§ 1.3. Реализация правоохранительной функции в федеративном государстве: зарубежный опыт

Сегодня одним из вопросов, занимающих центральное место как в общей теории государства и права, так и в ряде отраслевых наук правоохрани

тельной направленности, является поиск оптимальной модели правоохранительной функции государства в российской политико-правовой действительности.

В этом контексте первостепенной задачей становится определение объективированных параметров такой оптимальности, выделить которые возможно как посредством использования дедуктивного метода исследования национальных моделей правоохранительной функции зарубежных государств, так и путем анализа причинно-следственной связи между исторически сложившимися национальными правоохранительными системами и национально-культурными особенностями конкретных государств, их роли и положения в социальной системе.

Как отмечает М.Н. Сутурина, «организационное построение органов полиции зарубежных государств, распределение функций и полномочий между различными уровнями управления зависят от сложившихся в каждой конкретной стране форм государственного устройства и степени централизации органов управления»^[91]. А.В. Макарин и А.И. Стребков подчеркивают, что «судебные системы в различных федерациях различаются в зависимости от уровня самостоятельности членов федерации, распределения компетенции между ними и центром, от соотношения федерального права и правовых норм, принимаемых в государственных образованиях, формирующих федерацию»^[92].

государства.

Модели правоохранительной функции условно можно разделить на три типа: централизованную, децентрализованную и смешанную. К странам централизованного типа правоохранительной функции относят Францию, Италию, Испанию, Португалию и другие. США представляют децентрализованный тип правоохранительной системы. Смешанный тип характерен для таких государств, как Великобритания, Япония, ФРГ, Россия и другие.

Региональную специфику правоохранительной деятельности можно наиболее полно проанализировать через правовую и организационную формы реализации правоохранительной функции государства. Так, в Российской Федерации существуют единые законодательные стандарты (механизмы правового регулирования), касающиеся порядка формирования и иерархической подчиненности (управления) правоохранительных органов власти на местном, региональном и федеральном уровнях, организации институтов гражданского общества, наделенных вспомогательными правоохранительными функциями. Единая унифицированная законодательная конструкция правоохранительной деятельности характерна также для уголовного и административного процессов, обеспечения национальной безопасности, выраженных в соответствующих федеральных нормативных актах. В то же время в области профилактики правонарушений, организации гражданского участия в правоохранительной деятельности, материального и кадрового обеспечения субъекты Российской Федерации являются достаточно самостоятельными и определяют архитектуру данных элементов правоохранительной деятельности в соответствии с региональной спецификой. Однако в целом правоохранительная система России построена на принципах централизации, унификации и вертикальной системы управления. В этом контексте имеет место взаимообусловленность административнотерриториального устройства Российского государства и его правоохранительной модели.

Вполне естественно, что такая правовая модель, определяющая порядок и пределы осуществления правоохранительной деятельности, обусловлена смешанной моделью федерации, характерной для России, в отличие от тех же Соединенных Штатов Америки, где правоохранительная деятельность в большей мере является децентрализованной^[93].

Формирование правоохранительных подсистем с относительной локальной административной и юрисдикционной самостоятельностью муниципальных правоохранительных органов и правоохранительных органов штатов, собственное региональное законодательство, определяющее территориальные особенности административного и уголовного преследования, не оценивается в США как недостаток. Начиная с особенностей уголовноисполнительного производства, построения судебных процессов и заканчивая административными режимами каждый штат выработал уникальную правоохранительную подсистему, адаптируя юридический инструментарий к территориальным социальным, криминогенным и иным особенностям. Например, в США приобретение, хранение и ношение оружия гражданами воспринимается как гарантия соблюдения права на жизнь и личную неприкосновенность. Исключая идеологический контекст данного постулата, можно констатировать, что государством не столько признается право на оружие, сколько частично перекладывается функция полиции по охране личности на самого гражданина. При этом, помимо федерального законодательства, каждый штат устанавливает свои ограничения на оборот гражданского оружия^[94], адаптируя его к местной культуре применения оружия. Тем не менее такой

подход к наполнению правоохранительной функции гражданским участием через институт гражданского оружия привел, по справедливому замечанию А.П. Шергина, к правовой «вестернизации» самой полиции и готовности применять оружие при оказании сопротивления правонарушителем. Отсюда следуют возрастающие риски злоупотребления сотрудниками полиции своими расширенными полномочиями по применению оружия против подозреваемых. Соответственно, в отечественной правоохранительной модели такой «вестернизации» полиции не существует, прежде всего, в силу значительного ограничения, налагаемого федеральным законом на оборот гражданского оружия.

В правовой системе штатов также наблюдается значительная децентрализация, проявляющаяся, в частности, в области уголовного права. Так, в 38 штатах действует смертная казнь, а в 12 - только пожизненное заключение. Исследователи связывают данную децентрализованную модель правоохранительной системы с исторической особенностью формирования самих США, некогда представлявших собой конфедерацию. В то же время своеобразие правоохранительных традиций, нашедших отражение в действующем законодательстве каждого штата, определяется правоохранительными традициями. Например, попытка административной централизации полиции в США претерпела неудачу из-за сопротивления самих штатов и графств. В силу этого Вашингтон не пошел по пути уничтожения сложившейся системы, вышедшей на уровень цивилизованных форм в пользу централизации и унификации правоохранительной функции хотя бы потому, что при их устранении федеративному центру пришлось бы компенсировать возникший пробел своими бюджетными ресурсами (на полицию местными

бюджетами выделяется до 80 % средств, потраченных на все полицейские силы страны). Тем самым США демонстрируют минимизацию экономических издержек на осуществление правоохранительной функции государства за счет федерального бюджета, сохраняя высокую правоохранительную эффективность благодаря признанию и легализации региональных правоохранительных традиций. Интересно, что в этом ключе федеральный центр США не видит деструктивных последствий сохранения «ласкутного» правоохранительного пространства, которое при всем его региональном разнообразии работает весьма эффективно.

Кроме того, «характерной особенностью фрагментарной модели полицейской системы в целом и американской полицейской системы в частности является традиционное использование частей вооруженных сил (национальной гвардии) для подавления “гражданских беспорядков”»^[95].

Таким образом, децентрализация правоохранительной функции США, во-первых, была обусловлена историческими причинами (историей создания полиции, распространением гражданского оружия и т. д.). Во-вторых, Вашингтон уравновесил эту децентрализацию организационно, что позволило федеральному центру сохранить фактический контроль за правопорядком и законностью каждого штата в чрезвычайных ситуациях. В результате этого правоохранительная функция США в целом носит достаточно сбалансированный характер и в настоящее время де-факто оказывается не столь рационализованной, как считали представители научной и профессиональной общественности.

По типу правоохранительных систем наиболее близкородственной США является правоохранительная модель Великобритании, где органы полиции также подчинены муниципальной власти и косвенно подотчетны населению через выборные механизмы главы муниципальных образований^[96]. Судебные органы имеют определенную степень децентрализации в отношении двух особых регионов Великобритании. В частности, значительную самостоятельность сохранила судебная система Шотландии, а судебные органы Северной Ирландии, хотя и копируют судебную систему Великобритании, также стоят особняком в реализации правоохранительной функции. Правовая система Англии характеризуется смешанным типом и наряду с централизованным уголовным и гражданским законодательством допускает использование самостоятельных источников права в Северной Ирландии и Шотландии.

Правоохранительная система Федеративной Республики Германия также отражает особенности федеративных отношений регионов (земель) и федерального центра. Так, характеризуя правоохранительную систему ФРГ, В.Б. Гольцов отмечает, что «исторические традиции предопределили значительную долю независимости земель от федерального центра. Каждая из 16 земель Германии при сохранении общей правовой основы деятельности самостоятельно определяет структуру и штатную численность полиции, приоритетные направления деятельности правоохранительных органов» . Однако наряду с полицией земель в ФРГ действует федеральная полиция.

Характерно, что модель реализации правоохранительной функции Германии основана на смешанном типе отношений, в ней в равной мере присутствуют цетрализационные и децентрализационные начала. Согласование же правоохранительных органов земель и федеральных правоохранительных органов осуществляется по принципу координации и согласования. Так, федеральное ведомство криминальной (Bundeskriminalamt) полиции в рамках своих полномочий и функций среди прочего осуществляет координацию между органами федеральной полиции и полиции земель, а также органами полиции и правосудия, поддержку деятельности полиции по профилактике и борьбе с преступностью на межрегиональном и международном уровнях.

Однако следует отметить, что национальная правоохранительная модель основана на стабильной экономике и высоком уровне правосознания, а «полицейские осуществляют свою деятельность при поддержке подавляю- ^[97]

щего большинства граждан» - более 70 % . Очевидно, что данные факторы задают иные стандарты правоохранительной эффективности в немецком обществе, смещая акценты с контрольно-принудительных способов обеспечения законности на механизмы сотрудничества правоохранительной системы и институтов гражданского общества, согласования законных интересов и профилактику правонарушений в обществе. Вместе с тем либеральная правоохранительная модель ФРГ сегодня, в условиях миграционного кризиса, подвергается серьезному испытанию. Поток беженцев из Сирии приводит к резкому всплеску преступности, сопряженной с посягательствами на жизнь, здоровье, личную неприкосновенность, а также имущество граждан ФРГ. Характерно, что в социальных сетях (в отличие от СМИ Г ермании) ведется активное общественное обсуждение пассивности полиции и ее неспособности решить проблемы, связанные с миграционной преступностью, в либеральном режиме функционирования. При этом просматривается деформация правоохранительной функции государства, не обеспечивающего в должной мере личную и имущественную защиту своих граждан.

Архитектура правоохранительной функции Японии имеет особые национальные черты и обусловлена не только унитарным государственным устройством, но и традиционным общественным укладом. Так, если в западноевропейской традиции правоохранительная деятельность опирается на юридический формализм и законность, обеспечивается наложением юридических санкций позитивного права, то в японской правовой системе акценты смещаются к публичному осуждению, а применение мер юридических санкций позитивного права правоохранителями является крайне ограниченным. «Такое поведение японских правоохранительных органов объясняется прежде всего их чрезвычайно большими полномочиями, позволяющими применять закон по своему усмотрению и делать упор на “исправление” преступника, а не на его наказа- ^[98]

ние»^[99]. По сути, правоохранительная функция Японии опирается в первую очередь на социальный контроль преступности, что обусловлено опять же ее особым национальным укладом, который с успехом используют органы власти, обеспечивая один из самых низких уровней преступности в мире.

Значительный интерес в контексте прорывных улучшений в уровне правопорядка и законности представляет Сингапур, в котором в кратчайшие сроки произошла качественная трансформация правоохранительной функции государства от практически недееспособной, критически коррумпированной правоохранительной системы до строго организованной, высокоэффективной ее формы в условиях криминализованного общества.

Однако новая архитектура правоохранительной функции Сингапура также находится в рамках национальных особенностей. Так, наличие массового правового нигилизма в обществе получил соответствующий ответ обновленной правоохранительной системы в виде тотального контроля, многократно усиленных юридических санкций и последовательной уголовной политики на всех социальных уровнях.

Содержание правоохранительной функции Сингапура, невзирая на инновационность экономики и политики государства, продиктовано объективными угрозами и трудностями, определившими антилиберальные механизмы обеспечения законности и правопорядка. В частности, Я. О. Кучина связывает жесткость уголовной политики Сингапура с объективными национальнорегиональными факторами. Например, как отмечает исследователь, «не стоит забывать, что жесткость санкций в законодательстве Сингапура - это не причина, а производная от ряда факторов: вхождения государства в Золотой Треугольник, угрозы влияния китайской и японской организованной преступности на территории через миграцию из этих стран, исторически проходящих через территорию Сингапура наркотических путей, малочисленности

населения и, в то же время, крайней заселенности страны» .

Следует отметить, что в рамках противодействия наркопреступности как региональной угрозы высшего уровня правовая система Сингапура отменяет общепризнанный принцип прав человека - презумпцию невиновности.

В отличие от моделей правоохранительной функции государств в англосаксонской и романо-германской системах права правоохранительная деятельность в странах мусульманского права неразрывно связана с шариатом. В частности, уголовное преследование осуществляется по правилам и правопониманию, определяемым религиозными источниками: Коран, Сунна, кияс (акты толкования Корана и Сунны), иджма (соглашение мусульманских правоведов), урф (обычное право). При этом обычное право на легальном уровне сохраняет ряд институтов, которые в остальном мире считаются преступлениями. Например, институт кровной мести в известной мере признается в ряде мусульманских государств. Но наряду с этим мусульманское право не легализует скорый, бездоказательный самосуд. Только по решению суда родственникам потерпевшего (умышленное убийство) предоставляется право выбора юридических санкций (прощение, штраф или смертная казнь)^{[100] [101]. Следовательно, без изменения ключевого принципа - монополии государства на осуществление насилия - в мусульманском праве используется диспозитивный метод правового регулирования в уголовном праве с вовлечением в правоохранительную деятельность граждан. Вполне естественно, что в этом плане имеет место полная нестыковка западно-либеральных образцов реализации правоохранительной функции государства и моделей мусульманских стран. Указанный пример позволяет заключить, что правовая семья (тип национальной системы права) также взаимосвязана с типом модели реализации правоохранительной функции государства.}

Из вышесказанного следует, что модель реализации правоохранительной функции восточных государств значительно отличается от западных в той мере, в которой это продиктовано соотношением правовой культуры общества, национальных традиций и эффективностью юридических средств, применяемых в восточных обществах. При этом для последних характерен правовой нигилизм, прежде всего, с позиций правового позитивизма, но не права в его широком понимании. Тем самым понимание существа и природы государства и права в конкретном этнокультурном пространстве определяет национальные особенности правоохранительной функции государства, ее эталоны.

Таким образом, упомянутые выше правоохранительные системы ведущих стран мира основываются на глубоких исторических традициях. В мире не существует «идеальной» модели реализации правоохранительной функции, а каждая национальная модель адаптирована к конкретным социокультурным особенностям, традициям обществ, в которых они исторически сложились и действуют. При этом большинство названных стран осуществляли безрезультатные попытки отойти от традиционного правоохранительного уклада, в конечном счете только подтвердив необходимость цивилизационного подхода к архитектонике правоохранительной функции.

Исследуя особенности правоохранительной функции государства в рамках национальных правовых систем, также необходимо принимать во внимание процессы глобализации, резюмирующие универсализацию и стандартизацию содержания, целей и значения государственных функций. Здесь следует отметить, что международное право оказывает достаточно сильное влияние в том числе на национальные правоохранительные системы прежде всего с позиции общепризнанных принципов и норм международного права, прав и свобод человека и гражданина.

Такие международно-правовые акты, как Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) , Всеобщая де- ^[102]

кларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН

103

10.12.1948) , Международный пакт от 16.12.1966 «О гражданских и поли-

104

тических правах» , де-юре определяют принципы правоохранительной деятельности государств-участников, среди которых безусловной ценностью признаются права и свободы человека, но в то же время учитывается общественная и государственная безопасность как приоритетная деятельность. Однако дефакто международная политика современного мира демонстрирует насильственное насаждение западноевропейских ценностей, получивших статус «международных» как минимум в двух аспектах. Во-первых, правоохранительная функция государства обеспечивает его внешний и внутренний суверенитет. Соответственно изменение именно этой государственной функции влияет на эффективность обеспечения национального суверенитета в контексте конкретных геополитических условий. Очевидно, что череда цветных революций, финансово и организационно сопровождаемая США, а также вооруженных вторжений в целый ряд государств основывалась на абсолютном приоритете прав и свобод личности. Абсолютизация этой правовой ценности выступила механизмом внутригосударственной и международной легитимации акций вторжения во внутренние дела Югославии, Ирака, Украины, Египта и т. д.^{[103] [104] [105].}

Идеология абсолютизации прав и свобод личности, их безусловного приоритета над интересами общества и государства позволила реализовать проекты искусственной глобализации^[106], продвигая национальные интересы тандема США, Великобритании и Австралии. При этом продвижение идей абсолютизации прав и свобод человека в итоге приводит государства не только к правоохранительной дисфункции, но и создает устойчивую политико-правовую нестабильность соответствующих регионов, реализуя известную концепцию «управляемого хаоса» за счет фактического (ситуационного) массового ограничения тех самых прав и свобод человека, ради которых изначально разрушались национальные правоохранительные системы.

Во-вторых, конкретные сила, средства, методы формирования правопорядка и законности обусловливаются сложной системой территориальных факторов внутри государства и даже на его отдельных территориях. Последнее вынуждает национального законодателя и правопримирителя использовать не универсальные оторванные от реального контекста иерархии правовых ценностей, а действенные правоохранительные механизмы в конкретном геополитическом региональном пространстве. Это означает, что, например, система тотального правоохранительного контроля, применяемая в Сингапуре, является абсолютно неприемлемой для европейских государств, Японии, обладающих высоким уровнем правовой культуры населения. Как и в обратном порядке, использование либеральных моделей правоохранения для России чревато не соблюдением и неукоснительным исполнением прав и свобод человека, а теневизацией и криминализацией экономической, политической, религиозной и другой деятельности.

Подводя итоги, можно сделать следующие выводы:

1. Модель правоохранительной функции государства отражает характер культурных, религиозных традиций этносов, а также форму государственного устройства. Соответственно, к любой национальной правоохранительной модели объективируются такие требования, как учет национальных и религиозных особенностей этносов, правоохранительных традиций, правовых ценностей, исторически сложившихся на определенном этнокультурном пространстве государства. При этом сравнительно-правовой анализ национальных моделей правоохранительных функций ведущих мировых государств показывает их ярко выраженные индивидуальные особенности, исторически сложившиеся, устойчивые, адаптированные к этнокультурным территориальным особенностям как унитарных, так и федеративных государств.

2. Исходя из сравнительно-правового анализа содержания зарубежных правоохранительных систем очевидной представляется взаимосвязь уровня правопорядка и законности с уровнем правоохранительного контроля, то есть методов и средств правоохранительной деятельности органов государственной власти, общественных институтов и гражданского участия в реализации правоохранительной функции государства. Данный тезис подтверждается процессами централизации элементов правоохранительных систем, пересмотра иерархии приоритетов охранения правовых ценностей западноевропейских государств, в последние десятилетия подвергшихся дестабилизирующим воздействиям внешних и внутренних угроз, в том числе делиберализации полномочий правоохранительных органов, ограничения прав и свобод человека в условиях террористических угроз, социальной нестабильности (кризиса миграционной политики) и т. п. Вместе с тем анализ правоохранительной системы Японии позволяет утверждать, что уровень правопорядка и законности также имеет естественный характер (в определенной степени устанавливается и поддерживается обществом без контрольно-надзорной функции государства, основываясь на морали, традиции, национальном мировоззрении - общественном правосознании). При этом опыт государств с критически низким уровнем правосознания, достигших высоких показателей правопорядка и законности (например, Сингапура), убедительно доказывает, что уровень публичного контроля, жесткость санкций, мер ограничения прав и свобод, то есть конкретное наполнение правоохранительной функции государства, зависит от уровня правовой культуры самого общества.

3. Попытка приведения правоохранительной функции государства к единым стандартам и унификационной модели крайне опасна для законности и правопорядка конкретных государств и, на наш взгляд, является утопической. Признавая в целом значение и роль прав и свобод человека, констатируем, что их местоположение в структуре правоохранительных ценностей обусловлено факторами общественной стабильности, естественным фоном законности и правопорядка. При этом права и свободы индивидуума не могут вступать в противоречие с общественными интересами безопасности и стабильности, что подчиняет первые последним.

4. Проекты рецепций элементов западноевропейских правоохранительных систем вне связи с ментально-правовым контекстом, конкретными архитектурными решениями организации правоохранительной деятельности искажают сами цели заимствованных институтов. Так, например, институт национальной гвардии США призван уравновесить в децентрализованной правоохранительной системе силы и средства государства для обеспечения законности и правопорядка в отдельных штатах. Соответственно, возникает вопрос о том, насколько оправданной является данная рецепция модели, концептуально принятая в Указе Президента Российской Федерации от

05.04.2016 № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» и детализированная в Федеральном законе от

03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федера-

108

ции» , в контексте смешанной модели реализации правоохранительной функции государства. Очевидно, что такие решения об усилении централизации должны быть продиктованы реальными угрозами обществу и государству и зависят от конкретного геополитического контекста.

Резюмируя вышеизложенное, можно утверждать, что модель реализации правоохранительной функции государства носит преимущественно национальный характер. Общие принципы и нормы международного права применимы к правоохранительной деятельности только в том смысле, в котором они не противоречат общественной и национальной безопасности. При этом конкретные ^{[107] [108] национальные модели реализации правоохранительной функции государства определяются фактическим состоянием его социальной, политической, экономической, культурно-духовной, правовой и иной стабильности. Последняя же выступает индивидуализирующей характеристикой любого государства, определяет конкретную систему приоритетов правовых ценностей, сил и средств их защиты в правоохранительной деятельности.}