§3. Отраслевые презумпции в административной деятельности милиции

Правовая презумпция невиновности. В юридической литературе правовую презумпцию невиновности принято рассматривать как категорию фундаментальную. Тем не менее взгляд на нее как на общеотраслевую вряд ли оправдан.

Интересно, что большинство современных административистов вообще не упоминают о данной проблеме. И хотя присутствие презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях признается группой авторов, таких, как С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, Д.Н. Бахрах, А.Ю. Якимов, И.А. Либус, В.Е. Помаскин, В.В. Власенко, В.В. Власов, П.П. Сергун^[333] и др., а соответствующая норма (ч. 2 ст. 1.5) даже включена в официальный проект КоАП Российской Федерации^[334] (в отличие от действующего КоАП РСФСР), следует признать, что вопрос о наличии презумпции невиновности в рассматриваемой сфере решался и решается в большей степени интуитивно, путем использования аналогии с уголовным процессом.

С точки зрения современной теории, объяснить существование презумпции невиновности довольно непросто. С первого взгляда, она вообще не является презумпцией, поскольку не представляет собой вывода из индуктивного обобщения^[335]. Более того, все попытки представить ее таковой имеют характер софизма. Иначе следовало бы, что подавляющее большинство обвиняемых на самом деле невиновно, что, очевидно, неверно^[336]. На самом деле рассматриваемая категория отнюдь не является чем-то исключительным. В силу своего правового характера она существует не потому, что многократно доказана человеческой практикой, а потому, что, имея нормативное закрепление, способна эффективно регулировать общественные отношения.

Оказавшись малообъяснимой с точки зрения общей теории права, презумпция невиновности стала абсолютным достоянием уголовного процесса. В результате в рамках последнего сформировалась, по сути, собственная теория, в которой очень многое из приписываемого презумпции невиновности определяется не ее презумптивной природой, а интегративными свойствами системы уголовного процесса.

Принято считать, что по своему содержанию презумпция невиновности – объективное правовое положение, что согласно ее формуле невиновным, до момента опровержения презюмируемого факта, обвиняемого признает закон. При этом нередко забывается, что норма права способна регулировать лишь поведение людей, а не закона. Метод презумпции невиновности типичен для любой правовой презумпции. По сути, она регулирует общественные отношения, обязывая соответствующего субъекта признать презюмируемый факт (невиновность привлекаемого к ответственности) до его опровержения. Термин признать в этом случае следует понимать не как поверить или принять за истину, а как взять презюмируемый факт за основу, принять его за исходное правовое положение, учесть его как объективное правовое положение.

Проблема существенно осложняется тем, что в уголовно-процессуальной науке чаще всего подменяются понятия презумпция невиновности и принцип презумпции невиновности. Однако, если презумпция невиновности – конкретная норма права, то соответствующий принцип – категория собирательная, аккумулирующая в себе совокупность правил уголовного процесса. В результате такой подмены оказывается, что презумпция невиновности непосредственно распределяет бремя доказывания, устанавливает правило толкования сомнений в виновности лица в пользу обвиняемого, означает запрет домогаться показаний обвиняемого и других участвующих в деле лиц путем угроз, насилия и иных незаконных мер (ч. 3 ст. 20 УПК)^[337], вводит правило, согласно которому признание обвиняемым своей вины может быть положено в основу обвинения лишь при подтверждении признания совокупностью имеющихся доказательств (ч.

В результате наделения рассматриваемой категории совершенно необъятными юридическими свойствами неизбежно размываются представления о ней. Кроме того, формируется ошибочная убежденность в том, что достаточно закрепить в КоАП эту «волшебную» формулу, и все перечисленное появится само собой. Вместе с тем объяснить с позиций общей теории права способность презумпции невиновности непосредственным образом порождать все указанные следствия чрезвычайно затруднительно. Единственным содержанием той обязанности, которую содержит конкретная презумпция, является признание презюмируемого факта. Следовательно, она вообще не способна обязывать ни что-либо доказывать, ни толковать сомнения в пользу обвиняемого, ни устанавливать каких-либо иных форм внешнего поведения^[342].

Реальное юридическое значение презумпции может проявляться в двух аспектах: материально-правовом и процессуальном.

Материально-правовое значение презумпции невиновности выражается в ее способности быть правилом определения статуса лица, привлекаемого к административной ответственности. В рамках производства по делам об административных правонарушениях такая презумпция означала бы, что до решения компетентного органа никто не может обращаться с привлекаемым к административной ответственности как с виновным. Речь идет, прежде всего, о невозможности реализации административно-правовых санкций в отношении лиц, виновность которых не установлена вступившим в законную силу решением юрисдикционного органа.

Однако действующий КоАП РСФСР не только не закрепляет соответствующей формулы, но и содержит массу правовых положений, исключающих презумпцию невиновности. Так, согласно со ст. 238 КоАП («Доставление нарушителя»), гражданин именуется нарушителем и испытывает на себе соответствующие ограничения своих прав задолго до юрисдикционного решения компетентного органа. Фактически нарушителем гражданина признает субъект, осуществляющий доставление. Аналогичные положения можно найти и в ст. ст. 240, 241, 242, 244 (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях) КоАП. Протокол об административном правонарушении обычно является первичным и конечным документом стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Но уже в нем указываются «…сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо административного правонарушения… Протокол подписывается лицом, совершившим административное правонарушение….» (ст. 235 КоАП).

Проект КоАП Российской Федерации, хотя и гораздо корректнее, скорее, отвлеченно провозглашает презумпцию невиновности, нежели закрепляет ее в качестве регулятора общественных отношений. Иначе и нельзя охарактеризовать формулу «Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина (выделено нами – Н.Ц.) не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело» (См.: ч. 2 ст. 1.5 проекта КоАП Российской Федерации)^[343]. Вопрос о соотношении терминов «виновность» и «вина» имеет неоднозначное решение. Если же исходить из того, что виновность – категория более широкая, чем вина и доказывание виновности включает установление всех элементов состава правонарушения, а не только вины^[344], то в результате ничем не обоснованной подмены терминов (традиционная формула презумпции невиновности – "…считается невиновным, пока его виновность (выделено нами – Н.Ц.) не будет доказана…") может сложиться впечатление, что физическое лицо следует считать виновным в совершении административного проступка, когда доказана его вина, но не доказаны иные элементы состава правонарушения; юридическое же лицо вообще невозможно привлечь к административной ответственности (хотя проект КоАП прямо предусматривает такую возможность) в силу отсутствия законодательного определения понятия его вины.

Процессуальное значение правовой презумпции невиновности (как и любой иной презумпции) находит свое выражение в том, что презюмируемый факт (невиновность привлекаемого к ответственности) не требует доказывания в процессе (исключается из предмета доказывания). Субъект признается невиновным, если и пока иное не доказано. Отсюда следует, что недоказанная виновность равнозначна доказанной невиновности. Таким образом, правовые презумпции в рамках процесса заранее разрешают ситуации недоказанности. Они убедительно показывают, что будет в том случае, если ничего не будет доказано. Тезис же о том, что презумпции непосредственно обязывают кого-либо доказывать, неверен. Наиболее очевидным это становится в сферах, лежащих за пределами уголовного или административно-юрисдикционного процессов^[345].

Ни КоАП РСФСР, ни проект КоАП России не только не содержат путей разрешения ситуации недоказанности, но и вообще не допускают возможности ее возникновения. Так, даже в случае невозможности доказать виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, дело об административном правонарушении не может быть прекращено по недоказанности виновности привлекаемого (ст. 227 КоАП РСФСР, ст. 24.5 проекта КоАП России, в отличие от п. 2 ст. 208 УПК РСФСР, не предусматривают такой возможности). По результатам рассмотрения дела не может быть вынесено постановление о прекращении дела производством в связи с недоказанностью виновности привлекаемого (ст. 262 КоАП РСФСР, ст. 29.9 проекта КоАП России, в отличие от ч. 3 ст. 309 УПК РСФСР, не предусматривают подобной возможности). В этих условиях презумпция невиновности оказывается ничем не обеспеченной, что сводит на нет юридическое значение ее формального присутствия в проекте КоАП России.

Таким образом, рассматриваемая категория со всем своим потенциалом оказывается невостребованной в реальных правоотношениях, а производство по делам об административных правонарушениях может быть охарактеризовано как не содержащее презумпции невиновности.

Весьма интересной в связи с этим представляется точка зрения С.П. Новосельцева, утверждающего, что административный процесс «зиждется на положениях презумпции виновности»^[346]. «Основным аргументом в пользу данной позиции, ‑ указывает автор, ‑ является установленный в России порядок возможных действий при несогласии с принятым решением соответствующего государственного органа. Жалоба правонарушителя подается в суд общей юрисдикции, в судебном разбирательстве которого по правилам гражданского судопроизводства стороны обязаны сами доказывать виновность или невиновность правонарушителя». Из этого делается вывод, что в рассматриваемой сфере действует та же презумпция виновности, которая, якобы, функционирует в гражданском процессе^[347].

Административный процесс вовсе не ограничивается производством по делам об административных правонарушениях или производством по жалобам. Это сфера слишком неоднородная для того, чтобы на основе одного аргумента делать столь значительные выводы. В приведенном же случае речь идет вовсе не о каком-либо из проявлений административного процесса, а о процессе гражданском, поскольку сам автор ведет речь о том разбирательстве, которое ведется по правилам гражданского судопроизводства. К тому же весьма сомнительным является и утверждение о наличии в гражданском процессуальном праве презумпции виновности.

Очевидно, не бесспорен и вопрос о необходимости правовой презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях. Весьма интересно, что лишь 36,9% опрошенных сотрудников милиции ответили на данный вопрос утвердительно. Большинство же респондентов (48,7%) необходимости в презумпции невиновности в данном производстве не видят, а 14,4% затруднились ответить.

Во-первых, неясно, нужна ли презумпция невиновности в данной сфере как регулятор материально-правовых отношений. С одной стороны, потребность в таком регуляторе есть, поскольку современное законодательство, хотя и в редких случаях, но предусматривает виновность в совершении административного правонарушения в качестве основания для правоограничения^[348]. Когда лицо привлекается к административной ответственности, но пока нет юрисдикционного решения, презумпция невиновности должна присутствовать как правило, определяющее статус указанного лица. С другой же стороны, административные правонарушения нередко оказываются очевидными (т.е. ясно и бесспорно, кто, как и когда совершил административный проступок). В связи с этим неопределенность статуса привлекаемого к ответственности обычно сохраняется непродолжительное время, что сводит к минимуму данный аспект действия презумпции невиновности. К тому же основные субъекты административно-юрисдикционной деятельности (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления) стремятся, прежде всего, к достижению результатов в своей сфере управления. Вполне закономерно, что в этих условиях правоприменительный орган зачастую лишь формально объявляет лицо правонарушителем, хотя бы с целью ретуширования погрешностей произведенной работы. Практика это вполне подтверждает. Так, Ю.П. Соловей указывает на довольно типичные случаи, «…когда участковые инспектора милиции, не ограничиваясь только составлением протокола, предлагают лицам, привлекаемым к административной ответственности, являться на заседание административной комиссии уже с квитанцией об уплате штрафа, а комиссии соглашаются с подобной практикой; когда дело о правонарушении рассматривается такими комиссиями, как правило, в течение 1-2 минут; когда начальники милиции надписывают в спешке на наспех составленном протоколе, не утруждая себя даже беглым просмотром, по подсказке того же участкового инспектора или оперативного дежурного, случайно заставших их в кабинете или «поймавших» в коридоре РОВД, “штраф столько-то рублей”»^[349]. В подобных условиях презумпция невиновности превращается в никому не нужную формальность, «о которой все слышали, но которая ничего не меняет».

Во-вторых, вызывает вопросы и необходимость правовой презумпции невиновности как средства разрешения ситуации недоказанности в производстве по делам об административных правонарушениях. В одном случае, необходимости в подобном средстве нет, когда правонарушение очевидно, и лицо, привлекаемое к административной ответственности, не оспаривает допущенное нарушение и налагаемое на него административное взыскание (поскольку в этих условиях ситуация недоказанности просто невозможна). Однако во всех иных случаях такое правило необходимо, поскольку и КоАП РСФСР, и проект КоАП России содержат массу составов правонарушений, совершение которых зачастую изначально сопряжено с ситуацией полной или частичной неочевидности (например, нарушение правил обеспечения сохранности грузов на железнодорожном, морском, речном и автомобильном транспорте; нарушение правил ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений; обман потребителей и др.).

Интересный аргумент в пользу презумпции невиновности приводит В.М. Савицкий. Автор выделяет две взаимоисключающих категории – презумпцию виновности и презумпцию невиновности. При этом отсутствие первой, по его мнению, автоматически предрешает наличие второй^[350].

Подобный подход не имеет, на наш взгляд, достаточных оснований. Так, гражданский процесс не содержит ни презумпции невиновности, ни презумпции виновности. Согласно ст. 50 ГПК РСФСР “каждая сторона должна доказывать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений”. В этих условиях риск недоказанности возлагается на спорящие стороны без какой-либо базовой презумпции^[351].

Как известно, в зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности выделяют обычное, особое (усложненное) и упрощенное производство по делам об административных правонарушениях. Особое (усложненное) производство характеризуется специальными сроками рассмотрения, возможностью осуществления принудительного привода лица, привлекаемого к ответственности, особым порядком обжалования постановлений судей и их пересмотра^[352]. Следует признать, что обычное и особое производство по делам об административных правонарушениях изначально создавались очень похожими на уголовный процесс. И сегодня и КоАП РСФСР, и проект КоАП России в значительной мере повторяют содержание УК России и УПК РСФСР. Показательно, что традиционным и основным критерием разграничения административного правонарушения и преступления является общественная опасность последнего. “…В большинстве случаев опасность правонарушений не настолько велика, чтобы расценивать их как преступления. Однако и без реагирования эти проступки оставлять нельзя. Именно такие по характеру нарушения признаны законодателем административными”^[353]. При таком подходе “общественная опасность”, являясь оценочным понятием, служит, скорее, оправданием отнесения того или иного правонарушения к административным или уголовным, нежели реальным критерием. В результате проблема решается, исходя из целесообразности, во-первых, применения или неприменения мер уголовно-правового принуждения за данное правонарушение, во-вторых, использования той или иной процедуры привлечения к юридической ответственности. КоАП же в большей своей части оказывается «подуголовным» кодексом. В этих условиях выглядит вполне обоснованным все, что направлено на отождествление с уголовным процессом. Само же разобщение административного и уголовно-процессуального законодательства представляется искусственным. Поскольку правовая презумпция невиновности играет в уголовном процессе важнейшую роль, ее применение в данной части производства по делам об административных правонарушениях оказывается совершенно необходимым.

Упрощенное производство по делам об административных правонарушениях связано со ст. 237 КоАП РСФСР (ст. 28.6 проекта КоАП), главой 51 Таможенного кодекса Российской Федерации, а также соответствующими нормами регионального законодательства (например, ст. 45 Закона Омской области от 28 ноября 1994 г. «Об административной ответственности за нарушения общественного порядка на территории Омской области»^[354]). В соответствии со ст. 237 КоАП РСФСР производство может быть ускоренным при обязательном одновременном наличии нескольких условий: если закон допускает по данному виду правонарушений осуществление упрощенного производства; если налагаемым взысканием является предупреждение либо штраф до одной десятой минимального размера оплаты труда; если лицо, привлекаемое к административной ответственности, соглашается с юридической оценкой своего деяния, не оспаривает допущенное нарушение и налагаемое на него взыскание, а при наложении штрафа готово уплатить всю сумму на месте совершения правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из перечисленных условий применяется общий или особый порядок производства. Примером упрощенного порядка производства может быть объявление инспектором ГИБДД без составления протокола на месте совершения правонарушения предупреждения лицу, нарушившему ч. 1 ст. 115 КоАП РСФСР (превышение водителями транспортных средств установленной скорости движения на 10-20 километров в час). Доказывание в этом случае не осуществляется, поскольку действия правоприменителя не подпадают под признаки данной процедуры (доказательства не фиксируются, не собираются и т.д., дело не формируется). Здесь презумпция невиновности не востребуется ни как регулятор материально-правовых отношений, ни как средство разрешения ситуации недоказанности.

Решение вопроса о необходимости правовой презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях неизбежно упирается в проблему принципиальной неоднородности самой этой сферы. Если в рамках обычного и особого производства по делам об административных правонарушениях презумпция невиновности нужна и обоснована, то в части упрощенного производства она видится явно излишней.

Важно отметить, что закрепление презумпции невиновности в той форме, которую предлагают разработчики проекта КоАП России, кроме того, исключает и саму возможность привлечения к административной ответственности в упрощенном порядке. Поскольку в этом случае доказывание не осуществляется, презумпция не может быть опровергнута (исходя из текста предлагаемой нормы). Следовательно, лицо должно признаваться невиновным, что исключает возможность его привлечения к ответственности.

В связи с изложенным, предлагается:

1) закрепить правовую презумпцию невиновности в КоАП РСФСР в виде следующего правового предписания: «Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело, если иной порядок не установлен федеральным законом»;

2) дополнить ст. 227 КоАП РСФСР (обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении) пунктом 10 следующего содержания: «невозможность доказать виновность лица в совершении административного правонарушения, если исчерпаны все возможности для собирания дополнительных доказательств»;

3) дополнить перечень оснований для вынесения постановления о прекращении дела производством (ч. 2 ст. 262 КоАП РСФСР) пунктом «при недоказанности виновности лица в совершении административного правонарушения»;

4) в ч. 2 ст. 14, ч. 2 ст. 229, чч. 1, 4 ст. 235, ч. 3 ст. 237, чч. 1, 2, 3, 4, 5, 6 ст. 238, чч. 2, 4 ст. 242, чч. 3, 4 ст. 256 КоАП РСФСР слова «нарушитель» или «правонарушитель» заменить словосочетанием «лицо, привлекаемое к административной ответственности»;

5) в чч. 2, 3 ст. 235, ч. 1 ст. 242 КоАП РСФСР слова «лицо совершившее административное правонарушение» заменить словами «лицо, привлекаемое к административной ответственности»;

6) в ч. 2 ст. 242 КоАП РСФСР слова «лица, нарушившие режим Государственной границы Российской Федерации, пограничный режим или режим в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также совершившие правонарушения на континентальном шельфе Российской Федерации» заменить словами «лица, привлекаемые к административной ответственности за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за правонарушения на континентальном шельфе Российской Федерации»;

7) в ч. 3 ст. 242 КоАП РСФСР слова «лица, совершившие мелкое хулиганство» заменить словами «лица, привлекаемые к административной ответственности за мелкое хулиганство»;

8) в ч. 3 ст. 244 КоАП РСФСР слова «у лица, совершившего контрабанду» заменить словами «у лица, привлекаемого к административной ответственности за совершение контрабанды». Презумпция вменяемости. Среди новелл, появившихся в юридической литературе последнего времени, особое внимание привлекает предлагаемая Ю.Г. Зуевым презумпция вменяемости^[355], которая по мнению автора, в полной мере распространяет свое действие и на уголовное право, и на производство по делам об административных правонарушениях^[356].

Как известно, вменяемость лица, т.е. его способность по состоянию психического здоровья отдавать себе отчет в своих действиях и руководить ими, является обязательным элементом основания административной ответственности. Поскольку предметом эффективного правового регулирования может быть лишь поведение вменяемого лица, отсутствие данного признака автоматически влечет отсутствие субъекта правонарушения, что не позволяет вести речь о наличии состава административного проступка.

Очевидно, что решение вопроса о вменяемости в силу сложности психических процессов – весьма непростая задача как в организационном, материальном, так и во временном отношении. В реальности же экспертизы по поводу вменяемости лица, привлекаемого к административной ответственности, проводятся достаточно редко. Так, ни по одному из 152 изученных дел об административных правонарушениях такая экспертиза не проводилась. Данный факт проявляет и подтверждает существование презумпции вменяемости. В тех случаях, когда вменяемость лица не вызывает сомнений, указанное обстоятельство презюмируется без предоставления доказательств. Экспертиза проводится лишь в тех случаях, когда имеются основания сомневаться во вменяемости^[357]. Признавая ценность данного положения, «в целях повышения эффективности правоприменения» Ю.Г. Зуев предлагает закрепить в УК России следующие нормы:

«1. Лицо, совершившее общественно опасное деяние, предполагается способным по своему психическому состоянию осознавать характер совершаемых действий, руководить ими и подлежит уголовной ответственности.

2. Вменяемость может быть опровергнута в установленном законом порядке»^[358].

Очевидно, что предлагается именно правовая презумпция, поскольку автор настаивает на ее прямом закреплении в законе.

Действительно, аналогия при решении вопроса о вменяемости субъекта правонарушения в уголовном процессе и производстве по делам об административных правонарушениях не вызывает каких-либо возражений. Тем не менее отнюдь не бесспорно придание презумпции вменяемости правового характера и, соответственно, стремление закрепить ее в форме отдельной нормы.

По своей логической природе презумпция вменяемости представляет собой вывод из индуктивного обобщения, поскольку в подавляющем большинстве случаев лица, в отношении которых ведется дело об административном правонарушении, оказываются вменяемыми. Такая презумпция может существовать и как правовая, и как фактическая. Причем важной особенностью правовой презумпции является то, что она опровергается лишь с изданием правоприменительного акта компетентного субъекта. Однако, чтобы усомниться во вменяемости и назначить соответствующую экспертизу, субъекту, ведущему производство по делам об административных правонарушениях, вовсе не требуется чье-то решение либо разрешение. Для этого необходимо лишь наличие достаточных оснований сомневаться в истинности презюмируемого факта применительно к конкретному случаю. Следовательно, по признаку опровержимости презумпция вменяемости была и остается фактической.

Показательно, что, предлагая рассматриваемые нормы, Ю.Г. Зуев не приводит каких-либо весомых аргументов в пользу их введения. На наш взгляд, это вызвано тем, что презумпция вменяемости уже сегодня весьма продуктивно действует, имея фактический характер. Она не является правовой и, соответственно, не требует прямого закрепления в КоАП РСФСР.

Презумпция повиновения сотруднику милиции, презумпция обоснованности полицейского вмешательства, презумпция принудительного осуществления законных требований сотрудника милиции, презумпция доверия сотруднику милиции. Среди работ, посвященных милицейской проблематике, работа Ю.П. Соловья «Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации», несомненно, занимает особое место по своей глубине и масштабности. Применительно к теме настоящего исследования она интересна еще и тем, что содержит предложения по включению в Закон о милиции целого ряда правовых презумпций. Презумпции, предлагаемые Ю.П. Соловьем, носят правовой характер, поскольку их реализация предполагает прямое закрепление в тексте закона, а сам автор демонстрирует выраженно юридический подход. В качестве основных аргументов в пользу той или иной презумпции используется не степень вероятности презюмируемого факта, а способность нормы решить конкретную правовую проблему.

1. Идея презумпции повиновения сотруднику милиции стала возможной как результат нормативной необеспеченности властных полномочий милиционера во взаимоотношениях с гражданами. По сути, автор предлагает использовать данную презумпцию в качестве средства обеспечения правового режима взаимоотношений милиции и населения, в рамках которого требования сотрудника милиции подлежали бы обязательному исполнению теми лицами, которым они адресованы. В связи с этим указанную новеллу предлагалось закрепить в законе в виде следующей формулы: «Требования сотрудника милиции считаются обязательными к исполнению, а предпринимаемые им действия осуществляются беспрепятственно до тех пор, пока орган или должностное лицо, уполномоченные осуществлять контроль или надзор за деятельностью милиции, в установленном порядке не вынесет решение об их приостановлении, отмене или признании незаконными»^[359]. Следует отметить некоторую условность названия, поскольку, исходя из текста предлагаемой нормы, речь идет не о презумпции повиновения, а о презумпции обязательности требований сотрудника милиции к исполнению.

Действительно, как уже указывалось, проблема неповиновения граждан законным требованиям сотрудников милиции ‑ одна из наиболее болезненных в милицейской практике. Несомненно, заслуживает интереса и сама идея использования потенциала отдельной правовой презумпции. Вместе с тем общеобязательность требования в соответствии с действующим Законом о милиции является одним из следствий его законности (ст. 23). Рассматриваемая презумпция, по сути, поглощается более емкой презумпцией законности деятельности милиции. Поэтому при достаточном нормативном закреплении и обеспечении последней дополнительное закрепление правовой презумпции повиновения оказывается явно излишним.

2. Презумпцию обоснованности полицейского вмешательства предлагалось выразить в Законе о милиции отдельной статьей следующего содержания:

«При оценке законности действий сотрудника милиции орган или должностное лицо, уполномоченные на это, исходят только из тех фактов и обстоятельств, которые были известны сотруднику милиции в момент их совершения.

Факты и обстоятельства, не известные сотруднику в момент совершения каких-либо действий, сколь важными бы они ни являлись, не имеют значения для последующей оценки законности этих действий»^[360].

Предлагаемые нормы определяют, во-первых, чем руководствоваться при оценке законности деятельности милиции, а, во-вторых, что не должно иметь юридического значения для такой оценки. Необходимость их включения в Закон о милиции, их способность оказывать позитивное влияние на эффективность административной деятельности милиции не вызывают каких-либо возражений. Действительно, отсутствие законодательного определения правил оценки законности деятельности милиции сегодня существенно влияет на текучесть милицейских кадров, что, в свою очередь, негативно отражается на профессионализме милиции. В случае законодательной реализации, названные предложения представляли бы собой важную гарантию деятельности милиции, и на это уже было указано в настоящей работе. Однако, вопреки мнению автора идеи, они не содержат правовой презумпции, поскольку фактически не устанавливают юридической обязанности признать презюмируемый факт («обоснованность полицейского вмешательства»), т.е. презумптивное положение не составляет их содержания. Такие нормы не обладают юридическими свойствами правовой презумпции, а само выделение правовой презумпции обоснованности полицейского вмешательства вряд ли можно назвать оправданным.

3. Презумпцию принудительного осуществления законных требований сотрудника милиции предлагалось закрепить в Законе о милиции в следующей форме: «Сотрудник милиции при отказе какого-либо лица исполнить его законное требование имеет право, за исключением случаев, когда закон предусматривает иные, кроме ответственности, последствия отказа либо это требование не может и не должно быть исполнено немедленно, осуществить его самостоятельно в принудительном порядке»^[361].

Речь идет о праве милиции совершать любые действия, которые хотя и прямо не указаны в законе, не основаны на согласии или просьбе заинтересованных лиц, но очевидно вытекают из содержания соответствующих правомочий сотрудника милиции. Например, согласно п. 18 ст. 11 Закона о милиции сотрудники милиции в соответствующих случаях имеют право беспрепятственно входить в жилые помещения граждан. Закон допускает применение мер непосредственного принуждения (вплоть до огнестрельного оружия) в отношении противодействующих лиц, однако ничего не говорит о возможности повреждения дверного замка, если гражданин просто отказывается открыть дверь сотрудникам милиции, и при этом отсутствуют обстоятельства, предусмотренные ст. ст. 14, 24 Закона о милиции. Право милиции беспрепятственно пользоваться в служебных целях средствами связи граждан (п. 29 ст. 11 Закона о милиции) явно предполагает возможность принудительного вхождения в телефонизированную квартиру. Если же законодатель не желал наделять милицию столь широким правом, он должен выражаться яснее (например: «При этом запрещается входить в жилище без согласия проживающих в нем лиц»)^[362] и т.д. Важной гарантией от произвола со стороны сотрудников милиции, реализующих данное правомочие, выступало бы универсальное требование закона, обязывающее их стремиться к минимизации причиняемого вреда.

Соглашаясь с целесообразностью нормативного закрепления в Законе о милиции предлагаемой нормы, трудно согласиться с тем, что содержащееся в ней правило имеет презумптивную природу.

Как известно, любая правовая презумпция представляет собой непосредственным образом закрепленную в норме права юридическую обязанность признать презюмируемый факт. В данном же случае речь идет о праве сотрудника милиции. Несомненно, взаимосвязь управомочивающих и обязывающих норм нельзя отрицать. Действительно, предлагаемая норма предполагает обязанность граждан и соответствующих должностных лиц признавать сотрудника милиции имеющим (имевшим) право осуществить свое законное требование самостоятельно в принудительном порядке при отказе какого-либо лица исполнить его (то есть признать сотрудника милиции действующим (действовавшим) правомерно, законно). Однако, как и любая управомочивающая норма, она именно предполагает такую обязанность, а не устанавливает ее. Утверждать, что в рассматриваемом случае закрепляется частная разновидность правовой презумпции законности деятельности милиции было бы, по мнению диссертанта, неправильно. Следуя подобной логике, любой пункт ст. ст. 11, 13, 14, 15 Закона о милиции можно было бы объявить правовой презумпцией, например, сотрудник милиции признается имеющим (имевшим) право применять огнестрельное оружие в случае, если имели место обстоятельства, предусмотренные п. 1 ч. 1 ст. 15 Закона о милиции; признается имеющим (имевшим) право проверять у граждан документы, удостоверяющие личность, если имели место обстоятельства, предусмотренные п. 2 ст. 11 Закона о милиции и т.д. Не управомочивающие нормы устанавливают правовую презумпцию законности правового акта, а правовая презумпция законности правового акта обеспечивает их реализацию на практике.

4. Одним из важных условий эффективной деятельности милиции (полиции) любого государства является ее поддержка со стороны прокуратуры и суда. Идея необходимости укрепления авторитета полиции признается и активно реализуется в большинстве развитых стран^[363]. В отличие же от европейских аналогов, российская милиция оказывается в условиях, когда прокуратура, «как иногда создается впечатление, видит свою задачу не в "борьбе с преступностью", а в "борьбе с милицией"»^[364], когда даже суды «предвзято относятся к показаниям работников милиции, допрашиваемых в качестве потерпевших и свидетелей»^[365]. Проявляясь в рамках разбирательства по уголовным делам, по делам об административных правонарушениях, в рамках процесса оценивания законности действий сотрудника милиции по пресечению правонарушения и т.п., подобное отношение, хотя и направлено на обеспечение надежной защиты прав граждан, в действительности приводит к прямо противоположному результату. Так, во-первых, опасаясь предвзятости, милиция существенно снижает свою служебную активность; во-вторых, данное обстоятельство становится фактором текучести милицейских кадров, что крайне негативно сказывается на общем уровне профессионализма милиции со всеми вытекающими последствиями.

На этом фоне в качестве одного из решений обозначенной проблемы в юридической литературе появилась идея правовой презумпции доверия сотруднику милиции. В официальном проекте закона о полиции (милиции) данную норму предполагалось закрепить отдельной статьей – 31-й ‑ «Презумпция доверия сотруднику полиции», согласно которой «показания сотрудника полиции, допрашиваемого в качестве потерпевшего или свидетеля по делу о противодействии его деятельности или о правонарушении, в пресечении которого он принимал участие, не могут быть опровергнуты только показаниями лиц, привлекаемых к ответственности, иных заинтересованных лиц и не требуют обязательного подтверждения другими доказательствами»^[366].

Очевидно, что сама постановка вопроса о введении неких правил соотношения показаний сотрудника милиции и лиц, привлекаемых к ответственности, диктуется практикой милицейской работы. В реальности нередки случаи, когда единственным свидетелем правонарушения оказывается сотрудник милиции. В подобных ситуациях проблема излишнего субъективизма судейских оценок оказывается особо острой. При этом решить ее иным способом, например, посредством установления обязанности прокурора и судьи мотивировать свое несогласие с показаниями сотрудника милиции, также нельзя. Во-первых, уже сегодня это правило носит универсальный характер. Во-вторых, при такой формуле ничего не говорится о мотивах опровержения показаний, следовательно, гарантия окажется лишь формальностью.

Данная новелла, однако, не получила воплощения в законодательстве. Вероятнее всего, это вызвано тем, что ее содержание противоречило ч. 2 ст. 71 УПК РСФСР, где предусмотрено фундаментальное правило оценки доказательств по уголовным делам, согласно которому никакие доказательства для суда, прокурора, следователя и лица, производящего дознание, не имеют заранее установленной силы^[367]. Видимо, только данное обстоятельство может объяснить, почему законодатель сделал выбор в пользу действующей ст. 26 Закона о милиции («Показания сотрудника милиции по делу о преступлении или административном правонарушении оцениваются наравне с иными доказательствами, полученными в установленном законом порядке»), которая в силу нейтральности своего содержания не только не решает проблемы, но и вообще ничего не добавляет к существующему порядку оценки доказательств.

Подвергая критике позицию Ю.П. Соловья, В.В. Кальницкий и О.И. Бекетов соглашаются с обоснованностью введения в научный оборот понятия «презумпция доверия государства к милиции»^[368] и предлагают свой способ усовершенствования ст. 26 посредством ее изложения в следующей редакции: «Показания сотрудника милиции, допрашиваемого в качестве потерпевшего или свидетеля по делу о противодействии его деятельности или о правонарушении, в пресечении которого он принимал участие, не могут быть отвергнуты по мотивам лишь одной профессиональной заинтересованности в исходе дела»^[369]. Подобная формулировка существенно снижает объем регулирующего воздействия правовой нормы, но вместе с тем, на наш взгляд, выглядит более приемлемой.

Между тем, идея использования правовой презумпции доверия сотруднику милиции в данном случае выглядит не столь уж и бесспорной. Формально она представляла бы собой непосредственно закрепленную в норме права формулу «показания сотрудника милиции признаются заслуживающими доверия, пока иное не будет доказано». Предлагаемая же поправка к ст. 26 Закона о милиции текстуально не соответствует данному критерию и фактически не закрепляет правовой презумпции. В действительности, рассматриваемая категория попросту не смогла бы оказаться полезной в разрешении подобной проблемы. Ценность презумпции заключается в ее способности регулировать общественные отношения, связанные с ситуацией неопределенности, когда законодатель придает таким сложным категориям, как виновность, законность, знание закона и др. характер юридических фактов. Данное свойство обеспечивается тем, что презюмируемый факт всегда имеет непосредственное юридическое значение. Вывод же о «заслуживании доверия», скорее, относится к сфере этической и практически не несет какой-либо юридической нагрузки. Такая норма, по сути, не способна что-либо изменить.

Исходя из контекста проблемы, было бы гораздо уместнее вести речь о правовой презумпции достоверности показаний сотрудника милиции. Действительно, обязывая соответствующего субъекта (прокурора, судью и т.д.) признать показания сотрудника милиции достоверными, пока иное не будет доказано, данная презумпция, как может показаться на первый взгляд, исключала бы всякую возможность предвзятости и, таким образом, упорядочивала бы общественные отношения. Однако такая норма неизбежно означала бы изначальное установление юридической силы показаний сотрудника милиции, и возврат к недопустимому нарушению ч. 2 ст. 71 УПК РСФСР.

Вряд ли следует подозревать авторов в их приверженности узковедомственным интересам милицейских служб. Милиция, поскольку она выполняет государственные задачи, объективно нуждается в доверии и поддержке со стороны государства. Наверное, нельзя оспаривать и тот факт, что предлагаемая поправка к Закону о милиции вполне реально способствовала бы сокращению фактов предвзятого отношения к показаниям сотрудников милиции, к доказательствам, ими представляемым. Вместе с тем в подобной аргументации доверие используется не как презюмируемый факт, а как общая идея, которая должна лежать в основе взаимоотношений милиции с законодателем, прокуратурой, судом и иными контролирующими органами. Следовательно, в данном контексте следует вести речь, прежде всего, о принципе (лат. principium – основа, начало, руководящая идея) доверия сотруднику милиции. При этом было бы неправильно рассматривать его как отдельно взятую норму и даже ограничивать отдельной отраслью права. Скорее, это общая идея, которая должна найти отражение и в правоприменительной практике, и в принятии соответствующего законодательства.

В целом, проблема предвзятого отношения к показаниям сотрудников милиции, к доказательствам, ими представляемым, находится, на наш взгляд, за пределами «правового поля». Речь идет о той составляющей реального положения сотрудника милиции в системе правоотношений, которая в большинстве своем относится к сфере субъективного, недоступного воздействию правовых норм. Юридически (в том числе и с помощью правовых презумпций) невозможно регулировать мысли человека, его отношение к чему-либо, обязывать его уважать кого-либо или доверять кому-либо. Таким образом, основу решения обозначенной проблемы вряд ли следует искать в сфере совершенствования законодательства. Очевидно, что принцип доверия сотруднику милиции должен стать важной частью государственной политики. Именно государство должно осознать и реально признать авторитет милиции и необходимость принятия мер к его поддержанию в качестве действенных средств обеспечения эффективности ее деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Предложения Ю.П. Соловья, О.И. Бекетова, В.В. Кальницкого заслуживают внимания и ценны хотя бы уже потому, что привлекают внимание к целому ряду сложнейших проблем милицейской практики. Тем не менее ни презумпция повиновения, ни презумпция обоснованности полицейского вмешательства, ни презумпция принудительного осуществления законных требований сотрудника милиции, ни презумпция доверия сотруднику милиции не могут быть, с нашей точки зрения, закреплены в Законе о милиции в качестве правовых презумпций.

Указанное позволяет сделать следующие выводы:

В сфере административной деятельности милиции, на наш взгляд, можно вести речь пока лишь только об одной отраслевой правовой презумпции – презумпции невиновности. Иные предлагаемые в юридической литературе категории не являются а) презумпциями вообще (например, презумпция принудительного осуществления законных требований сотрудника милиции), б) правовыми презумпциями (например, фактическая презумпция вменяемости) либо представляют собой составную часть более общей категории (например, презумпция повиновения сотруднику милиции), или их закрепление в качестве правовых презумпций не способно что-либо привнести в реальные правоотношения (например, презумпция доверия сотруднику милиции).

В целом, производство по делам об административных правонарушения может быть охарактеризовано сегодня как не содержащее правовой презумпции невиновности. Последняя должна использоваться в рассматриваемом производстве (за исключением упрощенного порядка), однако для этого требуется, во-первых, закрепить данную норму в КоАП РСФСР, а во-вторых, произвести некоторую коррекцию иных норм кодекса.