3.1. Порядок осуществления финансового контроля за использованием средств федерального бюджета

Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, в соответствии с Административным регламентом, утвержденным Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н.

Процесс проведения контрольных мероприятий в части проверки средств федерального бюджета условно можно разделить на несколько этапов.

В соответствии с п. 4 Административного регламента план деятельности Росфиннадзора по исполнению возложенных на него государственных функций формируется согласно действующему законодательству РФ, а также с учетом положений Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Ревизии и проверки поступления и расходования средств федерального бюджета в учреждениях и организациях, использующих эти средства, должны проводиться не реже одного раза в год (п. 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации").

Какие учреждения могут попасть в план проверки? Согласно п. 6 Административного регламента контрольные мероприятия проводятся Росфиннадзором в отношении организаций:

- получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов;

- использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности;

- получающих финансовую помощь из федерального бюджета, а также гарантии Правительства РФ, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и бюджетные инвестиции;

- любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы (в форме сличения записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации).

Таким образом, проверке Росфиннадзора подлежат все организации, получающие средства из федерального бюджета.

Кроме плановых контрольных мероприятий, Росфиннадзором могут проводиться внеплановые ревизии (проверки). Внеплановой ревизией (проверкой) является ревизия (проверка), не включенная в раздел "Контрольные и надзорные мероприятия" плана, а также в планы контрольной работы территориальных органов.

В соответствии с п. 42 Административного регламента внеплановая ревизия (проверка) проводится по следующим основаниям:

- поручения руководителя Росфиннадзора (территориального органа);

- поручения или обращения Аппарата Правительства РФ, Администрации Президента РФ, министра финансов РФ, Генеральной прокуратуры и иных правоохранительных органов федерального уровня;

- проведение встречной ревизии (проверки).

Проведение территориальными органами внеплановых ревизий (проверок), за исключением проводимых в соответствии с поступившими из центрального аппарата Росфиннадзора поручениями, в обязательном порядке согласовывается с центральным аппаратом Росфиннадзора.

Согласно п. 66 Административного регламента контрольное мероприятие назначается:

- руководителем Росфиннадзора - если оно проводится работниками центрального аппарата Росфиннадзора, а в отдельных случаях (если проверяемая организация расположена на территории другого территориального управления) - работниками территориальных органов;

- руководителем территориального органа - если оно проводится работниками территориального органа.

Решение о назначении ревизии (проверки) оформляется приказом, в котором указываются наименование проверяемой организации, проверяемый период, тема ревизии (проверки), основание проведения ревизии (проверки), персональный состав ревизионной группы, срок проведения ревизии (проверки).

В соответствии с п. 67 Административного регламента на основании решения о назначении ревизии (проверки) оформляется удостоверение на проведение ревизии (проверки) по форме и в порядке, которые установлены Росфиннадзором.

Удостоверение подготавливается структурным подразделением центрального аппарата Росфиннадзора (территориального органа), ответственным за проведение ревизии (проверки), и согласовывается с заместителем руководителя Росфиннадзора (территориального органа), курирующим данное структурное подразделение.

Удостоверение должно содержать:

- номер удостоверения, который должен соответствовать приказу о назначении ревизии (проверки);

- персональный состав ревизионной группы;

- наименование проверяемой организации;

- тему ревизии (проверки);

- проверяемый период;

- основание проведения ревизии (проверки);

- срок проведения ревизии (проверки);

- подпись лица, назначившего ревизию (проверку);

- печать органа Росфиннадзора.

По окончании ревизии (проверки) данное удостоверение приобщается к материалам ревизии (проверки).

Что должен сделать руководитель ревизионной группы по прибытии наместо проверки? В соответствии с п. 79 Административного регламента он обязан:

- предъявить руководителю организации удостоверение на проведение ревизии (проверки);

- ознакомить его с программой ревизии (проверки);

- представить участников ревизионной группы;

- решить организационно-технические вопросы проведения ревизии (проверки).

При необходимости работы с документами, содержащими сведения, составляющие государственную тайну, имеющие допуск к государственной тайне участники ревизионной группы, которым поручено проведение контрольных действий по соответствующим вопросам программы ревизии (проверки), предъявляют документы, удостоверяющие их личность, справки о допуске и предписания на выполнение заданий.

Какими нормативными актами должны руководствоваться ревизоры при проведении контрольных мероприятий? Все нормативные акты, которые обязаны применять проверяющие, можно разделить натри уровня.

Второй уровень составляют приказы Минфина, издаваемые для всех участников бюджетного процесса (например, приказы от 30.12.2009 N 150н, от 30.12.2008 N 148н, от 01.09.2008 N 88н, от 23.09.2005 N 123н, от 13.11.2008 N 128н).

К нормативным актам третьего уровня относятся отраслевые приказы, издаваемые для тех или иных участников бюджетного процесса (например, Приказ Минкультуры РФ от 02.12.1998 N 590 "Об утверждении "Инструкции об учете библиотечного фонда").

По каким направлениям проводятся контрольные мероприятия? Согласно п. 5 Административного регламента финансово-хозяйственная деятельность организации проверяется по следующим направлениям:

- соответствие деятельности учредительным документам;

- расчеты сметных назначений;

- исполнение смет доходов и расходов;

- использование средств федерального бюджета, в том числе на приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд;

- использование средств федерального бюджета, полученных в виде трансфертов (субвенций и субсидий, включая субвенции и субсидии, выделенные из федерального бюджета организациям любых форм собственности, бюджетных кредитов и инвестиций);

- исполнение бюджетов субъектов РФ в соответствии с заключенными в установленном порядке соглашениями о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а также контроль за их исполнением;

- соблюдение требований бюджетного законодательства РФ получателями средств федерального бюджета, межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций, предоставляемых из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ;

- использование средств государственных внебюджетных фондов;

- поступление и расходование средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- обеспечение сохранности материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- использование федерального имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении, поступление в федеральный бюджет доходов от использования материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- ведение бухгалтерского (бюджетного) учета, достоверность бухгалтерской (бюджетной) отчетности.

Конкретный перечень проверяемых направлений финансово-хозяйственной деятельности организаций зависит от темы ревизии или проверки.

Всегда ли первичные документы подлежат сплошной проверке? Пункт 83 Административного регламента допускает проведение контрольных действий сплошным или выборочным способом. Сплошной способ заключается в проведении контрольного действия в отношении всей совокупности финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки), а выборочный - в проведении контрольного действия в отношении части финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). При этом объем выборки и ее состав определяются руководителем ревизионной группы таким образом, чтобы обеспечить возможность оценки всей совокупности финансовых и хозяйственных операций по изучаемому вопросу.

Руководитель ревизионной группы выбирает способ проведения ревизии (проверки) исходя из содержания вопроса программы ревизии (проверки), объема финансовых и хозяйственных операций, относящихся к этому вопросу, состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации, срока ревизии (проверки) и иных обстоятельств.

Обратите внимание: при осуществлении ревизии (проверки) контрольные действия в отношении операций с денежными средствами и ценными бумагами, а также расчетных операций проводятся только сплошным способом (п. 84 Административного регламента).

Какие сведения вправе запрашивать ревизоры у проверяемой организации? Согласно п. 87 Административного регламента руководитель ревизионной группы вправе получать необходимые письменные объяснения от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), и заверенные копии документов, которые нужны для проведения контрольных действий. В случае отказа от представления указанных объяснений, справок, сведений и копий документов в акте ревизии (проверки) делается соответствующая запись.

В каких случаях может назначаться встречная проверка? В целях реализации своих полномочий Росфиннадзор имеет право проводить встречные проверки (п. 5.14.2 Положения N 278).

Под встречной проверкой понимается процедура получения доказательств, которая проводится в рамках контрольных мероприятий путем сличения записей, документов и данных организаций любых организационно-правовых форм, получивших от проверяемой организации или передавших ей денежные средства, материальные ценности и документы, с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации. Основанием для проведения встречной проверки является недостаток информации, который был выявлен в ходе ревизии (проверки) в ревизуемой (проверяемой) организации.

В соответствии с п. 88 Административного регламента встречная проверка назначается руководителем Росфиннадзора либо его территориального органа по письменному представлению руководителя ревизионной группы.

Каков максимальный срок проведения проверки? Срок проведения ревизии (проверки) устанавливается исходя из темы ревизии (проверки), объема предстоящих контрольных действий, особенностей финансово-хозяйственной деятельности проверяемой организации и других обстоятельств. Он не может превышать 45 рабочих дней (п. 70 Административного регламента). Аналогичный порядок предусмотрен и для внеплановых ревизий (проверок).

Срок проведения ревизии (проверки), установленный при ее назначении, может быть продлен лицом, назначившим ревизию (проверку), на основании мотивированного представления руководителя ревизионной группы, но не более чем на 30 рабочих дней (п. 73 Административного регламента). Решение о продлении срока проведения ревизии (проверки) должно быть доведено до сведения проверяемой организации.

В каких случаях ревизия (проверка) может быть приостановлена? Согласно п. 74 Административного регламента ревизия (проверка) приостанавливается в случае отсутствия или неудовлетворительного состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации либо при наличии иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки). Решение о ее приостановлении принимает лицо, назначившее ревизию (проверку), на основе мотивированного представления руководителя ревизионной группы.

В срок не позднее 5 рабочих дней со дня принятия решения о приостановлении ревизии (проверки) лицо, принявшее такое решение (п. 75 Административного регламента):

1) письменно извещает руководителя проверяемой организации и (или) ее вышестоящий орган о приостановлении ревизии (проверки);

2) направляет в проверяемую организацию и (или) ее вышестоящий орган письменное предписание о восстановлении бухгалтерского (бюджетного) учета или об устранении выявленных в бухгалтерском (бюджетном) учете нарушений либо устранении иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки).

После устранения причин приостановления ревизии (проверки) ревизионная группа возобновляет ее проведение в сроки, устанавливаемые лицом, назначившим ревизию (проверку).

Может ли ревизионная группа закончить ревизию (проверку) раньше установленного срока? Пункт 78 Административного регламента допускает возможность завершения контрольных мероприятий раньше срока, установленного в удостоверении на проведение ревизии (проверки). Как правило, проверка заканчивается, когда цели и задачи, определенные программой проверки, выполнены.

Результаты ревизии (проверки) оформляются актом ревизии (проверки) (п. 91 Административного регламента).

Обратите внимание, что при составлении акта контрольного мероприятия должны быть обеспечены объективность, обоснованность, системность, четкость, доступность и лаконичность (без ущерба для содержания) изложения. Все результаты проверки, излагаемые в акте, должны быть подтверждены документами (копиями документов), результатами контрольных действий и встречных проверок, объяснениями должностных, материально ответственных и иных лиц проверенной организации, другими материалами.

Копии документов, подтверждающих выявленные в ходе ревизии (проверки) финансовые нарушения, заверяются подписью руководителя проверенной организации или уполномоченного им должностного лица и печатью проверенной организации (п. 101, 102 Административного регламента).

Допускается ли в акте описание нарушений, не подтвержденных ссылками на нормативные документы? В соответствии с п. 103, 104 Административного регламента в описании каждого нарушения, выявленного в ходе контрольного мероприятия, должны быть указаны:

- положения законодательных и нормативных правовых актов, которые были нарушены;

- период, к которому относится выявленное нарушение;

- суть нарушения;

- документально подтвержденная сумма нарушения;

- должностное, материально ответственное или иное лицо проверенной организации, допустившее нарушение.

В акте не допускаются:

- выводы, предположения, факты, не подтвержденные соответствующими документами;

- указания на материалы правоохранительных органов и показания, данные следственным органам должностными, материально ответственными и иными лицами проверенной организации;

- морально-этическая оценка действий должностных, материально ответственных и иных лиц проверенной организации.

Какой срок дается проверенной организации для ознакомления с актом проверки? Руководитель ревизионной группы по согласованию с руководителем организации устанавливает срок для ознакомления последнего с актом проверки и его подписания, но не более 5 рабочих дней со дня вручения ему акта (п. 108 Административного регламента).

При наличии у руководителя организации возражений по акту ревизии (проверки, встречной проверки) он делает об этом отметку перед своей подписью и вместе с подписанным актом представляет руководителю ревизионной группы письменные возражения. Письменные возражения по акту ревизии (проверки, встречной проверки) приобщаются к материалам ревизии (проверки) (п. 109 Административного регламента).

В соответствии с п. 114, 115 Административного регламента доклад о результатах контрольных мероприятий в срок до 30 рабочих дней с даты окончания ревизии (проверки) направляется руководителю Росфиннадзора. Если ревизия (проверка) проводилась территориальным органом Росфиннадзора, доклад направляется руководителю территориального органа в срок до 15 рабочих дней.

В докладе в обобщенном виде приводятся сведения о проверенной организации, о проведенных документальных и фактических исследованиях, об основных видах и суммах выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, а также предложения по принятию мер принуждения за выявленные нарушения.

Руководитель Росфиннадзора (территориального органа) по представленным докладу и материалам ревизии (проверки) в срок не более 10 рабочих дней определяет порядок реализации материалов ревизии (проверки) (п. 120 Административного регламента).

На основании акта ревизии (проверки) выносятся обязательное для исполнения проверенной организацией (ее должностными лицами) предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ и обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета. Данные, указываемые в них, приведем в таблице.

Всегда ли можно оспорить представление о ненадлежащем исполнении бюджета, вынесенное в адрес проверенной организации? Как указали арбитры в Постановлении ФАС ПО от 17.04.2009 N А72-6676/2008, если представление Росфиннадзора носит информационный и разъяснительный характер, не свидетельствует о принятии мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, то оно не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы лица, в отношении которого оно вынесено. Следовательно, представление не является ненормативным правовым актом, оспаривание которого подведомственно арбитражному суду.

Обратите внимание: под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу ст. 13 ГК РФ может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.