<<
>>

§ 2.3. Правовые формы реализации правоохранительной функции государства иправовая политика России в сфере борьбы с экстремизмом

Реализация государственной функций осуществляется в определенных формах, которые выражаются в специфической однородной деятельности государственных органов власти. Как отмечают Н.И.

Матузов и А.В. Малько, «принято различать правовые и организационные формы осуществления функций государства, которые реализуются его органами, должностными лицами» . В свою очередь, под «правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов»[152] [153].

Соответственно, вышеобозначенные определения справедливы и для правоохранительной функции, если только мы признаем ее в качестве основной. В этом ключе следует разграничить понятия «правовая форма» осуществления правоохранительной функции (деятельности) и «организационная форма». Так, С.В. Гунич справедливо указывает, что правовая форма включает в себя как законотворческие акты, так и акты применения права. Однако при этом исследователь утверждает, что «организационные формы деятельности органов внутренних дел также связаны с вынесением их должностными лицами актов применения права», и акцентирует внимание на том, что несмотря на высокую схожесть обеих форм в области правоприменения, организационная форма имеет более выраженную конкретность, повседневность, то есть она отражается в конкретных правоохранительных мероприятиях[154] (проведение контртеррористической операции, оперативно-разыскного мероприятия и т. п.). Несколько иначе видит содержание правовой формы Е.Н. Балуев, который постулирует, что «ключевыми правовыми формами реализации функции выступают правотворческая, правоприменительная и правоохранительная деятельность»[155] [156]. Таким образом, в научной литературе возникает неопределенность относительно полноты понимания правовой формы реализации правоохранительной функции, связанной с научной полемикой относительно первичности или вторичности правоохранительной функции государства, а также теоретических представлений о ее объемах (например, В.С.

Нерсесянц рассматривал не правоохранительную функцию как узкое понятие, но широкое значение правозащитной функции государства, включающей в себя всю юридическую деятельность по защите права ).

Конечно, узкий подход к пониманию содержания правоохранительных функций, замыкающий правоохранительную деятельность исключительно в рамках государственных институтов, нельзя считать правильным. Так, по верному замечанию А.М. Артемьева, «чем шире содержание правоохрани-

тельной функции государства, тем разнообразнее формы ее реализации» . Однако и отождествление специальной государственной деятельности по защите права с деятельностью частных субъектов права следует рассматривать как необоснованное. В этом смысле вовлечение институтов гражданского общества в правоохранительную деятельность несколько расширяет «классическое» представление о содержании правоохранительной функции государства, хотя и не противоречит общему пониманию правоохранительной деятельности. Одновременно с этим будет неверным включать в содержание правоохранительной функции государства любую деятельность гражданских институтов по защите нарушенного права. Как в этом плане указывает А.Ю. Гулягин, «существует масса примеров, когда права гражданина фактически нарушены, однако он самостоятельно добивается их восстановления. На наш взгляд, в правоохране обязательным элементом присутствует признак властности в деятельности правоохранительного органа» , и с этим нельзя не согласиться. Очевидно, что гражданское участие в государственной правоохранительной деятельности может рассматриваться как составная часть содержания правоохранительной функции государства.

Следует отметить, что наряду с традиционно выделяемыми формами реализации правоохранительной функции, правовыми и организационными (легальными) целесообразным видится выделение неформальной формы реализации, занимающей значительную часть социальной реальности. Особенно такие формы реализации характерны для традиционных обществ, в которых неформальные механизмы воздействия на социальное поведение являются более эффективными, чем легальный.

Например, как упоминалось выше, при осуществлении правоохранительной деятельности на Северном Кавказе использование неформальных форм урегулирования социальных конфликтов [157] [158] (личного авторитета и тейпового статуса сотрудника правоохранительных органов) может играть ключевую роль в предотвращении правонарушений.

В рамках обозначенного научного дискурса интересной представляется точка зрения, согласно которой «правоохранительная деятельность выступает главной формой реализации охранительной функции»[159]. Рассматривая правоохранительную (охранительную) функцию через призму правоохранительной деятельности, ряд исследователей склоняяются к тому, что «она реализуется в единых формах правотворчества, правоприменения и правосу- дия»[160]. Обозначенная триада в сочетании с научной обоснованностью определяет содержание правоохранительной политики государства, обеспечивающей единство правового пространства и стабильность права.

Из вышесказанного следует, что в теории права выделяют четыре правовые формы осуществления правоохранительной функции, реализуемые через правовую политику государства:

- доктринальную форму осуществления правоохранительной функции, воплощенную в концептуальных разработках юридической науки, отраженных в специальных нормативных правовых актах, задающих ключевые принципы, целеполагания и векторы развития правоохранительной деятельности государства;

- законотворческую форму осуществления правоохранительной функции, выраженную в издании нормативных правовых актов уполномоченными органами власти, содержащими правоохранительные нормы, определяющие правила и процедуры правоохраны, задающие структурность и порядок взаимодействия системы правоохранительных органов власти;

- правоинтерпретационную форму осуществления правоохранительной функции, в содержание которой входит в том числе проверка правопримени-

тельных актов, выносимых правоохранительными органами исполнительной власти, устранение юридических коллизий, правовых пробелов как в законодательстве, так и в правоприменительной практике;

- правоприменительную форму осуществления правоохранительной функции, охватывающую акты применения права, в том числе по определению, пресечению, предупреждению правонарушений, а также изобличению правонарушителей и привлечению их к юридической ответственности.

При этом все обозначенные формы являются составной частью такого комплексного понятия, как правовая политика, которая, будучи представленной в секторе правоохраны, тем не менее не сужается исключительно до понятия «правоохранительная политика» и рассматривается более широко - как «правозащитная политика». В этой связи А.В. Малько отмечает, что «если под правоохранительной политикой понимается научно обоснованная, последовательная и комплексная деятельность государственных и негосударственных структур по повышению эффективности охранительной функции права, совершенствованию правоохраны, выстраиванию правоохранительной системы, то под правозащитной политикой можно понимать научно обоснованную, последовательную и комплексную деятельность государственных и негосударственных структур по оптимизации защиты прав человека, совершенствованию средств и способов правозащиты, выстраиванию полноценной правозащитной системы»[161]. Взаимосвязь обозначенных нами явлений особенно важно учитывать в сфере борьбы с экстремизмом, в которой состояние правозащитной деятельности влияет на состояние правомерного поведения в обществе не меньше, чем правоохранительная деятельность. Именно поэтому не следует рассматривать правовую политику по противодействию экстремизму исключительно в рамках правоохранительной деятельности.

Воплощение правовой политики государства в конкретных формах реализации правоохранительной функции в сфере борьбы с экстремизмом также происходит по вышеобозначенным составляющим, в которых центральное место отводится доктринальной форме, системно представленной правовой политикой государства по противодействию экстремизму в ряде нормативных правовых актов, отражающих ее концептуальные положения. Так, доктринальные начала правовой политики по противодействию экстремизму представлены в Федеральном законе от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Данным нормативным правовым актом установлены ключевые приоритеты форм противодействия экстремистской деятельности.

Так, из ст. 2 и 3 закона следует, что приоритетом национальной правовой политики по противодействию экстремизму является «принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности». Указанные концептуальные положения важны с точки зрения выделения приоритетов правоприменительной практики, в центре которых должна находиться задача, направленная на выявление причин и условий экстремизма, их устранение. Обозначенный приоритет «мягкой силы» предполагает безусловный приоритет в правовой политике государства по противодействию экстремизму ненасильственных технологий воздействия на общество (пропаганды толерантности, просвещения, выявления и устранения первопричин, побуждающих общество к экстремистским формам поведения).

Цели развития, принципы правовой политики по противодействию экстремизму концептуально были отражены в Указе Президента РФ от 12.05.2009 № 537 (в редакции от 01.07.2014) «О Стратегии национальной

безопасности Российской Федерации до 2020 года» (недействующая редакция) и несколько скорректированы в Указе Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». При этом сравнительно-правовой анализ двух упомянутых концептуальных документов позволяет сделать вывод о том, что если первоначально акцент национальной стратегии в части противодействия экстремизму был сделан на международных угрозах, то с 2014 года, после принятия специальной Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утверждена Президентом РФ 28.11.2014 № Пр-2753), акцент сместился в сторону противодействия экстремистской идеологии внутри страны. Тексты указанных стратегий, сохраняя приоритет совершенствования нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с экстремизмом, задают такие правовые тренды, как развитие юридических средств защиты, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, от идеологии экстремизма и национализма российского общества, внедрение правовых технологий противодействия цветным революциям, акциям гражданского неповиновения (массовым беспорядкам), радикальному исламу внутри страны.

Рассматривая в этом контексте эволюцию правовой политики в сфере борьбы с экстремизмом в законотворческой и правоприменительной формах, следует отметить, что национальная правовая система в части противодействия экстремизму и терроризму имеет достаточно противоречивый и сложный путь своего становления. Это обусловлено тем, что феномен экстремизма, его конкретные формы выражения, а также причины возникновения не носят однозначного характера. Во-первых, в законодательной технике и правоприменительной практике возникли сложные вопросы, касающиеся отграничения экстремистского поведения от иных видов правонаруше- ний[162]. Особенно это актуально в области политики и спорта, где поведе-

ние участников демонстраций, массовых протестов, шествий спортивных фанатов может подпадать под законодательно сформулированное определение экстремизма, но, по сути, оно таковым не является. Следует отметить, что многие правозащитники высказывают опасения из-за рисков злоупотребления силовыми ведомствами делегированными им полномочиями в области противодействия экстремизму и связывают такие риски, в частности, с фактическим использованием легального насилия против политической ап- позиции[163]. Во-вторых, российским обществом неоднозначно восприняты законодательные поправки «пакет Яровой», которые подверглись жесткой критике как со стороны общественного мнения, так и со стороны экспертного сообщества, а также правозащитников[164]. В контексте советской истории в общественном сознании укрепился страх тотального слежения и преследования за выражение собственного мнения, гарантированного ст. 29 Конституции Российской Федерации. В связи с разворачивающейся публичной полемикой по данным вопросам еще в 2014 году Президент Российской Федерации на заседании Совета Безопасности в своем выступлении подчеркнул, что «противодействие экстремизму в России не имеет ничего общего с борьбой с инакомыслием, у нас свободная, демократическая страна»[165]. Фактической целью законодательных новелл по противодействию экстремизму глава государства назвал противодействие технологиям цветных революций, дестабилизации общества. При этом он отметил, что «экстремизм все чаще используется как инструмент геополитики и передела сфер влияния»[166] [167]. Из приведенных тезисов следует, что законодательные тренды в области противодействия экстремизму были заданы внешней угрозой «управляемого экстремизма». В то же время глава государства четко очертил пределы правовой политики в области противодействия экстремизму, указав на недопустимость использования юридических инструментов в целях ограничения легальных демократических институтов, используемых политической оппозицией.

Однако определенное Президентом Российской Федерации целепола- гание правовой политики по противодействию экстремизму в правовой действительности отражено не столь четко. В частности, неоднозначность существующих правовых определений форм экстремизма, экспертных методик толкований информационных материалов, имеющих признаки призывов к экстремизму в СМИ и информационно-телекоммуникационной сети Интернет, также актуализирует вопросы юридического закрепления максимально конкретных признаков экстремистского поведения, поскольку любые юридические неопределенности ведут к возникновению рисков использования необоснованных ограничений демократии и конституционных свобод государственным аппаратом правоохранительных органов. Отсюда, например, при экспертных оценках «имеют место разночтения со стороны судов, рассматривающих соответствующие иски о признании материалов экстремистскими, приводящие к тому, что одна и та же литература в одном случае при-

167

знается экстремистской, а в другом - нет» .

При этом в реальности нечеткость законодательных формулировок, содержащих признаки экстремистского поведения, используется правоприменителем в нарушение системного смысла законодательства, часто следуя за

168 гр

конъюнктурными интересами ведомств, политическими трендами . Так, в частности, содержание ст. 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в редакции от 05.12.2017) «пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены федеральными законами» в действующей редакции ставит под угрозу административного и уголовного преследования законопослушных граждан, организации, публикующие материалы, содержащие нацистскую символику, в целях исторического просвещения, обмена исторической памятью. При этом первоначальные редакции текста ст. 20.3 КоАП РФ содержали корректную формулировку. Так, в редакции 2001 года в норме статьи четко определялось назначение публикаций - «демонстрирование фашистской атрибутики или символики в целях пропаганды такой атрибутики или символики»[168] [169] [170]. Из положений данной статьи следует целеполагание публикации фашистской атрибутики - это пропаганда. В редакции 2014 года текст статьи формулируется законодателем уже более неопределенно - «пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций» . Юридическая формула демонстрации нацистской символики в целях пропаганды здесь несколько размыта. Эта неопределенность породила порочную практику формалистического применения действующей нормы правоохранительными органами. Однако наличие предлога «и» в тексте упомянутой редакции ст. 20.3 КоАП РФ позволило на основе лингвистической экспертизы, проведенной на кафедре судебных экс-

пертиз Московской государственной юридической академии имени О.Е. Ку- тафина, поставить под сомнение фактически необоснованную практику привлечения к административной ответственности лиц, использовавших материалы, содержащие символы нацистской атрибутики, в исторических целях, а также публикации материалов, сопровождающих антинацистскую пропаганду (демотиваторы и т. п.) . Тем не менее в этом же 2014 году, очевидно под

воздействием ведомственного лобби, законодатель изменил формулировку ст. 20.3 КоАП РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в редакции от 07.02.2017), легализовав ранее порочную практику применения юридической ответственности к лицам, использующим нацистскую символику в целях исторического просвещения и антинацистской пропаганды, заменив предлог «и» на альтернативный предлог «либо». Это привело к следующей лингвистической конструкции текста статьи: «пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены федеральными законами»[171] [172]. Такая формулировка закона повлекла за собой резкий рост административных дел по формальным признакам публичной демонстрации нацистской символики без определения целей ее размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, средствах массовой информации.

Между тем при сравнении основополагающего текста Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и введенной во исполнение его положений ст. 20.3 КоАП РФ от

30.12.2001 № 195-ФЗ (в редакции от 05.12.2017) также наблюдается юридическое противоречие. Так, в тексте ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 го-

да № 114-ФЗ содержится понятие экстремистской деятельности, к формам экстремизма в том числе относится «пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций». Как видно из приведенного текста закона, в определении присутствует предлог «и», что не совпадает с последней редакцией ст. 20.3 КоАП РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в редакции от 05.12.2017), в которой предлог «либо» задает формальный признак правонарушению, включая в понятие экстремистских материалов любые публикации, содержащие нацистскую символику, вплоть до абсурдности - художественные фильмы о войне, исторические выставки, демо- ниварторы и т. п.

При этом данное законодательное определение формы экстремизма в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ должно рассматриваться во взаимосвязи со следующей за ним в законе формой - «публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения». Как видно из приведенного текста, законодатель оперирует понятием «распространение заведомо экстремистских материалов», что указывает на необходимость четкой юридической дифференциации публикаций, содержащих нацистскую символику по целевому признаку, определяемому информационным контекстом.

Вышеизложенное обусловливает необходимость внесения очередных законодательных поправок в ст. 20.3 КоАП РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в редакции от 05.12.2017), хотя в теории права также отсутствует единство в понимании обозначенной проблемы. Так, например, К.Д. Рыдченко полагает, что в Федеральном законе от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ указано «на необходимость приведения соответствующей символики и атрибутики исключительно в контексте осуждения экстремистской деятельности» . На наш [173]

взгляд, такая позиция является необоснованной, поскольку демонстрация нацистской символики в исторических целях не предполагает обязательности осуждения (идеологической составляющей), а может ограничиваться констатацией факта исторического события, процесса. В связи с этим логически верной представляется точка зрения, изложенная П.П. Востриковым и А.В. Петряниным в контексте этой же проблемы, но в рамках уголовного преследования за деяния экстремистской направленности. В частности, авторы отмечают, «что экстремистская мотивация имеет непосредственное значение не только при квалификации данной группы преступлений, а, в первую очередь, при определении круга преступлений экстремистской направленности, так как мотив и определяет непосредственный объект посягательства» . Это научное мнение нашло отражение в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2011 № 11 (в редакции от 03.11.2016) «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности», в котором, обобщая судебную практику по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности, Верховный Суд РФ подчеркивал: «При производстве по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности судам необходимо иметь в виду, что согласно пункту 2 части 1 статьи 73 УПК РФ подлежат доказыванию мотивы совершения указанных преступлений». Однако, к сожалению, аналогичного обобщения судебных практик по административным делам Пленумом Верховного Суда РФ не проводилось.

Характерно, что в рамках судебной практики по уголовным делам экстремистской направленности также фиксируются формалистические подходы. В этом смысле судебной системой допускаются не менее значимые ошибки в реализации правовой политики противодействия экстремизму. В качестве примера можно привести уголовное дело политического [174] активиста Дадина Ильдара Ильдусовича, ранее неоднократно привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной составом ст. 20.2 КоАП РФ, за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Решением Басманного районного суда г. Москвы на основании ст. 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации И.И. Дадин был приговорен к лишению свободы с отбыванием наказания в колонии сроком на 3 года. Суд второй инстанции приговор по существу оставил в силе, снизив срок отбывания наказания до 2,5 лет. Между тем по заявлению правозащиных организаций, очевидно, что неопределенность в формулировке ст. 212.1 УК РФ повлекла за собой привлечение политического активиста к уголовной ответственности по формальным основаниям, что и стало предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Как указал Конституционный Суд РФ, рассмотрев деформативную судебную практику применения ст. 212.1 УК РФ, «в результате правоприменительные органы, включая суды, опираясь на формально-догматический подход к уяснению нормативного содержания положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации без учета их места в системе действующего правового регулирования, могут полагать, что для квалификации противоправного деяния по данной статье вовсе не требуется административной наказанности лица за ранее совершенные административные правонарушения, предусмотренные статьей 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а достаточно установления самих фактов его привлечения к административной ответственности на основании данной статьи более двух раз, подтвержденных соответствующими судебными актами, пусть даже и не вступившими в законную силу (материалы уголовного дела гражданина И.И. Дадина свидетельствуют, что именно такой интерпретации статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации придерживались все вовлеченные в него судебные инстанции)». В резолютивной части

решения Конституционного Суда РФ отмечено, что существует потребность «внести в статью 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации изменения, направленные на уточнение нормативных оснований привлечения к уголовной ответственности за предусмотренное данной статьей преступление и мер наказания за его совершение» . При этом суд указал на ряд правовых принципов привлечения к уголовной ответственности по обозначенной статье Уголовного кодекса РФ, вытекающих из смысла действующего законодательства. Таким образом, только Конституционным Судом РФ было осуществлено системное толкование нормы права, позволяющее установить целеполагание законодателя, что послужило основанием для изменения принципиальной позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации по данному уголовному делу и обращения последней к Президиуму Верховного Суда РФ с просьбой о пересмотре вступив-

176

шего в законную силу приговора .

На наличие проблем, связанных с формализацией процесса противодействия экстремизму вследствие нарушений юридической техники, обращено внимание и в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год, в котором упоминается о юридической неопределенности и необоснованно широком толковании понятия «политическая деятельность», отраженного в Законе РФ «Об иностранных агентах» и приводящего к системному нарушению прав человека. При этом Уполномоченный по правам человека отмечает некорректную правоприменительную деятельность Министерства юстиции Российской Федерации. «“Охотой на ведьм” можно назвать выводы Главного управления Министерства юстиции в отношении правозащитного общества “Мемориал”. Итоги проверки, проведенной Минюстом России в ок- [175] [176] тябре 2015 года, гласят, что деятельность организации “подрывает основы конституционного строя Российской Федерации, призывает к свержению действующей власти и смене политического режима в стране”» .

Как видно из приведенных примеров, Следственный комитет Российской Федерации, Генеральная прокуратура РФ, суды общей юрисдикции и Министерство юстиции РФ при рассмотрении обозначенных дел руководствовались формально-догматическим подходом к интерпретации нормы права, без учета смысла, значения и цели правовой политики государства по противодействию экстремизму. Таким образом, следует констатировать, что одной из самых сложных проблем в области реализации правовой политики государства по противодействию экстремизму является достижение целепо- лагания законодателя в правоприменении при нарушении правил законодательной техники в норме права. При этом следует учитывать, что государственный аппарат правоохранительных органов применяет нормы права исключительно формалистично, а исполнительные органы власти вообще не наделены правом системного толкования.

Между тем данное положение дел в правовой политике противодействия экстремизму напоминает ранее существовавшую резонансную практику решений в рамках административных производств, связанных с использованием гражданами российской символики (флага). Нарушения принципа разумности применения действующих на тот момент юридических санкций в отношении неформального использования государственного флага носили столь системный характер, что потребовалось непосредственное вмешательство Президента РФ для устранения правового пробела в действующем законодательстве, а именно введение в Федеральный конституционный закон «О государственном флаге Российской Федерации» ст. 9.1, признающей в позитивном регулировании естественное право граждан и организаций на использование флага страны. [177]

Только таким образом была пресечена, по сути, необоснованная практика привлечения к юридической ответственности граждан и организаций, использующих государственный флаг из патриотических чувств.

Очевиден и тот факт, что такое буквальное толкование закона, вытекающее из административных и уголовных дел, содержащих признаки формалистического подхода к реализации закона, указывает на отсутствие сформированной системной правовой политики внутри самих силовых ведомств по отслеживанию правоприменительной практики и ее централизованному корректированию. Также возникают вопросы и по поводу компетентности должностных лиц, непосредственно применяющих нормы права без учета системной взаимосвязи, смысла и значения действующего законодательства, а следовательно, кадровой политики (организационной формы). В данном контексте интерпретация законодательного упрощения механизмов правового регулирования может свидетельствовать не об оптимизации правового воздействия на антиправовые явления, а о низком качестве подготовки сотрудников правоохранительных ведомств и системной неготовности госаппарата к сложным процессам сбора доказательств, процедуре доказывания экстремистского умысла в судебных процессах по делам о правонарушениях экстремистской направленности. Как отмечает С.Г. Мотин, «без установления осознания лицом экстремистского характера своих действий уголовное дело или оперативный материал рассыпаются» . В этом смысле правовая формализация значительно упрощает расследование административных и уголовных дел, сводя их к простой фиксации фактов, имеющих юридическое значение, а значит, и к повышению показателей применения юридической ответственности правоохранительными ведомствами. При этом закрепленные ведомственными актами методические указания, определяющие политику правоприменения законодательства в сфере противодействия экстремизму, зачастую содержат односторонние или абстракт- [178] ные предписания. Так, приказом Следственного комитета РФ от 12.07.2011 № 109 «О мерах по противодействию экстремистской деятельности» предписано «не допускать случаи, когда при наличии признаков преступлений экстремистской направленности преступное посягательство необоснованно квалифицируется как менее тяжкое преступление иного вида». Однако текст данного приказа не содержит указания на недопустимость необоснованной квалификации менее тяжких преступлений как более тяжких по смежным составам экстремистской направленности. Вместе с тем в правоприменительной практике имеют место случаи, когда правонарушения неправомерно квалифицируются как экстремистские. Другим примером уже абстрактного правового регулирования является приказ Генпрокуратуры России от 19.11.2009 № 362 (в редакции от 17.11.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности», в котором формулировки анализируемого документа, хотя и не содержат одностороннего подхода к преступлениям экстремистской направленности, но и не определяют конкретные формы возможных нарушений правоприменительной техники правоохранительными органами.

Таким образом, одной из деформаций правовой политики России по противодействию экстремизму является искажение правил юридической техники в целях соблюдения ведомственных интересов (облегчение процедур расследования, искусственная корректировка отчетной правовой статистики и т. п.).

Обратной стороной правовых пробелов, при которой уже правоохранительные органы ограничены в принятии адекватных мер по противодействию экстремистской деятельности, предстает ст. 29.13 КоАП РФ и ч. 2 ст. 158 УК РФ . По смыслу данных статей надзорно-контрольные правоохранительные органы не уполномочены требовать устранения последствий экстремистских правонарушений (например, уничтожения графиче- [179] ских изображений нацистской символики в публичных местах). По мнению Е.В. Сальникова, «надпись или граффити экстремистского характера не является причиной или условием административного правонарушения или уголовного преступления»[180]. В связи с этим исследователь отмечает, что органы местного самоуправления не всегда своевременно реагируют на представления правоохранительных органов по уничтожению подобных экстремистских символов. Между тем следует учитывать, что обязанности, возложенные в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в редакции от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 16.12.2017) на органы местного самоуправления, касающиеся профилактики терроризма и экстремизма, включают в себя минимизацию и ликвидацию последствий проявлений терроризма и экстремизма, которые должны осуществляться при непосредственном участии правоохранительных органов власти, в том числе подразделений полиции. Отсюда следует необходимость расширения в действующем законодательстве мер правоохранительного реагирования, что должно стать предметом законодательных инициатив со стороны правоохранительных ведомств.

Формалистический подход в рамках правовой политики фиксируется исследователями также в рамках разработки и реализации на региональном и муниципальном уровнях соответствующих целевых программ, предусматривающих создание системы профилактики экстремизма и терроризма, предупреждения межнациональных конфликтов. Такие документы призваны выполнять главную задачу правовой политики России по противодействию экстремизму - предотвращать возникновение экстремизма в регионах ненасильственными методами. В частности, такой формализм выражен в дословном копировании текстов программ без учета региональной специфики политического, религиозного и иных факторов. При этом, как отмеча-

ет Я.Е. Верхоглядов, просматривается системное отсутствие реагирования регионального законодателя в текстах соответствующих программ на изменение территориальной обстановки. В региональной правовой политике противодействия экстремизму наблюдается асинхронность продекларированных технологий противодействия экстремизму с фактически привлекаемыми силами и средствами для их реализации[181] [182].

Характерно, что приведенные нами примеры правовых деформаций в сфере противодействия экстремизму носят длящийся характер, что требует оперативного разрешения в рамках государственного правового мониторинга. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» еще в 2011 году была установлена система внутриведомственного контроля по обозначенным выше проблемам. Однако, несмотря на достаточно качественное методическое сопровождение, закрепленное в постановлении Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации», эффективность фрагментарной внутриведомственной системы мониторинга сегодня следует поставить под сомнение, что указывает на логическую взаимосвязь и взаимозависимость правовых и организационных форм реализации правоохранительной функции государства в области противодействия экстремизму. В частности, для внутриведомственного мониторинга правоприменения характерна фрагментарность. Так, например, если ведомственные доклады МВД России за 2011, 2013 и 2014 годы демонстрируют динамику мониторинга правоприменения, то доклады мониторинга за 2012 и 2015 годы являются неинформативными, а доклад за 2016 год по состоянию на 01.03.2017 года ведомством вообще не опубликован[183].

В этой связи вполне обоснованной видится закрепленная в п. 26 Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утверждена Президентом РФ 28.11.2014 № Пр-2753) задача по созданию единой государственной системы мониторинга в сфере противодействия экстремизму. Вполне очевидно, что только проведение систематического мониторинга правоприменительной практики в сфере противодействия экстремизму позволит получить наиболее полные данные о правовых пробелах, коллизиях, деформативных правоприменительных практиках в ракурсе позиций всех правоохранительных органов власти, органов местного самоуправления, правозащитных организаций и граждан.

Рассматриваемая нами динамика правовой политики по противодействию экстремизму, характеризующаяся постоянными изменениями в законодательстве[184], обусловливает постановку еще одного важного вопроса - о стабильности правового регулирования, социальной, а также политической ответственности всех субъектов законотворческих инициатив перед обществом и государством. При этом уже сама по себе практика правовых деформаций, связанная с нарушением законодательной техники, и отсутствие системных компенсационных механизмов правовых пробелов и коллизий законодательства в области противодействия экстремизму в правоприменении служат источником стимулирования экстремистского поведения граждан. Как справедливо отмечает С.Э. Серкеров, характеризуя состояние понятийного аппарата, применяемого законодателем в рамках правовой политики противодействия экстремизму, «подобная правовая некорректность является весьма опасной не только потому, что она ущемляет права и свободы граждан, но и потому, что в сложившихся условиях она может стать фактором, провоцирующим усиление религиозно-политического экстремизма» . Не находя легальной защиты обоснованных с точки зрения здравого смысла интересов, граждане вымещаются из правового поля разрешения конфликтных ситуаций во внеправовое, где наиболее доступным способом достижения их интересов является поведение экстремистской направленности политического и религиозного характера.

Столь же важным представляется развитие системности в правовой политике России в сфере противодействия экстремизму. Очевидно, что законность и правопорядок поддерживаются не только в рамках осуществления надзора и легальных форм насилия, но и с применением организационных, стимулирующих, идеологических средств. В свою очередь охранение институтов права, сложившегося правопорядка в обществе может осуществляться как органами публичной власти непосредственно, так и посредством ненасильственного воздействия на правонарушителей через институты гражданского общества, экономическую, культурную политику государства. Это является особенно эффективным в отношении преступлений экстремистской направленности как крайней противозаконной формы выражения отдельными социальными группами протеста, следствия высокой социальной конфлик- тогенности, вызванной отнюдь не криминальным элементом, а неэффективным госуправлением в экономическом, социальном, культурно-духовном, правовом секторе. Так, М.С. Тимофеев отмечает, что «противодействие экстремизму сопрягается с представлениями о сильном Российском государстве с четко и эффективно работающими институтами, способном выступать в современных условиях универсальным инструментом развития и обеспечения национальной [185] [186]

безопасности по всему спектру проблем» .

Отсюда в формы реализации правоохранительной функции в области противодействия экстремизму и терроризму следует включать духовнокультурную, экономическую, управленческую составляющие, воплощаемые в системной правовой политике, в которой учитывается многофакторность данных криминальных явлений. В частности, существует статистическая зависимость между трудовой занятостью населения и уровнем преступности, уровнем образования населения на отдельно взятой территории, распространенностью и характером преступных деяний в регионе. В этом ключе наблюдаются значительная зависимость между экстремистской деятельностью граждан и обозначенными факторами усиления криминального состояния общества. Таким образом, «принятие соответствующих программ социально-экономического развития субъектов, бесспорно, способствует урегулированию межконфессиональных и межнациональных конфликтов и существенно снижает число потенци-

188

альных религиозно-политических экстремистов и террористов» .

Следовательно, рассматривая правовую политику противодействия экстремизму и терроризму, необходимо учитывать специфический характер природы и содержания обозначенных криминальных явлений. Как отмечалось ранее, идеологической основой экстремистской и террористической деятельности является обостренное чувство социального неравенства граждан, общественного неблагополучия, уверенность в низком уровне продекларированной законности, неправосудности решений, убежденность в невозможности разрешения социального конфликта посредством закона. Однако ключевым источником экстремизма и терроризма выступает политико-идеологическое воздействие, как правило, значительно искажающее социально-экономическую реальность, содержащую в себе организационное воздействие. Этот момент [187] [188]

определяет необходимость осуществления правоохранения в комплексном виде, включая прежде всего противодействие экономическим, идеологическим и организационным источникам экстремистской деятельности.

Чрезмерное государственное участие (заурегулированость) охраняемых общественных отношений, создающее административные барьеры для реализации законных прав и интересов граждан и организаций, также следует рассматривать как источник стимулирования криминального поведения (в том числе «уход» от налогообложения, контрабанда, коррупция и т. д. - в качестве косвенной причины формирования экстремистского поведения граждан). Тем не менее такое сопряжение публичного и частного начал не всегда указывает на однозначность политики сокращения преступности и укрепления законности путем сужения правоохранительной функции государства. К примеру, в секторе госуправления распространенность коррупционных рисков обусловлена объемами властных полномочий должностных лиц, объемом государственного участия в социальных процессах. Однако ослабление государственного контроля в целом также способствует системному нарушению прав и свобод человека, поскольку процесс замещения регулирующих механизмов государственного воздействия саморегулирующими процессами общества связан с уровнем правовой, экономической культуры граждан. Если правовая культура (цивилизованность) граждан не расценивается в государстве как «высокая», то сужение государственного контроля увеличивает статистику противоправного поведения в обществе. В этом ключе государство не может выходить за точку оптимума между государственным участием в правоохранении и свободной саморегуляцией общества без нанесения ущерба состоянию законности и правопорядка. Отсюда вытекает потребность в усилении правоохранительной функции государства в секторе противодействия экстремизму, терроризму и сепаратизму при одновременном уважении и неукоснительном соблюдении прав и свобод человека всеми субъектами правовой политики.

Несомненно, что подобная взаимообусловленность правоохраны и

правозащиты ставит перед исследователями задачу выработки средств, повышающих эффективность правоохранительной деятельности без критического сокращения объемов правоохранительных функций: 1) распределение публичных полномочий между государственными структурами таким образом, чтобы минимизировать коррупционные риски, создать условия нереализуемости коррупционных сделок, злоупотреблений властными полномочиями; 2) создание оптимальной структуры аппаратов правоохранительных органов (должностей, их численности, функциональных обязанностей и т. п.); 3) поиск форм конструктивного межведомственного взаимодействия в процессах реализации правоохранительной функции государства правоохранительными органами; 4) усиление государственного контроля и системы выработки управленческих решений, законотворческой деятельности посредством вовлечения в процессы правоохранения институтов гражданского общества; 5) разработка методик юридической техники оценки административных барьеров, коррупционных рисков, регулятивного воздействия в правотворческой деятельности.

С позиции правовой легализации организационной составляющей правовая политика Российского государства в области противодействия экстремизму также является фрагментарной. С одной стороны, проводится интенсивная работа по структурному совершенствованию правоохранительных органов власти, оптимизации, укреплению их аппаратов квалифицированными кадрами. С другой стороны, наблюдается отсутствие развития во взаимодействии силовых ведомств с общественными объединениями правоохранительной направленности и гражданами. Между тем «сегодня общественные объ-

189

единения являются важным звеном правозащитного механизма» и позволяют значительно усилить правоохранительную функцию государства гражданскими силами и средствами. [189]

К сожалению, сегодня приходится констатировать, что гражданское участие в противодействии экстремизму носит полулегальный статус. Так, из содержания ст. 4 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ (в редакции от 23.11.2015) «О противодействии экстремистской деятельности» следует, что в организационную структуру субъектов, осуществляющих противодействие экстремизму, входит строго определенный круг публичных органов власти. Однако «на практике данная система выглядит более широко»[190]. В частности, наряду с многочисленными консультативными советами, создаваемыми при уполномоченных органах государственной власти, общественных палатах, действуют общественные объединения правоохранительной направленности, привлекаются граждане в качестве общественных помощников уполномоченных органов власти, экспертов, переговорщиков, консультантов и т. п. И такое участие признается в рамках правовой правоохранительной политики государства, что подтверждается, например, п. 2 Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД России от 17.01.2006 № 19 (в редакции от 20.01.2016) «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений», в которой в качестве основной задачи органов веутренних дел определяется «привлечение к работе по предупреждению преступлений общественных объединений правоохранительной направленности и граждан»[191]. Развитие института гражданского участия в отдельных направлениях правоохранительной деятельности является достаточно системным. Так, привлечение граждан и общественных объединений к охране общественного порядка нашло отражение в специальном Федеральном законе от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка». Указанный нормативный правовой акт закрепляет конкретные формы содействия органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам, участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести, их внештатное сотрудничество с полицией, участие в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности. Тем не менее действующее законодательство не конкретизирует формы гражданского участия в противодействии экстремизму, имеющего особую специфику, зачастую оставляя их в неправовом поле неформальных практик, что представляется неверным. В этой связи следует констатировать наличие потенциального вектора развития правовой политики по противодействию экстремизму. Полагаем, что основными формами гражданского участия в правоохранительной деятельности являются:

1. Площадки гражданского диалога межрелигиозного и межнационального доверия (в том числе работа по реабилитации лиц и их объединений, вовлеченных в экстремистскую деятельность)[192] [193].

2. Общественный контроль за исполнением законодательства правоохранительными органами в сфере противодействия экстремизму (общественная экспертиза законопроектов, общественная правозащитная деятельность), потребность в котором получила нормативное закрепление в постановлении Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 23.11.2012 № 38-16, содержащем рекомендации по совершенствованию законодательства государств - участников СНГ в сфере противодействия экстремизму .

3. Экспертная деятельность (экспертные заключения по оценке материалов, содержащих признаки пропаганды экстремизма, сепаратизма, терроризма).

Очевидно, что существует необходимость в создании законодательной платформы для упорядочивания обозначенных видов гражданского участия в реализации правоохранительными органами правовой политики противодействия экстремизму.

Значительную проблему при осуществлении последовательной систем-

ной правовой политики по противодействию экстремизму составляет эффективное межведомственное взаимодействие, обеспечиваемое координационной деятельностью уполномоченных органов. Необходимость такого развития межведомственного взаимодействия нашла отражение в Указе Президента РФ от 23.03.1995 № 310 (в редакции от 03.11.2004) «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации», в котором констатировалось, что «крайне неудовлетворительна и нескоордини- рована работа в этой сфере органов прокуратуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы контрразведки Российской Федерации, в чьи задачи входит пресечение незаконной, антиконституционной деятельности и противодействие экстремистским, националистическим и шовинистическим проявлениям, а также Министерства юстиции Российской Федерации и Комитета Российской Федерации по печати». В связи с этим правовая политика по противодействию экстремизму от внутриведомственной модели взаимодействия с принятием Указа Президента РФ от 18.04.1996 № 567 (в редакции от 07.12.2016) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» стала переходить в плоскость межведомственной координации. Развитие межведомственной координации по обеспечению правопорядка предусмотрено в Указе Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 (в редакции от 26.06.2013) «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка». При этом межведомственное взаимодействие получило специальное закрепление в приказах Минюста России от 25.11.2010 № 362, МВД России № 810, ФСБ России № 584 «О взаимодействии Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности учреждений (подразделений), осуществляющих проведение исследований и экспертиз по делам, связанным с проявлением экстремизма» и Указе Президента РФ от 26.07.2011 № 988 «О Межведомственной комиссии по противодействию экс- тремизму в Российской Федерации», в котором определено, что «председателем Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации по должности является Министр внутренних дел Российской Федерации»[194]. Однако упомянутое выше федеральное нормотворчество не обеспечивает необходимой динамики роста эффективности правоохранительной деятельности по противодействию экстремизму и терроризму в регионах. Как подчеркивают И.Ю. Захватов и В.Ю. Карулин, «важно, чтобы потребность в межведомственном взаимодействии, объективно необходимом отнюдь не только на уровне центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, стала объектом постоянного внимания руководителей подразделений по противодействию экстремизму, функционирующих на региональном уровне»[195].

Из вышеизложенного следует, что правовая политика Российского государства, с одной стороны, учитывая ключевые источники экстремизма, вырабатывает эффективную систему правоохранительных форм ее пресечения. В то же время необходимо констатировать, что при осуществлении современной правоохранительной политики не принимается во внимание ряд объективных явлений социальной реальности, выступающих первопричинами экстремистской деятельности. Так, например, неэффективная работа государственных служащих при взаимодействии с гражданами (бюрократизация), административные барьеры, коррупционное давление, неправомерное применение сил и средств в отношении граждан сотрудниками силовых ведомств и иные антиправовые, антидемократические явления создают серьезный конфликтогенный потенциал в обществе, который усиливается экономическими и политическими кризисами. Данная конфликтогенность выступает самым эффективным идеологическим средством вовлечения граждан в экстремистскую деятельность, формирует политический тренд цветных революций, что наглядно продемонстрировано установлением антиправовых режимов на Украине, в Грузии и т. д.[196] [197] [198] [199]. При этом передовым контингентом экстремистских движений является молодежь в возрасте от 14 до 29 лет. Как подчеркивает Г.Х. Гуменюк, «тенденция втягивания молодежи в экстремистскую деятельность во многом обусловлена недостаточно эффективной реализацией государственной политики в сфере противодействия молодежному экстремизму» . Отсюда следует, что правоохранительная политика государства по противодействию экстремизму должна вырабатывать не только систему правоохранительных мер по выявлению и пресечению данных криминальных явлений, осуществлять трансляцию правовых ценностей, но и работать для предупреждения возникновения ключевых факторов, определяющих возможность системного существования экстремистской деятельности, учитывать и устранять социально-экономические первопричины

198

экстремистского мышления .

Вполне обоснованным в этой связи видится указание на тот факт, что системные нарушения в рамках правоохранительной деятельности базовых правовых принципов доказуемости привлечения к юридической ответственности виновных лиц, соразмерности юридических санкций, их обоснованности, конституционности властных решений также могут выступать источником экстремистской и террористической деятельности. Правовая политика по противодействию экстремизму и террориму должна быть выстроена таким образом, чтобы, как отмечает Н.И. Числов, «государству в процессе реализации правоохранительной функции должно быть разрешено лишь то, что пря-

199

мо разрешено в законе» .

Не менее значимым является приведение правоприменительной практики к единым унифицированным стандартам, недопущение разночтений в интерпретации действующего законодательства в правоприменительных актах, обеспечение его единого, системного внутриведомственного толкования. При этом требуется корректирование действующего законодательства с целью исключения неясностей, двойственности при интерпретации правовых норм, направленных на противодействие экстремизму.

<< | >>
Источник: Хажироков Валерий Ахиедович. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ПОЛИЭТНИЧНОСТИ ОБЩЕСТВА В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ РЕГИОНЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2.3. Правовые формы реализации правоохранительной функции государства иправовая политика России в сфере борьбы с экстремизмом:

  1. Понятие государственных финансов, их содержание и структура. Государственный бюджет как средство реализации финансовых функций государства. Бюджетная система. Состав и структура доходов и расходов Федерального бюджета.
  2. 5.1. Государственный бюджет, как средство реализации финансовых функций государства
  3. Функции государства: понятие, классификация
  4. Функции государства.
  5. Лекция 7 Функции государства
  6. 12. Формы и методы осуществления функций государства.
  7. 17.1. Формы и методы реализации функций государства.
  8. Понятие и классификация функций государства.
  9. Формы и методы реализации функций государства.
  10. Хажироков Валерий Ахиедович. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ПОЛИЭТНИЧНОСТИ ОБЩЕСТВА В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ РЕГИОНЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону - 2018, 2018
  11. Оглавление
  12. ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ
  13. § 1.1. Правоохранительная функция в системе функций Российского государства и иных видов юридической деятельности: понятие, сущность и формы осуществления
  14. § 1.2. Исторический и национальный опыт реализации правоохранительной функции государства в России
  15. § 1.3. Реализация правоохранительной функции в федеративном государстве: зарубежный опыт
  16. ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ В ПОЛИЭТНИЧЕСКОМ ГОСУДАРСТВЕ (НА ПРИМЕРЕ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА)
  17. § 2.1. Реализация правоохранительной функции государства в субъектах Северного Кавказа: сравнительный аспект
  18. § 2.2. Юридические механизмы защиты прав человека в условиях этнорелигиозных конфликтов и правоохранительная деятельность государства
- Авторское право России - Аграрное право РФ - Адвокатура РФ - Административное право РФ - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс РФ - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Избирательное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство России - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Корпоративное право РФ - Муниципальное право РФ - Право социального обеспечения России - Правоведение РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Семейное право России - Таможенное право России - Теория государства и права РФ - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Экологическое право России -