1.1. Историко-правовой генезис полиции в России, Великобритании и США
Рассматривая организацию полиции в Российской Федерации в совре-
менный период, с учетом опыта таких высокоразвитых стран как Великобрита-
ния и США, представляется, прежде всего, необходимым обратится к истории
становления полиции и полицейской деятельности во всех этих странах.
Здесьнадо отметить, что современная зарубежная теория и практика полицейской
деятельности широко ориентируется на национально-исторические традиции,
воплощенные в конкретных правовых актах. Об этом свидетельствует, в том
числе, и практика сохранения исторических названий полицейских органов ря-
да стран, повышающая их престиж: Скотланд-Ярд в Великобритании, институт
Шерифа в США, Королевская конная полиция в Канаде1.
Важным изучение истории становления полиции представляется и в от-
ношении нашей страны, так как в СССР и России в течении долгого времени
полиции как таковой не существовало и она была заменена органами милиции.
В силу этого представляется необходимым определить: в чем заключается суть
полицейской деятельности и какими структурами – полицией, милицией, доб-
ровольными дружинами и т.п. – она может быть осуществлена наиболее ус-
пешно. А для этого важно понимать генезис полиции не только в России, но и в
тех государствах, в которых она возникла в более ранний период.
Приступая к изучению данных вопросов, прежде всего, отметим, что, как
известно, основная функция государства заключается в обеспечении целостно-
сти общества, создании необходимых условий для его нормального развития.
1 Илларионов В.П. А начиналось с "Устава благочиния" // Милиция. 2000. № 7. С. 51.
19
Охрана государственного и общественного строя - его важнейшая задача. Ор-
ганом, непосредственно выполняющим эту функцию, является полиция1.
В научный и общеупотребительный оборот термин "полиция" ввел древ-
негреческий философ, ученый-энциклопедист Аристотель (384 - 322 гг.
до н.э.).В этот период и в последующие века термин «полиция» совпадал по своему
значению с государственной деятельностью («policing»). Как отмечал Ф. Эн-
гельс в Древних Афинах "публичная власть первоначально существовала толь-
ко в качестве полиции, которая так же стара, как государство"2.
В то же время в Средние Века в отдельных государствах Европы слово
«police» стало приобретать несколько иное значение. В частности, в ранних
германских документах «gute Polizei» означало порядок (Нюрнбергский указ
1492 года), в целом же являлось синонимом хорошего состояния, общественно-
го благополучия.
Только с конца XVI в. его начали употреблять во Франции в несколько
ином смысле: под французским термином police, policite и немецким polizei
стали мало-помалу разуметь совокупность различных элементов общественно-
го порядка, общественное благополучие, а также правительственную деятель-
ность, направленную к обеспечению его3. В Западной Европе в XVIII в. на по-
лицию возлагались заботы о школах, о народном продовольствии, о призрении
бедных и взыскании податных сборов и т.д. Дело доходило до того, что поли-
цию порой было трудно как-то отличить от управления вообще4. Как отмечал в
связи с этим В.Ф. Дерюжнский, термином "полиция" в этот период обознача-
лась вся совокупность дел светского управления в отличие от дел церковных,
т.е. реализация полицейской функции не относилась к ведению специальных
субъектов5.
1 Закиматова А.Ю. Правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи:
Дисс... канд. юрид. наук. СПб, 2006. С. 13.
2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 118
3 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. СПб., 1903. С. 3
4 Колонтаевская И.Ф. Происхождение полиции как органа обеспечения правопорядка и об-
щественной безопасности // Адвокатская практика. 2006. № 4.
5 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 4-е изд. Пг., 1917. С. 5.
20
Соответственно и это время понимание полицейской деятельности было
гораздо шире, чем в современный период.
В связи с этим Н.Н. Белявский писал,что долгое время словом полиция, полицейская деятельность обозначали все
формы, в которые выливается вторжение правительства в частную или общест-
венную жизнь1.
Однако со временем в Европе функции полиции стали сужаться. От поня-
тия «полиция» отделились самостоятельные понятия законодательство, госу-
дарственное управление, юстиция - и уже с начала XIX в слово «полиция» и в
западноевропейских государствах, и в России приобретает свое современное
значение2.
В настоящее время в отечественной правовой науке под полицейской
деятельностью в узком смысле обычно понимается определенная деятельность,
направленная на обеспечение соблюдения установленных норм гражданами и
организациями путем применения в случае необходимости мер административ-
ного принуждения и административной ответственности в целях охраны обще-
ственного порядка3. Отсюда и современное понимание полицейского права как
организационно-правовой основы становления и функционирования государст-
ва как управителя общественной жизнью, которое воспроизводится государст-
вом для обеспечения всеобъемлющего контроля над общественными отноше-
ниями во всех их формах4.
Все вышеприведенное касается понимания полиции как определенной
систематизированной управленческой деятельности. В то же время полиция –
это и орган (или система органов), который эту деятельность осуществляет.
«Под ней понимается система особых государственных органов надзора и при-
1 Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций (вместо
литографических записок). 3-е изд., доп. Пг., 1915. С. 102.
2 Закиматова А.Ю. Правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи:
Дисс... канд. юрид. наук. СПб, 2006. С. 13.
3 Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? //
Российская юстиция. 2010. N 12. С. 61.
4 См.: Малахов В.П. Единство и различие административного и полицейского права // Адми-
нистративное и муниципальное право.
2010. № 2. С. 86.21
нуждения, а также внутреннего назначения, охраняющих общественный поря-
док и осуществляющих борьбу с преступностью»1.
Полиция, как орган, обеспечивающий защиту правопорядка и исполнение
закона, появилась в Древнем Риме. Римская империя достигла больших высот в
развитии закона, и эта система сохранялась до распада империи и влияние её
чувствовалось еще на протяжении Средних веков. С начала V века н.э. поли-
цейские функции в Европе стали возлагаться на наместников и местных вель-
мож.
Так, например, в Англии в Средние Века полицейские обязанности ис-
полнялись местной знатью или их личной охраной. Каждый домовладелец да-
вал клятву содействовать розыску и наказанию преступников и обязан был год
отслужить в качестве констебля2. Поскольку должность констебля была не оп-
лачиваемой, она не пользовалась популярностью, и к середине XVI века обес-
печенные граждане стали нанимать себе оплачиваемых заместителей, чтобы не
исполнять эту работу самим. Так, впервые в полицейской деятельности появи-
лись признаки профессионализма (обеспечение правопорядка как профессия),
хотя, конечно, это не была полиция в современном смысле этого слова.
Если говорить о полиции, как о профессиональной организации, то боль-
шинство зарубежных исследователей ее относят рождение к концу XVII в. как
раз в той же Англии и практически одновременно во Франции3. В 1663 году в
Лондоне была введена должность сторожа (её обычно занимали старики, кото-
рые не могли найти другой работы) для охраны улиц в ночное время. До конца
XVIII века эти сторожа вместе с констеблями оставались единственными поли-
цейскими силами города.
Характерной чертой становления полиции в Великобритании является ее
изначально децентрализованный характер. Упомянутые выше констебли назна-
1 Колонтаевская И.Ф. Происхождение полиции как органа обеспечения правопорядка и об-
щественной безопасности // Адвокатская практика. 2006. № 4.
2 Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М.,
1974. С. 6.
3 Tremblay J.-N. Le metier de policier et le management. Presses Universite Laval, 1997. P. 5.
22
чались местными судами, существовавшими в рассматриваемый период в Анг-
лии и Уэльсе.
В Лондоне полиция в самоуправляющихся частях города создавалась му-
ниципальными, а иногда даже приходскими властями. Созданные таким обра-
зом полицейские отряды действовали исключительно под полным контролем
этих местных властей1.
Отсутствие единого управления на общегосударственном уровне и в це-
лом во многом «общественный» характер полиции принципиально отличает
историю становления британской полиции от континентальной. Причина тако-
го положения, как отмечает О.А. Мартыненко, в совершенно специфическом
отношении «британцев к соблюдению своих гражданских свобод, в силу чего
любой вид полицейского надзора усматривался и усматривается ими до сих пор
как угроза гражданским свободам»2
«И только волна преступности, захлестнувшая Лондон в 30-х гг. XIX в.,
послужила, по мнению Ю. Торнвальда, отправной точкой создания Скотланд-
Ярда»3. Сами английские исследователи, впрочем, основную причину создания
по настоящему профессиональной и в большей степени централизованной по-
лиции видят во все усиливающемся страхе «правительства и имущих классов
перед ростом организованного рабочего движения в новых промышленных
центрах, перед упорной борьбой, которую рабочий класс вел с предпринимате-
лями, судьями и правительством за элементарнейшие профсоюзные и полити-
ческие права»4. Представляется, что побудительной силой к созданию англий-
ской полиции послужила не одна, и не две, а целый комплекс причин. Не толь-
ко рост преступности и активности рабочего движения, но и сами процессы ре-
формирования британского государства, превращения его в крупнейшую коло-
ниальную империю требовали формирования централизованного органа, упол-
1 Chandler J.A.
Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York.Manchester University press, 2001. P. 21, 25, 32.
2 Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов
внутренних дел Украины: Монография. – Х.: Изд-во ХНУВС, 2005.
3 Торнвальд Ю. Век криминалистики: Пер. с нем. 3-е изд. М., 1991. С. 56.
4 Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература,, 1961. С. 169.
23
номоченного применять меры государственного принуждения с целью обеспе-
чения общественного порядка и общественной безопасности, а, в более широ-
ком смысле – проведения в силу государственной политики.
В то же время, как уже отмечалось выше, действовавший в течении дли-
тельного принцип возложения правоохранительных функций на само общество
воздействовал и на создаваемые полицейские силы. «Британская полиция изна-
чально виделась как цивильное, минимально вооруженное подразделение; об-
ладающая в деле превенции преступлений таким же объемом юридических
полномочий, как и сами граждане»1. И в этом также заключается серьезное от-
личие британской полиции от полиции континентальных стран.
В соответствии с Законом 1829 г. о создании в Лондоне столичной поли-
ции (полиции метрополии) она была подчинена непосредственно министру
внутренних дел. Основной задачей Метропольной Полиции являлось предот-
вращение преступлений и контроль над преступностью. Метропольная полиция
стала образцом для многих полицейских сил, как в Соединённом Королевстве,
так и в других странах2. В честь ее создателя – Роберта Пиля (от его имени Ро-
берт — уменьшительное Бобби) английских полицейских окрестили «бобби».
Реформы Пиля создали прообраз современной полиции, деятельность которой
основывалась на предупреждении преступности и регулярном патрулирова-
нии3.
Последующее развитие полиции Великобритании в XIX веке можно оха-
рактеризовать постепенную ее централизацию. Закон 1835 года о муниципаль-
ных корпорациях, 1856 года - о муниципальной полиции, 1888 года - о местном
управлении способствовали сначала формированию полицейских сил в городах
и графствах под контролем местных наблюдательных комитетов (watch
committee), а затем их постановке под контроль специальных инспекторатов
Министерства внутренних дел.
1 Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов
внутренних дел Украины: Монография. – Х.: Изд-во ХНУВС, 2005.
2 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 69.
3 Lentz, S. A., & Chaires, R. H., The invention of Peel’s principles: A study of policing “textbook”
history. Journal of Criminal Justice, 2007 25(1), 69–79.
24
В течении нескольких следующих десятилетий (конец XIX – начало XX
веков) организационное построение британской полиции менялось мало. В то
же время шли процессы централизации управления полицией, все большего
подчинения ее подразделений в городах и графствах министерству внутренних
дел.
При этом авторитет британской полиции был уже достаточно высок. В
одном из документов об этом, в частности, говорилось следующим образом:
"...весьма часто его авторитет имеет чисто нравственное значение: в случае
возникновения на улицах каких-либо пререканий спорящия лица почти всегда
обращаются к его посредничеству, а то обстоятельство, что его решение оказы-
вается большею частью правильным, так как оно почти никогда не отвергается
сторонами, доказывает, что лондонские полисмены суть люди в высшей степе-
ни развитые и обладающие большим запасом практическаго смысла"1.
После Второй мировой войны реформирование британской полиции
шло, в основном, по пути укрупнения ее подразделений. Так, новый Закон 1964
г. "О полиции" предусмотрел возможность создавать объединенные полицей-
ские отряды для двух и более графств или городов, если министр внутренних
дел удостоверит, что объединение приведет к улучшению полицейской службы
и что оно необходимо в интересах населения2.
Следующие волны сокращений численности отдельных полицейский
подразделений пришлись на 60-70-е годы. В 1968 когда британское правитель-
ство провело ряд сокращений такого рода, часто против желания граждан и по-
лицейских отдельно взятых территорий. Как следствие, эти сокращения сопро-
вождались достаточно серьезными беспорядками3.
Последняя на сегодняшний день масштабная реформа полиции была про-
ведена в Соединенном королевстве в 2002-2014 годах. Правовой основой ее вы-
1 Невский С.А. Лондонская полиция в начале XX в. // Международное публичное и частное
право. 2012. № 1. С. 43.
2 См.: Ежевский Д.О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное
имуниципальноеправо. 2008. № 11.
3 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 70.
25
ступили Закон о реформе полиции 2002 года (Police Reform Act 2002)1, а также
Закон Соединенного Королевства о реформе полиции и пожарной службы в
Шотландии 2012 (Police and Fire Reform (Scotland) Act 2012)2. Среди наиболее
важных направлений реформы можно выделить:
– существенное увеличение финансирования органов полиции;
– поэтапное (к 2014 году) сокращение численности сотрудников полиции;
– увеличение общей «полицейской эффективности» примерно на 5% пу-
тем упрощения определенных процедур и действий (патрулирование одиноч-
ными патрульными, а не парами в городских центрах; использование патруль-
ными одной сменной машины, а не нескольких и т.п.);
– минимизация случаев привлечения сотрудников полиции к сверхуроч-
ной работе3;
– стандартизация используемого спецоборудования и униформы.
Кроме того, определенным изменениям подверглось правовое регулиро-
вание прохождения службы в полиции. Поскольку последняя реформа относит-
ся, по сути, уже не к истории, а к современному состоянию британской поли-
ции более подробно эти вопросы будут рассмотрены в диссертации далее.
Становление полиции в США имеет ряд общих черт с развитием этого
общественного института в Великобритании, хотя между полицией этих стран
есть, разумеется, и существенные отличия. Главным сходством истории фор-
мирования полиции Великобритании и США является, на наш взгляд, изна-
чально децентрализованный характер и той и другой с последующей большей
или меньшей тенденцией к централизации.
Как и в Великобритании, полиция США не была создана как единый ор-
ган государственной власти, а формировалась на различной основе в отдельных
городах и штатах страны.
1 См.: http://www.legislation.gov.uk
2 См.: http://www.legislation.gov.uk/asp/2012/8/contents/enacted
3 Необходимо отметить, что данная новация была вызвана отнюдь не заботой о режиме труда
и отдыха сотрудников британской полиции, а желанием экономии бюджетных средств, на
оплату сверхурочной работы в двойном размере.
26
Первым агентством государственной полиции в Соединенных Штатах
были известные Техасские Рэйнджеры (Texas Rangers), сформированные в
1823, чтобы защитить пограничные города Техаса от мародерствующих индей-
цев1. К 50-м годам XIX в. рейнджеры приобрели полную полицейскую власть,
однако после Гражданской войны между Севером и Югом были рас-
формированы, так как отличались крайне жестокими нравами, применяли пыт-
ки, линчевание, в особенности чернокожих и мексиканцев, и по большому сче-
ту имели мало сходства с организованной полицией даже по меркам середины
XIX в. Правда, в 1874 г. организация рейнджеров была восстановлена, но про-
существовала сравнительно недолго.
Первый постоянный полицейский департамент в США был образован в
1844 году в Нью-Йорке. В его задачи входили не только дела о преступлениях,
но и поддержание порядка и законности. Эти департаменты были полностью
подчинены государству, и их деятельность чётко контролировалась. В целом
это была первая в Западном полушарии полицейская организация, основанная
на принципах, введенных недавно сэром Робертом Пилом при создании лон-
донской полиции2. Таким образом, американская полиция, во многом, основы-
валась на успешном опыте функционирования полиции Великобритании.
Годом спустя аналогичное подразделение полиции было организовано и в
Бостоне.
По другому пути шло создание полиции в округе Лос-Анджелес. В 1849
Законодательный комитет Калифорнии принял закон, предусматривающий соз-
дание офиса шерифа в каждом из 27 округов, которые тогда существовали. В
следующем году граждане округа Лос-Анджелес выбирали своего первого ше-
рифа. При том, что данный период характеризовался как время необузданной
преступности и насилия, противостоять им должен был избранный шериф всего
с двумя помощниками и небольшим отрядом добровольцев. Темнеменее,
1 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 171.
2 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 174.
27
именно от этого небольшого контингента идет развитие полиции округа Лос-
Анджелес.
Приведенные примеры наглядно демонстрируют, насколько разнообраз-
ными путями шло создание местных полицейских сил в различных регионах
страны.
Что касается федерального уровня, то «первые, полицейские по своей су-
ти, департаменты появились в структуре федеральных министерств в конце
XVIII в. В их числе следует назвать Службу маршалов Соединенных Штатов
(Министерство юстиции), Таможенную службу (Министерство финансов), Бе-
реговую охрану (Министерство транспорта) и Бюро по контролю над оборотом
алкоголя, табака и огнестрельного оружия (Министерство финансов)»1.
В последующие годы количество правоохранительных служб федераль-
ного уровня в США только увеличивалось. Так, в 1862 г. была создана Служба
внутренних государственных доходов, являющаяся подразделением Министер-
ства финансов.
Наконец, в 1908 году было создано такое известное федеральное агентст-
во как Федеральное бюро расследований. Структурно оно было выделено из
Департамента юстиции (полномочия по расследованиям, проводимым Депар-
таментом были возложены на небольшую на тот момент группу особых следо-
вателей). Само название «Федеральное бюро расследований» было утверждено
Конгрессом только в 1935 году. ФБР расследует нарушения некоторых феде-
ральных законов, собирает улики в случаях, когда государство в этом заинтере-
совано и выполняет любые другие обязанности, предписанные законом или
президентские директивы. У него отсутствуют полномочия расследовать пре-
ступления местного характера, в независимости, насколько они серьезны, если
они не являются преступлениями, входящими в юрисдикцию ФБР2.
Помимо указанных федеральных структур, отдельные правоохранитель-
ные полномочия имеются и у других ведомств в США. Более подробно к этому
1 См.: Шалягин Д.Д. Полиция США. М., 2001. С. 24.
2 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 169.
28
к современной структуре правоохранительных органов США мы еще вернемся
во втором параграфе настоящей главы диссертации. Здесь же в целом отметим,
что итоги развития полиции США привели к настоящему времени к формиро-
ванию максимально децентрализованной системы.
Принципиально по другому, по сравнению с Великобританией и США,
шло формирование полиции в России. Мы рамках данной диссертации мы не
ставим цель рассмотреть историю становления полицейской деятельности в
России достаточно подробно, так как это, во-первых, не является целью иссле-
дования, во-вторых, данный вопрос уже неоднократно становился предметом
изучения самых различных специалистов1. Ниже мы попытаемся лишь кратко
обрисовать основные этапы этого становления и наиболее очевидные тенден-
ции.
Первые попытки борьбы с преступностью на государственном уровне от-
мечаются в России с начала XVI века. Так, в 1504 году в Москве были установ-
лены рогатки, при которых находилась стража, обязанность содержания кото-
рой возлагалась на местных жителей. Город был разделён на районы, между ко-
торыми были построены ворота с решётками. Великий князь Иоанн Васильевич
также учредил разъезды по Москве для соблюдения безопасности.
Позднее, органом, специально созданным для борьбы с преступностью,
стал получивший широкую известность Разбойный приказ. С 1539 года упоми-
наются в актах бояре в Москве, которым разбойные дела приказаны. Разбойный
приказ разрабатывал для местных органов наказы по вопросам борьбы с обще-
1 См. например: Байкова Н. Ф. Формирование и развитие полицейских функций государства
в России в IX - нач. XX вв.: историко-правовой аспект. Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов,
2009; Захватов Д. В. Сыскная полиция Нижегородской губернии во второй половине XIX-
начале XX века: историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2005;
Иванова Е.А. Правовые основы организации и деятельности общей полиции России : XVIII-
начало XX вв. Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2003; Мулукаев Р.С. Полиция в России
(IX - начало XX вв.). Нижний Новгород, 1993; Помигалов А.А. Санкт-Петербургская поли-
ция в XIX в.: структура, организация, деятельность: Дис. ... канд. ист. наук. СПб, 2009; Ры-
жов Д.С. Борьба полиции России с профессиональной преступностью, 1866-1917 гг. Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2000; Сальников А.А. Правовой статус сотрудника полиции во второй
половине XIX - начале XX века. Дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2010; Сальни-
ков А.А. Правовой статус сотрудника полиции во второй половине XIX - начале XX века.
Дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2010; Фомичев А.С. Проекты реформы россий-
ской полиции в конце XIX - начале XX века : Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; и др.
29
уголовными преступлениями, назначал на местах соответствующих должност-
ных лиц1.
В 1555 - 1556 гг. была составлена Уставная книга Разбойного приказа,
включавшая несколько нормативно-правовых актов, которыми детально регла-
ментировались вопросы организации и борьбы с преступностью. В числе про-
чих актов Уставная книга включала "крестоцеловальную запись губных ста-
рост" - своего рода первую присягу служителя, выполнявшего полицейско-
судебные функции. В 1682 г. Разбойный приказ переименовали в Разбойный
сыскной приказ, а уже в 1683 г. в Сыскной приказ, в 1687 г. - в приказ Сыскных
дел2.
Однако все эти, а также некоторые другие структуры, разумеется, не яв-
лялись полицейскими в современном значении этого слова. Кроме того, и после
того, как были образованы Разбойный, Земский и судные приказы, остальные
продолжали осуществлять полицейские функции в отношении населения, про-
живающего на подведомственных территориях3.
Как и в большинстве стран континентальной Европы, становление рос-
сийской полиции было напрямую связано с процессами усиления центральной
власти. Вполне логично, что основателем российской полиции выступил Петр I,
подвергший реформе весь государственный аппарат. 7 июня 1718 года Пётр I
своим указом учредил в Санкт-Петербурге Главную полицию, возглавляемую
генерал-полицмейстером. В распоряжении полицмейстера находились 10 офи-
церов, 20 унтер-офицеров и 60 солдат4. Основной задачей Главной полиции
стали охрана общественного порядка и общественной безопасности, а также
противодействие преступности. В то же время, она занималась и такими неспе-
цифическими для современной полиции функции как благоустройство терри-
торий, вывоз мусора, осушение болотистых мест, мощение улиц и т.п.
1 История отечественного государства и права: Учебник / под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. Ч. 1.
2 См.: Мухаметшин А.Ф. Правовые основы раскрытия и пресечения преступлений на Руси (X
- XVI вв.) // История государства и права. 2010. N 3. С. 19 - 23.
3 Полиция России. Документы и материалы. 1718 – 1917 гг. Саратов, 2002. С. 3.
4 См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Организационно-правовые формы деятельности город-
ской полиции России в конце XVIII века // Административное право и процесс. 2007. № 5.
30
19 января 1722 года была учреждена полиция в Москве во главе с обер-
полицмейстером. 10 декабря 1722 года была издана Полицмейстерская инст-
рукция, состоящая из 40 пунктов1. Позднее, в 1733 г., полицейские службы,
кроме Санкт-Петербурга и Москвы, были учреждены и в других городах - Кие-
ве, Воронеже, Астрахани, Казани и т.д. Одно время существовало даже особое
Министерство полиции (с 1810 по 1819 г.).
Во второй половине XIX - начале XX в. в составе органов общей полиции
Российской империи учреждаются специальные подразделения по борьбе с об-
щеуголовной преступностью. Эти новые подразделения осуществляли функ-
цию предупреждения, пресечения и преследования общеуголовных преступле-
ний. Содержание их деятельности составляли раскрытие преступлений по ос-
тавленным следам, обнаружение и поимка преступников, передача их в руки
судебно-следственных властей со всеми найденными и зафиксированными сви-
детельствами и вещественными уликами, собранными в ходе расследования
преступлений. Опираясь на традиции и преемственность терминологии законо-
дательства, направленного на регулирование общественных отношений в сфере
борьбы с преступностью, эти подразделения получили названия Сыскная поли-
ция (Санкт-Петербург, 1866 г.; Москва, 1881 г.) и Сыскные отделения (1908 г.)2.
6 августа 1880 г. при МВД создается Департамент полиции - важнейшая часть
министерства. Руководство им возлагалось на товарища (заместителя) минист-
ра3.
Параллельно с общей (гражданской) полицией в Российской империи
функционировала и военно-полевая полиция, сформированная Петром I в 1716
г. В 1827 году она получает организацию в виде Отдельного корпуса жандар-
мов. Функции Отдельного корпуса жандармов также имели правоохранитель-
ный характер, однако приоритетными для него была борьба с государственны-
ми преступлениями. В связи с этим Отдельный корпус жандармов решал такие
1 Прощание с дядей Степой // Советская Россия. 2010. 10 авг.
2 См.: Матиенко Т.Л. Сыск как специальное научное понятие: историко-правовые доводы //
Журнал российского права. 2009. № 2.
3 История отечественного государства и права: Учебник / под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. Ч. 1.
31
вопросы как: предупреждение террористических актов; контроль за деятельно-
стью политических партий; профилактика общеуголовных преступлений; пред-
варительное расследование этого вида преступлений, и т.п.
Отдельный корпус жандармов часто действовал в тесном контакте с ор-
ганами полиции, а в 1880 году также вошел в состав МВД. Однако, полного
объединения политической и общей полиций не получилось, что приводило к
взаимному соперничеству, упрекам, а в результате - к снижению эффективно-
сти работы как тех, так и других полицейских органов1.
Начало XX века характеризуется развитием доктринальных основ поли-
цейского права в Российской империи. В частности, И.Т. Тарасовым было
опубликовано несколько трудов по полицейскому и административному праву:
"Краткий очерк административного права" (1888), "Очерк науки полицейского
права" (1897), "Учебник науки полицейского права" (четыре издания, 1891 -
1896 гг.). Под наукой полицейского права И.Т. Тарасов понимал науку о право-
вых нормах, регламентирующих полицейскую деятельность государства2.
В.В. Ивановский в своем труде "Учебник административного права (По-
лицейское право. Право внутреннего управления)" под полицейским правом
понимает науку, предметом которой является изучение законов и подзаконных
актов, регламентирующих "содержание мероприятий, применяемых в целях ор-
ганизации условий безопасности и благосостояния"3.
В целом, согласно позиции таких ученых как В.Ф. Дерюжинский, В.Н.
Ивановский, И.Т. Тарасов, О. Эйхельман, полицейская власть государства
должна была проявляться в создании полицейского законодательства, в надзо-
ре, в предупредительных мерах и полицейской юрисдикции4.
1 Берова Д.М., Нагоева М.А. Организация органов правопорядка в контексте Судебной ре-
формы 1864 года и ее влияние на изменение полицейских полномочий при применении мер
принуждения // История государства и права. 2008. № 20.
2 Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 3.
3 Ивановский В.В. Учебник административного права (полицейское право, право внутренне-
го управления). 3-е изд., Казань, 1908. С. 5.
4 Ивановский В.Н. Учебник административного права (полицейское право, право внутренне-
го управления). СПб., 1908; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. СПб., 1908; Тарасов
И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1909; Эйхельман О. Обзор
32
Коренной поворот в истории российской полиции связан с революцией
1917 года. Созданное после нее Временное правительство прекрасно осознава-
ло, насколько низок был авторитет полиции среди населения, и поэтому одним
из мероприятий по ее реформированию должна была стать "смена вывески"1.
Постановлением Временного Правительства от 10 марта 1917 года Департамент
полиции был упразднён (еще до этого Постановлением от 6 марта 1917 года
был ликвидирован и корпус жандармов). Вместо него Постановлениями Вре-
менного Правительства «Об утверждении милиции» и «Временном положении
о милиции», изданными 17 апреля 1917 года была учреждена так называемая
«народная милиция». Народная милиция была объявлена исполнительным ор-
ганом государственной власти с выборным начальством, подчиненной органам
местного самоуправления2. По сути, существовавшая прежде полиция, была
децентрализована, в определенной степени демократизирована, но сохранилась
как структура, функционирующая на постоянной профессиональной основе.
В то же время одновременно с государственной «народной милицией»
советы рабочих депутатов начали организовывать собственные отряды «рабо-
чей милиции» и другие вооруженные формирования, «народной милиции» ни-
как не подчиненные.
Сама по себе идея замены постоянной армии ополчением вооружённого
народа – народной милицией получила распространение и теоретическое обос-
нование в левых революционных кругах, в том числе в работах В.И.Ленина.
Коренное отличие милиции от существовавшей в Российской империи полиции
виделось инициаторам ее создания в непротивопоставлении ее основной массе
населения (для большевиков – пролетариату), добровольческой (непрофессио-
нальной) организации, вовлечении в нее широких масс населения.
центральных и местных учреждений управления в России и Устава о службе по определе-
нию от правительства. Киев, 1890.
1 Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федера-
ции "О милиции" (постатейный). 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.
2 См.: Шабельникова Н.А. Милиция в системе исполнительной власти в 1917 - 1930 гг.: тео-
ретические и организационно-правовые аспекты // История государства и права. 2010. № 14.
С. 26.
33
Собственно, сам термин «милиция» (от лат. militia – «пешее войско»)1
вместо «полиции» призван подчеркнуть ее народный характер. Изначально
словом «милиция» было принято обозначать, войско, создаваемое только на
период войны, нерегулярные вооружённые формирования, используемые, в том
числе, и для поддержания общего порядка, формируемые из добровольцев и не
входящие в состав официальной системы государственных правоохранитель-
ных органов.
Октябрьская революция 1917 года отменила всю систему существовав-
ших на тот момент органов государственной власти, в том числе и народную
милицию Временного правительства. Декретом НКВД «О рабочей милиции» от
28 октября (10 ноября по новому стилю) 1917 года было определено: «Все Со-
веты рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию. Рабочая
милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и сол-
датских депутатов»2.
Использование термина "милиция" взамен термина "полиция" после 1917
г. было обусловлено идеологическими мотивами новой государственной вла-
сти. Этим подчеркивалось, что в условиях государства диктатуры пролетариата
по своему наименованию ведущая правоохранительная вооруженная организа-
ция отличается от аналогичного элемента структурной организации буржуазно-
го государства в виде полиции. Тем самым признавалось, что полиция имела
своей задачей охрану безопасности капиталистического общества и государства
за счет методов прямого принуждения в отношении трудящихся, а советская
милиция действует в интересах пролетариата и трудящихся масс3.
Обратим здесь внимание, что в Великобритании и США на всем протя-
жении истории развития полицейской деятельности не наблюдалось каких-либо
ярко выраженных тенденций замены полиции на добровольческие народные
формирования по борьбе с преступностью. Причина здесь нам видится в самих
особенностях формирования и эволюции полиции в этих странах, которая, как
1 Лат. miles происходит, в свою очередь, от mille - "тысяча, легион"
2 См.: Постановление НКВД РСФСР от 28.10.1917 «О рабочей милиции»
3 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 4-е изд. Пг., 1917. С. 78.
34
уже подчеркивалось выше, в отличие от большинства стран континентальной
Европы, в гораздо меньшей степени противопоставлялась обществу и, соответ-
ственно ассоциировалась с «полицейским государством». И в Великобритании,
и в США процесс формирования полиции в противовес России в значительной
степени (хотя и не только, разумеется) шел «снизу», путем централизации соз-
даваемых на местах полицейских формирований. В США, к тому же, полицей-
ские, по своей сути, структуры многих штатов изначально создавались как об-
щегражданские отряды по обеспечению общественного порядка. Соответствен-
но, для них была характерна не только «народность», понимаемая в данном
случае как активное участие в борьбе с преступностью самих граждан, но также
выборность должностных лиц полиции, финансирование их за счет местных
средств и подконтрольность в первую очередь местному сообществу, а не цен-
тральной власти (которая в США в условиях федеративного государства в те-
чении длительного времени была достаточно слабой с точки зрения эффектив-
ного контроля за управлением на местах).
В России же, как мы показали выше, полиция была создана и в течении
длительного времени функционировала как аппарат принуждения, направлен-
ный в первую очередь на обеспечение потребностей центральной император-
ской власти. Неудивительно, что такая полиция и в практической своей дея-
тельности и чисто психологически противопоставлялась большей части обще-
ства, что объективно повлекло за собой в условиях революционной ломки госу-
дарственных структур ее ликвидацию.
Однако, реальность быстро показала, что формирование «народной» не-
профессиональной милиции, по крайней мере в том виде, в котором она была
создана в 1917 году, стало бросанием из крайности в крайность. Как народная,
так и рабочая милиции носили характер массовых самодеятельных организа-
ций, не имевших не только единого управления и координации, ни даже четко
обозначенных целей, функций и полномочий и в таком виде не могли обеспе-
чить охрану общественного порядка, но даже и более узкую задачу борьбы с
35
преступностью. Кроме того, в условиях начавшейся гражданской войны сам ло-
зунг всеобщего вооружения народа неминуемо должен был быть снят1.
В силу этого уже с 10 мая 1918 коллегия НКВД приняла распоряжение:
«Милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющих специальные
обязанности, организация милиции должна осуществляться независимо от
Красной Армии, функции их должны быть строго разграничены». Соответст-
венно, несмотря на сохранение «народного» названия «милиция», она «пере-
стала существовать как набор самодеятельных добровольческих отрядов и
трансформировалась в государственную службу поддержания порядка»2. Фак-
тически с этого момента российская полиция как профессиональная организа-
ции была воссоздана под другим названием, которое было призвано создать ви-
димость принципиального отличия вновь образованной структуры от прежней
полиции.
Несмотря на то что правовыми актами милиция наделялась статусом "ад-
министративно-исполнительного органа", что предполагало считать ее само-
стоятельной государственной структурой, однако таковой она не являлась, а все
это время входила в систему НКВД, ОГПУ и МВД. Так, центральным органом
созданной советской рабоче-крестьянской милиции стало Главное управление
милиции НКВД РСФСР3.
Если в первые годы существования милиция на широкой основе привле-
калась к борьбе с бандитизмом и с контрреволюционными проявлениями, что
после окончания гражданской войны ее функции несколько меняются. Так, по
Положению о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР 1922 г. на мили-
цию было возложено: поддержание порядка и спокойствия в стране, обеспече-
ние проведения в жизнь законов Советского государства, охрана учреждений,
1 Милиция России. Документы и материалы. Саратов, 2001. С. 4.
2 Чурилов Ю. Откройте, полиция! // ЭЖ-Юрист. 2010. N 34. С. 8.
3 См.: Шабельникова Н.А. Милиция в системе исполнительной власти в 1917 - 1930 гг.: тео-
ретические и организационно-правовые аспекты // История государства и права. 2010. № 14.
С. 27.
36
предприятий и т.п.1. В последующие годы идет постоянное увеличение количе-
ства возложенных на милицию функций. При этом, многие из них носили от-
нюдь не правоохранительный характер. Милиция должна была, в частности,
заниматься обеспечением топливом железных дорог, борьбой с трудовым де-
зертирством, обеспечивать соблюдение санитарных правил и даже освидетель-
ствовать комсомолок "на предмет девственности"! Таким образом, именно в
рассматриваемый период было заложено характеризующее всю советскую ми-
лицию «размывание» ее полномочий.
Двадцатые-тридцатые годы XX века для функционирования советской
милиции также характеризуются проведением постоянных кадровых измене-
ний в ней. Вызваны они были, во многом, тем, что в революционный и постре-
волюционный периоды ряды милиции пополнялись большим количеством в
общем-то случайных людей, получивших навыки наведения «революционной
законности» с оружием в руках, но не воспринимавших милицию как орган за-
щиты прав граждан, зачастую ориентированных лишь на получение от службы
в ней только каких-либо личных выгод. В результате в милиции раз за разом
производились массовые увольнения сотрудников, получившие название «чис-
ток». Однако, эффект от них был двойственным. С одной стороны, действи-
тельно из милиции было вычищено большое количество и людей с низкими
моральными качествами, и реальных противников советской власти. В то же
время были вычищены профессиональные и принципиальные сотрудники, ко-
торые ради интересов дела борьбы с преступностью не боялись вступать в кон-
фликт с руководством2. Кроме того, общая численность рядовых сотрудников
милиции была существенно уменьшена (в 1929 году численность милиции со-
ставляла 40% от численности бывшей царской полиции), что повлекло двух-
трехкратное возрастание нагрузки на оставшихся.
1 История отечественного государства и права: Учебник / Г.А. Кутьина, Р.С. Мулукаев, Т.Е.
Новицкая и др.; под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. Ч. 2.
2 Мигущенко О.Н. Чистка милиции в 20 - 30-е годы XX в. // История государства и права.
2011. № 15. С. 32 – 35.
37
В 1931 г. было издано Положение о Рабоче-крестьянской милиции Союза
ССР, в котором впервые регламентировались ее организация и деятельность в
масштабе всего Союза. В соответствии с данным положением вся советская
милиция была подчинена ее центральным органам. В 1932 году таким органом
стало Главное управление Рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ, а в июле
1934 г. была создана единая общесоюзная система органов внутренних дел -
Народный комиссариат внутренних дел СССР, в состав которого вошло и Глав-
ное управление милиции. При этом собственно полицейские функции милиции
как самостоятельного государственного органа, созданного для охраны обще-
ственного порядка, борьбы с преступностью и посягательствами на личность и
имущество граждан, отошли на второй план. Первичной же становилась функ-
ция силовой поддержки в решении политических, хозяйственных, организаци-
онных и других задач, стоящих перед всей системой НКВД (с марта 1946 года -
МВД), да и всей исполнительной властью1.
Очередная реформа органов правопорядка началась в 1953 году. В ходе
ее проведения было ликвидировано союзное Министерство внутренних дел,
однако остались республиканские министерства. Опыт, однако, показал, непро-
думанность шага по ликвидации центрального органа по борьбе с преступ-
ность. В 1966 году оно было вновь воссоздано виде Министерства охраны об-
щественного порядка, которому через два года было возвращено прежнее на-
звание. Кроме того, за годы реформ менялись его функции, система подчинен-
ности отдельных подразделений, нормативно-правовая база, кадровый состав,
формы и методы борьбы с правонарушениями и преступностью. Здесь также
необходимо подчеркнуть, что в этот период были сделаны и некоторые шаги по
децентрализации органов милиции: они подчинялись как по вертикали - соот-
ветствующему министерству, так и по горизонтали – местным Советам.
Революционные по своей сути изменения в политической и экономиче-
ской жизни страны в начале 90-х годов XX века не повлекли за собой одновре-
1 Шабельникова Н.А. Милиция в системе исполнительной власти в 1917 - 1930 гг.: теорети-
ческие и организационно-правовые аспекты // История государства и права. 2010. № 14. С.
27.
38
менного возврата от милиции к полиции (при том, что такой возврат произошел
целом ряде бывших союзных республик: Латвии, Литве, Эстонии, Молдавии,
Грузии и др.). Вместе с тем, термин «полиция» в качестве названия государст-
венного органа, осуществляющего правоохранительные функции, был возрож-
ден после принятия Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции"1
(впоследствии данный орган был ликвидирован). Были и другие попытки воз-
родить полицию в России. Из них, наибольший интерес, с нашей точки зрения,
представляла предполагаемая реформа разделения милиции на федеральную
полицию и муниципальную милицию. Более подробно мы еще коснемся этого
вопроса в диссертации далее.
Возвратом к полиции в Российской Федерации стала реформа МВД 2011
года, инициатором которой выступил тогдашний Президент России Д.А. Мед-
ведев. По его мнению: "...органы правопорядка в нашей стране стали имено-
ваться милицией со времен Октябрьской революции. Тем самым подчеркивался
их народный или рабоче-крестьянский характер, имея в виду, что, по сути, это
дружинники в погонах. Нам нужны профессиональные люди, нам нужны со-
трудники, которые работают эффективно, честно, слаженно. Поэтому пришла
пора вернуть полиции ее прежнее название"2.
Юридически реформа была оформлена принятием Федерального закона
«О полиции»3. Поскольку данный закон имеет непосредственное отношение
уже не к истории, а к современному правовому регулированию полицейской
деятельности мы не будем рассматривать его в рамках настоящего параграфа,
но неоднократно будем возвращаться к нему далее. Здесь же лишь в целом от-
метим, что, несмотря на то, что данный закон впервые в истории страны про-
шел онлайн-обсуждение4, каких-либо глобальных изменений, по сравнению с
Законом РФ 1991 года «О милиции», он в правовое регулирование полиции не
1 Закон РФ от 24.06.1993 N 5238-1 (ред. от 31.12.2002) "О федеральных органах налоговой
полиции" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114.
2 http:// www.zakonoproekt2010.ru/ official/ 1
3 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 01.07.2011) "О полиции" // СЗ РФ. 2011.
№ 7. Ст. 900.
4 http://www.mb31.ru/news/news/1472
39
внес (хотя, разумеется, ряд новелл, к которым мы еще вернемся в работе дан-
ный законодательный акт содержит). В определенной степени, значительный
резонанс, сопутствовавший с его принятию, был связан с самим переименова-
нием милиции в полицию, а, точнее, с целесообразно-
стью/нецелесообразностью этого переименования. Поскольку на данную кон-
кретную тему дискуссий имело место достаточно много, мы не будем подробно
на них останавливаться. Заметим лишь, что, присоединяясь к позиции специа-
листов, считающих, что «термин "полиция" исторически, филологически и
юридически апробирован, традиционен, универсален и имеет ряд несомненных
достоинств... термин "полиция" является широким и компактным, объединяю-
щим в одну систему все надзорно-принудительные органы, как милитаризован-
ные, так и гражданские, которые применяют административное принуждение и
административную юрисдикцию в целях охраны общественного порядка, т.е.
осуществляют полицейскую деятельность»1, мы, в то же время, считаем, что
само по себе переименование милиции в полицию вряд ли способно было дос-
тичь каких-то положительных результатов без принципиальных изменений в
самой правоохранительной структуре, правах, обязанностях и ответственности
ее сотрудников. Однако, как показывает анализ законодательства, по большому
счету это сделано не было. Тем не менее, поскольку переименование милиции в
полицию – это уже свершившийся факт, какие-либо дискуссии по данному во-
просу мы считаем в настоящее время малопродуктивными.
Подводя итоги настоящего параграфа диссертации, еще раз подчеркнем,
что полиция США и Великобритании – с одной стороны, и России – с другой
изначально развивалась принципиально разными путями. Путь Великобрита-
нии и США – это становление полицейских сил «снизу», на местах с после-
дующим объединением и большей централизацией. Такая децентрализованная
полиция, безусловно, обладает серьезными недостатками, в качестве которых
выступают отсутствие унификации в полномочиях, используемом оборудова-
1 Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? //
Российская юстиция. 2010. № 12. С. 61.
40
нии, униформе и пр.; худшее, чем в централизованной модели, взаимодействие
различных полицейских сил; не всегда уместная конкуренция между ними и
т.д. Неудивительно, что первоначально децентрализованная полиция Велико-
британии и США с течением времени все больше централизовывалась, причем
в Великобритании последняя полицейская реформа, преследующая данную за-
дачу, идет и в настоящее время. В целом, по нашему мнению, централизован-
ная полиция больше соответствует потребностям современного государства.
В то же время у децентрализованной полиции есть и плюсы – историче-
ски она формировалась как орган больше направленный на защиту интересов
граждан, а не государства; в силу этого она и субъективно (с точки зрения вос-
приятия ее гражданами) и объективно ближе к населению; способна больше
учитывать особенности осуществления правоохранительной деятельности в
конкретной местности, с учетом сложившегося уровня и структуры преступно-
сти, исторических и национальных традиций и т.п.
Поэтому, представляется, что в России, в которой полиция (милиция)
формировалась «сверху», от государства и его исполнительной власти, большие
элементы децентрализации полицейской деятельности могли бы повысить ее
эффективность. Об этих проблемах и пойдет речь во втором параграфе настоя-
щего диссертационного исследования.
Еще по теме 1.1. Историко-правовой генезис полиции в России, Великобритании и США:
- Тема V. АДВОКАТУРА РОССИИ ПЕРИОДА СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ
- 21. Формирование абсолютной монархии в России. Государственные реформы Петра I.
- 68. ОРГАНЫ ПОЛИЦИИ В РОССИИ В 18-19вв.
- § 1.2. Гарантии административно-правовой защиты сотрудников полиции
- ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ФОРМЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
- Глава 1. Историко-правовой контекст формирования контракта в предклассический период римского права
- Отечественное законодательство, регулирующее отношения, возникающие по поводу осуществления наследственных прав ребенка (историко-правовой аспект).
- Густова Лидия Вячеславовна. Организационные и правовые основы функционирования полиции России, Великобритании и США: сравнительно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ 2015, 2015
- СОДЕРЖАНИЕ:
- ВВЕДЕНИЕ
- Глава 1. Теоретико-методологические основы организации и деятельности полиции как правоохранительного органа в России, Великобритании и США
- 1.1. Историко-правовой генезис полиции в России, Великобритании и США