<<
>>

1.1. Историко-правовой генезис полиции в России, Великобритании и США

Рассматривая организацию полиции в Российской Федерации в совре-

менный период, с учетом опыта таких высокоразвитых стран как Великобрита-

ния и США, представляется, прежде всего, необходимым обратится к истории

становления полиции и полицейской деятельности во всех этих странах.

Здесь

надо отметить, что современная зарубежная теория и практика полицейской

деятельности широко ориентируется на национально-исторические традиции,

воплощенные в конкретных правовых актах. Об этом свидетельствует, в том

числе, и практика сохранения исторических названий полицейских органов ря-

да стран, повышающая их престиж: Скотланд-Ярд в Великобритании, институт

Шерифа в США, Королевская конная полиция в Канаде1.

Важным изучение истории становления полиции представляется и в от-

ношении нашей страны, так как в СССР и России в течении долгого времени

полиции как таковой не существовало и она была заменена органами милиции.

В силу этого представляется необходимым определить: в чем заключается суть

полицейской деятельности и какими структурами – полицией, милицией, доб-

ровольными дружинами и т.п. – она может быть осуществлена наиболее ус-

пешно. А для этого важно понимать генезис полиции не только в России, но и в

тех государствах, в которых она возникла в более ранний период.

Приступая к изучению данных вопросов, прежде всего, отметим, что, как

известно, основная функция государства заключается в обеспечении целостно-

сти общества, создании необходимых условий для его нормального развития.

1 Илларионов В.П. А начиналось с "Устава благочиния" // Милиция. 2000. № 7. С. 51.

19

Охрана государственного и общественного строя - его важнейшая задача. Ор-

ганом, непосредственно выполняющим эту функцию, является полиция1.

В научный и общеупотребительный оборот термин "полиция" ввел древ-

негреческий философ, ученый-энциклопедист Аристотель (384 - 322 гг.

до н.э.).

В этот период и в последующие века термин «полиция» совпадал по своему

значению с государственной деятельностью («policing»). Как отмечал Ф. Эн-

гельс в Древних Афинах "публичная власть первоначально существовала толь-

ко в качестве полиции, которая так же стара, как государство"2.

В то же время в Средние Века в отдельных государствах Европы слово

«police» стало приобретать несколько иное значение. В частности, в ранних

германских документах «gute Polizei» означало порядок (Нюрнбергский указ

1492 года), в целом же являлось синонимом хорошего состояния, общественно-

го благополучия.

Только с конца XVI в. его начали употреблять во Франции в несколько

ином смысле: под французским термином police, policite и немецким polizei

стали мало-помалу разуметь совокупность различных элементов общественно-

го порядка, общественное благополучие, а также правительственную деятель-

ность, направленную к обеспечению его3. В Западной Европе в XVIII в. на по-

лицию возлагались заботы о школах, о народном продовольствии, о призрении

бедных и взыскании податных сборов и т.д. Дело доходило до того, что поли-

цию порой было трудно как-то отличить от управления вообще4. Как отмечал в

связи с этим В.Ф. Дерюжнский, термином "полиция" в этот период обознача-

лась вся совокупность дел светского управления в отличие от дел церковных,

т.е. реализация полицейской функции не относилась к ведению специальных

субъектов5.

1 Закиматова А.Ю. Правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи:

Дисс... канд. юрид. наук. СПб, 2006. С. 13.

2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 118

3 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. СПб., 1903. С. 3

4 Колонтаевская И.Ф. Происхождение полиции как органа обеспечения правопорядка и об-

щественной безопасности // Адвокатская практика. 2006. № 4.

5 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 4-е изд. Пг., 1917. С. 5.

20

Соответственно и это время понимание полицейской деятельности было

гораздо шире, чем в современный период.

В связи с этим Н.Н. Белявский писал,

что долгое время словом полиция, полицейская деятельность обозначали все

формы, в которые выливается вторжение правительства в частную или общест-

венную жизнь1.

Однако со временем в Европе функции полиции стали сужаться. От поня-

тия «полиция» отделились самостоятельные понятия законодательство, госу-

дарственное управление, юстиция - и уже с начала XIX в слово «полиция» и в

западноевропейских государствах, и в России приобретает свое современное

значение2.

В настоящее время в отечественной правовой науке под полицейской

деятельностью в узком смысле обычно понимается определенная деятельность,

направленная на обеспечение соблюдения установленных норм гражданами и

организациями путем применения в случае необходимости мер административ-

ного принуждения и административной ответственности в целях охраны обще-

ственного порядка3. Отсюда и современное понимание полицейского права как

организационно-правовой основы становления и функционирования государст-

ва как управителя общественной жизнью, которое воспроизводится государст-

вом для обеспечения всеобъемлющего контроля над общественными отноше-

ниями во всех их формах4.

Все вышеприведенное касается понимания полиции как определенной

систематизированной управленческой деятельности. В то же время полиция –

это и орган (или система органов), который эту деятельность осуществляет.

«Под ней понимается система особых государственных органов надзора и при-

1 Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций (вместо

литографических записок). 3-е изд., доп. Пг., 1915. С. 102.

2 Закиматова А.Ю. Правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи:

Дисс... канд. юрид. наук. СПб, 2006. С. 13.

3 Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? //

Российская юстиция. 2010. N 12. С. 61.

4 См.: Малахов В.П. Единство и различие административного и полицейского права // Адми-

нистративное и муниципальное право.

2010. № 2. С. 86.

21

нуждения, а также внутреннего назначения, охраняющих общественный поря-

док и осуществляющих борьбу с преступностью»1.

Полиция, как орган, обеспечивающий защиту правопорядка и исполнение

закона, появилась в Древнем Риме. Римская империя достигла больших высот в

развитии закона, и эта система сохранялась до распада империи и влияние её

чувствовалось еще на протяжении Средних веков. С начала V века н.э. поли-

цейские функции в Европе стали возлагаться на наместников и местных вель-

мож.

Так, например, в Англии в Средние Века полицейские обязанности ис-

полнялись местной знатью или их личной охраной. Каждый домовладелец да-

вал клятву содействовать розыску и наказанию преступников и обязан был год

отслужить в качестве констебля2. Поскольку должность констебля была не оп-

лачиваемой, она не пользовалась популярностью, и к середине XVI века обес-

печенные граждане стали нанимать себе оплачиваемых заместителей, чтобы не

исполнять эту работу самим. Так, впервые в полицейской деятельности появи-

лись признаки профессионализма (обеспечение правопорядка как профессия),

хотя, конечно, это не была полиция в современном смысле этого слова.

Если говорить о полиции, как о профессиональной организации, то боль-

шинство зарубежных исследователей ее относят рождение к концу XVII в. как

раз в той же Англии и практически одновременно во Франции3. В 1663 году в

Лондоне была введена должность сторожа (её обычно занимали старики, кото-

рые не могли найти другой работы) для охраны улиц в ночное время. До конца

XVIII века эти сторожа вместе с констеблями оставались единственными поли-

цейскими силами города.

Характерной чертой становления полиции в Великобритании является ее

изначально децентрализованный характер. Упомянутые выше констебли назна-

1 Колонтаевская И.Ф. Происхождение полиции как органа обеспечения правопорядка и об-

щественной безопасности // Адвокатская практика. 2006. № 4.

2 Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М.,

1974. С. 6.

3 Tremblay J.-N. Le metier de policier et le management. Presses Universite Laval, 1997. P. 5.

22

чались местными судами, существовавшими в рассматриваемый период в Анг-

лии и Уэльсе.

В Лондоне полиция в самоуправляющихся частях города создавалась му-

ниципальными, а иногда даже приходскими властями. Созданные таким обра-

зом полицейские отряды действовали исключительно под полным контролем

этих местных властей1.

Отсутствие единого управления на общегосударственном уровне и в це-

лом во многом «общественный» характер полиции принципиально отличает

историю становления британской полиции от континентальной. Причина тако-

го положения, как отмечает О.А. Мартыненко, в совершенно специфическом

отношении «британцев к соблюдению своих гражданских свобод, в силу чего

любой вид полицейского надзора усматривался и усматривается ими до сих пор

как угроза гражданским свободам»2

«И только волна преступности, захлестнувшая Лондон в 30-х гг. XIX в.,

послужила, по мнению Ю. Торнвальда, отправной точкой создания Скотланд-

Ярда»3. Сами английские исследователи, впрочем, основную причину создания

по настоящему профессиональной и в большей степени централизованной по-

лиции видят во все усиливающемся страхе «правительства и имущих классов

перед ростом организованного рабочего движения в новых промышленных

центрах, перед упорной борьбой, которую рабочий класс вел с предпринимате-

лями, судьями и правительством за элементарнейшие профсоюзные и полити-

ческие права»4. Представляется, что побудительной силой к созданию англий-

ской полиции послужила не одна, и не две, а целый комплекс причин. Не толь-

ко рост преступности и активности рабочего движения, но и сами процессы ре-

формирования британского государства, превращения его в крупнейшую коло-

ниальную империю требовали формирования централизованного органа, упол-

1 Chandler J.A.

Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York.

Manchester University press, 2001. P. 21, 25, 32.

2 Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов

внутренних дел Украины: Монография. – Х.: Изд-во ХНУВС, 2005.

3 Торнвальд Ю. Век криминалистики: Пер. с нем. 3-е изд. М., 1991. С. 56.

4 Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература,, 1961. С. 169.

23

номоченного применять меры государственного принуждения с целью обеспе-

чения общественного порядка и общественной безопасности, а, в более широ-

ком смысле – проведения в силу государственной политики.

В то же время, как уже отмечалось выше, действовавший в течении дли-

тельного принцип возложения правоохранительных функций на само общество

воздействовал и на создаваемые полицейские силы. «Британская полиция изна-

чально виделась как цивильное, минимально вооруженное подразделение; об-

ладающая в деле превенции преступлений таким же объемом юридических

полномочий, как и сами граждане»1. И в этом также заключается серьезное от-

личие британской полиции от полиции континентальных стран.

В соответствии с Законом 1829 г. о создании в Лондоне столичной поли-

ции (полиции метрополии) она была подчинена непосредственно министру

внутренних дел. Основной задачей Метропольной Полиции являлось предот-

вращение преступлений и контроль над преступностью. Метропольная полиция

стала образцом для многих полицейских сил, как в Соединённом Королевстве,

так и в других странах2. В честь ее создателя – Роберта Пиля (от его имени Ро-

берт — уменьшительное Бобби) английских полицейских окрестили «бобби».

Реформы Пиля создали прообраз современной полиции, деятельность которой

основывалась на предупреждении преступности и регулярном патрулирова-

нии3.

Последующее развитие полиции Великобритании в XIX веке можно оха-

рактеризовать постепенную ее централизацию. Закон 1835 года о муниципаль-

ных корпорациях, 1856 года - о муниципальной полиции, 1888 года - о местном

управлении способствовали сначала формированию полицейских сил в городах

и графствах под контролем местных наблюдательных комитетов (watch

committee), а затем их постановке под контроль специальных инспекторатов

Министерства внутренних дел.

1 Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов

внутренних дел Украины: Монография. – Х.: Изд-во ХНУВС, 2005.

2 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 69.

3 Lentz, S. A., & Chaires, R. H., The invention of Peel’s principles: A study of policing “textbook”

history. Journal of Criminal Justice, 2007 25(1), 69–79.

24

В течении нескольких следующих десятилетий (конец XIX – начало XX

веков) организационное построение британской полиции менялось мало. В то

же время шли процессы централизации управления полицией, все большего

подчинения ее подразделений в городах и графствах министерству внутренних

дел.

При этом авторитет британской полиции был уже достаточно высок. В

одном из документов об этом, в частности, говорилось следующим образом:

"...весьма часто его авторитет имеет чисто нравственное значение: в случае

возникновения на улицах каких-либо пререканий спорящия лица почти всегда

обращаются к его посредничеству, а то обстоятельство, что его решение оказы-

вается большею частью правильным, так как оно почти никогда не отвергается

сторонами, доказывает, что лондонские полисмены суть люди в высшей степе-

ни развитые и обладающие большим запасом практическаго смысла"1.

После Второй мировой войны реформирование британской полиции

шло, в основном, по пути укрупнения ее подразделений. Так, новый Закон 1964

г. "О полиции" предусмотрел возможность создавать объединенные полицей-

ские отряды для двух и более графств или городов, если министр внутренних

дел удостоверит, что объединение приведет к улучшению полицейской службы

и что оно необходимо в интересах населения2.

Следующие волны сокращений численности отдельных полицейский

подразделений пришлись на 60-70-е годы. В 1968 когда британское правитель-

ство провело ряд сокращений такого рода, часто против желания граждан и по-

лицейских отдельно взятых территорий. Как следствие, эти сокращения сопро-

вождались достаточно серьезными беспорядками3.

Последняя на сегодняшний день масштабная реформа полиции была про-

ведена в Соединенном королевстве в 2002-2014 годах. Правовой основой ее вы-

1 Невский С.А. Лондонская полиция в начале XX в. // Международное публичное и частное

право. 2012. № 1. С. 43.

2 См.: Ежевский Д.О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное

имуниципальноеправо. 2008. № 11.

3 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 70.

25

ступили Закон о реформе полиции 2002 года (Police Reform Act 2002)1, а также

Закон Соединенного Королевства о реформе полиции и пожарной службы в

Шотландии 2012 (Police and Fire Reform (Scotland) Act 2012)2. Среди наиболее

важных направлений реформы можно выделить:

– существенное увеличение финансирования органов полиции;

– поэтапное (к 2014 году) сокращение численности сотрудников полиции;

– увеличение общей «полицейской эффективности» примерно на 5% пу-

тем упрощения определенных процедур и действий (патрулирование одиноч-

ными патрульными, а не парами в городских центрах; использование патруль-

ными одной сменной машины, а не нескольких и т.п.);

– минимизация случаев привлечения сотрудников полиции к сверхуроч-

ной работе3;

– стандартизация используемого спецоборудования и униформы.

Кроме того, определенным изменениям подверглось правовое регулиро-

вание прохождения службы в полиции. Поскольку последняя реформа относит-

ся, по сути, уже не к истории, а к современному состоянию британской поли-

ции более подробно эти вопросы будут рассмотрены в диссертации далее.

Становление полиции в США имеет ряд общих черт с развитием этого

общественного института в Великобритании, хотя между полицией этих стран

есть, разумеется, и существенные отличия. Главным сходством истории фор-

мирования полиции Великобритании и США является, на наш взгляд, изна-

чально децентрализованный характер и той и другой с последующей большей

или меньшей тенденцией к централизации.

Как и в Великобритании, полиция США не была создана как единый ор-

ган государственной власти, а формировалась на различной основе в отдельных

городах и штатах страны.

1 См.: http://www.legislation.gov.uk

2 См.: http://www.legislation.gov.uk/asp/2012/8/contents/enacted

3 Необходимо отметить, что данная новация была вызвана отнюдь не заботой о режиме труда

и отдыха сотрудников британской полиции, а желанием экономии бюджетных средств, на

оплату сверхурочной работы в двойном размере.

26

Первым агентством государственной полиции в Соединенных Штатах

были известные Техасские Рэйнджеры (Texas Rangers), сформированные в

1823, чтобы защитить пограничные города Техаса от мародерствующих индей-

цев1. К 50-м годам XIX в. рейнджеры приобрели полную полицейскую власть,

однако после Гражданской войны между Севером и Югом были рас-

формированы, так как отличались крайне жестокими нравами, применяли пыт-

ки, линчевание, в особенности чернокожих и мексиканцев, и по большому сче-

ту имели мало сходства с организованной полицией даже по меркам середины

XIX в. Правда, в 1874 г. организация рейнджеров была восстановлена, но про-

существовала сравнительно недолго.

Первый постоянный полицейский департамент в США был образован в

1844 году в Нью-Йорке. В его задачи входили не только дела о преступлениях,

но и поддержание порядка и законности. Эти департаменты были полностью

подчинены государству, и их деятельность чётко контролировалась. В целом

это была первая в Западном полушарии полицейская организация, основанная

на принципах, введенных недавно сэром Робертом Пилом при создании лон-

донской полиции2. Таким образом, американская полиция, во многом, основы-

валась на успешном опыте функционирования полиции Великобритании.

Годом спустя аналогичное подразделение полиции было организовано и в

Бостоне.

По другому пути шло создание полиции в округе Лос-Анджелес. В 1849

Законодательный комитет Калифорнии принял закон, предусматривающий соз-

дание офиса шерифа в каждом из 27 округов, которые тогда существовали. В

следующем году граждане округа Лос-Анджелес выбирали своего первого ше-

рифа. При том, что данный период характеризовался как время необузданной

преступности и насилия, противостоять им должен был избранный шериф всего

с двумя помощниками и небольшим отрядом добровольцев. Темнеменее,

1 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 171.

2 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 174.

27

именно от этого небольшого контингента идет развитие полиции округа Лос-

Анджелес.

Приведенные примеры наглядно демонстрируют, насколько разнообраз-

ными путями шло создание местных полицейских сил в различных регионах

страны.

Что касается федерального уровня, то «первые, полицейские по своей су-

ти, департаменты появились в структуре федеральных министерств в конце

XVIII в. В их числе следует назвать Службу маршалов Соединенных Штатов

(Министерство юстиции), Таможенную службу (Министерство финансов), Бе-

реговую охрану (Министерство транспорта) и Бюро по контролю над оборотом

алкоголя, табака и огнестрельного оружия (Министерство финансов)»1.

В последующие годы количество правоохранительных служб федераль-

ного уровня в США только увеличивалось. Так, в 1862 г. была создана Служба

внутренних государственных доходов, являющаяся подразделением Министер-

ства финансов.

Наконец, в 1908 году было создано такое известное федеральное агентст-

во как Федеральное бюро расследований. Структурно оно было выделено из

Департамента юстиции (полномочия по расследованиям, проводимым Депар-

таментом были возложены на небольшую на тот момент группу особых следо-

вателей). Само название «Федеральное бюро расследований» было утверждено

Конгрессом только в 1935 году. ФБР расследует нарушения некоторых феде-

ральных законов, собирает улики в случаях, когда государство в этом заинтере-

совано и выполняет любые другие обязанности, предписанные законом или

президентские директивы. У него отсутствуют полномочия расследовать пре-

ступления местного характера, в независимости, насколько они серьезны, если

они не являются преступлениями, входящими в юрисдикцию ФБР2.

Помимо указанных федеральных структур, отдельные правоохранитель-

ные полномочия имеются и у других ведомств в США. Более подробно к этому

1 См.: Шалягин Д.Д. Полиция США. М., 2001. С. 24.

2 См.: Police of the world. New York, 1979. P. 169.

28

к современной структуре правоохранительных органов США мы еще вернемся

во втором параграфе настоящей главы диссертации. Здесь же в целом отметим,

что итоги развития полиции США привели к настоящему времени к формиро-

ванию максимально децентрализованной системы.

Принципиально по другому, по сравнению с Великобританией и США,

шло формирование полиции в России. Мы рамках данной диссертации мы не

ставим цель рассмотреть историю становления полицейской деятельности в

России достаточно подробно, так как это, во-первых, не является целью иссле-

дования, во-вторых, данный вопрос уже неоднократно становился предметом

изучения самых различных специалистов1. Ниже мы попытаемся лишь кратко

обрисовать основные этапы этого становления и наиболее очевидные тенден-

ции.

Первые попытки борьбы с преступностью на государственном уровне от-

мечаются в России с начала XVI века. Так, в 1504 году в Москве были установ-

лены рогатки, при которых находилась стража, обязанность содержания кото-

рой возлагалась на местных жителей. Город был разделён на районы, между ко-

торыми были построены ворота с решётками. Великий князь Иоанн Васильевич

также учредил разъезды по Москве для соблюдения безопасности.

Позднее, органом, специально созданным для борьбы с преступностью,

стал получивший широкую известность Разбойный приказ. С 1539 года упоми-

наются в актах бояре в Москве, которым разбойные дела приказаны. Разбойный

приказ разрабатывал для местных органов наказы по вопросам борьбы с обще-

1 См. например: Байкова Н. Ф. Формирование и развитие полицейских функций государства

в России в IX - нач. XX вв.: историко-правовой аспект. Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов,

2009; Захватов Д. В. Сыскная полиция Нижегородской губернии во второй половине XIX-

начале XX века: историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2005;

Иванова Е.А. Правовые основы организации и деятельности общей полиции России : XVIII-

начало XX вв. Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2003; Мулукаев Р.С. Полиция в России

(IX - начало XX вв.). Нижний Новгород, 1993; Помигалов А.А. Санкт-Петербургская поли-

ция в XIX в.: структура, организация, деятельность: Дис. ... канд. ист. наук. СПб, 2009; Ры-

жов Д.С. Борьба полиции России с профессиональной преступностью, 1866-1917 гг. Дис. ...

канд. юрид. наук. М., 2000; Сальников А.А. Правовой статус сотрудника полиции во второй

половине XIX - начале XX века. Дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2010; Сальни-

ков А.А. Правовой статус сотрудника полиции во второй половине XIX - начале XX века.

Дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2010; Фомичев А.С. Проекты реформы россий-

ской полиции в конце XIX - начале XX века : Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; и др.

29

уголовными преступлениями, назначал на местах соответствующих должност-

ных лиц1.

В 1555 - 1556 гг. была составлена Уставная книга Разбойного приказа,

включавшая несколько нормативно-правовых актов, которыми детально регла-

ментировались вопросы организации и борьбы с преступностью. В числе про-

чих актов Уставная книга включала "крестоцеловальную запись губных ста-

рост" - своего рода первую присягу служителя, выполнявшего полицейско-

судебные функции. В 1682 г. Разбойный приказ переименовали в Разбойный

сыскной приказ, а уже в 1683 г. в Сыскной приказ, в 1687 г. - в приказ Сыскных

дел2.

Однако все эти, а также некоторые другие структуры, разумеется, не яв-

лялись полицейскими в современном значении этого слова. Кроме того, и после

того, как были образованы Разбойный, Земский и судные приказы, остальные

продолжали осуществлять полицейские функции в отношении населения, про-

живающего на подведомственных территориях3.

Как и в большинстве стран континентальной Европы, становление рос-

сийской полиции было напрямую связано с процессами усиления центральной

власти. Вполне логично, что основателем российской полиции выступил Петр I,

подвергший реформе весь государственный аппарат. 7 июня 1718 года Пётр I

своим указом учредил в Санкт-Петербурге Главную полицию, возглавляемую

генерал-полицмейстером. В распоряжении полицмейстера находились 10 офи-

церов, 20 унтер-офицеров и 60 солдат4. Основной задачей Главной полиции

стали охрана общественного порядка и общественной безопасности, а также

противодействие преступности. В то же время, она занималась и такими неспе-

цифическими для современной полиции функции как благоустройство терри-

торий, вывоз мусора, осушение болотистых мест, мощение улиц и т.п.

1 История отечественного государства и права: Учебник / под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд.,

перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. Ч. 1.

2 См.: Мухаметшин А.Ф. Правовые основы раскрытия и пресечения преступлений на Руси (X

- XVI вв.) // История государства и права. 2010. N 3. С. 19 - 23.

3 Полиция России. Документы и материалы. 1718 – 1917 гг. Саратов, 2002. С. 3.

4 См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Организационно-правовые формы деятельности город-

ской полиции России в конце XVIII века // Административное право и процесс. 2007. № 5.

30

19 января 1722 года была учреждена полиция в Москве во главе с обер-

полицмейстером. 10 декабря 1722 года была издана Полицмейстерская инст-

рукция, состоящая из 40 пунктов1. Позднее, в 1733 г., полицейские службы,

кроме Санкт-Петербурга и Москвы, были учреждены и в других городах - Кие-

ве, Воронеже, Астрахани, Казани и т.д. Одно время существовало даже особое

Министерство полиции (с 1810 по 1819 г.).

Во второй половине XIX - начале XX в. в составе органов общей полиции

Российской империи учреждаются специальные подразделения по борьбе с об-

щеуголовной преступностью. Эти новые подразделения осуществляли функ-

цию предупреждения, пресечения и преследования общеуголовных преступле-

ний. Содержание их деятельности составляли раскрытие преступлений по ос-

тавленным следам, обнаружение и поимка преступников, передача их в руки

судебно-следственных властей со всеми найденными и зафиксированными сви-

детельствами и вещественными уликами, собранными в ходе расследования

преступлений. Опираясь на традиции и преемственность терминологии законо-

дательства, направленного на регулирование общественных отношений в сфере

борьбы с преступностью, эти подразделения получили названия Сыскная поли-

ция (Санкт-Петербург, 1866 г.; Москва, 1881 г.) и Сыскные отделения (1908 г.)2.

6 августа 1880 г. при МВД создается Департамент полиции - важнейшая часть

министерства. Руководство им возлагалось на товарища (заместителя) минист-

ра3.

Параллельно с общей (гражданской) полицией в Российской империи

функционировала и военно-полевая полиция, сформированная Петром I в 1716

г. В 1827 году она получает организацию в виде Отдельного корпуса жандар-

мов. Функции Отдельного корпуса жандармов также имели правоохранитель-

ный характер, однако приоритетными для него была борьба с государственны-

ми преступлениями. В связи с этим Отдельный корпус жандармов решал такие

1 Прощание с дядей Степой // Советская Россия. 2010. 10 авг.

2 См.: Матиенко Т.Л. Сыск как специальное научное понятие: историко-правовые доводы //

Журнал российского права. 2009. № 2.

3 История отечественного государства и права: Учебник / под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд.,

перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. Ч. 1.

31

вопросы как: предупреждение террористических актов; контроль за деятельно-

стью политических партий; профилактика общеуголовных преступлений; пред-

варительное расследование этого вида преступлений, и т.п.

Отдельный корпус жандармов часто действовал в тесном контакте с ор-

ганами полиции, а в 1880 году также вошел в состав МВД. Однако, полного

объединения политической и общей полиций не получилось, что приводило к

взаимному соперничеству, упрекам, а в результате - к снижению эффективно-

сти работы как тех, так и других полицейских органов1.

Начало XX века характеризуется развитием доктринальных основ поли-

цейского права в Российской империи. В частности, И.Т. Тарасовым было

опубликовано несколько трудов по полицейскому и административному праву:

"Краткий очерк административного права" (1888), "Очерк науки полицейского

права" (1897), "Учебник науки полицейского права" (четыре издания, 1891 -

1896 гг.). Под наукой полицейского права И.Т. Тарасов понимал науку о право-

вых нормах, регламентирующих полицейскую деятельность государства2.

В.В. Ивановский в своем труде "Учебник административного права (По-

лицейское право. Право внутреннего управления)" под полицейским правом

понимает науку, предметом которой является изучение законов и подзаконных

актов, регламентирующих "содержание мероприятий, применяемых в целях ор-

ганизации условий безопасности и благосостояния"3.

В целом, согласно позиции таких ученых как В.Ф. Дерюжинский, В.Н.

Ивановский, И.Т. Тарасов, О. Эйхельман, полицейская власть государства

должна была проявляться в создании полицейского законодательства, в надзо-

ре, в предупредительных мерах и полицейской юрисдикции4.

1 Берова Д.М., Нагоева М.А. Организация органов правопорядка в контексте Судебной ре-

формы 1864 года и ее влияние на изменение полицейских полномочий при применении мер

принуждения // История государства и права. 2008. № 20.

2 Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 3.

3 Ивановский В.В. Учебник административного права (полицейское право, право внутренне-

го управления). 3-е изд., Казань, 1908. С. 5.

4 Ивановский В.Н. Учебник административного права (полицейское право, право внутренне-

го управления). СПб., 1908; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. СПб., 1908; Тарасов

И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1909; Эйхельман О. Обзор

32

Коренной поворот в истории российской полиции связан с революцией

1917 года. Созданное после нее Временное правительство прекрасно осознава-

ло, насколько низок был авторитет полиции среди населения, и поэтому одним

из мероприятий по ее реформированию должна была стать "смена вывески"1.

Постановлением Временного Правительства от 10 марта 1917 года Департамент

полиции был упразднён (еще до этого Постановлением от 6 марта 1917 года

был ликвидирован и корпус жандармов). Вместо него Постановлениями Вре-

менного Правительства «Об утверждении милиции» и «Временном положении

о милиции», изданными 17 апреля 1917 года была учреждена так называемая

«народная милиция». Народная милиция была объявлена исполнительным ор-

ганом государственной власти с выборным начальством, подчиненной органам

местного самоуправления2. По сути, существовавшая прежде полиция, была

децентрализована, в определенной степени демократизирована, но сохранилась

как структура, функционирующая на постоянной профессиональной основе.

В то же время одновременно с государственной «народной милицией»

советы рабочих депутатов начали организовывать собственные отряды «рабо-

чей милиции» и другие вооруженные формирования, «народной милиции» ни-

как не подчиненные.

Сама по себе идея замены постоянной армии ополчением вооружённого

народа – народной милицией получила распространение и теоретическое обос-

нование в левых революционных кругах, в том числе в работах В.И.Ленина.

Коренное отличие милиции от существовавшей в Российской империи полиции

виделось инициаторам ее создания в непротивопоставлении ее основной массе

населения (для большевиков – пролетариату), добровольческой (непрофессио-

нальной) организации, вовлечении в нее широких масс населения.

центральных и местных учреждений управления в России и Устава о службе по определе-

нию от правительства. Киев, 1890.

1 Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федера-

ции "О милиции" (постатейный). 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.

2 См.: Шабельникова Н.А. Милиция в системе исполнительной власти в 1917 - 1930 гг.: тео-

ретические и организационно-правовые аспекты // История государства и права. 2010. № 14.

С. 26.

33

Собственно, сам термин «милиция» (от лат. militia – «пешее войско»)1

вместо «полиции» призван подчеркнуть ее народный характер. Изначально

словом «милиция» было принято обозначать, войско, создаваемое только на

период войны, нерегулярные вооружённые формирования, используемые, в том

числе, и для поддержания общего порядка, формируемые из добровольцев и не

входящие в состав официальной системы государственных правоохранитель-

ных органов.

Октябрьская революция 1917 года отменила всю систему существовав-

ших на тот момент органов государственной власти, в том числе и народную

милицию Временного правительства. Декретом НКВД «О рабочей милиции» от

28 октября (10 ноября по новому стилю) 1917 года было определено: «Все Со-

веты рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию. Рабочая

милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и сол-

датских депутатов»2.

Использование термина "милиция" взамен термина "полиция" после 1917

г. было обусловлено идеологическими мотивами новой государственной вла-

сти. Этим подчеркивалось, что в условиях государства диктатуры пролетариата

по своему наименованию ведущая правоохранительная вооруженная организа-

ция отличается от аналогичного элемента структурной организации буржуазно-

го государства в виде полиции. Тем самым признавалось, что полиция имела

своей задачей охрану безопасности капиталистического общества и государства

за счет методов прямого принуждения в отношении трудящихся, а советская

милиция действует в интересах пролетариата и трудящихся масс3.

Обратим здесь внимание, что в Великобритании и США на всем протя-

жении истории развития полицейской деятельности не наблюдалось каких-либо

ярко выраженных тенденций замены полиции на добровольческие народные

формирования по борьбе с преступностью. Причина здесь нам видится в самих

особенностях формирования и эволюции полиции в этих странах, которая, как

1 Лат. miles происходит, в свою очередь, от mille - "тысяча, легион"

2 См.: Постановление НКВД РСФСР от 28.10.1917 «О рабочей милиции»

3 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 4-е изд. Пг., 1917. С. 78.

34

уже подчеркивалось выше, в отличие от большинства стран континентальной

Европы, в гораздо меньшей степени противопоставлялась обществу и, соответ-

ственно ассоциировалась с «полицейским государством». И в Великобритании,

и в США процесс формирования полиции в противовес России в значительной

степени (хотя и не только, разумеется) шел «снизу», путем централизации соз-

даваемых на местах полицейских формирований. В США, к тому же, полицей-

ские, по своей сути, структуры многих штатов изначально создавались как об-

щегражданские отряды по обеспечению общественного порядка. Соответствен-

но, для них была характерна не только «народность», понимаемая в данном

случае как активное участие в борьбе с преступностью самих граждан, но также

выборность должностных лиц полиции, финансирование их за счет местных

средств и подконтрольность в первую очередь местному сообществу, а не цен-

тральной власти (которая в США в условиях федеративного государства в те-

чении длительного времени была достаточно слабой с точки зрения эффектив-

ного контроля за управлением на местах).

В России же, как мы показали выше, полиция была создана и в течении

длительного времени функционировала как аппарат принуждения, направлен-

ный в первую очередь на обеспечение потребностей центральной император-

ской власти. Неудивительно, что такая полиция и в практической своей дея-

тельности и чисто психологически противопоставлялась большей части обще-

ства, что объективно повлекло за собой в условиях революционной ломки госу-

дарственных структур ее ликвидацию.

Однако, реальность быстро показала, что формирование «народной» не-

профессиональной милиции, по крайней мере в том виде, в котором она была

создана в 1917 году, стало бросанием из крайности в крайность. Как народная,

так и рабочая милиции носили характер массовых самодеятельных организа-

ций, не имевших не только единого управления и координации, ни даже четко

обозначенных целей, функций и полномочий и в таком виде не могли обеспе-

чить охрану общественного порядка, но даже и более узкую задачу борьбы с

35

преступностью. Кроме того, в условиях начавшейся гражданской войны сам ло-

зунг всеобщего вооружения народа неминуемо должен был быть снят1.

В силу этого уже с 10 мая 1918 коллегия НКВД приняла распоряжение:

«Милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющих специальные

обязанности, организация милиции должна осуществляться независимо от

Красной Армии, функции их должны быть строго разграничены». Соответст-

венно, несмотря на сохранение «народного» названия «милиция», она «пере-

стала существовать как набор самодеятельных добровольческих отрядов и

трансформировалась в государственную службу поддержания порядка»2. Фак-

тически с этого момента российская полиция как профессиональная организа-

ции была воссоздана под другим названием, которое было призвано создать ви-

димость принципиального отличия вновь образованной структуры от прежней

полиции.

Несмотря на то что правовыми актами милиция наделялась статусом "ад-

министративно-исполнительного органа", что предполагало считать ее само-

стоятельной государственной структурой, однако таковой она не являлась, а все

это время входила в систему НКВД, ОГПУ и МВД. Так, центральным органом

созданной советской рабоче-крестьянской милиции стало Главное управление

милиции НКВД РСФСР3.

Если в первые годы существования милиция на широкой основе привле-

калась к борьбе с бандитизмом и с контрреволюционными проявлениями, что

после окончания гражданской войны ее функции несколько меняются. Так, по

Положению о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР 1922 г. на мили-

цию было возложено: поддержание порядка и спокойствия в стране, обеспече-

ние проведения в жизнь законов Советского государства, охрана учреждений,

1 Милиция России. Документы и материалы. Саратов, 2001. С. 4.

2 Чурилов Ю. Откройте, полиция! // ЭЖ-Юрист. 2010. N 34. С. 8.

3 См.: Шабельникова Н.А. Милиция в системе исполнительной власти в 1917 - 1930 гг.: тео-

ретические и организационно-правовые аспекты // История государства и права. 2010. № 14.

С. 27.

36

предприятий и т.п.1. В последующие годы идет постоянное увеличение количе-

ства возложенных на милицию функций. При этом, многие из них носили от-

нюдь не правоохранительный характер. Милиция должна была, в частности,

заниматься обеспечением топливом железных дорог, борьбой с трудовым де-

зертирством, обеспечивать соблюдение санитарных правил и даже освидетель-

ствовать комсомолок "на предмет девственности"! Таким образом, именно в

рассматриваемый период было заложено характеризующее всю советскую ми-

лицию «размывание» ее полномочий.

Двадцатые-тридцатые годы XX века для функционирования советской

милиции также характеризуются проведением постоянных кадровых измене-

ний в ней. Вызваны они были, во многом, тем, что в революционный и постре-

волюционный периоды ряды милиции пополнялись большим количеством в

общем-то случайных людей, получивших навыки наведения «революционной

законности» с оружием в руках, но не воспринимавших милицию как орган за-

щиты прав граждан, зачастую ориентированных лишь на получение от службы

в ней только каких-либо личных выгод. В результате в милиции раз за разом

производились массовые увольнения сотрудников, получившие название «чис-

ток». Однако, эффект от них был двойственным. С одной стороны, действи-

тельно из милиции было вычищено большое количество и людей с низкими

моральными качествами, и реальных противников советской власти. В то же

время были вычищены профессиональные и принципиальные сотрудники, ко-

торые ради интересов дела борьбы с преступностью не боялись вступать в кон-

фликт с руководством2. Кроме того, общая численность рядовых сотрудников

милиции была существенно уменьшена (в 1929 году численность милиции со-

ставляла 40% от численности бывшей царской полиции), что повлекло двух-

трехкратное возрастание нагрузки на оставшихся.

1 История отечественного государства и права: Учебник / Г.А. Кутьина, Р.С. Мулукаев, Т.Е.

Новицкая и др.; под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. Ч. 2.

2 Мигущенко О.Н. Чистка милиции в 20 - 30-е годы XX в. // История государства и права.

2011. № 15. С. 32 – 35.

37

В 1931 г. было издано Положение о Рабоче-крестьянской милиции Союза

ССР, в котором впервые регламентировались ее организация и деятельность в

масштабе всего Союза. В соответствии с данным положением вся советская

милиция была подчинена ее центральным органам. В 1932 году таким органом

стало Главное управление Рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ, а в июле

1934 г. была создана единая общесоюзная система органов внутренних дел -

Народный комиссариат внутренних дел СССР, в состав которого вошло и Глав-

ное управление милиции. При этом собственно полицейские функции милиции

как самостоятельного государственного органа, созданного для охраны обще-

ственного порядка, борьбы с преступностью и посягательствами на личность и

имущество граждан, отошли на второй план. Первичной же становилась функ-

ция силовой поддержки в решении политических, хозяйственных, организаци-

онных и других задач, стоящих перед всей системой НКВД (с марта 1946 года -

МВД), да и всей исполнительной властью1.

Очередная реформа органов правопорядка началась в 1953 году. В ходе

ее проведения было ликвидировано союзное Министерство внутренних дел,

однако остались республиканские министерства. Опыт, однако, показал, непро-

думанность шага по ликвидации центрального органа по борьбе с преступ-

ность. В 1966 году оно было вновь воссоздано виде Министерства охраны об-

щественного порядка, которому через два года было возвращено прежнее на-

звание. Кроме того, за годы реформ менялись его функции, система подчинен-

ности отдельных подразделений, нормативно-правовая база, кадровый состав,

формы и методы борьбы с правонарушениями и преступностью. Здесь также

необходимо подчеркнуть, что в этот период были сделаны и некоторые шаги по

децентрализации органов милиции: они подчинялись как по вертикали - соот-

ветствующему министерству, так и по горизонтали – местным Советам.

Революционные по своей сути изменения в политической и экономиче-

ской жизни страны в начале 90-х годов XX века не повлекли за собой одновре-

1 Шабельникова Н.А. Милиция в системе исполнительной власти в 1917 - 1930 гг.: теорети-

ческие и организационно-правовые аспекты // История государства и права. 2010. № 14. С.

27.

38

менного возврата от милиции к полиции (при том, что такой возврат произошел

целом ряде бывших союзных республик: Латвии, Литве, Эстонии, Молдавии,

Грузии и др.). Вместе с тем, термин «полиция» в качестве названия государст-

венного органа, осуществляющего правоохранительные функции, был возрож-

ден после принятия Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции"1

(впоследствии данный орган был ликвидирован). Были и другие попытки воз-

родить полицию в России. Из них, наибольший интерес, с нашей точки зрения,

представляла предполагаемая реформа разделения милиции на федеральную

полицию и муниципальную милицию. Более подробно мы еще коснемся этого

вопроса в диссертации далее.

Возвратом к полиции в Российской Федерации стала реформа МВД 2011

года, инициатором которой выступил тогдашний Президент России Д.А. Мед-

ведев. По его мнению: "...органы правопорядка в нашей стране стали имено-

ваться милицией со времен Октябрьской революции. Тем самым подчеркивался

их народный или рабоче-крестьянский характер, имея в виду, что, по сути, это

дружинники в погонах. Нам нужны профессиональные люди, нам нужны со-

трудники, которые работают эффективно, честно, слаженно. Поэтому пришла

пора вернуть полиции ее прежнее название"2.

Юридически реформа была оформлена принятием Федерального закона

«О полиции»3. Поскольку данный закон имеет непосредственное отношение

уже не к истории, а к современному правовому регулированию полицейской

деятельности мы не будем рассматривать его в рамках настоящего параграфа,

но неоднократно будем возвращаться к нему далее. Здесь же лишь в целом от-

метим, что, несмотря на то, что данный закон впервые в истории страны про-

шел онлайн-обсуждение4, каких-либо глобальных изменений, по сравнению с

Законом РФ 1991 года «О милиции», он в правовое регулирование полиции не

1 Закон РФ от 24.06.1993 N 5238-1 (ред. от 31.12.2002) "О федеральных органах налоговой

полиции" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114.

2 http:// www.zakonoproekt2010.ru/ official/ 1

3 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 01.07.2011) "О полиции" // СЗ РФ. 2011.

№ 7. Ст. 900.

4 http://www.mb31.ru/news/news/1472

39

внес (хотя, разумеется, ряд новелл, к которым мы еще вернемся в работе дан-

ный законодательный акт содержит). В определенной степени, значительный

резонанс, сопутствовавший с его принятию, был связан с самим переименова-

нием милиции в полицию, а, точнее, с целесообразно-

стью/нецелесообразностью этого переименования. Поскольку на данную кон-

кретную тему дискуссий имело место достаточно много, мы не будем подробно

на них останавливаться. Заметим лишь, что, присоединяясь к позиции специа-

листов, считающих, что «термин "полиция" исторически, филологически и

юридически апробирован, традиционен, универсален и имеет ряд несомненных

достоинств... термин "полиция" является широким и компактным, объединяю-

щим в одну систему все надзорно-принудительные органы, как милитаризован-

ные, так и гражданские, которые применяют административное принуждение и

административную юрисдикцию в целях охраны общественного порядка, т.е.

осуществляют полицейскую деятельность»1, мы, в то же время, считаем, что

само по себе переименование милиции в полицию вряд ли способно было дос-

тичь каких-то положительных результатов без принципиальных изменений в

самой правоохранительной структуре, правах, обязанностях и ответственности

ее сотрудников. Однако, как показывает анализ законодательства, по большому

счету это сделано не было. Тем не менее, поскольку переименование милиции в

полицию – это уже свершившийся факт, какие-либо дискуссии по данному во-

просу мы считаем в настоящее время малопродуктивными.

Подводя итоги настоящего параграфа диссертации, еще раз подчеркнем,

что полиция США и Великобритании – с одной стороны, и России – с другой

изначально развивалась принципиально разными путями. Путь Великобрита-

нии и США – это становление полицейских сил «снизу», на местах с после-

дующим объединением и большей централизацией. Такая децентрализованная

полиция, безусловно, обладает серьезными недостатками, в качестве которых

выступают отсутствие унификации в полномочиях, используемом оборудова-

1 Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? //

Российская юстиция. 2010. № 12. С. 61.

40

нии, униформе и пр.; худшее, чем в централизованной модели, взаимодействие

различных полицейских сил; не всегда уместная конкуренция между ними и

т.д. Неудивительно, что первоначально децентрализованная полиция Велико-

британии и США с течением времени все больше централизовывалась, причем

в Великобритании последняя полицейская реформа, преследующая данную за-

дачу, идет и в настоящее время. В целом, по нашему мнению, централизован-

ная полиция больше соответствует потребностям современного государства.

В то же время у децентрализованной полиции есть и плюсы – историче-

ски она формировалась как орган больше направленный на защиту интересов

граждан, а не государства; в силу этого она и субъективно (с точки зрения вос-

приятия ее гражданами) и объективно ближе к населению; способна больше

учитывать особенности осуществления правоохранительной деятельности в

конкретной местности, с учетом сложившегося уровня и структуры преступно-

сти, исторических и национальных традиций и т.п.

Поэтому, представляется, что в России, в которой полиция (милиция)

формировалась «сверху», от государства и его исполнительной власти, большие

элементы децентрализации полицейской деятельности могли бы повысить ее

эффективность. Об этих проблемах и пойдет речь во втором параграфе настоя-

щего диссертационного исследования.

<< | >>
Источник: Густова Лидия Вячеславовна. Организационные и правовые основы функционирования полиции России, Великобритании и США: сравнительно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме 1.1. Историко-правовой генезис полиции в России, Великобритании и США:

  1. Тема V. АДВОКАТУРА РОССИИ ПЕРИОДА СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ
  2. 21. Формирование абсолютной монархии в России. Государственные реформы Петра I.
  3. 68. ОРГАНЫ ПОЛИЦИИ В РОССИИ В 18-19вв.
  4. § 1.2. Гарантии административно-правовой защиты сотрудников полиции
  5. ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ФОРМЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
  6. Глава 1. Историко-правовой контекст формирования контракта в предклассический период римского права
  7. Отечественное законодательство, регулирующее отношения, возникающие по поводу осуществления наследственных прав ребенка (историко-правовой аспект).
  8. Густова Лидия Вячеславовна. Организационные и правовые основы функционирования полиции России, Великобритании и США: сравнительно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ 2015, 2015
  9. СОДЕРЖАНИЕ:
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Глава 1. Теоретико-методологические основы организации и деятельности полиции как правоохранительного органа в России, Великобритании и США
  12. 1.1. Историко-правовой генезис полиции в России, Великобритании и США