ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог исследования, ниже в соответствие со структурой работы кратко формулируются основные теоретические выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства и иных нормативно- правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере труда и социального обеспечения инвалидов.

1. На содержание мер социальной защиты инвалидов, установленных законодательством о труде и социальном обеспечении инвалидов, влияет модель инвалидности, лежащая в основе государственной политики в отношении инвалидов. Исходя из этого, можно выделить четыре периода развития российского законодательства, касающегося инвалидов – период влияния религиозной модели (996 г. – середина XVI в.), период влияния модели государственного призрения (середина XVI в. – начало XX в.), период влияния экономической модели инвалидности (начало ХХ в. – конец 80-х гг. ХХ в.), период влияния медико-социальной модели (1990 г. – настоящее время).

2. Все сложившиеся в процессе исторического развития европейской цивилизации модели инвалидности автором объединены в три парадигмы – личностно-центрическую, популяционно-центрическую и смешанную. Анализ научных оценок различных подходов к определению инвалидности позволяет сделать вывод о том, что наиболее объективно такое явление, как инвалидность, отражают модели, относящиеся к смешанной парадигме. Поэтому именно на этих моделях основывается современная государственная социальная политика в отношении инвалидов.

3. Инвалидность является эволюционирующей социальной категорией, которая изменяется под воздействием восприятия социумом людей с физическими и психическими нарушениями, обусловленного научными достижениями в области медицины, социологии и др. Поэтому забота государства об инвалидах может варьировать от предоставления бесплатного жилья и пропитания (что было характерно для средневековья), до защиты от

дискриминации и создания условий для интеграции в общество, существующих в наше время.

4. В международных актах ООН и МОТ не существует единого определения инвалидности. Различные определения были сформулированы на основе разных парадигм инвалидности. Определения на основе смешанной парадигмы содержатся в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов и Всемирной программе действий в отношении инвалидов. В Конвенции о правах инвалидов, являющейся последним наиболее важным международным договором, касающимся рассматриваемой категории лиц, содержится определение инвалидности, основанное на популяционно-центрической парадигме. Поэтому его нецелесообразно дословно воспроизводить в российском законодательстве.

4. В российском законодательстве понятия «инвалид» и

«инвалидность» даются исходя из признанной государством модели инвалидности. Поскольку государственная политика в отношении инвалидов основывается на моделях инвалидности, относящихся к смешанной парадигме, определения указанных понятий необходимо формулировать опираясь на эти модели. При этом определение будет соответствовать Конвенции о правах инвалидов, если одним из его элементов станет указание на существование социальных барьеров, с которыми сталкиваются люди в связи с нарушением здоровья.

5. Понятие «инвалид», содержащееся в ст. 1 Закона о социальной защите инвалидов, не соответствует положениям международных актов,

принятых в начале XXI в., и имеет ряд недостатков с точки зрения юридической техники. В связи с этим, предлагается закрепить в законодательстве научно-обоснованное базовое определение понятия:

«инвалид - это лицо, имеющее установленное заключением медико- социальной экспертизы изменение здоровья вследствие стойкого нарушения функций и систем организма, приводящее к ограничению жизнедеятельности, выражающемуся в полной или частичной утрате возможности самостоятельно осуществлять бытовую, общественную и профессиональную деятельность, а также к снижению приспособляемости к социальной среде и вызывающее необходимость его социальной защиты».

6. В развитии на уровне ООН международно-правового регулирования общих подходов к защите прав инвалидов можно выделить три этапа: первый этап – признание инвалидов субъектами прав человека; второй – международно-правовое регулирование защиты прав инвалидов, основанное на медико-социальной модели инвалидности; третий – регулирование защиты прав инвалидов, основанное на Конвенции о правах инвалидов.

7. Анализ Конвенции о правах инвалидов показывает, что ее содержание является новым качественным этапом в развитии как международно-правового регулирования вопросов реализации и защиты прав инвалидов, так и в целом международного законодательства о правах человека. Однако, существует ряд вопросов с точки зрения понимания и применения отдельных ее положений, обусловленный тем, что Конвенция была принята под влиянием некритического, одностороннего и во многом популистского понимания сущности инвалидности. Поэтому для эффективного применения Конвенции на национальном уровне необходима ее интерпретация вне популистских идей на основе реализма и глубокого понимания сущности инвалидности и связанных с ней общественных отношений.

8. Занятость инвалида – это соответствующая состоянию здоровья инвалида и приносящая регулярный доход трудовая деятельность по найму

или по другим основаниям. Обязанность государства обеспечить возможность занятости инвалидов следует из принадлежащего инвалидам права на труд, что обусловливает возможность работать по любой доступной инвалиду профессии. Поэтому государство должно обеспечить реализацию этой возможности без выделения каких-либо приоритетов в данной сфере. Единственным ограничением деятельности государства по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов является противопоказанность профессии инвалиду по состоянию здоровья.

9. Признание медико-социальной экспертизой противопоказанности инвалиду трудовой деятельности влияет только на объем его трудовой дееспособности, но не затрагивает объем его трудовой правоспособности.

10. Труд имеет для инвалида экономическое и социально- психологическое значение, поскольку является средством улучшения его материального положения и интеграции в общество. Однако, в настоящее время со стороны государства и общества в целом отсутствует адекватная реакция на потребность инвалидов в трудоустройстве. Для изменения сложившейся ситуации необходимо принять Концепцию профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов, которая может стать основой развития законодательства в указанной сфере. В данной Концепции следует определить цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной политики по стимулированию предложения труда инвалидов, спроса на труд инвалидов и согласования спроса и предложения.

11. Основными формами содействия государства занятости инвалидов в Российской Федерации являются поддержка специализированных предприятий для инвалидов, квотирование рабочих мест, субсидирование создания специальных рабочих мест для инвалидов.

12. Развитие нормативно-правового регулирования деятельности специализированных предприятий должно обеспечивать достижение целей их существования. Первая – подготовка инвалидов для эффективного трудоустройства на открытом рынке труда, вторая – предоставление работы инвалидам, трудоустройство которых вследствие имеющихся тяжелых функциональных нарушений невозможно на обычных предприятиях. Исходя из этого, можно определить два вида организаций, в которые следует преобразовать специализированные предприятия. Первый вид – центр профессиональной и медико-социальной реабилитации инвалидов, который занимается подготовкой инвалидов к работе на открытом рынке труда.

13. Квотирование – это распространяющееся на всех работодателей требование трудоустроить на минимальное количество рабочих мест, установленное в процентном отношении к среднесписочной численности работников организации, граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы. История систем квотирования в Европе убедительно свидетельствует, что данный подход к

трудоустройству инвалидов не может привести к положительным результатам. Поэтому в настоящее время в европейских странах наметился отход от системы квотирования с одновременным принятием антидискриминационного законодательства. На наш взгляд, в России в настоящее время также стали очевидны недостатки системы квотирования, которые следует компенсировать принятием законодательства, защищающего работника от дискриминации по признаку инвалидности в трудовых отношениях. Таким образом, целесообразно, чтобы система квотирования существовала одновременно с развивающимся антидискриминационным законодательством. Поэтому требуется внесение ряда изменений в законодательство в целях совершенствования правового регулирования системы квотирования.

14. В целях совершенствования правового регулирования создания специальных рабочих мест для инвалидов необходимо разработать Положение о специальном рабочем месте для инвалида, в котором следует определить порядок государственного финансирования создания этих рабочих мест, требования к ним, обязанности работодателей по их созданию и сохранению.

15. В целях реализации права инвалидов на труд на открытом рынке труда, закрепленного в ст. 27 Конвенции о правах инвалидов, необходимо создать правовую основу для развития в России поддерживаемого трудоустройства, которое заключается в том, что с инвалидом работает куратор, осуществляющий индивидуализированный поиск работы, организующий обучение на рабочем месте и оказывающий помощь в адаптации на рабочем месте в течение длительного периода. С этой целью, на наш взгляд, необходимо утвердить Положение о поддерживаемом трудоустройстве, в котором дать легальное определение поддерживаемого трудоустройства, определить виды организаций, осуществляющих его организацию, урегулировать взаимоотношения между субъектами данной деятельности.

16. Сравнительный анализ трактовок понятия «дискриминация», содержащихся в международных правовых актах, показывает, что наиболее полно интересы инвалидов учитывает понятие, закрепленное в Конвенции о правах инвалидов. Данное понятие необходимо положить в основу развития российского законодательства, поскольку на основе анализа исследований в области экономики и социологии можно сделать вывод о том, что в России существуют практически все формы дискриминации работников по признаку инвалидности в трудовых отношениях – прямая, косвенная, вертикальная, горизонтальная, статистическая, индивидуальная, множественная. В российском законодательстве отсутствуют правовые нормы, специально посвященные запрету дискриминации по признаку инвалидности в трудовых отношениях, а также практически отсутствуют правовые механизмы реализации общих норм о запрете дискриминации. Для решения указанных проблем необходимо внести изменения в законодательство – установить закрытый перечень оснований дискриминации, ужесточить юридическую ответственность за проявление дискриминации и т.д.

17. Одним из основных средств выравнивания возможностей инвалидов по сравнению с другими работниками является дифференциация правового регулирования их труда, в целях совершенствования которой предлагается ввести в ТК РФ специальную главу, посвященную правовому регулированию труда инвалидов, и, с учетом опыта ряда стран СНГ, расширить систему трудовых льгот для инвалидов. Также необходимо развитие правового регулирования нетипичных трудовых отношений, повышающих возможности занятости инвалидов, к которым относятся: работа в режиме гибкого рабочего времени, работа на условиях неполного рабочего времени, работа на дому, дистанционная работа. В целях обеспечения реализации работодателем обязанности дифференцированного подхода к установлению условий труда инвалидов (создание специальных рабочих мест и специальных условий) необходимо возложение на работодателя обязанности установления указанных условий за его счет. Для

этого в первую очередь необходимо законодательно закрепить общие критерии определения разумности создания для инвалидов специальных условий труда внеся дополнения в ст. 23 Закона о социальной защите инвалидов.

18. Право на социальное обеспечение – право физического лица в случае наступления социального риска на получение от государства соответствующего его потребностям видов социального обеспечения (пенсий, пособий, компенсационных выплат, социальных услуг, льгот) в порядке обязательного социального страхования либо на безэквивалентной основе, гарантирующих человеку достойную жизнь.

19. Основной недостаток российской системы социального обеспечения – ее уровень, не позволяющий полностью реализовать соответствующие международные стандарты и обеспечить достойную жизнь инвалидов. Однако, данный недостаток не может быть компенсирован более широким по сравнению с международными актами перечнем видов социального обеспечения инвалидов, закрепленного в российском законодательстве

20. Ряд существенных вопросов, связанных с установлением инвалидности и влияющих на реализацию материальных прав граждан, регулируется подзаконными актами, что не допустимо, поскольку подобные нормативные акты не должны содержать правовые нормы, определяющие существо и объем предоставляемых прав. Поэтому необходимо на уровне федерального закона установить степень выраженности ограничений функций организма, количество групп инвалидности, условия установления групп инвалидности, срок установления инвалидности, определение даты установления инвалидности и даты, до которой устанавливается инвалидность, условия установления инвалидности без срока переосвидетельствования, полный перечень причин инвалидности.

21. Возникновение права инвалидов на пенсионное обеспечение, являющееся неотъемлемым элементом их права на социальное обеспечение,

связано исключительно с установлением инвалидности. Иные юридические факты (участие в подлежащей обязательному социальному страхованию общественно полезной деятельности, группы и причины инвалидности, наличие иждивенцев, иные жизненные обстоятельства, объективно требующие дифференцированного подхода к пенсионному обеспечению) влияют только на уровень пенсионного обеспечения.

22. Размер социальной пенсии по инвалидности, ориентированный на установленный государством прожиточный минимум, не обеспечивает достойный уровень жизни, в связи с чем, не реализуются положения международных актов и нормы Конституции РФ. Для изменения сложившейся ситуации, в первую очередь, требуется пересмотр норм, касающихся установления прожиточного минимума – расширение ассортимента потребительской корзины, увеличение объема потребительской корзины инвалидов, не достигших пенсионного возраста, и т.д.

23. Анализ законодательства свидетельствует об отсутствии единых концептуальных подходов к правовому регулированию назначения пенсии по инвалидности по государственному пенсионному обеспечению, что негативно отражается на материальном положении разные категории инвалидов. Для изменения сложившейся ситуации, в первую очередь, необходимо: 1) отменить не назначение пенсии по инвалидности в тех случаях, когда инвалидность наступила вследствие совершения противоправных деяний или умышленного нанесения ущерба своему здоровью; 2) закрепить в законодательстве единое понятие военной травмы;

3) установить военнослужащим, проходящим службу по призыву, денежное довольствия на уровне денежного довольствия равных им по званию военнослужащих, проходящих службу по контракту, и исчислять размер пенсии по инвалидности из него по правилам Закона 1993 г.; 4) установить повышенный размер пенсии инвалидам из числа граждан, участвовавших в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС; 5) установить

в законодательстве единый перечень нетрудоспособных членов семьи; 6) установить надбавку на уход инвалидам (за исключением инвалидов из числа военнослужащих, проходящих службу по контракту, и космонавтов), являющимися инвалидами I группы, или достигшим возраста 80 лет, или нуждающимся в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) в соответствии с заключением медицинской организации.

24. Сравнительный анализ российского законодательства о трудовых пенсиях по инвалидности и Конвенции МОТ № 102 показывает сильные и слабые стороны правового регулирования в России данного вида социального обеспечения. Трудовая пенсия по инвалидности в настоящее время полностью имеет страховой характер, что следует учитывать при сравнении с положениями Конвенции № 102. В российском законодательстве по сравнению с Конвенцией № 102 закреплена более гуманная концепция инвалидности, которая не абсолютизирует способность осуществлять трудовую деятельность, а исходит из комплексной оценки ограничения иных видов жизнедеятельности. Цель назначения пенсии по инвалидности определяется Конвенцией № 102 шире, нежели российским законодательством, и предусматривает защиту инвалида от изменений не только материального, но и социального положения. Российское законодательство предусматривает мягкие требования к продолжительности страхового стажа, не противоречащие Конвенции № 102. Нормы о сроках выплаты трудовой пенсии по инвалидности в целом соответствуют положениям Конвенции № 102. Для их полного соответствия необходимо предусмотреть, что в случае установления бессрочной инвалидности трудовая пенсия по инвалидности должна назначаться со дня признания лица инвалидом, если обращение за указанной пенсией последовало не позднее чем через 12 месяцев с этого дня, а при превышении этого срока – на 12 месяцев раньше того дня, когда последовало обращение за указанной пенсией.

25. Большинство социальных выплат инвалидам, являющихся основным источником существования их получателей, не обеспечивают решение тех задач, ради которых они назначаются. Такие социальные выплаты, как ЕДВ и социальная доплата к пенсии не эффективны и их необходимо заменить другими видами социального обеспечения. Компенсационные выплаты неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за инвалидом, компенсация стоимости приобретенного инвалидом технического средства реабилитации, ежемесячная денежная компенсация инвалидам вследствие поствакционального осложнения и ряд других социальных выплат следует значительно повысить.

26. Анализ практики применения нормативно-правовых актов, регулирующих оказание инвалидам бесплатной медицинской помощи, позволяет сделать вывод о том, что отсутствует эффективный правовой механизм их реализации. Основной причиной этого является тенденция децентрализации правового регулирования указанного вида социального обеспечения инвалидов.

27. Социальной является услуга, направленная на оказание бытовой, медицинской, психолого-педагогической, экономической и правовой помощи в объеме и порядке, установленных законодательством, предоставляемая государством (или по его поручению иными организациями) полностью или частично за счет государственных средств лицам, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Отличительными чертами социальных услуг является их безэквивалентность и предоставление за счет государственных средств. Данные характеристики отличают социальные услуги от благотворительных и коммерческих услуг. Общественные отношения, связанные с предоставлением социальных услуг, регулируются правом социального обеспечения, поскольку обладают специфическими чертами, являющимися общими для отношений, составляющих предмет данной отрасли права.

28. Согласно международным стандартам социальное обслуживание инвалидов должно быть направлено на то, чтобы максимально возможно продлить проживание инвалидов в привычных домашних условиях и социальном окружении. Отечественные исследования показывают, что помещение человека в стационарное учреждение социального обслуживания во многих случаях влечет причинение ему психического и физического страдания. Поэтому необходимо создание правовой основы для сокращения стационарного социального обслуживания инвалидов и замены его качественным нестационарным социальным обслуживанием.

29. В целях развития законодательства о социальном обслуживании, в первую очередь, следует установить на федеральном уровне гарантированный государством минимальный стандарт социального обслуживания инвалидов. Целесообразно создание правовой основы для оказания услуг поддерживаемого проживания (комплекс услуг, позволяющих инвалиду самостоятельно жить в обычном для всех людей месте жительства) и персонального помощника, который оказывает техническую и консультационно-организационную помощь инвалидам.

30. Общественные отношения, складывающиеся по поводу реабилитации инвалидов, тесно переплетены между собой и зачастую входят в предмет правового регулирования нескольких отраслей права (права социального обеспечения, трудового права, административного права, финансового права, гражданского права). Нормы, регулирующие эти отношения, составляют комплексный (межотраслевой) институт, который возникает на стыке смежных отраслей права. Правовые нормы, регулирующие реабилитацию инвалидов, подпадают под действие как их

«материнских» отраслей права, так и права социального обеспечения.

31. Российское законодательство о реабилитации инвалидов развивается в русле общемировых тенденций, однако, оно имеет ряд существенных недостатков и сегодня не обеспечивает выполнение поставленных государством задач по интеграции инвалидов в общество. Целесообразно

принятие федерального закона «О реабилитации инвалидов в Российской Федерации» и подзаконных актов, устанавливающих механизм его реализации. Необходимо введение термина «абилитация» для более точного описания процесса устранения ограничений жизнедеятельности инвалида. На региональном уровне следует развивать комплексное правовое регулирование реабилитации инвалидов. Нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней должны устанавливать: систему информационного обеспечения реабилитации инвалидов; стандарты качества реабилитационных услуг, порядок их применения и контроля их исполнения; систему оценки эффективности реабилитации. Необходимо расширение Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета. Требуется совершенствование правового регулирования порядка оказания реабилитационных услуг, заключающееся в том, что все предусмотренные нормативно-правовыми актами реабилитационные услуги или ТСР предоставляются бесплатно, либо выплачивается компенсация в случае их оплаты инвалидом самостоятельно.

32. В подинституте льгот комплексного института социального обеспечения сгруппированы нормы, устанавливающие льготы (по оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатному проезду на общественном транспорте и т.д.), не связанные с предоставлением основных видов социального обеспечения. Наряду с этим, практически в каждом институте права социального обеспечения можно выделить нормы, устанавливающие для определенных категорий граждан льготное предоставление основных видов социального обеспечения.

33. Целью предоставления льгот инвалидам является создание дополнительных гарантий реализации ими своих конституционных прав и законных интересов. Установленная в настоящее время система льгот для инвалидов не соответствует их потребностям. Основным направлением развития системы льгот для инвалидов является возвращение отмененных

льгот. При этом способы предоставления ряда льгот необходимо изменить и оптимизировать. Например, необходимо предусмотреть предоставление ряду категорий инвалидов (инвалидам ВОВ, инвалидам войны I и II групп), нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставлении субсидий на приобретение жилья. Остальным инвалидам I и II групп и семьям детей- инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, следует предусмотреть выдачу льготных ссуд за счет федерального бюджета на приобретение жилья, как альтернативу предоставления жилья по договору социального найма. Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг следует предоставлять независимо от формы собственности на жилое помещение, в котором проживает инвалид. Льготы по проезду на транспорте общего пользования необходимо предоставлять за счет федерального бюджета. Наряду с инвалидами эти льготы должны предоставляться члену семьи, опекуну, попечителю, сотрудникам ряда организаций (медицинских, образовательных, социального обслуживания), сопровождающим инвалида, имеющего III степень ограничения способности к самообслуживанию. Следует восстановить существовавшие ранее в Законе о социальной защите инвалидов льготы, связанные с владением автомобилем, установить право инвалида на бесплатное обучение вождению автомобиля, освободить инвалидов от уплаты государственной пошлины за совершение государственными органами ряда юридически значимых действий, связанных с автомобилем. В Законе о социальной защите инвалидов следует ввести отдельную статью, в которой будут сведены все льготы для инвалидов, предусмотренные данным Законом.