1.4.1. Інтеграція України в Європейське співтовариство та пошук орієнтирів ґендерної політики

Для України постає складне завдання гармонізації соціально-політичних, правових, економічних та інших інституцій, національного законодавства із загальноєвропейськими стандартами та вимогами.

При погляді ж “із Заходу” на Україну, серед вимог, які висуваються перед нашою країною для просування у число кандидатів до вступу у Європейське Співтовариство, однією з основних є вимога забезпечення гендерної рівності та дотримання прав чоловіків та жінок, оскільки відповідно до Амстердамського протоколу 1997 р. ґендерна рівність є фундаментальним принципом Європейського співтовариства. Цей принцип, звичайно, знаходить відбиття у європейському та національному законодавстві та системі політичних заходів, які отримали назву “політика позитивних дій”.

Проблеми європейської інтеграції України є важливою науковою проблемою й знаходяться у центрі уваги українських вчених [див., наприклад, 112, 114,124, 200, 216, 239, 240, 424 тощо ]. Але, з нашої точки зору, замало уваги приділяється питанням ґендерної політики, що є неприпустимим у світлі сучасних реалій соціального та політичного життя. Сподіваємося, що певним поштовхом стане затвердження пріоритетних цілей розвитку, які отримали назву “Цілі розвитку тисячоліття”.

Внесок у дослідження та розуміння цих проблем, стимулювання наукових пошуків в зазначеному напрямі внесли українські вчені та політики, аналізуючи міжнародні документи з проблем ґендерної рівності, досвід їх втілення в різних країнах світу, можливості використання та вдосконалення в Україні, а також процес формування та реалізації державної політики стосовно жінок та ґендерної політики в Україні. Ґендерна політика в країнах Європейського співтовариства пройшла декілька етапів розвитку: від політики поліпшення становища жінок та політики в інтересах жінок до політики забезпечення рівних прав та можливостей. На початку 90-х рр. ХХ ст. у Європейському Співтоваристві було створено першу європейську мережу експертів з питань залучення жінок до процесу прийняття рішень, яка здійснювала моніторинг цих процесів у країнах Євросоюзу. Країни, які хочуть вступити до Європейського Союзу, повинні запроваджувати законодавство ЄС у сфері створення рівних можливостей та розділяти цілі ЄС щодо вирівнювання ґендерного балансу в країнах.

Як відзначає Т. Журженко, “розширення ЄС за рахунок колишніх соціалістичних країн та необхідність їх адаптації до загальноєвропейських стандартів означає певною мірою зіткнення двох різноспрямованих тенденцій розвитку ґендерних відносин та гендерної політики” [200, с. 83]. Мова йде про політику в інтересах рівності, інтегрування ґендерного підходу до всіх галузей політики з одного боку, та й про традиційний (патріархатний) погляд на існування та розвиток взаємовідносин статей у суспільстві.

Для дослідження проблем законодавчої та адміністративно-правової діяльності в галузі дотримання прав людини в Україні та прав жінок зокрема, формування державної політики щодо жінок та ґендерної політики, важливим є завдання розмежування понять та визначення відповідної термінології. У міжнародних документах, у тому числі на європейському рівні протягом останніх двох-трьох десятиліть використовувалися такі поняття, як “політика стосовно жінок”, “політика в інтересах жінок”, “ґендерна політика”, “політика в інтересах рівності”, “політика досягнення рівних прав та можливостей”, “державна політика забезпечення рівності жінок і чоловіків” та деякі ін. Вважаємо за потрібне виявити їх зміст та співвідношення, що допоможе виробленню теоретико-концептуальних основ становлення ґендерної політики та державного управління нею.

Велику роль у розмежуванні термінів, а відповідно – і в їх змістовному наповненні, відіграла 4 Всесвітня конференція ООН зі становища жінок (1995), а також конференції Ради Європи [560, 561, 563, 564, 575, 577, 587, 588].

Раді Європи належить також значний внесок у процес розвитку концептуальних та практичних засад ґендерної політики в європейських державах. Вона займається її розробкою вже понад 25 років. Так, після трьох десятиліть існування Ради Європи як перший інституційний механізм щодо ґендерної рівності був створений Комітет із статусу жінок (1979 –1981). У 1981 р. цей орган переіменовно в Комітет з питань рівності жінок та чоловіків (1981–1986). Нині у складі Ради Європи діє Керівний комітет з питань рівноправності між жінками та чоловіками. З 1992 р. він працює у системі Директорії з прав людини.

Доброю традицією стало проведення Радою Європи конференцій на рівні міністрів з різних аспектів ґендерної проблематики (1986, 1989, 1993, 1997, 2003 рр.). Їх робота кожного разу засвідчує новий крок у формування стратегій ґендерної політики на європейському рівні. Країни-члени Ради Європи домовилися взяти на себе зобов’язання щодо посилення ґендерної рівноправності, що підтверджується міжнародними, національними та секторними угодами. Ґендерна рівноправність пов’язується з фундаментальними уявленнями про якість соціальної справедливості, прав людини та природи демократії. Крім того, залучення обох статей до формування політики дозволяє формувати більш ефективну політику, що відповідає потребам структурованого громадянського суспільства [133, с. 17].

Одним з перших понять, яке історично з’явилося на європейському рівні, стало поняття “політика в інтересах жінок”. Цим терміном характеризувались дії урядів частини європейських країн у 70–80-і рр. ХХ ст., які були спрямовані на подолання дискримінації жінок у сфері політики, на ринку праці й використовували принцип “позитивної дискримінації” жінок для досягнення ними рівності з чоловіками. Саме останнє можна виділити в якості основної мети та предмету “політики в інтересах жінок”. Однак в Україні цей термін фактично не використовується ані в офіційних документах, ані в науковій літературі (замість нього в багатьох значеннях застосовується “політика стосовно жінок”) [293].

Політика в інтересах рівності історично та ідеологічно наслідує “політику в інтересах жінок”. Розуміння зміни пріоритетів у політико-правовій сфері, яке утвердилося і в дискурсі, на рівні міжнародних організацій припадає на початок 90-х рр., коли стає зрозумілим, що неможливо здійснювати політику в інтересах однієї статі, не враховуючи при цьому інтересів та не змінюючи становища іншої статі. В Україні ці процеси запізнилися майже на десять років. Разом з цим з’являється розуміння того, що не все так добре у становищі чоловіків, які упродовж століть займали домінуючі порівняно з жінками позиції у всіх сферах людського буття.

Політика досягнення рівних прав та можливостей – це визначення може розглядатися у двох аспектах: як синонім поняття “політика в інтересах рівності” і як її складова частина. Але, на відміну від поняття “політика в інтересах рівності”, увага акцентується на правовому та політичному, а не соціокультурному компоненті. Важливим принципом державної політики досягнення рівних прав та можливостей (може бути синонімом “ґендерної політики”) є визнання допустимості впровадження позитивної дискримінації для подолання ґендерної асиметрії, як це рекомендується, зокрема, Конвенцією ООН “Про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок”.

Державна політика забезпечення рівності жінок і чоловіків – це поняття оформлюється на концептуальних засадах комплексного підходу (gender mainstreaming), який сформовано у документах Ради Європи у поєднанні з традиційними принципами підтримки жінок. Цей підхід особливо актуальний для нашої країни з огляду на реальне становище жінок, які мають нижчий статус у соціальній, економічній, політичній сферах українського суспільства, ніж чоловіки. Фактично це є конкретизацією терміну “політика досягнення рівних прав та можливостей”.

Виявлення співвідношення понять “політика в інтересах жінок” та “політика рівності статей” є важливим для розуміння динаміки політичних та правових процесів, а також для формування теоретичного та організаційно-правового забезпечення сучасної ґендерної політики в Україні. Історико-правовий аналіз свідчить, що дефініція “політика в інтересах рівності” з’являється пізніше, ніж дефініція “політика в інтересах жінок”, але і в наш час розглядається здебільшого через специфічні потреби жінок, в ній рідко враховується чоловічий фактор.

При цьому не можна сказати, що один напрямок політики відкидає інший, так само, як не можна стверджувати про протилежність їх цілей. І це принципове положення, яке знаходить відбиття в міжнародних документах, що збагачує теоретичну основу ґендерного питання. Так, відповідно до рекомендацій Ради Європи, “інтеграція ґендерної перспективи не може замінити собою або зробити непотрібними розробку конкретної політики у сфері рівності і створення відповідних механізмів... У такому випадку варто говорити про два різні стратегічні напрямки, які орієнтуються на досягнення спільної мети, тобто забезпечення рівності статей, які повинні доповнювати одна одну… Основна різниця між інтеграцією і здійсненням конкретної політики забезпечення рівності статей полягає в учасниках та у виборі напрямків діяльності. Відправною точкою “традиційних” форм політики у сфері рівності є реальна проблема, яка виникає у результаті нерівності статей… Відправним пунктом для інтеграції є вже існуюча політика. У цьому випадку політичний процес реорганізується так, щоб ґендерна перспектива враховувалася учасниками цього процесу, і щоб забезпечувалося досягнення мети, тобто рівності статей” [571, с. 16]. І це дуже суттєве доповнення. “Жіночі підходи, жіночі дослідження мають право на існування. Вони є складовою частиною осмислення окремих процесів суспільного розвитку... Ґендерний конструкт у такому правовому регулюванні передусім стосується обох статей. А отже, жіночі інтереси і потреби мають розглядатися не у вузькосоціумному розумінні, а на рівні загальносуспільного, загальнодержавного значення” [140, с. 19].

“Традиційні” форми впровадження політики у сфері рівності статей спрямовані на вирішення певних візуалізованих проблем, таких, наприклад, як насильство стосовно жінок, недостатня презентація жінок в органах влади вищих рівнів, різниця в оплаті праці між чоловіками та жінками тощо. “Традиційність” форм здійснення політики полягає в тому, що для вирішення або наближення до поставлених цілей використовуються вже існуючі заходи – проведення навчальних семінарів для фахівців, тренінгів з жіночого лідерства, прийняття законів з попередження насильства тощо. Як зазначається в рекомендаціях Ради Європи, такі заходи включають заохочення прийняття законодавства щодо рівності можливостей і антидискримінаційних законів; спостереження за здійсненням подібних законів; проведення досліджень; організацію підготовки фахівців з питань рівності і ґендерних аспектів; здійснення конкретних проектів, спрямованих на вирішення основних проблем жінок. Існуючі форми та методи отримують нове змістове наповнення, не реорганізуючи при цьому самого політичного процесу.

Інтеграційні процеси включення ґендерного компоненту вимагають перегляду не лише змісту заходів, але й формування та використання нових видів та каналів впливу, щоб механізми були каталізатором інтеграції ґендерної проблематики та її врахування в системі управління в цілому. Для цього необхідно відмовитися від захисту виключно жінок і розглядати проблеми обох статей; відмовитися від проведення тільки конкретних заходів і перейти до спільних дій у нових галузях; не задовольнятися розробкою правил, а перейти до врахування реального досвіду чоловіків та жінок, та аналізу наслідків впровадження рішень у їх повсякденне життя.

Група фахівців Ради Європи розробила стратегічний документ для надання практичної допомоги у формуванні та розвитку ґендерної політики на міжнародному, регіональному та національному рівнях, який отримав назву “комплексне інтегрування ґендерного підходу” (gender mainstreaming)”. “Комплексне інтегрування ґендерного підходу” є однією із стратегій подолання нерівності статей у суспільстві. Він означає (ре)організацію, покращення, розвиток та оцінку політичних процесів у спосіб, коли перспектива ґендерної рівності інкорпорована у всі щаблі політики на всіх рівнях та стадіях тими суб’єктами політики, які зазвичай втягнуті у процес прийняття рішень [570, с. 2].

Концепція інтегрування комплексного ґендерного підходу (gender mainstreaming) вперше виникла у міжнародних документах після 3 Всесвітньої конференції ООН зі становища жінок (Найробі, 1985 р.) під час дебатів про роль жінок у розвитку суспільства. Ідея використання та просування цієї концепції була підтримана також під час проведення 4 Всесвітньої конференції ООН зі становища жінок (Пекін, 1995 р.).

Важливим для процесів управління формуванням ґендерною політикою в Україні та її інституціонального забезпечення є вивчення досвіду європейських держав з розвинутою демократією. Він свідчить, що можливе існування різноманітних інституцій, які відповідають за проведення політики рівності. У 60–70-х рр. у більшості розвинутих країн створювалися, функціонували, а іноді навіть закривалися інститути, що мали конкретну мету – покращення становища жінок. У літературі із суспільних наук вони отримали назву “державних феміністських” інститутів, механізмів, а працюючі в них люди почали називатися фемократками, тобто феміністками, які працюють у державних структурах.

Європейський досвід також демонструє наявність різноманітності у владних інституціях, відповідальних за формування та впровадження ґендерної політики та політики стосовно жінок. У частині європейських країн – це окремі міністерства з питань рівності, у інших – департаменти та підрозділи міністерств (дуже часто міністерств із соціальних питань та праці). Комітети (міжвідомчі, а також парламентські), ради можуть також діяти як механізми, особливо у тих випадках, коли вони розробляють та впроваджують національні плани та програми досягнення ґендерної рівності. В частині країн діють незалежні від уряду структури, такі як Уповноважений з питань рівних прав жінок та чоловіків, різноманітні ради тощо.

У минулому в більшості країн, що входять до Ради Європи, національні механізми фактично створювалися для вирішення питань статусу жінок. Зараз їх повноваження розширені, навіть у тому сенсі, що вони у своїй діяльності враховують вплив політики на чоловіків. Це є визнанням того факту, що рівність ніколи не може бути досягнута тільки шляхом надання жінкам рівних прав з чоловіками.

Дж. Аутшорн аналізує ці переваги міжвідомчого підходу, при якому центральний орган виконує координуючі та спостережені функції щодо інших департаментів, а також визначає перспективні напрямки розвитку та реалізації політики щодо жінок та ґендерної політики. У Нідерландах був створений так званий залізний трикутник – система взаємодії (мережа), яка передбачає співробітництво представниць жіночого руху (які відіграють роль груп тиску), державних чиновників (виконавчий орган влади), а також щільну взаємодію між парламентськими (законодавчими) структурами (наявність профільного парламентського комітету). Недоліки жіночого руху (наприклад, нестабільність структур) успішно компенсуються організаційними можливостями уряду і навпаки. Поки зарано говорити про існування в Україні подібних “трикутників”, у тому числі, з причин відсутності відповідної парламентської структури.

У 1991 р. у Швеції було прийнято Закон “Про ґендерну політику”. Для впровадження її у життя створені спеціальні інституції, а також її впровадження визнано обов’язковим для всіх структур, незалежно від їх спеціалізації. Контроль за впровадженням ґендерної політики здійснюється апаратом омбудсмена з рівних прав і рівних можливостей. Крім того були здійснені важливі кроки, такі як (1) складання офіційної статистики окремо по жінках та чоловіках; (2) організовано курси з питань рівноправ’я для державних службовців усіх рівнів; (3) усі урядові структури закликають проводити роботу з урахуванням принципу представників обох статей.

У 1999 р. Франція змінила свою Конституцію, щоб досягти паритету між жінками та чоловіками. Згідно із законодавством Бельгії, виборчі списки повинні на одну третину складатися з жінок. Законодавства Фінляндії та Норвегії мають вимоги щодо ґендерного співвідношення у дорадчих радах. Конституція Португалії проголошує, що прагнення рівноправності є обов’язком держави. Все більше країн-членів Ради Європи схиляються до того, щоб прийняти спеціальні правила членства у радах на основі ґендерного балансу. Лейбористський уряд Великобританії прямо виступає за повний паритет у вищих ешелонах влади через свою програму “Мета – 50 на 50”. У 2000 р. (6 червня) у Франції було ухвалено закон, згідно з яким у виборах, що проходять за партійними списками, різниця в кількості кандидатів жіночої та чоловічої статі не повинна складати більше ніж одиницю. При невиконанні вимоги партії сплачують відповідні штрафи [604].

Цей досвід є корисним для України, тому що політика сприяння ґендерній рівності не проводиться відокремлено від політики соціальної, політики зайнятості, освітньої політики, і тому потрібно бачити перспективні ґендерні наслідки рішень, які приймаються сьогодні для розвитку ґендерних відносин у суспільстві.

Яким чином відобразиться на внутрішньополітичних процесах розвитку ґендерної політики в Україні необхідність сприйняття європейських вимог рівності? Чи зможе воно додатково стимулювати розпочаті законотворчі та організаційні процеси в Україні по закладанню основ ґендерної політики, чи навпаки стане одним з прихованих гальм у прагненні до Європейського співтовариства? Пошук відповідей на ці питання є необхідною умовою розуміння особливостей формування ґендерної політики в Україні та управління нею.

Аналіз документів Ради Європи свідчить, що віднесеність питання досягнення ґендерної рівності на перспективу не заважає вже тут і тепер займатися розробкою конкретної політики у сфері захисту прав жінок. Визнання у документах Ради Європи можливості співіснування двох стратегічних напрямків є принциповим для України, оскільки дає простір для узгодження національної та європейської політики ґендерної рівності. Хоча ці процеси не йдуть просто. Ця думка знайшла підтвердження під час спільної роботи експертів Ради Європи та українських фахівців над створенням законопроекту “Про державні гарантії рівних прав та рівних можливостей чоловіків та жінок” (квітень 2003 р., Київ). Висновки та пропозиції експертів Ради Європи [507], які базуються на основі їх власного досвіду (який вони дуже часто ототожнюють з європейським взагалі) знаходили часом нерозуміння та протидію з боку українських фахівців. Найбільш суттєві дискусії точилися навколо питань квотування під час виборів, які вже стали частиною досвіду в деяких країнах Європи, а для України все ще залишаються темою гострих теоретичних суперечок та баталій.