<<
>>

§ 2.1. Реализация правоохранительной функции государства в субъектах Северного Кавказа: сравнительный аспект

Обращаясь к исследованию проблемы национальной архитектуры правоохранительной функции в условиях многонационального этнокультурного пространства России, прежде всего следует понимать общие стратегические цели и задачи, стоящие сегодня перед отечественной правоохранительной системой.

В этом смысле основным документом, устанавливающим такие цели, является Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», которым определены ключевые угрозы государству и обществу в условиях современных глобализационных процессов. В соответствии с упомянутым документом к данным угрозам относятся: шпионаж; терроризм; экстремизм (политический и религиозный); сепаратизм (в том числе цветные революции); деструкция духовнонравственного пространства России (пропаганда антикультурных ценностей, деятельность деструктивных религиозных организаций); деятельность национальных и трансграничных ОПГ, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции и торговлей людьми; пропаганда идеологии фашизма, экстремизма, терроризма и сепаратизма; преступные посягательства, направленные против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности; коррупция[109].

При этом сравнительный анализ статистики преступлений, очерченных

рамками угроз государственной и общественной безопасности, представленный на официальном интернет-ресурсе Генеральной прокуратуры РФ, показывает явную неравномерность криминогенной обстановки в стране и выделяет регионы с наиболее неблагоприятным состоянием[110]. Такая разнопоряд- ковость причин и условий, а следовательно, и региональных пропорций уголовных и административных составов, дифференцированность уровня преступности, ее структуры и криминальных угроз общественной и государственной безопасности обусловлены сложным этнокультурным составом России, протяженностью ее границ и воздействий национальных криминогенных (от западных до восточных) факторов приграничных государств. Как в этой связи справедливо отмечает А.И. Красных: «Федеративное устройство России, природные и хозяйственные различия между регионами предопределяют актуальность стратегического управления правоохранительной сферой и поиски оптимальных вариантов распределения прав и ответственности между центром и регионами в деле борьбы с преступностью и правонарушениями»[111].

Очевидно, что столь сложная и многофакторная система криминогенных условий действительно ставит перед высшими федеральными органами государственной власти, осуществляющими правоохранительную функцию государства, ряд крайне сложных задач, разрешение которых требует применения прежде всего «умных решений», отраженных как в области законотворчества, так и на организационно-техническом уровне. Обращая внимание на подобный тренд, В.Н. Кузнецов указывает: «...все больший удельный вес стали занимать технологии предотвращения угроз, что увеличило роль интеллектуального фактора в осуществлении тактики и стратегии обеспече

ния безопасности»[112].

Думается, что для реализации столь важных задач необходимо учитывать национально-территориальные особенности криминогенных угроз и наиболее оптимальные формы организации правоохранительной деятельности в рамках конкретных регионов страны.

Поэтому, характеризуя отечественную правовую политику моделирования правоохранительной функции государства, необходимо отметить, что ее реализация имеет особую систему факторов, определенных национально-территориальными особенностями государства. К таким особенностям следует отнести, во-первых, географическую удаленность отдельных регионов от федерального центра, что предполагает определенную автономию региональных правоохранительных систем. Во-вторых, это социоэкономические условия региона, включающие в себя уровень жизни, культуры населения и другие, что обусловливает в том числе уровень внешних угроз общественному порядку и безопасности (криминогенную обстановку). В-третьих, особенности национальных традиций, культурных и религиозных ценностей ряда территорий, влияющих на эффективность системы правоохранительных средств, находящихся в арсенале правоохранительных органов власти. В-четвертых, особенности приграничных территорий, на общественную безопасность которых оказывает воздействие криминогенная обстановка соседних государств, в том числе нелегальные миграционные потоки. В-пятых, особенности российских регионов особого геополитического влияния государств, находящихся в международном соперничестве с Россией. Например, территории Южного федерального округа, Дальнего Востока, регионов Крайнего Севера находятся в зоне влияния западных и восточных государств, осуществляющих дестабилизацию региональных политических пространств России. Соответственно, криминализация обстановки этих регионов в формах развития террористических групп, региональных сепаратистских движений, наркотрафика, контрабандной тор-

говли, развитие шпионских агентурных сетей в силовых структурах субъектов Российской Федерации обусловливает особенности правоохранительной деятельности данных территорий страны.

Таким образом, полагаем, что региональный правоохранительный режим не может не зависеть от вышеназванных факторов и должен быть регионально адаптирован к конкретным территориальным особенностям. При этом не следует оценивать данную адаптацию в сравнении с другими регионами, имеющими благополучную криминогенную обстановку, как антидемократическую, антиконституционную. Представляется, что разнопорядковый уровень региональных угроз общественной безопасности не позволяет применять к ряду неблагополучных регионов особые правовые режимы чрезвычайной ситуации, режим антитеррористической грозы. В то же время неблагополучные с точки зрения уровня преступности регионы должны обладать более эффективным правоохранительным инструментарием, нежели территории Федерации, где криминальная обстановка не требует от правоохранительных органов применения правовых режимов, расширяющих правоохра-

113

нительную деятельность .

Очевиден и тот факт, что в современных условиях от любого федеративного государства требуется выработка регионально адаптивной правоохранительной модели, позволяющей оперативно, слаженно и в кратчайшие сроки адекватно (в соответствии с правовыми принципами) реагировать на локальные криминогенные процессы, в том числе связанные с террористической деятельностью и сепаратизмом. В связи с этим считаем возможным выдвинуть гипотезу о том, что в ближайшее десятилетие Российское государство будет вынуждено пересмотреть классическую модель своей правоохра- [113] нительной функции как в структурном, так и в институционально-правовом аспектах, что наглядно демонстрирует упомянутый выше зарубежный опыт.

В обозначенном нами контексте поиска оптимальной модели реализации правоохранительной функции государства в отечественном полиэтническом пространстве особый интерес в исследовании проблемы сопряжения федеральной и региональной правоохранительной политики представляет регион Северного Кавказа. Отличаясь высокой этнорелигиозной напряженностью, факторами геополитической матрицы преступности, особой ролью национальных традиций и мусульманской религии в праве, субъекты Северного Кавказа выступают наглядным примером потребности в разработке специальных принципов и форм реализации правоохранительной функции в рамках территорий Российской Федерации.

В реализации правоохранительной функции государства предполагается учет этнических, миграционных, конфессиональных, социокультурных аспектов нарушения прав человека, угроз безопасности обществу и государству со стороны правонарушителей[114]. В последние годы на Юге России нарастает межэтническая и межконфессиональная напряженность, вызванная ростом национального самосознания, религиозной самоидентификации, миграционных пото- ков[115]. Ежегодно порядка 3/4 преступлений террористической направленности регистрируется именно в республиках Северного Кавказа[116].

Статистические данные криминогенной обстановки в рамках субъектов Северного Кавказа демонстрируют специфический комплекс угроз общественной и государственной безопасности, характерных для региона и име-

ющих, как правило, явную восходящую динамику. Например, согласно официальным данным, опубликованным на портале правовой статистики, с 2011 по 2015 год количество зарегистрированных преступлений террористической и экстремистской направленности, а также сопутствующих преступлений в Республике Дагестан свидетельствовало о значительной положительной динамике. В Чеченской Республике с 2012 по 2015 год также отмечался рост преступлений этой категории, как и в Кабардино-Балкарии, Северной Осе- тии-Алании, Ингушетии, Карачаево-Черкесии, в которых криминогенная динамика незаконного оборота оружия, наркотиков, экстремистской и террористической деятельности оставалась крайне высокой.

Ставропольский край тоже испытывает значительное влияние субъектов Северного Кавказа, хотя в этническом составе титульной нацией региона являются русские. Статистика преступлений региона с 2014 по 2015 год показывает возрастающую динамику криминогенной обстановки Ставропольского края, связанной с незаконным оборотом наркотиков, увеличение числа преступлений экстремистской направленности . Этот факт указывает на влияние региональной преступности в территориальном измерении на граничащие друг с другом субъекты Российской Федерации.

Как отметил глава Следственного комитета Российской Федерации, региональные правоохранительные органы не справляются с валом бандитизма. Проблема приняла столь масштабный и угрожающий характер, что Президентом РФ В.В. Путиным была сформулирована задача - давать жесткий отпор экстремистам, которые пытаются использовать радикальные националистические и сепаратистские лозунги, тем, кто пытается разделить наше общество и ослабить единство страны.

В этих условиях осмысление реализации правоохранительной функции государства предполагает учет этнических, миграционных, конфессиональных, социокультурных аспектов нарушений прав человека, угроз безопасно- [117] сти обществу и государству со стороны правонарушителей. Борьба с ними должна осуществляться на основе четких представлений о деятельности государственных институтов по правоохранительному контролю за преступностью, теоретико-методологических основаниях государственного принуждения, привлечении общественных организаций, граждан к реализации правоохранительной функции, взаимодействии с институтами гражданского общества в данной сфере, формах и методах предупреждения правонарушений, их пресечении.

Однако в традиционном обществе, а именно такой тип социума распространен в республиках Северного Кавказа, процесс реализации правоохранительной функции обладает рядом особенностей.

После распада СССР на территории России продолжающие существовать тенденции национального сепаратизма, вызванные как слабой экономикой, так и малоэффективным государственным управлением, повлекли за собой обострение религиозного и национального конфликтогенного потенциала на отдельных территориях, среди которых наиболее сильной правовой деструкции подвергся Северный Кавказ. Однако наступивший в регионе конституционный кризис, установление откровенного антиправового режима под эгидой религиозного национализма обусловливались не только экономическими факторами, но и политическим влиянием извне. Очевидно, что в 90-х годах XX века сворачивание правоохранительной функции государства в посткоммунистической России привело к развитию организованных криминальных структур на Северном Кавказе[118], а также антироссийской деятельности спецслужб ряда зарубежных государств. При этом следует учитывать, что религиозная составляющая, присущая значительной части населения Северного Кавказа в рамках исламской религиозной традиции, имеет ряд особенностей, не свойственных христианской традиции. В частности, ислам не разделяет управление обще-

ством на светское и духовное, понимая и воспринимая государственное и духовное управление как единое целое. Отсюда все государственные функции, преломляясь через религиозное восприятие, получают особое содержание и форму исполнения. Такая тесная взаимосвязь политики и религии многократно усиливает влияние и роль ислама в публичном управлении.

Таким образом, ислам политичен, а политика на территориях, где превалирует население, исповедующее ислам, религиозна по своей сути.

В этом культурно-духовном контексте традиционные методы усиления федерального контроля и уголовного преследования, предлагаемые рядом исследователей[119] [120] [121] и опробованные на практике, демонстрировали свою малую эффективность. Одновременно с этим неформальная политика коммуникационного диалога политических элит Северного Кавказа и федерального центра, реализуемая в правоохранительной политике В.В. Путина, продемонстрировала реальные результаты восстановления режима конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике. Формирование системы правоохранительной деятельности в формах, не всегда привычных для других регионов, тем не менее привело к постепенной стабилизации криминогенной обстановки в регионе, а ненасильственные способы противодействия радикальным организациям доказали большую эффективность, чем силовые методы восстановления правопорядка . При этом организация правоохранительной деятельности на территории Северного Кавказа и методы борьбы с радикальным исламизмом отличаются значительным превышением должностных полномочий сотрудниками силовых структур, что вызывает серьезные претензии со стороны правозащитников и ООН .

Вышесказанное позволяет поставить под сомнение средства и методы

государственного управления, применимые в рамках православной бюрократической культуры и западно-либеральной федеральной правовой политики. Вероятно, именно эти противоречия объясняют исторически сложившийся конфликтогенный потенциал, являющийся центральным источником угроз общественного порядка и региональной безопасности Северного Кавказа. Отсюда вполне закономерным видится необходимость в детальном исследовании специфики культурно-духовного поля Северного Кавказа, нахождение правовых генокодов, позволяющих наиболее эффективным образом выстроить правоохранительную деятельность в регионе, сконструировать систему эффективных государственно-правовых коммуникаций между региональной и федеральной правоохранительными системами.

Вышесказанное не позволяет вести речь о полной симфонии аксиологических пространств федерального законодательства и религиозно-культурных традиций народов Северного Кавказа, что актуализирует необходимость региональной адаптации правовых институтов, обеспечить стопроцентную универсализацию которых все-таки не представляется возможным. Более того, весьма сомнительной видится и реальная потребность в таком общерегулятивном подходе как правовой самоценности. Не следует забывать о том, что право и закон существуют для человека и во имя человека и имеют значительную ценность только в неразрывной связи с культурно-религиозной традицией ее носителей. Именно поэтому известным фактом в правоохранительной практике Северного Кавказа является адаптация представителей федерального центра в весьма замкнутой и клановой системе региональных органов государственной власти, крайне осторожная практика федерального вмешательства в традиционно устоявшиеся отношения внутри региональной правоохранительной и тем более политической элиты, берущая свое начало еще в период существования СССР . С таким параметром, как религиозно-культурная модель общественных отношений, сложившаяся в рамках конкретного региона, приходится считаться и [122]

достаточно скрупулезно сращивать требования федеральных правовых стандартов публичных отношений с их существующими региональными особенностями. Игнорирование подобной специфики на Северном Кавказе в свое время стало благоприятной почвой и развивающим импульсом для радикального ислама как ответной реакции на попытки федеральной власти подавить существующий региональный и навязать универсальный правопорядок. Характерно, что при подобной потребности регионализации правопорядков, входящих в концептуальное противоречие с западноевропейской доктриной правовой универсализации, западными спецслужбами была использована ситуация ценностно-политической конфронтации между региональными элитами Чеченской Республики и федеральным центром для разворачивания радикальных течений ислама как источника экстремизма, сепаратизма и терроризма. Именно вследствие антиправовой деятельности зарубежных агентов в течение достаточно короткого периода времени был распространен религиозный радикализм, который в отличие от христианской религии не предусматривал разделения на власть светскую и духовную. Таким образом, воздействие на религиозное поле автоматически охватило региональные структуры власти. Следовательно, вполне закономерной является особая политико-правовая опасность радикального ислама, который воздействует не только на духовное поле исламского общества, но и трансформирует публичные институты власти, наделяя их радикально-религиозной идеологией. Эта специфическая особенность тесной связи религиозного и государственного в исламской культуре вынуждает уделять одинаково пристальное внимание проблемам политической и духовной безопасности региона. Иначе говоря, игнорирование радикальных исламских трендов неизбежно приводит к потере федеральным центром контроля за региональной властью, находящейся в поле максимального влияния исламской религиозной культуры.

Данный тезис коррелирует с выводом об особой специфике реализации [123]

правоохранительной функции Российского государства на территории Северного Кавказа. В частности, такими особенностями выступают превалирование внеправовых (неформальных) коммуникаций в самой региональной правоохранительной и политической системе региона, учет религиозных традиций, ценностей исламского общества и позиций духовных исламских лидеров при выстраивании политики противодействия радикальному исламу как главной угрозе общественной безопасности региона. При этом следствием традиционной культуры Северного Кавказа является и развитая система неформальных отношений, как околоправовых, так и антиправовых. Последние в форме землячества (кумовства), коррупции задают особые условия криминогенной среды,

124

питающей экстремистские и террористические организации .

Обобщая вышесказанное, можно отметить следующее.

Во-первых, необходимо четко разграничивать умеренные формы ислама как любой традиционной религии и ее радикальных проявлений. Радикальный ислам не просто выходит за правовые рамки российского законодательства, а противопоставляется многим правовым ценностям, правопорядкам и элементам общероссийской правовой культуры. При этом умеренные религиозные взгляды ислама наравне с православными традициями не только не вступают в какие-либо противоречия с базовыми правовыми ценностями, проецируемыми федеральным законодательством, но и воспроизводят их в духовной и культурной традициях народов Северного Кавказа.

Во-вторых, следует признать, что при всех тенденциях и декларируемых ценностях правового универсализма существует объективная потребность в регионализации правопорядков в этнически и религиозно сложных по своему составу федерациях, в том числе России. На практике это означает, что попытка слома исторически сложившегося регионального правопорядка приводит к политическому конфликту, росту сепаратизма и экстремизма на соответствующих территориях, что, по сути, не может и не должно являться [124]

ни целью, ни следствием федеральной правовой политики.

В-третьих, корни происхождения радикальных форм ислама берут свое начало не в культурном-духовном конфликте, а имеют источники глобальных экономических интересов. Отсюда политико-правовые средства, предотвращающие возникновение и развитие воинствующего ислама, должны быть направлены прежде всего на источники политической и религиозной манипуляции и пропаганды экстремизма и терроризма.

В-четвертых, правоохранительная функция государства в региональном пространстве приобретает особенности, обусловленные культурнорелигиозными ценностями общности, населяющей соответствующую территорию Российской Федерации. Этот факт задает определенные требования, в том числе к организации и реализации правоохранительной функции, с учетом региональной специфики, смещая акценты с формально-юридической модели права на историческую модель.

В-пятых, правовые средства противодействия радикальному исламу и вовлечения молодежи Северного Кавказа в развитие запрещенного на территории Российской Федерации Исламского государства должны носить системный характер, препятствовать в равной степени как фактам прямого правонарушения закона, так и действиям, подстрекающим, усиливающим, создающим условия для религиозного фанатизма. В этом контексте ключевым звеном в реализации правоохранительной функции на Северном Кавказе выступает деятельность российских спецслужб, обеспечивающих противодействие первопричинам терроризма и экстремизма в регионе.

В-шестых, радикальный ислам как комплексная угроза национальной безопасности имеет два серьезных последствия: 1) разрушение единой системы федерального управления и в конечном счете отделение региона от Федерации с последующим существованием очага политической нестабильности; 2) формы политического влияния радикального ислама носят исключительно деструктивный характер и по своей природе направлены на разрушение традиционных общественных отношений, политических связей, систем публичного управления и замещение их собственными формами публичной идеологии, регулятивными нормами и методами управления. Отсюда главным инструментом политического влияния радикального ислама является экстремизм и терроризм как регионального, так и мирового уровня.

В-седьмых, фундаментом радикального ислама выступают традиции мусульманского общества, на основе которых формируется не только радикальная деятельность, но и система устойчивых международных организационно-экономических связей, что наглядно доказывает террористический проект «Исламское государство». При этом игнорирование легальной властью, в том числе федеральной, традиционных общественных институтов Северного Кавказа, их исключение из государственной жизни создают реальные предпосылки для экстремистской и террористической деятельности.

Например, особой общественной опасностью в период вооруженного конфликта на территории Чеченской Республики характеризовалась деятельность джамаатов, которые представляют собой элементы тейповой системы организации общества. Основой таких форм общинного единения выступает религия. Однако указанная фора общинной организации активно использовалась международными террористическими группировками и спецслужбами США для формирования военизированных криминальных этнических структур религиозно-экстремистского толка, целью которых выступает дестабилизация обстановки в Северо-Кавказском регионе путем совершения тяжких и особо тяжких преступлений. При этом очень часто обнаруживаются свидетельства того, что члены джамаатов под руководством иностранных инструкторов специальной, в том числе идеологической подготовки, проходили в лагерях обучение обращению с оружием, взрывными устройствами, тактике ведения боевых действий. Как справедливо отмечают исследователи, «глубоко законспирированными террористическими (религиозно-экстремистскими) группировками ведется сбор разведывательной информации, вербовка, пропаганда экстремистской идеологии с активным использованием возможностей массового распространения информации, в частности глобальной ин-

формационно-телекоммуникационной сети Интернет» .

Эти бандформирования совершают самые разные преступления: от вымогательств денежных средств на джихад у состоятельных граждан до посягательств на жизнь сотрудников правоохранительных органов с целью воспрепятствования их законной деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

По мнению ученых, сложность в выявлении и раскрытии таких организованных групп и преступных сообществ заключается в том, что их устойчивость, мобильность, оперативность, как правило, основаны на этнической общности (отношениях родства, дружбы и т. п.), что предопределяет стабильность состава и тесную взаимосвязь между их участниками[125] [126]. Кроме того, социально-родовая организация джамаатов крайне эффективна с точки зрения социального управления и представляет собой, по сути, институт гражданского общества. С этим связано изменение роли джамаатов в правовом пространстве Чеченской Республики, когда текущий военный конфликт был разрешен политическим путем. Сегодня джамааты начинают рассматриваться уже как один из эффективных инструментов обеспечения законности и правопорядка в республике. Причем отказ от использования таких традиционных форм гражданского участия в правоохранительной деятельности лишь изолирует правоохранительную систему субъектов Северного Кавказа от эффективных инструментов формирования правопорядка и законности.

Второй особенностью реализации правоохранительной функции государства на Северном Кавказе является угрожающий национальной безопасности рост влияния идей исламского фундаментализма, особенно среди мусульманской молодежи. Об опасности этих идей ярко свидетельствует тот факт, что часто мусульманские религиозные деятели сами являются жертвами своих же единоверцев-фундаменталистов. Радикальные течения салафи-

тов используют недопустимые, запрещенные законом методы, способствующие разжиганию социальной и религиозной розни и ксенофобии, терроризма и экстремизма. Такие политизированные и воинственные фундаменталистско-исламские течения, распространившиеся на Северном Кавказе не без помощи США и Саудовской Аравии, часто называют исламистскими, подчеркивая их религиозную идентичность и вместе с тем отделяя от добропорядочных людей, исповедующих ислам. Идеи исламского фундаментализма лежат в основе политического ислама - исламизма. Западные ученые определяют радикальный исламизм как «религиозное течение, которое стремится к мировому господству и исповедует идеологию, допускающую геноцид».

В России наибольшее распространение ваххабизм получил в Дагестане и Чечне. При этом в Дагестане факт его существования впервые получил официальное подтверждение после принятия Народным собранием Республики Дагестан закона от 16 сентября 1999 года «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан». Впоследствии сходные нормативные правовые акты были приняты (и довольно быстро отменены) в Ингушской, Карачаево-Черкесской и Чеченской республиках.

В то же время крайне важными являются меры по защите традиционных религиозных идей со стороны государства и религиозных конфессий. На Северном Кавказе на протяжении тысячелетий жили и мусульмане, и христиане, и иудеи. Необходимо защищать эти традиции, проводить конференции, совместные праздники и мирные акции в защиту религиозной гармонии. На пути противодействия исламскому экстремизму должны стоять не только органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но и соответствующие религиозные организации, способные выработать собственные механизмы очищения своих рядов от радикально настроенных мусульман. В этой связи крайне перспективной видится легализация форм взаимодействия традиционных религиозных конфессий Северного Кавказа с правоохранительной системой.

Третья особенность заключается в том, что на сегодняшний день в России, в том числе в регионах Северного Кавказа, наибольшую криминальнополитическую активность проявляют международные религиозные организации, например, такие как исламская партия освобождения «Хизб ут-Тахрир аль- Ислами», религиозная секта «Нурджулар» и исламское миссионерское движение «Таблиги Джамаат»[127] [128] [129] [130]. При этом, как констатируют исследователи, «их незаконная деятельность напрямую связана с финансовой поддержкой из-за границы» . В арсенале данных организаций используются такие технологии, как проведение митингов, выпуск экстремистских печатных материалов, создание web-ресурсов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и т. п. Эксперты правоохранительных органов, изучающие финансовые потоки экстремистских организаций в России, отмечают присутствие как внешних, так и внутренних финансовых источников. В частности, А.В. Смагина и Д.И. Сопун подчеркивают, что «если к внешним источникам можно отнести зарубежные неправительственные организации и фонды, то к числу внутренних источников как раз можно отнести и деньги нелегальных мигрантов» . Очевидно, что де-

-130

структивное влияние международных террористических организаций , опосредованное влияние разведок недружественных России государств, прежде всего, приходится на регионы с сильными исламскими традициями.

В силу этого осуществление правоохранительной функции на Северном Кавказе должно сопровождаться решением целого ряда проблем.

Во-первых, влияние неравного экономического положения этносов, диспропорции в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации негативно сказываются на состоянии межэтнических отношений.

В рамках регионов Северного Кавказа с повышенной социальной конфликто- генностью необходимо проводить политику бюджетного выравнивания, что снизит риски крайне радикальных форм разрешения социальноэкономических противоречий.

Во-вторых, после распада СССР с его монолитной идеологией в регионах по-прежнему отсутствует общероссийское гражданское самосознание (общероссийская гражданская идентичность), имеет место эмиграция русского народа, дерусификация республик Северного Кавказа, незащищенность этнокультурных потребностей русского народа, рост этнополитического и религиозно-политического радикализма и экстремизма. Обозначенные проблемы следует считать особым региональным вызовом идеологического вакуума, прежде всего для федерального подхода в формировании единого правового пространства в России. Несомненно, что эту ценностную пустоту необходимо заполнять идеями и ценностями законности и правопорядка в формах, понимаемых всеми этническими народностями, населяющими Россию.

Во-третьих, при формировании правоохранительной политики на Северном Кавказе безусловным условием эффективности правоохранительной деятельности является использование традиционных форм публичносоциального управления, в том числе гражданского участия в обеспечении законности и правопорядка на соответствующих территориях, вовлечение в правоохранительную деятельность традиционных религиозных конфессий. Учитывая соотношение развитости государственных и социально-родовых форм организации традиционных обществ Северного Кавказа, последние оказывают несоизмеримо большее влияние как на политическое, так и на правовое пространство республик.

В-четвертых, региональная правоохранительная деятельность СевероКавказского региона требует усиления деятельности разведки и контрразведки для эффективного пресечения экономических, а также идеологических трафиков, создаваемых международными террористическими организациями и политическими силами, стоящими за ними. В то же время правоохрани-

тельная деятельность региона должна опираться на укрепление традиционных институтов, противостоящих крайним формам ваххабизма, то есть основываться на охранении традиционных национальных институтов, их уважении и вовлечении в публичную деятельность по поддержанию правопорядка и законности на Северном Кавказе.

В свете обозначенных проблем криминогенной обстановки Северного Кавказа видится целесообразным рассмотреть региональную правовую модель правоохранительной функции как в общефедеральном так и в региональном срезе в двух измерениях: 1) легальном, устанавливаемом системой нормативных актов; 2) реальном, содержание которого раскрывает административно-политическая практика.

Легальный уровень правоохранительной модели России определяется федеральными, а также региональными нормативными правовыми актами, сравнительно-правовой анализ которых позволяет выявить особенности архитектуры правоохранительной функции в правовой политике государства на Северном Кавказе.

Отправной точкой в региональной правоохранительной политике являются положения п. «б» и «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которых закрепляется, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: во-первых, «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон», а во-вторых, «кадры судебных и правоохранительных органов»[131]. Соответственно, в российской модели реализации правоохранительной функции государства также заложены механизмы распределения правоохранительных компетенций, как и в ранее рассмотренных нами зарубежных федеративных государствах.

Сравнительно-правовой анализ основных нормативных правовых ак-

тов, устанавливающих порядок осуществления правоохранительной функции субъектами Российской Федерации, показывает, что, как правило, региональный законодатель идет по пути копирования федеральной конструкции регулирования отдельных правоохранительных институтов. Например, сравнение текста законов субъектов Российской Федерации, входящих в СевероКавказский федеральный округ, в том числе закона Чеченской Республики от 20.11.2009 № 67-РЗ (в редакции от 30.06.2015) «О добровольных народных дружинах», закона Карачаево-Черкесской Республики от 21.06.2010 № 33-РЗ (в редакции от 09.07.2015) «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Карачаево-Черкесской Республики, закона Ставропольского края от 26.09.2014 № 82-кз «О некоторых вопросах участия граждан в охране общественного порядка на территории Ставропольского края», закона Республики Северная Осетия-Алания от 15.01.2004 № 2-РЗ «Об участии населения Республики Северная Осетия-Алания в обеспечении общественного порядка», закона Республики Ингушетия от 03.06.2015 № 35-РЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», закона Республики Дагестан от 08.06.2015 № 60 «О народных дружинах в Республике Дагестан», показывает, что субъекты Российской Федерации, к сожалению, не отражают реальную конструктивную практику в легальных правовых актах. При этом региональное законодательство несколько отстает в правовом конструировании от федерального, в котором правоохранительные институты регламентированы более подробно. В ряде случаев приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным приводит к откровенным региональным правовым пробелам. В частности, это касается закона КабардиноБалкарской Республики от 26.07.2002 № 46-РЗ (в редакции от 11.06.2014) «Об участии граждан в осуществлении охраны общественного порядка», правовые пробелы которого частично восполняет такой подзаконный акт, как постановление Правительства КБР от 28.10.2011 № 322-ПП «О Положении о народной дружине».

Эта особенность задает сегодня вектор необходимого развития регио-

нального нормотворчества наряду с объективной потребностью отражения национально-региональных особенностей правовой регламентации отдельных институтов правоохранительной деятельности.

Однако некоторые субъекты Российской Федерации, входящие в Северо-Кавказский федеральный округ, все же принимают специальные нормативные акты, определяющие национально-региональную специфику правоохранительной деятельности гражданского участия в правоохранительной функции государства. Так, закон Ставропольского края от 26.07.2013 № 69-кз (в редакции от 29.04.2015) «О привлечении членов казачьих обществ к государственной или иной службе в Ставропольском крае» урегулировал институт гражданского участия в реализации правоохранительной функции.

Конечно, в исторической ретроспективе региональная законотворческая деятельность (инициатива) по архитектонике региональной правоохранительной деятельности не всегда соответствовала действующему законодательству и иногда выходила за юрисдикционные рамки регионов и даже нарушала федеральные концептуально-правовые принципы. Так, закон Республики Дагестан от 22.09.1999 «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан» вводил не закрепленное федеральным законодательством понятие «ваххабизма», что при всей противоречивости данной юридической дефиниции создавало проблему нарушения религиозных прав, гарантированных Конституцией РФ.

Очевидно, что сегодня на региональном уровне необходимо определение официального статуса традиционных для Северного Кавказа социальных общностей, способных эффективно решать проблемы профилактики, предупреждения и пресечения террористических и экстремистских преступлений, совершенных на религиозной почве, в том числе через переговорные процессы. Например, в Чеченской Республике, Республике Дагестан, КабардиноБалкарской Республике таковыми являются джамааты, легализация и контроль [132]

которых могут служить ключом к контролю за формированием радикального ислама[133]. Несистемные попытки создать легальные соглашения между правоохранительными органами и джамаатами осуществлялись, в частности, в Республике Дагестан[134] [135]. В целом же следует констатировать, что федеральная правоохранительная политика не задает вектор законодательного развития региональных правоохранительных институтов, а сами регионы не стремятся инициировать подобный процесс, предпочитая использовать неформальные формы правоохранительной деятельности. Отсюда формируется правовой парадокс - эффективные формы взаимодействия правоохранительных органов и общества, организации самой системы правоохранительного аппарата, направленные на поддержание законности и правопорядка в регионах, имеющие глубокие исторические традиции, не противоречащие федеральному законодательству, тем не менее вынесены за рамки последнего.

Однако оборотной стороной региональных элементов самоорганизации может выступать и деятельность традиционных гражданских организаций местных обществ, активность которых носит антиправоохранительный характер. Примером такой общественной организации можно назвать меджлис, действующий в Республики Крым на нелегальной основе . Отметим, что данная организация рассматривается Госдепом США как «правозащитная», в то время как ее реальная деятельность, по утверждению прокуратуры Республики Крым, сопряжена с экстремизмом[136].

Крайне серьезной проблемой представляется рост исламской радикали

зации в рамках преступных сообществ, в том числе преступного контингента, отбывающего наказания в местах лишения свободы. Здесь проявляется крайняя форма регионального фактора на процессы распространения экстремизма и терроризма в уголовно-исполнительных учреждениях. Так, отбывание уголовных наказаний представителями национальностей Северного Кавказа на соответствующих региональных территориях в учреждениях ГУФСИН (тюрьмах) позволяет консолидировать криминальный контингент по национально-религиозному основанию . В свою очередь родственная этнорелигиозная ментальность сотрудников ГУФСИН с радикально настроенными лицами, отбывающими наказания, создает риски конклюдентных действий охраны тюремных учреждений, не препятствующих распространению радикального ислама среди заключенных. Этот региональный фактор, напротив, задает потребность в экстерриториальном принципе отбывания наказаний в местах лишения свободы приговоренных.

Тем не менее экстерриториальный принцип правоохранительной деятельности является неоднозначным и применим только к решению конкретных региональных проблем. Например, согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ определяется, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся «кадры судебных и правоохранительных органов». Это воплощается в негласном правиле - региональные кадры правоохранительных органов Северного Кавказа, как правило, представлены региональной титульной национальностью. Насколько это является обоснованным с формально-юридической позиции Конституции РФ, закрепляющей западнолиберальную формулу запрета на ограничение доступа к государственной службе по национальной принадлежности? В профессиональном сознании и восприятии общероссийской правовой культуры существуют риски искаженного понимания или непонимания в принципе этнокультурных особенно- [137]

стей народов Северного Кавказа. При этом невключенность федеральных правоохранителей в локальную этнокультуру, ее аксиологию создает риски и обратного характера. Как отмечает С.А. Старостина, «довольно часто многие этнические и полиэтнические группировки, прикрываясь исламом, заявляют работникам правоохранительных органов протесты о нарушении их религиозных чувств. В первую очередь, с ними сталкиваются сотрудники милиции и других правоохранительных органов (таможенных, налоговых и других служб) России» . Одним из ярких примеров возникающего на фоне межкультурного различия в осуществлении правоохранительной деятельности можно назвать инцидент, вследствие которого Рамзан Кадыров публично заявил о недопустимости проведения силовых операций федеральными правоохранительными органами без согласования с региональными силовыми ведомствами Чеченской Республики .

Соответственно, моделируя правоохранительную функцию Российского государства, ориентированную на региональные особенности, в том числе региональные формы организации гражданского участия в правоохранительной деятельности, необходимо учитывать политический контекст, складывающийся на определенной территории. Поэтому правоохранительная функция должна рассматриваться шире, чем формально-юридическая деятельность по обеспечению законности и правопорядка. Особенно это касается регионов, однородных в культурно-религиозном аспекте, отличных от титульной культуры России, так как построение правоохранительной деятельности по принципам исключительно формально-юридическим (принципу позитивизма) скорее создаст социально-системное противодействие в формах экстремизма и сепаратизма, нежели обеспечит единство правового пространства, законность и правопорядок данных территорий. Представляется, что федеративная [138] [139]

правоохранительная политика должна использовать также экономический, политический, культурно-духовный, идеологический и иной инструментарий, противодействуя криминогенным явлениям, находящимся в статусе региональной угрозы. Такой системный подход в решении правоохранительных задач позволяет:

- сократить издержки реализации правоохранительной функции: экономические, репутационные, временные, при достижении приемлемого уровня законности и правопорядка;

- уменьшить социальный уровень конфликтогенности в регионе, тем самым значительно понизить градус таких криминальных явлений, как экстремизм, терроризм, сепаратизм, а также способствовать сокращению иных составов преступлений и правонарушений, обусловленных политическими и экономическими факторами территории;

- легитимировать федеральную правоохранительную политику в регионах, в том числе гармонизировать ее с правоохранительными региональными традициями.

Очевидно, что системный подход в реализации правоохранительной функции воплощается в организационно-правовых формах, обеспечивающих не только вертикальную связь, но и горизонтальные связи в деятельности правоохранительных органов. «Правоохранительная сфера не монообъект, а многорегиональный организм, функционирующий на основе вертикальных (центр - регионы) и горизонтальных (межрегиональных) взаимодействий»[140]. Сегодня правоохранительная деятельность должна строиться на сетевых принципах организации органов власти, включая экстерриториальный принцип, принцип обратной связи, принцип независимого контроля качества и т. п. Данная аксиома позволяет утверждать о необходимости кардинального пересмотра конкретных механизмов взаимодей

ствия, которые сегодня сведены преимущественно к информационному обмену и ограниченному оперативному взаимодействию. Между тем постановка одной из центральных задач стратегии национальной безопасности - это эффективное государство, то есть оптимальное использование сил и средств государственного аппарата для эффективного ответа на вызовы и угрозы, а также достижения высокого уровня правопорядка и законности в стране.

Таким образом, полагаем, что перспективным направлением развития законодательной базы российской правоохранительной функции государства является кардинальный пересмотр существующей модели правоохранительной деятельности, основанной на следующих принципах:

1. Принцип «умного» и «системного» реагирования на криминогенные угрозы и вызовы предполагает отказ от безальтернативных традиционных точечных методов «насилия» в борьбе с преступностью и иной противозаконной деятельностью. Следовательно, необходима разработка системы приемов, методов, способов, то есть технологий противодействия криминализированным общественным отношениям, учитывающим ключевые системные факторы такой теневизации и воздействия через соответствующие экономические, политико-идеологические, культурно-духовные, организационные и иные формы, с активным использованием современных информационнокоммуникационных технологий. Как справедливо отмечают В.О. Давыдов и А.Ю. Головин: «В современном информационном обществе экстремистские формирования достаточно активно используют достижения современных информационно-коммуникационных технологий в качестве виртуальной информационной площадки для популяризации деструктивных идей, привлечения и вербовки потенциальных сторонников, организации их последующего интерактивного обучения вопросам конспирации и тактики действий»[141]. Та-

кой переход террористической и экстремистской деятельности в сетевые формы организации в рамках информационно-коммуникационных технологий предопределил тот факт, что эффективность традиционных методик следственно-оперативной работы по предотвращению преступлений экстремистской и террористической направленности значительно снизилась. Повышение эффективности осуществления правоохранительной функции государства сегодня сопряжена с развитием сил, средств, методик расследования, оперативного внедрения, коммуникации с агентами международных террористических группировок, экстремистских групп. Оперативная разработка сетевых инфраструктур террористических и экстремистских организаций на территории России требует повсеместного применения в правоохранительной деятельности современных информационных технологий, позволяющих усилить оперативную работу в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и тем самым противостоять сетевым технологиям организации экстремизма, сепаратизма и терроризма.

2. Принцип легализации конструктивных форм взаимодействия общества и правоохранительных органов с учетом традиций Северного Кавказа, формирования федеральной правовой основы для развития взаимодействия авторитетных представителей ислама данного региона и правоохранительных органов с целью предупреждения и пресечения экстремизма и терроризма.

3. Принцип активного вовлечения в правоохранительную деятельность общества (граждан, экспертных и профессиональных сообществ, традиционных религиозных конфессий, общественных организаций и других институтов гражданского общества), в том числе создания и технического сопровождения web-площадок, обеспечивающих объединение лиц с активной гражданской позицией, вне поля влияния правоохранительных органов, устраняя тем самым риски коррупционного контроля и давления со стороны должностных лиц. Использование традиционных форматов общественных органи-

заций для повышения эффективности ненасильственных правоохранительных воздействий на криминогенную обстановку в регионе. Смещение федеральной и региональной правоохранительной политики с карательнорепрессивных мер на меры по предупреждению и предотвращению преступлений экстремистской и террористической направленности через традиционные формы гражданского участия в правоохранительной деятельности с учетом региональных особенностей, вовлечение общества в активные действия по обеспечению общественной и национальной безопасности.

4. Принцип адаптации федеральной правоохранительной системы к конкретным региональным особенностям субъектов Российской Федерации, в частности учета национальных традиций и построения на их основе системы управления правоохранительными органами субъектов РФ, определения правовых режимов противодействия региональным угрозам, усиления правоохранительных сил и средств по данным направлениям (терроризм, религиозный экстремизм, сепаратизм, наркоторговля, контрабанда и т. п.) в рамках конкретных территорий Российской Федерации, развития обратной системы горизонтальных связей с регионами для удовлетворения объективных потребностей развития правоохранительных систем субъектов РФ и их последующего отражения в концептуальных положениях правоохранительной политики федерального центра.

5. Принцип независимой оценки эффективности правоохранительных органов, то есть на экстерриториальных началах контроля за эффективностью правоохранительной деятельности регионов, через МФЦ, web-ресурс «Государственные услуги», общественные (народные) электронные площадки, а также конструирования объективных показателей эффективности правоохранительной деятельности и их считывания, которые, во-первых, не позволяли бы искажать достоверность оценочных данных подконтрольными органами, а во-вторых, не создавали бы системных условий для имитационной, иррационально-противозаконной деятельности правоохранителей. Например, объективными механизмами получения достоверной статистики, как отмечают исследователи, могут быть оценки эффективности следственных органов по со

отношению выносимых на обвинительное заключение уголовных дел и дел, поддержанных прокуратурой Российской Федерации. Оценка эффективности последней, соответственно, должна осуществляться в соотношении выносимых прокурором обвинительных актов и обвинительных приговоров, вступивших в законную силу решением суда. В свою очередь эффективность судебных органов определяется по результатам удовлетворенных обжалований судебных решений в судах высшей инстанции. Деятельность правоохранительных органов во взаимодействии с заявителями по предоставлению государственных услуг (выдача справок, лицензирование и т. п.), а также осуществлению государственных функций (возбуждение уголовных дел в интересах защиты прав потерпевшего, административных дел по заявлению заинтересованных лиц в отношении нарушителей и т. п.) следует оценивать исходя из социальной оценки самих заявителей. Эффективным инструментом здесь может выступать web- ресурс государственных услуг, позволяющий осуществлять сбор данных от потерпевших, заявителей о качестве государственных услуг (функций).

6. Принцип федеративной асимметричности специализированных правоохранительных сил и средств означает, что при реализации федеральной правоохранительной политики должны учитываться ярко выраженные региональные угрозы, такие как терроризм, экстремизм, незаконный оборот наркотических веществ и оружия, торговля людьми и т. п., исходя из уровня этих угроз осуществляться специализированное кадровое и ресурсное усиление регионов с высоким криминогенным потенциалом за счет его перераспределения. Такой принцип позволит наиболее оптимальным образом использовать государственные правоохранительные ресурсы, эффективно реагируя на кривые роста преступности по соответствующим региональным направлениям. При этом необходимо использовать на основе экстерриториального принципа интеллектуальные ресурсы региональных правоохранительных органов в зависимости от степени их загруженности.

<< | >>
Источник: Хажироков Валерий Ахиедович. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ПОЛИЭТНИЧНОСТИ ОБЩЕСТВА В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ РЕГИОНЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2.1. Реализация правоохранительной функции государства в субъектах Северного Кавказа: сравнительный аспект:

  1. Понятие государственных финансов, их содержание и структура. Государственный бюджет как средство реализации финансовых функций государства. Бюджетная система. Состав и структура доходов и расходов Федерального бюджета.
  2. 5.1. Государственный бюджет, как средство реализации финансовых функций государства
  3. Тема I. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА И АДВОКАТУРА
  4. Лекция 7 Функции государства
  5. 17.1. Формы и методы реализации функций государства.
  6. Понятие и классификация функций государства.
  7. Формы и методы реализации функций государства.
  8. Хажироков Валерий Ахиедович. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ПОЛИЭТНИЧНОСТИ ОБЩЕСТВА В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ РЕГИОНЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону - 2018, 2018
  9. Оглавление
  10. Введение
  11. ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ
  12. § 1.1. Правоохранительная функция в системе функций Российского государства и иных видов юридической деятельности: понятие, сущность и формы осуществления
  13. § 1.2. Исторический и национальный опыт реализации правоохранительной функции государства в России
  14. § 1.3. Реализация правоохранительной функции в федеративном государстве: зарубежный опыт
  15. ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ В ПОЛИЭТНИЧЕСКОМ ГОСУДАРСТВЕ (НА ПРИМЕРЕ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА)
- Авторское право России - Аграрное право РФ - Адвокатура РФ - Административное право РФ - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс РФ - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Избирательное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство России - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Корпоративное право РФ - Муниципальное право РФ - Право социального обеспечения России - Правоведение РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Семейное право России - Таможенное право России - Теория государства и права РФ - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Экологическое право России -