3.1.1. Повноваження органів державного управління у формуванні та впровадженні ґендерної політики в Україні

В Україні здійснюється державне управління процесами формування, розвитку та реалізації державної політики стосовно сім’ї та жінок, а також формування та закладання основ ґендерної політики.

Указ Президента України “Про підвищення соціального статусу жінок в Україні” (№ 283/2001 від 25 квітня 2001 р.) [38] визначає формування ґендерної політики як одного з головних напрямів діяльності органів виконавчої влади, націлює на створення більш сприятливих умов для забезпечення жінкам рівних з чоловіками можливостей брати участь у політичному і суспільному житті держави.

У розділі планується схарактеризувати компетенцію та завдання основних суб’єктів державного управління у сфері розвитку ґендерної політики. “Реалії сьогодення свідчать про те, що без створення ефективної системи державного управління, серцевиною якої є виконавчо-розпорядча діяльність органів виконавчої влади, неможливо впорядкувати суспільні відносини, запровадити порядок та законність в економічній, соціальній і політичній сферах”[485, c.16]. Проблеми вдосконалення державного управління та його законодавчого та нормативно-правового забезпечення не залишаються поза увагою вчених [86, 99, 154, 167, 168, 362, 473, 486, 487 та інші], але в аспекті формування гендерної політики держави питання практично не піднімалися.

Основними суб’єктами у сфері державного управління процесами формування та розвитку ґендерної політики й політики стосовно жінок в Україні є Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України. У системі органів виконавчої влади важливу роль відіграють міністерства – центральні органи останньої. Крім того, потрібно назвати Державний комітет України у справах сім’ї та молоді, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Кожен з перерахованих суб’єктів здійснює державне управління у сфері політики щодо жінок у межах своєї компетенції, яка встановлюється Конституцією України, законами, іншими нормативними актами.

Найбільш значущим за юридичною силою обсягом повноважень щодо державного управління процесами формування та розвитку політики щодо жінок володіє сьогодні Президент України. Дані повноваження встановлені Конституцією України (ст.106) і полягають у тому, що Президент визначає основні напрями зовнішньої та внутрішньої політики, впливає на розстановку кадрів та утворення управлінських структур. Повноваження Президента України у сфері виконавчої влади полягають у формуванні виконавчої влади (призначення, за поданням Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припинення їх повноважень); у визначенні змісту та спрямування роботи виконавчої влади; в забезпеченні законності у сфері державного управління. Президент також звертається і щорічними та позачерговими посланнями до Верховної Ради України про зовнішнє та внутрішнє становище України, представляє державу на міжнародному рівні, має право законодавчої ініціативи, видає укази та розпорядження, які є обов’язковими на території України, нагороджує державними нагородами тощо.

Широкі повноваження щодо формування органів виконавчої влади Президенту України було надано Законом від 14 лютого 1992 р. “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України”.

Згідно з п.18 ст.106 Конституції, Президент очолює Раду національної безпеки та оборони України, що є координаційним органом з питань національної безпеки та оборони при Президентові України. У грудні 1997 р. на засідання цієї Ради виносилось питання боротьби з торгівлею жінками та дітьми в Україні, що стало важливим поштовхом у розвитку законодавчої та адміністративно-організаційної діяльності у цій сфері.

З метою найбільш ефективної реалізації своїх повноважень Президент України, згідно з п.28 ст.106 Конституції України, створює різні допоміжні структури (Адміністрація Президента). Крім Адміністрації, Президент України використовує для аналітичної роботи і підготовки пропозицій управлінського характеру можливості створюваних ним комісій та рад. Ради можуть мати статус органу при Президентові України або статус органу Президента України. Для більш ефективного управління політикою стосовно жінок доцільно, на нашу думку, створити спеціальну Раду з питань ґендерної рівноправності при Президентові України.

Оскільки, крім колективних органів, консультативні, дорадчі та інші допоміжні функції, відповідно до п.28 ст.106 Конституції України, можуть виконувати також позаштатні радники та консультанти, доцільно створити такий інститут не тільки у сфері, наприклад, економічної політики (відповідно до Указу Президента України від 13.09.1994 р. “Про призначення позаштатних радників Президента України з питань економічної політики” [23], але й у сфері ґендерної політики.

Основними завданнями позаштатних радників і консультантів з питань ґендерної політики могли б бути: аналіз розвитку та впровадження державної політики у цій сфері та підготовка пропозицій щодо перспективних завдань розвитку такої політики і механізмів її реалізації; здійснення ґендерної експертизи законів України, які надходять на підпис Президентові України, проектів указів та розпоряджень Президента України, підготовка висновків до цих проектів, а також пропозицій та рекомендацій з інших питань, які стосуються або торкаються ґендерної політики і належать до відання Президента України. До складу позаштатних радників доцільно було б залучати не тільки вчених, науковців, які працюють у відповідних галузях знання, але й експертів з неурядових організацій.

Адміністративне право регулює не лише діяльність органів виконавчої влади, але й “відносини державно-владного характеру, що складаються у ході реалізації функції державного управління” [270, c.5], тому у колі дослідницьких інтересів лежить діяльність також органів законодавчої влади як суб’єктів управління формуванням та розвитком політики щодо жінок та ґендерної політики.

Основними учасниками законодавчого процесу є визначені Конституцією України суб’єкти права законодавчої ініціативи та законодавчий орган влади. Крім того, учасниками законодавчого процесу на різних етапах можуть бути всілякі державні, наукові, громадські організації. Верховна Рада України та її структурні підрозділи – комітети та підкомітети – здійснюють управління ґендерною політикою шляхом розробки її законодавчого забезпечення, створюючи таким чином необхідну основу для діяльності інших органів влади. Адже “від того, наскільки законодавець у своїй діяльності враховуватиме ґендерний компонент, залежить прогрес у подоланні ґендерної дискримінації і встановленні ґендерної демократії в Україні” [379, c.7].

І ще дуже влучне зауваження: “управлінський вплив законодавчого органу влади є безперечним, оскільки через законодавчу діяльність шляхом прийняття законів здійснюється управління майже в усіх сферах життєдіяльності суспільства” [270, c.5]. Завдяки законотворчому процесу, суб’єктом якого є Верховна Рада України як вищий представницький орган влади, формується законодавча база по нормативно-правовому забезпеченню державної політики стосовно жінок в Україні. Цим питанням увага приділяється в законодавстві, яке нині розробляється чи перебуває на розгляді у Верховній Раді України.

Україна має законодавчий орган із сильною системою комітетів, які відіграють важливу роль у законодавчому процесі, виконуючи основну роботу з підготовки законопроектів. Тому, наприклад, О. Мудра називає їх “науковими лабораторіями”, в яких готуються законопроекти [359, c.30]. У Верховній Раді України функціонують Комітет з питань соціальної політики та праці, Комітет з питань охорони здоров'я, материнства й дитинства, Комітет з питань молодіжної політики, фізичної культури і спорту, Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, завданням яких є вдосконалення законодавства стосовно різних аспектів становища жінок у суспільстві. У комітетах здійснюється попередня підготовка законів та інших актів, “допомагаючи законодавчому органу вирішувати проблемні питання, вони допомагають також парламенту перевіряти виконання прийнятих законів і є основною формою залучення народних депутатів до законодавчої і контрольної діяльності Верховної Ради”[359, c.29]. Відповідно до ч.2 ст.89 Конституції України, комітети здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України. Докладна регламентація їх діяльності передбачена Законом “Про комітети Верховної Ради України”, Регламентом Верховної Ради.

Відповідно до ст.5 Закону України “Про комітети Верховної Ради України”, їх основні функції визначаються наступним чином: законопроектна робота, яка включає організацію розробки за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою; попередній розгляд та підготовку висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених іншими суб’єктами законодавчої ініціативи; доопрацювання та редагування окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях; узагальнення зауважень і пропозицій; збір, вивчення, дослідження інформації з питань, що належать до компетенції комітетів, організація слухань з цих питань, у тому числі й на засіданнях Верховної Ради України; здійснення контролю за дотриманням та реалізацією Конституції і законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних актів Конституції законам України, а також вивчення ефективності їх застосування тощо [15].

При розгляді законопроектів комітети можуть надсилати їх на наукову та науково-технічну експертизу, закон про яку був прийнятий 10 лютого 1995 р. Але поки що проведення ґендерній експертизи законів не є обов‘язковим, хоча положення про це закріплено у Національному плані дій щодо поліпшення становища жінок та сприяння ґендерної рівності у суспільстві. Тобто ґендерна експертиза має стати складовою частиною обов’язкового процесу експертизи законопроектів.

Формою отримання інформації щодо законопроектів є слухання, які готуються підкомітетом або групою депутатів. На слухання можуть бути запрошені депутати Верховної Ради, працівники міністерств, засобів масової інформації, неурядових та міжнародних організацій, експерти, що робить законодавчий процес відкритим.

Саме тому на етапі, коли важливого значення набуває законодавче забезпечення ґендерної політики, а також проблема проведення ґендерної експертизи українського законодавства та приведення його у відповідність до міжнародних стандартів, свою роль міг би відіграти підкомітет з питань ґендерної політики у Комітеті з прав людини. Пропозиції щодо створення такого підкомітету висувались неурядовими організаціями та були підтримані у 2002 р. Державним комітетом України у справах сім’ї та молоді, а також групою експертів, яка здійснювала ґендерний аналіз українського законодавства. Такий підкомітет міг би враховувати ґендерну проблематику в усіх стратегічних та програмних документах, здійснювати аналіз наслідків реалізації тих чи інших законів, постанов, які проходять через Верховну Раду, став би засобом у “формуванні та виробленні в країні ґендерної державної стратегії, яка має розглядатися та прийматися парламентом, ґендерній оптимізації в суспільстві. На основі такої стратегії має будуватися державна політика” [140, c.40]. Фахівці вважають, що в межах такого профільного підкомітету доцільно було б запровадити механізм постійних парламентських слухань з усіх аспектів ґендерної політики. Значення таких слухань полягає в публічному характері, впливі на громадську думку, в детальному аналізі всіх аспектів діяльності уряду, одержанні й поширенні інформації та ґендерної статистики найбільш ефективним способом. Парламентські слухання мають стати способом ґендерного впливу на політику у цій сфері [379, c.66].

Заслуговує на увагу пропозиція фахівців, яка також міститься у проекті Закону України “Про державні гарантії рівних прав і можливостей чоловіків та жінок”, щодо підготовки і подання на регулярній основі до Верховної Ради доповідей про прогрес у сфері досягнення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків в Україні і “залучення до цього широкого кола інституціональних партнерів у державному, громадському і приватному секторах” [140, c.11]. Готування подібних доповідей на регулярній основі доцільно здійснювати і для Президента України, тим більше, що практика подання різноманітних доповідей Президентові в Україні існує.

Важливим кроком у здійсненні парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини стало формування у 1998 р. нового конституційного органу – Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Він діє на основі Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини”. Уповноважений з прав людини Верховної Ради України у разі розширення його повноважень може виконувати також функції контролю та моніторингу за здісненням ґендерної політики в Україні.

Роль парламенту має бути більш активною і в організації діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. “Реалізуючи свої конституційні повноваження щодо визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики нашої держави, Верховна Рада України повинна затверджувати програмні документи, які визначали б принципи формування центральних органів виконавчої влади, закладали основу для відповідних законодавчих актів, визначали б орієнтири для Президента та Прем’єр-міністра України щодо прийняття рішень, пов’язаних з утворенням, реорганізацією та ліквідацією міністерств” [230, c.37].

Оскільки “основна група управлінських відносин складається у сфері виконавчої влади” [270, c.4], значна роль в управлінні процесами розвитку ґендерної політики належить Кабінету Міністрів України. Його правовий статус визначається Конституцією України (ст.ст. 113 – 117). Кабінет Міністрів України, відповідно до ст.113 Конституції України, є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених ст.ст. 85 та 87 Конституції України.

До повноважень Кабінету Міністрів, зокрема, входять заходи щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина; забезпечення політики у сфері праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури; розробка та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; заходи щодо забезпечення громадського порядку та боротьби зі злочинністю; спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади; видання постанов, які є обов’язковими для виконання. Кабінет Міністрів України видає постанови та розпорядження, контролює їх виконання, створює профільні ради та комісії. Крім того, Кабінет Міністрів розробляє державні й національні програми, спрямовані на поліпшення становища жінок у суспільстві та утвердження рівних прав і можливостей чоловіків та жінок.

Кабінет Міністрів України є стрижневою складовою національного механізму реалізації ґендерної політики, адже він визначає політику рівності соціальних статей у суспільстві, в системі державного управління, щорічно розробляє проект Закону про Державний бюджет України з урахуванням ґендерного підходу та проводить ґендерну експертизу усіх законодавчих та нормативно-правових актів, гарантуючи рівні права та можливості обом статям. Для цього фахівці пропонують розробити Закон (з урахуванням ґендерного підходу) “Про Кабінет Міністрів України” [140, c. 14]і закріпити коло повноважень з розробки та реалізації ґендерної політики, координації діяльності усіх виконавчих органів влади у питанні забезпечення рівності прав жінок та чоловіків. А. Олійник вважає, що в такому законі “важливо встановити відповідний механізм формування ґендерно збалансованого складу уряду. Він має передбачати систему ґендерного квотування, яка забезпечила б прийняття управлінських рішень обома соціальними статями” [379, c.73].

У структурі Кабінету Міністрів України діяв до 2001 р. сектор у справах жінок, охорони сім'ї, материнства й дитинства, який спільно з міністерствами, громадськими організаціями й науковцями розробляв заходи соціального захисту сімей, працював над підвищенням престижу сім'ї в суспільстві, створенням сприятливих умов для виконання батьківських обов'язків, брав участь у вдосконаленні системи державної допомоги сім'ям з дітьми. Основними напрямами його діяльності було сприяння впровадженню нових механізмів державної політики щодо поліпшення соціально-економічного становища жінок, забезпечення рівних прав і можливостей для жінок і чоловіків в усіх сферах життя суспільства, здійснення аналізу чинного законодавства на предмет його відповідності міжнародним ґендерним стандартам. Відсутність такого підрозділу негативно впливає на управління політикою у цій сфері, тому актуальним стає питання щодо відновлення його діяльності.

Суб’єктами управління формуванням ґендерної політики виступають і інші підрозділи в рамках Кабінету Міністрів. Так, для більш ефективної роботи Кабінету Міністрів, створення необхідних правових, організаційних та фінансових умов, підготовки відповідних рекомендацій, сприяння в інформаційно-аналітичній та науково-методичній роботі, а також з консультативно-експертною метою при Кабінеті Міністрів створюються робочі та консультативні органи. Це можуть бути органи як самого Кабінету Міністрів, так і створені при Кабінеті Міністрів. Такі органи (ради, комісії, центри тощо) є досить мобільними структурами. Так, відповідно до постанови №766 від 5 червня 2002 р., створено Міжвідомчу Раду по боротьбі з торгівлею людьми (аналіз її діяльності та ролі в управлінні процесами протидії торгівлі людьми буде здійснено у четвертому розділі дисертації). Характерно, що до участі в діяльності таких рад залучені не тільки представники відповідних міністерств, але й неурядових організацій, і це, поза сумнівом, є позитивним фактором, який свідчить про взаємодію зусиль різних суб’єктів політики при вирішенні складних соціальних та правових питань. Одним з положень Концепції адміністративної реформи є запровадження у 2000 р. урядових комітетів, робочих органів Кабінету Міністрів, основними завданнями яких є формування та реалізація державної політики у відповідній сфері згідно з визначеною стратегією (постанова Кабінету Міністрів України №339 від 17 лютого 2000 р.). Урядовий комітет – це якісно нова форма організаційної роботи Уряду. До його повноважень входять також розгляд та схвалення концепцій проектів нормативно-правових актів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів. Для реалізації своїх повноважень Урядовий комітет може створювати у разі необхідності підкомітети, експертні комісії, робочі групи для розгляду окремих питань. До складу Урядового комітету входять члени Кабінету Міністрів України, керівники, заступники керівників центральних органів виконавчої влади. Усі питання, пов’язані із здійсненням державної політики стосовно жінок та формування ґендерної політики в Україні, розглядаються на засіданнях Урядового комітету соціального, науково-технічного та гуманітарного розвитку.

Рис. 3-1. Суб’єкти впровадження ґендерної політики в України та взаємодія між ними

До повноважень центральних органів виконавчої влади належить втілення в життя державної політики у відповідній галузі державного управління, здійснення керівництва дорученою сферою та відповідальність за стан її розвитку перед Кабінетом Містерів України та Президентом України [26]. Провідними міністерствами, що здійснюють соціальну політику, є Міністерство праці та соціальної політики України, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство освіти та науки України, Міністерство культури і мистецтв України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Державний комітет України у справах сім’ї та молоді, Державний комітет України з фізичної культури і спорту, Міністерство внутрішніх справ [30]. Так, у структурі Міністерства праці та соціальної політики і Міністерства охорони здоров’я працюють відділи та управління, що займаються проблемами статусу жінок, сім’ї та дітей. Але до формування ґендерної політики в Україні мають бути залучені і інші органи центральної виконавчої влади, такі як Міністерство закордонних справ України, Міністерство економіки та європейської інтеграції, Міністерство оборони України (див. рис. 3-1).