Поняття та структура механізму адміністративно-правового забезпечення дотримання прав людини в правоохоронних органах України

Конституція України встановила потребу утвердження прав людини та громадянина як основ, яких має дотримуватись держава й кожен державний орган. Стаття 3 Конституції проголошує утвердження і забезпечення прав та свобод людини головним обов’язком держави, визначає цю діяльність як основну функцію держави, а стаття 64 установлює гарантію неможливості обмеження права і свобод громадянина, крім випадків, передбачених нею, де чітко визначено перелік прав, що не можуть бути обмежені [113].

О. Негодченко вказує, що реальна можливість здійснення та захисту основних прав людини конкретною особою забезпечується насамперед юридичними механізмами тієї або іншої держави. Забезпечення прав і свобод людини - це створення умов, необхідних для реалізації прав людини, а напрямками державної діяльності - сприяння реалізації прав людини, охорона та захист прав і свобод людини. Саме держава зобов’язана забезпечити кожну людину, якщо право тої порушено, ефективними засобами правового захисту. При цьому найважливішим чинником реального забезпечення прав і свобод людини, разом з їх визнанням, дотриманням і повагою, є гарантування, яке здійснюється за допомогою специфічних засобів - гарантій, що надають усім елементам правового статусу особи

реального змісту, завдяки яким стає можливим безперешкодне здійснення прав і свобод, їх охорона від можливих протиправних посягань і захист від незаконних порушень [118; 167].

Адміністративно-правове забезпечення передбачає надання механізму адміністративно-правового регулювання організаційних відносин повноти, достатності для реалізації норм і отримання відносин, які б дали можливість вільно реалізовувати права.

Адміністративно-правовому механізму забезпечення прав і свобод людини в діяльності правоохоронних органів України властива низка особливостей. Наприклад, цей механізм є складовою частиною

адміністративно-правового регулювання управління адміністративно-

політичною діяльністю, яке у свою чергу є елементом адміністративно- правового регулювання державного управління.

Для визначення механізму забезпечення прав і свобод людини і громадянина слід розглянути значення термінів «механізм» та «адміністративно-правове забезпечення», «гарантії». Термін «механізм» в юридичній літературі в описі організаційно-правових явищ почали застосовувати з початку 70-х років минулого століття [115].

Для з’ясування цього поняття звернемося до тлумачення терміна «механізм». Це слово (від гр. тесИаиё - «машина») означає систему

тіл, що призначена для перетворення руху одного або декількох тіл у потрібний рух інших тіл. Механізм складає основу більшості машин і застосовується в різноманітних технічних об’єктах. Це слово означає надання (постачання) чогось кимось в достатній кількості, створення необхідних умов для здійснення чогось, гарантування чогось [246]. Узагалі механізми визначаються як внутрішня будова, система чого-небудь, сукупність станів і процесів, з яких складається певне фізичне, хімічне та інше явище [31].

О. Федосова механізм забезпечення прав і свобод людини в діяльності правоохоронних органів поділяє на дві системи - систему охорони («діє постійно і спрямована на припинення протиправних посягань на свободу громадян з боку посадових осіб правоохоронних органів») і систему захисту, яка є «єдністю правових засобів, що забезпечують поновлення порушеного права, притягнення до відповідальності винних, відшкодування шкоди, заподіяної правопорушенням (засоби гарантування), та організації діяльності правоохоронних органів щодо реалізації юридичних засобів захисту прав і свобод людини (засоби захисту)» [168].

Уперше термін «механізм правового регулювання» увів С. Алексєєв на позначення системи правових засобів, за допомогою яких забезпечується результативний правовий уплив на суспільні відносини, і відносить до його елементів юридичні норми (правові відносини, акти реалізації суб’єктивних юридичних прав та обов’язків, акти застосування права), а також деякі додаткові елементи (індивідуальні акти, правоположення практики) [14]. Г. Шмельова, аналізуючи забезпечення прав людини з точки зору юридичного механізму, визначає його як систему ефективних юридичних засобів реалізації, охорони і захисту прав людини. Вона визначає як елементи цього механізму: а) національне законодавство, що є основою всього юридичного механізму забезпечення прав людини; б) юридичні процедури реалізації прав людини; в) юридичні засоби охорони прав людини; г) юридичні засоби прав людини [273].

У теорії права розрізняють механізм правового регулювання, механізм реалізації прав і свобод та механізм забезпечення реалізації прав і свобод людини. Крім механізму реалізації конституційних суб’єктивних прав і свобод, має значення механізм забезпечення реалізації цих прав. Такий механізм є складовою механізму реалізації суб’єктивних прав і свобод людини. Потреба в такому механізмі виникає тоді, коли реалізація конституційного суб’єктивного права не потребує втручання держави, її органів і посадових осіб у процес реалізації суб’єктивного права як обов’язкової сторони [46].

Такі науковці-адміністративісти, як В. Галунько, В. Олефір,

М. Пихтін та ін., уважають, що механізм адміністративно-правового регулювання - це засоби функціонування єдиної системи

адміністративно-правового регулювання з метою забезпечення прав, свобод і публічних законних інтересів фізичних і юридичних осіб, функціонування громадянського суспільства та держави.

Адміністративно-правове регулювання тлумачать як цілеспрямований уплив норм адміністративного права на суспільні відносини з метою забезпечення за допомогою адміністративно-правових заходів прав, свобод і публічних законних інтересів фізичних і юридичних осіб, нормального функціонування громадянського суспільства та держави [43].

Механізм адміністративно-правового регулювання дозволяє

охопити весь процес адміністративно-правового регулювання,

представити його в системно-динамічному вигляді, розкрити його структуру, взаємозв’язок і взаємодію всіх елементів, які виділяють змістовну та формальну ознаки механізму правового регулювання. Змістовна ознака механізму адміністративно-правового регулювання передбачає визначення цілей такого регулювання. До таких цілей належить обов’язок публічної адміністрації засобами адміністративного права: 1) попередити протиправне посягання на права свободи та публічні законні інтереси фізичних і юридичних осіб; 2) не допустити порушення фізичними та юридичними особами прав, свобод і публічних законних інтересів третіх осіб; 3) присікти порушення прав, свобод і публічних законних інтересів фізичних і юридичних осіб; 4) вжити всіх передбачених компетенцією заходів щодо поновлення прав, свобод і публічних законних інтересів фізичних і юридичних осіб; 5) забезпечити притягнення винних осіб до адміністративної чи іншого типу юридичної відповідальності. Так само різноманітні засоби адміністративного права, що є інструментами правового впливу на поведінку об’єктів управління, використовуються з метою реалізації зазначеного цілепокладання, визначають зміст формальної ознаки адміністративно-правового регулювання власності.

Таким чином, до складників (елементів) механізму адміністративно - правового регулювання науковці зараховують: 1) норми

адміністративного права та їхнє зовнішнє вираження - джерело права; 2) публічну адміністрацію; 3) принципи діяльності публічної адміністрації; 4) індивідуальні акти публічної адміністрації;

5) адміністративно-правові відносини; 6) форми адміністративного права; 7) тлумачення норм адміністративного права; 8) методи адміністративного права; 9) процедури реалізації адміністративно - правових норм [44]. І. Голосніченко вказував, що механізм адміністративно- правового регулювання є явищем, похідним від механізму правового регулювання в цілому.

Функції як елементи впливу не лише вказують напрямки впливу. Кожна з них несе змістовне навантаження, має свій механізм, за допомогою якого впливає на суспільну дійсність. Елементи реалізації функцій адміністративного права виявляють механізм його впливу. [52]. П. Рабінович утвердження прав і свобод людини розуміє як визнання таких прав державою та означає створення умов для їх здійснення і включає три елементи (напрями) державної діяльності: сприяння реалізації прав і свобод (шляхом позитивного впливу на формування їх гарантій); охорону прав і свобод (шляхом ужиття заходів, зокрема юридичних, для попередження їх порушень); захист прав і свобод людини (відновлення правомірного стану, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності) [ 216]. Я. Лазур у своєму дисертаційному дослідженні визначив адміністративно -правовий механізм забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління як процес діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо створення належних умов реалізації, охорони та захисту прав і свобод громадян від протиправних дій шляхом виконання матеріальних і процесуальних юридичних засобів та способів. На його думку, механізм складається з таких елементів, як: а) норма права; б) правовідносини; в) принципи прав і свобод громадян; г) стадії їх забезпечення; д) гарантії здійснення прав і свобод громадян; е) юридичні факти; є) акти застосування норм права. Також він указує, що складниками є правова свідомість і правова культура, юридичні факти, законність, акти тлумачення й акти застосування норм права, які не є обов’язковими елементами зазначеного механізму, однак значним чином упливають на його ефективність [136].

К. Волинка визначає механізм забезпечення прав людини і громадянина як «комплекс взаємозв’язаних та взаємодіючих нормативно- правових передумов, юридичних засобів (гарантій) та загально-соціальних умов, які створюють комплекс можливостей для повноцінної реалізації прав і свобод, їх охорони від потенційних правопорушень та захисту прав і свобод, які зазнали порушення» [38].

Серед різноманітних заходів з реалізації прав і свобод людини та громадянина певне місце посідає їхнє адміністративно-правове забезпечення, яке найяскравіше виявляється у відносинах з органами виконавчої влади. Особливої уваги заслуговує вивчення питань щодо з’ясування поняття та змісту механізму адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Саме за рахунок його існування та ефективної дії можливим є отримання державних управлінських послуг та забезпечення і захист порушеного права [89].

Отже, аналізуючи поняття механізму бачимо, що на сьогодні відсутній єдиний підхід до цього поняття, що потребує додаткового дослідження.

Розглядаючи механізм забезпечення прав людини і громадянина, неможливо обійти його елементи. Відповідно до тлумачного словника української мови слово «елемент» (від лат. еіешепїиш - «первинна речовина»; гр. stоіhеіа, від sto^s - «члени ряду») позначає складову частину чого-небудь [230]. На думку М. Савченка, основу механізму забезпечення прав і свобод людини та громадянина становлять правові принципи, норми (юридичні гарантії), а також умови й вимоги діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб, громадян, які сукупно забезпечують дотримання, реалізацію та захист прав і свобод громадян [222]. Так, А. Колодій вважає, що до елементів механізму забезпечення прав людини і громадянина слід віднести «норми права», «правовідносини», «акти безпосередньої реалізації прав і обов’язків» та «акти застосування норм права» [100]. Однак, на нашу думку, це звужене поняття, оскільки не враховуються органи, які відповідно до компетенції зобов’язані здійснювати забезпечення цих прав.

А. Огородник до елементів механізму реалізації та захисту прав суб’єктів адміністративних правовідносин відносить систему державних органів, громадських організацій, правові й нормативні акти, які в сукупності і взаємопоєднанні забезпечують реалізацію зазначених принципів. Таку систему умовно можна відобразити таким чином: органи державної влади й місцевого самоврядування та відповідні посадові і службові особи; спеціалізовані державні і громадські органи та організації у справі захисту прав і свобод людини і громадянина (наприклад, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, адвокатура, прокуратура, суд тощо); політичні партії й відповідні громадські організації та їх органи; засоби масової інформації, державні й недержавні органи та організації в галузі масової інформації; правові та нормативні акти матеріального і процесуального характеру, які передбачають і закріплюють права, порядок їх реалізації і захисту та юридичну відповідальність за їх порушення; правові акти (документи), які підтверджують наявність, межі й характер прав і свобод; інші соціальні норми та їх акти (статути політичних партій і громадських організацій, звичаєві норми тощо) [170].

Так, структура державно-правового механізму складається з механізму реалізації, механізму охорони, механізму захисту та механізму відновлення, а також його визначальних складників, що представлені нормативно-правовим забезпеченням державного управління, метою та завданнями державного управління, принципами організації державного управління, об’єктами та рівнями державного управління, суб’єктами (державні органи та фізичні і юридичні особи), напрямами державного управління, заходами й засобами забезпечення державного управління, системою забезпечення державного управління. При цьому необхідно враховувати, що ефективна структура державно-правового механізму в певній сфері є запорукою забезпечення належного рівня його функціонування, розв’язання поставлених завдань і досягнення кінцевої мети [67; 138].

До основних елементів механізму правового регулювання слід віднести норму права як первинний елемент і нормативну основу механізму правового регулювання. Норма права становить собою загальне обов’язкове правило (модель) поведінки, яке встановлює для суб’єкта як можливий варіант поведінки - суб’єктивні юридичні права, так і необхідний варіант поведінки - суб’єктивні юридичні обов’язки або заборони. Специфічна функція норм права полягає в нормативній регламентації суспільних відносин. Це означає, що за допомогою норм права програмуються певні відносини і вся сукупність юридичних засобів, що використовуються для здійснення державної волі. Безпосереднім чинником виникнення норм права є правотворча діяльність держави [25].

Специфічне завдання норми права в механізмі правового регулювання полягає в тому, щоб визначити загальне коло людей, на які вона поширює свою дію; установити зміст суспільних відносин (зміст поведінки суб’єкта), а також об’єкти правовідносин; визначити обставини, у яких особа має керуватися цим правилом поведінки; розкрити саме правило поведінки вказівкою на права й обов’язки учасників відносин, що регулюються; характер їх зв’язку між собою; а також державно-примусові заходи, що застосовуються до осіб у разі невиконання ними юридичних обов’язків [226].

Норма права набуває зовнішнього вираження в нормативно -правовому акті, який забезпечує її дієвість. Нормативно -правові акти обслуговують нормативну основу механізму правового регулювання. Функції нормативно - правових актів полягають головним чином у тому, щоб уводити в правову систему нові норми права, забезпечити зміну їх або скасування, підвищити ефективність їхньої дії. До нормативно-правових актів (законів, підзаконних актів) приєднуються акти тлумачення норм права (інтерпретаційні акти). Ці акти є засобом, що забезпечує однакове розуміння й застосування чинних норм права. Чіткість і ефективність механізму правового регулювання залежать від правильного тлумачення норм права. Адміністративне право, на відміну від інших галузей права, регулює порядок застосування норм конституційного права, в яких визначаються права і свободи людини та громадянина [25].

Аналізуючи норми адміністративного права, які регулюють правове забезпечення дотримання прав людини у правоохоронних органах України, зовнішнім виразом яких є основоположні міжнародно-правові акти з прав людини (Статут ООН і Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Конвенція про попередження злочину геноциду і покарання за нього, Міжнародна конвенція про ліквідацію усіх форм расової дискримінації, Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини, Конвенція про припинення злочину апартеїду і покарання за нього, Конвенція про ліквідацію усіх форм дискримінації у відношенні до жінок), Конституція та інші закони Україні (КАСУ, КУпАП) і десятки підзаконних нормативно-правових актів уміщують правові вимоги, захищені від порушення заходами адміністративного і кримінального примусу.

Конституція України у ст. 3 визначила, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, що права і свободи та їх гарантії визначають спрямованість діяльності держави, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. У Преамбулі зазначається, що Верховна Рада приймає Основний Закон України, «...дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, .прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу.». У статті 1 Конституції Україна визначається як «.соціальна, правова держава», у якій «людина, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю», оскільки вони належать до фундаментальних прав людини (так би мовити, зумовлених самою її природою), потребують захисту та не залежать від статусу особи в державі.

Як принцип функціонування всіх органів держави та їх посадових осіб «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (ч.2 ст. 3). Отже, згідно з цією нормою визначаються принципово нові завдання і функції держави, її владних органів (посадових осіб). Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Тобто

Основний Закон України визначив, що головною функцією держави є захист прав і свобод людини [86; 113]. Юридичне закріплення прав, свобод і обов’язків людини і громадянина, фіксація його правового статусу займають основоположне місце серед інших засобів забезпечення прав людини, оскільки створюють першочергові умови, необхідні для подальшої реалізації, охорони, захисту і відновлення прав людини

Аналіз норм різних галузей права дозволяє стверджувати, що зміст цих можливостей розкривається через: а) можливість самому здійснювати дії із забезпечення своїх потреб або утримуватись від таких дій. Наприклад, ст. 41 Конституції України закріплює право кожного володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності [113]; можливість вимагати від інших осіб здійснення певних дій на свою користь.

Так, ст. 56 Конституції України передбачає право людини на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень; в) можливість людини вимагати від інших осіб утримуватись від дій, спрямованих проти неї. Наприклад, ст. 30 Конституції України гарантує кожному недоторканність житла. У цьому разі людина має можливість вимагати недопущення проникнення до житла, проведення в ньому обшуку без вмотивованого рішення суду; г) можливості звертатися за допомогою до громадських і державних структур для охорони і захисту прав. Так, ст. 55 Основного Закону визнає за кожною людиною право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

На захист прав і свобод людини та громадянина спрямовано також норми, що встановлюють адміністративну відповідальність. У Кодексі України про адміністративні правопорушення зазначається, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Як видно з цього визначення, адміністративне правопорушення посягає на певні об’єкти, зокрема і на права та свободи громадян. За такі посягання законодавець встановив адміністративну відповідальність.

Особлива роль юридичних фактів у механізмі правового регулювання зумовлена тим, що в них виражається специфіка методу правового регулювання, властива певній галузі права.

Правовідносини, за допомогою яких відбувається індивідуалізація положень відповідної норми права, конкретизують суб’єктивні права і юридичні обов’язки певних суб’єктів, їхні повноваження та міру можливої юридичної відповідальності за неправомірні дії.

Зміст прав, обов’язків, повноважень і відповідальності (а звідси й особливості правовідносин) багато в чому залежить від характеру регулювального впливу норм права, у результаті якого складаються різні види правовідносин - регулятивні чи охоронні, активні чи пасивні. Таким чином, правовідносини в механізмі правового регулювання відповідають за переведення загальних приписів норм права в суб’єктивні права і юридичні обов’язки, визначають повноваження та міру юридичної відповідальності для конкретних осіб, сприяють реалізації їхньої волі та задоволенню інтересів суб’єктів. При цьому центром загальних юридичних зв’язків, що складають основу правовідносин, є правовий статус особи. Акти безпосередньої реалізації прав і обов’язків у механізмі правового регулювання - це фактична поведінка суб’єктів права, пов’язана зі здійсненням (реалізацією) своїх прав і обов’язків [227].

Узагальнення наукових джерел дозволяє визначити функціональну структуру державно-правового механізму, що складається з механізму реалізації, механізму охорони, механізму захисту та механізму відновлення, а також його визначальні складники, що представлені нормативно-правовим забезпеченням державного управління, метою та завданнями державного управління, принципами організації державного управління, об’єктами та рівнями державного управління, суб’єктами (державні органи та фізичні і юридичні особи), напрямами державного управління, заходами й засобами забезпечення державного управління, системою забезпечення державного управління. При цьому необхідно враховувати, що ефективна структура державно-правового механізму в тій чи тій сфері є запорукою забезпечення належного рівня його функціонування, розв’язання поставлених завдань і досягнення кінцевої мети [67].

Особливе місце в механізмі адміністративно-правового забезпечення дотримання прав людини належить МВС України. Відповідно до чинного законодавства та підзаконних нормативно-правових актів на Міністерство внутрішніх справ України покладаються такі завдання: 1) забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав і свобод, законних інтересів; 2) запобігання правопорушенням та їх припинення; 3) охорона і забезпечення громадського порядку; 4) виявлення кримінальних правопорушень; 5) участь у розкритті кримінальних правопорушень та розшуку осіб, які їх вчинили, у порядку, передбаченому кримінальним процесуальним законодавством; 6) забезпечення безпеки дорожнього руху; 7) захист власності від злочинних та кримінально протиправних посягань; 8) виконання адміністративних стягнень; 9) участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.

Діяльність міліції будується на принципах законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями й населенням. Діяльність міліції є гласною. Міліція інформує органи влади та управління, трудові колективи, громадські організації, населення і засоби масової інформації про свою діяльність, стан громадського порядку та заходи щодо його зміцнення. За погодженням з міліцією засоби масової інформації можуть акредитувати своїх журналістів при її органах. Не підлягають розголошенню відомості, що становлять державну або службову таємницю [132; 185].

Так, на лютий 2018 рік структура МВС налічує 27 структурних підрозділів - це самостійні департаменти, управління та відділи, які на сьогодні очолюють шість посадових осіб, наділених адміністративно - управлінськими повноваженнями: Міністр внутрішніх справ; Перший заступник міністра; три заступники міністра та заступник міністра з євроінтеграції [175]. Відповідним чином між цими посадовими особами розподілено повноваження та підпорядкування відповідних департаментів, управлінь, відділів та груп. Тому виникає запитання: чи можливо відстежити в такій великій ієрархії дотримання кожним працівником прав і свобод громадян?

Якщо ми говоримо про державні органи, на які покладаються основні функції щодо забезпечення захисту прав та свобод людини, то, на нашу думку, основними серед них є новостворені 2015 року правоохоронні органи, а саме Національна поліція України. Також гарантією в забезпеченні прав і свобод людини і громадянина є нагляд прокуратури за діяльністю правоохоронних органів, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування [48].

У своїй основі вказане питання в основному досліджувалось у рамках чинної міліції або органів внутрішніх справ України. Цьому питанню дослідження присвятили В. Авер’янов, О. Бандурка, А. Берлач, А. Васильєв, І. Голосніченко, Є. Гіда, К. Левченко, А. Колодій, В. Копейчиков, О. Негодченко та інші науковці. На сьогодні є необхідність підійти до цього питання з нової точки зору, оскільки, незважаючи на те, що цей орган є новим, деякі підходи до забезпечення захисту прав і свобод людини залишись, на жаль, ще від старої системи. Права і свободи людини та гарантії їх визначають зміст і спрямованість діяльності демократичної, соціальної, правової держави. Згідно зі ст. 8 Конституції України в нашій державі діє принцип верховенства права, а відповідно до ст. 22 не допускається звуження змісту наявних прав і свобод людини.

Стратегією розвитку України визначено першочергові пріоритети і стратегічні індикатори оборонних, соціально-економічних, організаційних, політико-правових умов становлення та розвитку держави. Серед нагальних реформ, які необхідно впровадити, особливу увагу приділено судовій реформі, метою якої є утвердження такого правопорядку, який ґрунтується на високому рівні правової культури в суспільстві, діяльності всіх суб’єктів суспільних відносин на засадах верховенства права та захисту прав і свобод людини, а в разі порушення їх - справедливого відновлення в розумні строки [66].

Погоджуємось з точкою зору І. Григоренко, який наголошує на необхідності системних реформ правоохоронної системи, які зумовлені передусім міжнародними зобов’язаннями України саме в межах членства в Раді Європи [56]. На думку В. Авер’янова, запровадження людино- центристської ідеології - це основне завдання та єдиний можливий шлях до реального запровадження принципу верховенства права у сфері виконавчої влади. Такій зміні державної ідеології має сприяти насамперед посилання орієнтації виконавчої влади на діяльність із надання адміністративних послуг, яка повніше відповідає ідеології служіння держави інтересам людини

[4].

Діяльність органів національної поліції у сфері забезпечення конституційних особистих прав людини - це складна діяльність, яка визначається компетенцією їх структурних підрозділів у різних сферах життя, залежить від багатьох чинників і особливостей особистого права чи свободи, що реалізується особою. Усе це наводить на думку, що і вдосконалення діяльності цих органів - також складний процес, який має відбуватися в багатьох напрямках, проходячи послідовні етапи. Для повнішого розуміння поставлених завдань і їх вирішення пропонуємо визначити такі напрямки вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ

із забезпечення конституційних особистих прав і свобод людини та громадянина: удосконалення нормативно-правової бази щодо

конституційних особистих прав і свобод людини; удосконалення діяльності органів внутрішніх справ із забезпечення реалізації конституційних особистих прав і свобод людини.

Відповідно до Закону України «Про Національну поліцію» статтею 1 передбачено, що Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки й порядку. А статтею 2 передбачено її основні завдання: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорона прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; 3) протидія злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги [202].

За аналізованим Законом, перше, що мусять робити працівники Національної поліції, - це забезпечувати охорону прав і свобод людини. Однак у засобах масової інформації все частіше говориться про порушення чинного законодавства щодо охорони прав і свобод людини.

О. Тодика у своєму дослідженні зазначив, що в Україні порушення прав і свобод людини і громадянина не вважається рідкістю, особливо з боку держави, її органів та посадових осіб, що справедливо викликає соціальне напруження в суспільстві та часто сприяє виникненню політичних і соціальних конфліктів [241]. Державні органи, громадські організації, посадові особи в межах, установлених законом, мають займатися виявленням фактів порушень прав і свобод людини, вживати заходів до захисту порушених прав і свобод, усунення цих порушень, застосовувати в межах своєї компетенції засоби впливу до винних або притягати їх до відповідальності [60].

Ю. Шемшученко зазначав, що ефективність дотримання гарантій залежить від рівня розвитку загальноправових принципів, стану економіки, рівня розвитку демократичних інститутів, наявності системи досконалих законів у державі, ефективності механізмів реалізації законів, ступеня правової свідомості і правової культури населення, узгодженості інтересів населення та суспільства в цілому і наявності високоефективного органу конституційного контролю [271 ].

А. Колодій указував, що під час виконання працівниками правоохоронних органів своїх функцій з правомірного обмеження прав людини вони в процесі своєї діяльності не мають переходити дозволених меж, мають діяти згідно з чинним законодавством, використовувати форми і методи забезпечення прав людини, що не суперечать правовим і моральним вимогам [98]. К. Левченко досліджуючи питання порушення прав людини, писала, що найактуальніше завдання МВС щодо дотримання прав людини - це насамперед приведення відомчої нормативно-правової бази до норм міжнародних документів у галузі прав людини та Конституції України; запровадження експерименту стосовно щоденного фіксування стану здоров’я утриманих в ІТТ; розроблення та запровадження нового порядку обліку скарг населення та статистичної звітності, який би відображав скарги на катування та жорстоке поводження (ставлення) з боку працівників міліції; внутрішній моніторинг справ, поданих українськими громадянами до Європейського Суду з прав людини, які стосуються порушень Європейської конвенції про основні права та свободи з боку працівників ОВС; створення інституту виділеної скарги. При цьому слід пам’ятати, що проблема порушення прав людини не є внутрішньою проблемою діяльності ОВС. Якими б щирими та рішучими не були спроби керівництва ОВС викоренити незаконне насильство в діяльності міліції, цю проблему навряд чи вдається розв’язати без формування громадської думки щодо одностайного неприйняття таких методів розкриття і розслідування злочинів, без поєднання зусиль населення та тих працівників міліції, хто насправді хоче очистити свої лави і поліпшити роботу ОВС, у наглядових радах, громадських комітетах тощо [134].

Говорячи про роботу МВС, до основних законодавчих актів слід віднести і Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність» відзначаючи у ст. 5, що оперативно-розшукова діяльність здійснюється оперативними підрозділами МВС, у статті - що вона ґрунтується на принципах законності, дотримання прав і свобод людини, взаємодії з органами управління і населенням. До того ж стаття 9, визначаючи гарантії законності під час здійснення оперативно-розшукової діяльності, закладає такі вимоги: під час здійснення оперативно-розшукової діяльності не допускається порушення прав і свобод людини та юридичних осіб; окремі обмеження цих прав і свобод мають винятковий і тимчасовий характер і можуть застосовуватись лише за рішенням суду щодо особи, в діях якої є ознаки тяжкого злочину, та у випадках, передбачених законодавством України, з метою захисту прав і свобод інших осіб, безпеки суспільства. У випадках порушення прав і свобод людини або юридичних осіб у процесі здійснення оперативно-розшукової діяльності, а також у разі, якщо причетність до правопорушення особи, щодо якої здійснювались оперативно - розшукові заходи, не підтвердилась, Служба безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та інші спеціально уповноважені органи зобов’язані невідкладно поновити порушені права і відшкодувати заподіяні матеріальні та моральні збитки в повному обсязі. Громадяни України та інші особи мають право у встановленому законом порядку одержати від органів, на які покладено здійснення оперативно-розшукової діяльності, письмове пояснення з приводу обмеження їх прав і свобод та оскаржити ці дії. Забороняється передавати і розголошувати відомості про заходи безпеки та осіб, взятих під захист, нерозкриті злочини або такі, що можуть зашкодити слідству чи інтересам людини, безпеці України.

Означений Закон містить положення щодо правового та соціального захисту працівників оперативних підрозділів. Так, у ст.12 вказано, що не несе відповідальності працівник оперативного підрозділу, який заподіяв шкоду правам, свободам людини, інтересам держави під час здійснення оперативно - розшукової діяльності, перебуваючи у стані необхідної оборони, крайньої необхідності або професійного ризику, а так само у зв’язку із затриманням особи, в діях якої є ознаки злочину. Виходячи з того, що оперативно- розшукова діяльність за визначенням, наданим зазначеним Законом, становить систему гласних і негласних пошукових, розвідувальних і контррозвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів (ст. 2), питання забезпечення прав і свобод громадян, зокрема оперативними підрозділами, потребують посиленої уваги [203].

До другої групи законодавчих актів можна віднести Кримінальний кодекс України. Статтею 1 визначено основні завдання, а саме правове забезпечення охорони прав і свобод людини і громадянина, власності, громадського порядку та громадської безпеки, довкілля, конституційного устрою України від злочинних посягань, забезпечення миру і безпеки людства, а також запобігання злочинам. Для здійснення цього завдання Кримінальний кодекс України визначає, які суспільно небезпечні діяння є злочинами та які покарання застосовуються до осіб, що їх вчинили [23]. Кримінально-процесуальним кодексом України передбачено процесуальний механізм кримінального судочинства, основними завданнями якого відповідно до статей 2, 22, 23, 29 є охорона прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, які беруть в ньому участь; швидке і повне розкриття злочинів; викриття винних і забезпечення правильного застосування Закону з тим, щоб кожен, хто вчинив злочин, був притягнутий до відповідальності і жоден невинний не був покараний; виявлення та усунення причин та умов, які сприяли вчиненню злочину; забезпечення відшкодування збитків, завданих злочином [125].

Завданням Кодексу України про адміністративні правопорушення відповідно до ст. 1 є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного й неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов’язків, відповідальності перед суспільством. Для здійснення цього завдання КпАП України визначає, які діяння є правопорушеннями та які стягнення застосовуються до осіб, що їх вчинили. Стаття 7 регламентує необхідність забезпечення законності при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення [97].

До третьої групи законодавчих актів слід віднести Закон України «Про боротьбу з корупцією», що визначає правові й організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Законом передбачено спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямованих на запобігання корупції (ст. 5), а також фінансовий контроль (ст. 6) [193].

Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону» у статті 1 визначає, що громадяни України мають право створювати громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку та державного кордону, сприяти правоохоронним та іншим органам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень, злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства та держави від протиправних посягань тощо. Відповідно до основних завдань громадських формувань віднесено надання допомоги органам внутрішніх справ у забезпеченні громадського порядку та громадської безпеки, запобіганні адміністративним проступкам і злочинам тощо (ст. ст. 9, 13). Окрім того до прав громадських формувань належить ведення індивідуально - профілактичної роботи з особами, схильними до вчинення адміністративних правопорушень і злочинів (ст. 10). Таким чином, цей Закон регламентує громадський контроль за правоохоронною діяльністю та участь громадськості в запобіганні злочинам [210].

Таким чином, закони України за ступенем спеціалізації поділені на конституційні, загальні (КАСУ, КУпАП), спеціальні («Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про прокуратуру», «Про Національну поліцію», «Про службу безпеки України», «Кримінально- виконавчий кодекс України) та такі, що додатково визначають права й обов’язки суб’єктів адміністративного права у сфері дотримання прав людини в правоохоронних органах України («Про громадські об’єднання», «Про доступ до публічної інформації», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про інформацію», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»).

Тобто до елементів адміністративно-правового забезпечення

дотримання прав людини у правоохоронних органах України необхідно віднести норми адміністративного права, суб’єктів публічної адміністрації, які здійснюють боротьбу із порушенням прав і свобод людини в правоохоронних органах, форми й методи адміністрації діяльності публічної адміністрації у цій сфері. Звертаючись до суб’єктів адміністративного права, які забезпечують прав, свободи та законні інтереси фізичних і юридичних осіб у правоохоронних органах, необхідно розглянуто певні інституції. Так, в інституційно-організаційному механізмі забезпечення прав і свобод людини і громадянина істотна роль належить Президентові України, який згідно зі ст.102 Конституції України є гарантом прав і свобод людини і громадянина. Так, відповідно до ст. 102 Конституції України «Президент є гарантом прав і свобод людини і громадянина».

Визначаючи правове положення Кабінету Міністрів України, Конституція України в п. 2 ст. 116 покладає на нього серед інших обов’язок «вживати заходи щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина». На місцеві державні адміністрації також покладається обов’язок забезпечення законності і правопорядку, дотримання прав і свобод громадян, виконання державних і регіональних програм соціально-економічного й культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку [114].

Широкими повноваженнями у сфері забезпечення прав і свобод громадян володіє вищий орган у системі виконавчої влади - Кабінет Міністрів України. Кабмін вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Зміст цих заходів розкривається в інших повноваженнях Кабінету Міністрів, передбачених Конституцією України. Так, згідно зі ст. 116 Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю тощо [11]. Будучи демократичним урядом, сформованим на коаліційній основі, він зобов’язаний розробляти та реалізовувати Програму діяльності Кабінету Міністрів, у якій має відбиватися соціальна спрямованість, пріоритет прав і свобод людини в розвитку ринкових відносин, у сфері адміністративно-політичної діяльності, культурній, духовній сферах. Пріоритетом Уряду має стати захист прав і свобод людей та гарантована участь кожного громадянина в суспільно-політичному житті. У центрі уваги має бути людина, задоволення її культурних, духовних та освітніх потреб, надання їй якісних медичних послуг, забезпечення реалізації демократичних прав і свобод. Найважливіші функції, спрямовані на забезпечення прав і свобод людини, Кабінет Міністрів України виконує шляхом створення необхідних умов у сфері економіки, політики, освіти, науки й культури, охорони навколишнього середовища, охорони громадського порядку та ін. [212].

Невід’ємним правом людини, закріпленим Загальною декларацією прав людини і тим, що гарантується Конституцією та законодавством України, є право громадян на свободу об’єднання. Держава сприяє розвитку політичної та громадської активності, творчої ініціативи громадян і створює рівні умови для діяльності їх об’єднань. Базовим нормативним актом, що регулює права громадян в частині реалізації їх права на об’єднання, є Закон України «Про об’єднання громадян». За цим Законом, об’єднання громадян є добровільним громадським формуванням, створеним на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Об’єднання громадян незалежно від назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо) відповідно до цього Закону визначається політичною партією або громадською організацією [75].

Особливого значення в забезпеченні прав і свобод громадян є журналістські незалежні розслідування. Там, де засилля диктатури, корумпована судова система, придушена свобода слова, одними із небагатьох джерел правдивої інформації є журналістські розслідування. Проведені у складних умовах, у супроводі погроз і реальних переслідувань, ці роботи проливають світло на найганебніші явища в суспільстві та владі, викривають інформацію, яка замовчується, і мають принаймні в перспективі змінити світ на краще [160].

У системі інституційно-організаційних гарантій, які здійснюють контроль за діяльністю апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування і захищають права громадян від незаконних, неправомірних дій адміністрації, особливе місце займає інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Точкою відліку становлення й розвитку інституту омбудсмана в нашій країні можна вважати прийняття Конституції

України 28 червня 1996 року. У ст. 101 Конституції сформульована концепція діяльності інституту омбудсмана і його роль гаранта захисту прав і свобод людини і громадянина. Статус, функції та компетенція Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини закріплені також у Законі України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», прийнятому Верховною Радою України 23 грудня 1997 р. [77].

Для виконання передбачених Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» функцій Уповноважений наділений широким комплексом прав, а саме: невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради, Прем’єр-Міністром, головами

Конституційного, Верховного та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, їх посадовими та службовими особами; безперешкодно відвідувати будь-які органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, зокрема місця перебування затриманих, установи пенітенціарної системи, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх утримання, здійснювати інші дії, спрямовані на забезпечення умов реалізації прав і свобод громадян, припинення їх порушень і відновлення порушених прав і свобод [76; 181]. Відповідно до ст.ст. 1 і 3 означеного Закону, з метою захисту прав кожного на території України й у рамках її юрисдикції Уповноважений здійснює парламентський контроль за дотриманням конституційних прав і свобод людини, проголошений у Конституції, закріплений у законах, а також сприяє приведенню національного законодавства про права і свободи людини відповідно до міжнародних стандартів у цій сфері.

Омбудсман - відносно новий інститут західних демократичних країн - розглядається як можлива альтернатива чи необхідний додатковий елемент ненадійної державної системи, гарант прийняття правомірних рішень.

Поняття «омбудсман» походить від слова umbud (в середньовічній шведській мові це означало силу чи авторитет), яке розуміється сьогодні як «перекладач чи представник інших осіб; повірений у справах; делегат; заступник інших осіб» [77].

1996 року вперше у статті 101 Конституції України було введено посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а у статті 55 записано право кожного звертатися до Уповноваженого з прав людини за захистом своїх прав. Створення такого інституту і його діяльність відкрили нову главу у відносинах між державою і громадянином, між особами, які наділені владою, та керованими. Незважаючи на зростаючу у всьому світі критику державної діяльності, загально визнано, що омбудсман сприяє зростанню публічної довіри до адміністрації. Тому сьогодні інститут омбудсмана справедливо вважається важливим чинником затвердження законності і правової основи в діяльності виконавчої влади, місцевого самоврядування, формою позасудового контролю.

Найважливішу роль у забезпечені прав людини відіграє основний метод омбудсмана - розгляд звернень, за допомогою яких він уживає заходів до поновлення порушених права людини. Уповноважений отримує чимало звернень від громадян. Статистичні дані аналізу діяльності Уповноваженого з прав людини щодо роботи зі зверненнями свідчать, що за час функціонування цього інституту в Україні з кожним роком за допомогою звертається все більше людей. Так, якщо 2014 року таких звернень було 13 583, то 2015 - уже 19 030 (+5 447 або 28,6%) , а 2016 - 23 925 (+ 4 895 або 20,4%) [458]. Тобто це свідчить, що в Україні, незважаючи на вжиті заходи, відбувається значне порушення прав людини.

25 серпня 2015 року Президентом України було схвалено Національну стратегію у сфері прав людини, а Кабінетом Міністрів України 23 листопада затверджено План дій з її реалізації на період до 2020 року. Обидва документи містять окремі змістовні розділи, присвячені питанням запобігання та протидії дискримінації, а при їх підготовці як широким колом представників громадських об’єднань, так і Секретаріатом Уповноваженого надавалася експертна підтримка [276].

Окрім того захист своїх прав громадяни можуть здійснювати і самостійно, що безпосередньо передбачено ст. 55 Конституції України. Важливим тут вбачається те, що це положення Основного Закону отримало свою конкретизацію в Законі «Про основи національної безпеки України», де у ст. 9 серед повноважень українського народу як одного з головних суб’єктів системи забезпечення національної безпеки зазначено, що громадяни України через участь у виборах, референдумах та через інші форми безпосередньої демократії, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які вони обирають, у законний спосіб і законними засобами захищають власні права та інтереси [206]. Стаття 4 Закону України «Про прокуратуру» встановила завдання прокурорського нагляду за додержанням законів. У ній зазначається, що діяльність органів прокуратури спрямована на всіляке утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань, гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина [17; 207].

Отже, звертаючись до суб’єктів адміністративного права, які забезпечують права, свободи та законні інтереси фізичних і юридичних осіб у правоохоронних органах, відзначаємо, що провідне місце у цій системі належить незалежним від правоохоронної системи суб’єктам публічної адміністрації: Президенту України, як гаранту дотримання прав і свобод людини, Уповноваженому Верховної ради з прав людини, громадським організаціям і журналістам, що ведуть журналістські розслідування про порушення прав і свобод людини в правоохоронних органах. Тобто змістом адміністративно-правового забезпечення дотримання прав людини у правоохоронних органах України є система засад і заходів адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо недопущення порушення, відновлення в разі порушення, а також притягнення винних до адміністративної відповідальності та створення умов для притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб правоохоронних органів України, які порушують права, свободи та законні інтереси фізичних і юридичних осіб.

.2 Форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо забезпечення дотримання прав людини в правоохоронних органах України

Перед тим як розглянути поняття «форма», зазначимо, що на сьогодні воно має декілька значень. Так, форма - це організація, спосіб руху матерії, визначеність, що надає матерії кожного разу специфічного, неповторного змісту [84]. У великому тлумачному словнику сучасної української мови форму пропонують розуміти як: 1) обриси, контури, зовнішні межі предмета, що визначають його зовнішній вигляд; 2) пристрій, шаблон, за допомогою якого чому-небудь надають певних обрисів, якогось вигляду; 3) поверхню з рельєфним зображенням для друкування; друкарський набір, уміщений у раму; 4) тип, будову, спосіб організації чого-небудь; зовнішній вияв якого- небудь явища, пов’язаного з його сутністю, змістом; 5) спосіб існування змісту, його внутрішню структуру, організацію та зовнішній вираз; 6) видимість, зовнішній бік чого-небудь, що не відбиває суті справи; 7) певну систему художніх засобів як спосіб вираження змісту творів літератури й мистецтва; 8) спосіб здійснення, виявлення будь-якої дії; 9) суворо встановлений порядок у будь-якій справі; 10) видозміну того самого слова, що надає йому додаткового відтінку значення або виражає відношення предмета думки до інших предметів думки того самого речення та ін. [31].

Існує багато класифікацій щодо форм діяльності органів внутрішніх справ із забезпечення реалізації прав людини і громадянин. Досліджуючи класифікацію форм адміністративної, зокрема адміністративно- юрисдикційної, діяльності правоохоронних органів, слід ураховувати, що вона тісно пов'язана та переплітається з класифікацією форм державно - управлінської діяльності, що цілком зрозуміло, враховуючи те, що адміністративна діяльність правоохоронних органів є окремим проявом (випадком) державного управління. У зв'язку з цим доцільним буде вивчити наукові погляди на класифікацію форм, у яких виявляється як адміністративна діяльність правоохоронних органів зокрема, так і виконавчо - розпорядча (або управлінська) діяльність взагалі [192].

У сучасній адміністративно-правовій науці та теорії державного управління розрізняються такі критерії класифікації форм управління: залежно від ступеня їх правової регламентації; від характеру правових наслідків їх застосування; від характеру та змісту форм; від способу вираження (встановлення); від спрямованості дій суб’єктів управління; за способом реалізації методів управління тощо.

У науці є два визначення форми адміністративної діяльності. Згідно з першим із них вона є зовнішнім виразом змісту управлінської діяльності, організаційно-правовим вираженням конкретних однорідних за своїм змістом дій державних органів (службовців) із попередження та припинення адміністративних (кримінальних) проступків, організації та забезпечення громадського порядку. Друге ж визначення пропонує розуміти форми адміністративної діяльності як однорідні за своїм характером і правовою природою групи адміністративних дій, які мають зовнішнє вираження й за допомогою яких забезпечується безпека, охорона громадського порядку, охорона прав громадян та здійснюється боротьба з правопорушеннями [18].

Однак у своїй більшості науковці реалізацію та її форми з прав і свобод людини розглядають у широкому аспекті. В історії гуманітарної науки поняття змісту й форми завжди протиставлялися і підпорядковувалися один одному (або форма змістові, або навпаки). Важливо уникати абсолютизації ролі форми при повному ігноруванні змісту предметів і процесів. Прикладом може бути бюрократизм як потворна форма організації управління, оскільки таке управління часто вихолощує зміст. Тому в юриспруденції небезпечно підтримувати такого роду положення, їх треба уникати, керуючись принципами діалектики, розумності, гармонії [226].

В підручнику А. Колодій та А. Олійник характеризується діяльність міліції з гарантування охорони і захисту прав та свобод з двох боків - зовнішнього та внутрішнього.

До зовнішнього боку такої діяльності віднесено, що міліція: 1) реалізує свої функції неупереджено, з неухильним дотриманням закону; 2) з повагою ставиться до гідності особи, виявляючи до неї гуманне ставлення; 3) незалежно від походження, майнового та іншого стану, расової та національної належності, громадянства, віку, мови та освіти, ставлення до релігії, статі, політичних та інших переконань захищає права людини і громадянина; 4) не розголошує відомостей, що стосуються особистого життя людини, принижують її честь і гідність, якщо виконання обов’язків не вимагає іншого; 5) тимчасово, у межах чинного законодавства обмежує права і свободи особи, якщо без цього не можливо виконати покладені на неї обов’язки; 6) забезпечує право на захист та інші юридичні права затриманих і взятих під варту; 7) створює умови для реалізації прав, охороняє і захищає особистість від правопорушень, уживає всіх передбачених законом заходів до поновлення порушеного права.

Внутрішній бік такої діяльності характеризується тим, що міліція: 1) у межах своїх завдань і функцій, своєї компетенції виконує обов’язки; 2) застосовує заходи фізичного впливу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю на законних підставах; 3) використовує правові та організаційні форми й методи при забезпечені прав людини і громадянина; 4) її працівники не мають самі порушувати закони, права і свободи особи [99].

Ю. Кравченко у своїй монографії вказує, що «...форми і методи діяльності державних інституцій з охорони прав і свобод людини і громадянина за великим рахунком - це форми та методи здійснення державної влади» [121]. С. Гусаров під формою діяльності міліції розуміє групу однорідних за своєю характеристикою та правовою природою дій, за допомогою яких міліція забезпечує громадський порядок, безпеку, веде боротьбу зі злочинністю, виконує в цілому свої функції [62].

На думку А. Хальоти, формами діяльності органів внутрішніх справ із забезпечення конституційних особистих прав і свобод людини та громадянина є правові й організаційні види діяльності, що здійснюються органами внутрішніх справ з метою створення сприятливих умов для реалізації кожного конкретного конституційного особистого права чи свободи, припинення його порушення та поновлення в разі порушення [256].

Д. Приймаченко визначив, що всі форми адміністративної діяльності ОВС прямо чи опосередковано визначені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регламентує функціонування системи органів внутрішніх справ України. Це означає, що форми діяльності обираються не довільно, а відповідно до певних закономірностей, зумовлених як об’єктивними потребами, так і суб’єктивними чинниками. Також ним виокремлено ряд положень адміністративної діяльності ОВС, а саме: відповідність форми діяльності компетенції органів внутрішніх справ; відповідність форми діяльності призначенню та функціям адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, адже форма має відповідати змістові діяльності і визначатись ним; відповідність форми діяльності змісту та характеру розв’язуваних завдань; відповідність форми діяльності особливостям конкретного об’єкта управління (приміром, перебувають суб’єкт і об’єкт у відносинах службового підпорядкування чи ні); відповідність форми діяльності конкретній меті такого впливу (наприклад, потребі в прямих юридичних наслідках чи їх відсутності) [192].

Форми діяльності публічної адміністрації - це зовнішнє вираження однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій суб’єктів публічної адміністрації, здійснене в рамках режиму законності та компетенції для досягнення адміністративно-правої мети - публічного забезпечення прав і свобод людини та громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства й держави. За характером і правовою формою діяльність суб’єктів публічної адміністрації поділяється на видання адміністративних актів: видання індивідуальних адміністративних актів; видання підзаконних нормативно-правових актів; укладання адміністративних договорів; учинення інших юридично значущих адміністративних дій; здійснення матеріально-технічних операцій [43].

Є. Гіда вказував, що формами реалізації загальнолюдських стандартів прав людини є регулятивна, правоохоронна, організаційна, виховна. Регулятивна форма передбачає створення необхідних умов для реалізації міліцією своєї компетенції, зокрема для забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Правоохоронна форма спрямована на охорону найважливіших суспільних відносин, урегульованих нормами права, від будь-яких посягань. Вона безпосередньо пов’язана із захистом прав і свобод громадян, а також створенням найбільш сприятливих умов для їх реалізації. Організаційна форма потрібна для створення умов з метою забезпечення виконання правозастосовних актів, що регламентують діяльність міліції у сфері охорони особистих прав і свобод. Виховна форма допомагає створити необхідні умови для підвищення рівня правосвідомості як громадян, так і працівників міліції [49].

На думку М. Ковалів, під формою захисту права слід розуміти той орган, який вправі (і зобов’язаний) надати захист порушеного права чи охоронюваного законом інтересу, тобто коло суб’єктів, уповноважених здійснювати захист [7]. О. Негодченком запропоновано класифікацію права і свободи людини на підставі їх функціонального забезпечення органами внутрішніх справ: перша група - права і свободи, забезпечення яких здійснюється винятково органами внутрішніх справ або спільно з іншими державними органами за ініціативою органів внутрішніх справ; друга група - права і свободи, до забезпечення яких органи внутрішніх справ залучаються іншими державним органами та установами; третя група - права і свободи, забезпечення яких покладено на інші державні інституції, а органи внутрішніх справ забезпечують їх у межах покладених на них функцій боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку [168].

За думкою Т. Коломоєць, функції адміністративної діяльності міліції реалізуються в конкретних діях суб’єктів, які здійснюють цю діяльність. Такі дії виражені у визначених формах діяльності відповідно до виконання поставлених перед нею завдань. Тому під формою розуміють об’єктивний вияв сутності дій суб’єктів. Оскільки за допомогою форм практично реалізуються функції адміністративної діяльності, то від різнобічності використання цих форм до певної міри залежить ефективність діяльності в цілому. Наявність завдань і функцій адміністративної діяльності міліції зумовлює існування різних форм цієї діяльності, які передбачено правовими нормами. Форми закріплені в законодавстві, яке визначає правовий статус міліції, у положеннях, статутах, інструкціях та інших актах, що регламентують адміністративну діяльність її суб’єктів. При цьому для здійснення функцій такої діяльності її суб’єкти мають використовувати лише ті форми, які передбачені відповідними правовими актами [173].

Реалізація правоохоронної форми щодо адміністративно-правового забезпечення прав людини та громадянина відбувається в контексті профілактики попередження правопорушень правоохоронними органами України. Згідно з вимогами керівництва МВС України пріоритетним в оперативно-розшуковій роботі підрозділів боротьби зі злочинами, пов’язаними з торгівлею людьми, є документування злочинної діяльності організованих груп та ін. [279].

Правоохоронна діяльність органів національної поліції включає: охорону та забезпечення громадського порядку, коли органи підтримують установлені правовими актами правила поведінки і взаємовідносин між людьми, які перебувають у громадських місцях, запобігають загрозі їх життю, здоров’ю та майну з боку джерел підвищеної небезпеки, непередбачених дій натовпу або внаслідок аварій, пожеж, стихійних лих, катастроф та інших надзвичайних подій;

запобігання правопорушенням та їх припинення з метою захисту прав і свобод громадян, коли органи внутрішніх справ уживають заходів щодо нейтралізації, послаблення, усунення та попередження правопорушень, забезпечують притягнення до відповідальності винних, відновлення порушених прав і свобод громадян; виявлення і розкриття злочинів та розшук осіб, які їх вчинили [71; 121].

Правозастосовча форма передбачає здійснювану в процедурно - процесуальному порядку діяльність органів внутрішніх справ, яка полягає в індивідуалізації юридичних норм стосовно конкретних суб’єктів і конкретних життєвих випадків в акті застосування норм права. Тобто правозастосовча діяльність ОВС полягає в ухваленні на основі норм права рішень у конкретних справах [247]. Організаційна форма включає діяльність органів внутрішніх справ, спрямовану на ефективне використання загальних і спеціальних гарантій з метою створення сприятливих передумов та організації самого процесу реалізації громадянами своїх прав. Так, працюють громадські комісії з контролю за діяльністю органів внутрішніх справ, а при МВС функціонує відповідна громадська рада. В усіх органах і підрозділах встановлено «телефон довіри» та «поштові скриньки», відкрито громадські приймальні. На офіційному сайті МВС розроблено та введено в дію спеціальний форум, на якому користувачі можуть анонімно спілкуватися з керівниками міністерства і висловлювати свої зауваження, пропозиції щодо поліпшення діяльності міліції [217]. На думку Є. Филипенка, формам діяльності органів внутрішніх справ притаманна універсальність, оскільки діяльність ОВС щодо реалізації їх завдань і функцій здійснюється в рамках тих форм, які визначено для них законом, - організаційна та юридична форми тісно пов’язані і взаємодіють одна з одною та виявляються як у діяльності ОВС щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, так і в діяльності щодо реалізації прав і свобод неповнолітніх. Отже, організаційна форма має своєю метою сприяння

створенню ефективних умов, за яких працівники міліції реалізують свої повноваження, зокрема з метою забезпечення прав і свобод неповнолітніх. Це досягається створенням умов функціонування системи органів внутрішніх справ як внутрішньоорганізаційно, так і зовнішньоорганізаційно. Означене забезпечується як фінансовим і технічним забезпеченням підрозділів, організацією спеціальної підготовки при проведенні операцій та реалізації тактичних заходів, так і вирішенням проблем створення умов для реалізації громадянами своїх прав і свобод, а також наданням їм певної інформації, виданням відповідних рішень та адміністративно-правових актів [255].

Особливою формою в діяльності Національної поліції України є процесуальна, яка може бути адміністративною та кримінальною. Так, В. Заросило визначає: 1) підстави для порушення справи про адміністративне правопорушення, тобто наявність події правопорушення, дії чи бездіяльності, наявність нормативного акта, згідно з яким порушується справа, та відповідність цього акта чинному законодавству; 2) строки порушення справи (чи можна порушити справу згідно із законодавством, чи може правопорушник бути притягнутим до відповідальності, чи строк для притягання його до відповідальності вже минув); 3) наявність органів та посадових осіб, які правомочні порушувати справу про адміністративні правопорушення (компетенція органів державної влади в порушенні справ про адміністративні правопорушення); 4) підстави для відмови в порушенні справи про адміністративні правопорушення [79].

За думкою С. Ківалова, адміністративно-процесуальна форма захисту виконує важливу роль у захисті прав і законних інтересів особи. Вона є необхідною гарантією, що забезпечує законність і обґрунтованість у застосуванні судом права і його реалізації учасниками процесу. Значення процесуальної форми полягає в тому, що вона існує не сама по собі, а для вираження певного змісту (процесуальної дії), тобто в діалектичній єдності форми і змісту. Адміністративно-процесуальна форма зумовлена чинними в Україні публічно-правовими відносинами і характеризується демократизмом, який базується на закріплених у нормах адміністративного процесуального права принципах, «під якими слід розуміти визначальні ідеї, згідно з якими відбувається регулювання відносин, що виникають у сфері адміністративного судочинства» [91; 275].

Так, одним із таких нормативно-правових актів є Кодекс адміністративного судочинства України, в якому законодавчо закріплено гарантований Конституцією України захист прав, свобод та інтересів особи.

Згідно з пунктом 9 Положення про Міністерство внутрішніх справ України МВС України в межах повноважень, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання. Нормативно-правові акти МВС України підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку. Рішення МВС України, прийняті в межах його повноважень, обов’язкові для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами та місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності і громадянами [185].

Своїми актами МВС України визначає компетенцію структурних

підрозділів Міністерства (головних управлінь, управлінь, відділів тощо), регламентує порядок організації і діяльності ОВС за окремими напрямками їхньої діяльності (ліцензійно-дозвільна, забезпечення безпеки дорожнього руху, діяльність паспортно-візової системи тощо); 3) у передбачених законом випадках забезпечується правове регулювання діяльності непідвідомчих підприємств, організацій, установ незалежно від форм власності,

громадських об’єднань і окремих громадян; 4) формуються основні

положення взаємодії між різними органами правоохоронної системи

держави; 5) установлюються в необхідних випадках обмеження і заборони, спеціальні обов’язки або надаються спеціальні повноваження; 6) здійснюються правоохоронні функції управлінського характеру (наприклад, установлення певного правового режиму) і передбачаються юридичні гарантії охорони відносин у сфері правопорядку; 7) деталізуються, конкретизуються та організаційно забезпечуються норми вищої юридичної чинності з метою більш ефективної дії законів в конкретному виді діяльності; 8) здійснюється застосування норм права як підстава для видання індивідуальних актів. Маємо на увазі припинення неправомірної поведінки, застосування заходів адміністративної відповідальності до правопорушників, а також застосування заохочувальних заходів щодо фізичних осіб і колективів, що відзначилися у виконанні трудового, службового або громадського обов’язку у сфері правопорядку [185].

У ході правозастосовної діяльності видається відповідний правозастосовний акт, що становить собою державновладний індивідуально визначений акт, який видається компетентним суб’єктом у конкретній юридичній справі на підставі відповідних правових норм з метою визначення наявності або відсутності суб’єктивних прав і юридичних обов’язків конкретних суб’єктів [35]. Відповідно до органів, які видають адміністративні акти, розрізняють акти Президента України, Кабінету міністрів України, Генеральної прокуратури України, місцевих органів виконавчої влади, органів виконавчої влади АРК, органів місцевого самоврядування, а також акти керівників підприємств, установ та організацій.

За характером компетенції органів державної влади, які видають адміністративні акти, вони діляться на акти загальної, міжгалузевої, галузевої та спеціальної компетенції. Так, акти загальної компетенції видаються Урядом України, обласними державними адміністраціями та іншими органами влади загальної компетенції. Видання актів спеціальної компетенції пов’язано з діяльністю окремих органів державної влади - наприклад, органів фіскальної служби України, органів внутрішніх справ України, органів державної безпеки України, органів прокуратури та ін. С. Стеценко за суб’єктами видання поділяє акти управління на акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, акти центральних органів виконавчої влади, акти місцевих органів виконавчої влади, акти адміністрацій державних підприємств, установ, організацій, акти органів місцевого [238].

Адміністративні акти мають видаватися в установленому законом порядку, не суперечити Конституції, підписуватися уповноваженою на те особою. Особливості такого порядку закріплюються в нормативних актах вищих органів (наприклад, типові правила підготовки і видання нормативно- правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади встановлені постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731 «Положення про державну реєстрацію нормативно -правових актів

міністерств, інших органів виконавчої влади» та наказом Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року №883/5). У новій редакції викладено Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затверджений наказом від 12 квітня 2005 року №34/5, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 року за № 381/10661 [189].

У своєму дослідженні Л. Іванова, розглядаючи класифікацію форм адміністративної, зокрема адміністративно-юрисдикційної, діяльності ОВС, вважає, що слід ураховувати, що вона тісно пов’язана та переплітається з класифікацією форм державно-управлінської діяльності, що цілком зрозуміло, враховуючи те, що адміністративна діяльність ОВС є окремим виявом (випадком) державного управління. У зв’язку з цим доцільним буде вивчити наукові погляди на класифікацію форм, у яких виявляється як адміністративна діяльність ОВС зокрема, так і виконавчо-розпорядча (або управлінська) діяльність взагалі [87].

У сучасній адміністративно-правовій науці та теорії державного управління розрізняються такі критерії класифікації форм управління: залежно від ступеня їх правової регламентації; від характеру правових наслідків їх застосування; від характеру та змісту форм; від способу вираження (установлення); від спрямованості дій суб’єктів управління; за способом реалізації методів управління тощо [192]. Окрім того С. Кувакін як приклад виконання конкретних управлінських рішень, виражених у неправових формах управління ОВС, наводить перелік організаційних і матеріально-технічних дій, що були здійснені в процесі виконання доручення Президента України від 5 липня 2012 року № 1-1/1795 щодо забезпечення здійснення невідкладних заходів, пов’язаних із прийняттям Кримінального процесуального кодексу України [126], у МВС України: надіслано до Міністерства фінансів розрахунки щодо потреби в коштах для закупівлі товарів і послуг, однак дотепер питання про фінансування видатків на вказані потреби не вирішено; організовано роботу з приведення відповідно до його вимог ряду відомчих нормативно-правових актів, зокрема Положення про органи досудового розслідування, Інструкції з організації діяльності органів досудового розслідування та ін.; з метою організації оснащення органів досудового розслідування МВС електронними засобами контролю, технічними засобами фіксування кримінального провадження і технічними засобами проведення дистанційного провадження в режимі відеоконференції МВС визначено потребу в закупівлі 50 тис. екземплярів електронних засобів контролю, 20 тис. одиниць технічних засобів фіксування кримінального провадження (цифрові камери з технічними можливостями прямого запису інформації на флеш-карту пам’яті) та в обладнанні в 1717 підрозділах органів внутрішніх справ приміщень системами відеоконференцзв’язку; погоджено Положення про Єдиний реєстр досудових розслідувань (далі - ЄРДР), розроблене Генпрокуратурою за участю представників МВС та інших правоохоронних органів; узагальнено відомості щодо працівників слідчих підрозділів, які матимуть право на користування ЄРДР, та подано зазначену інформацію щодо слідчих-користувачів ЄРДР до Генеральної прокуратури для подальшого формування журналу працівників, які матимуть доступ до ЄРДР; закріплено слідчих, спеціально уповноважених на здійснення досудових розслідувань щодо неповнолітніх; підготовлено зразки процесуальних документів, бланків, таблиць, алгоритм дій слідчого відповідно до КПК; створено робочу групу з розроблення програми перепідготовки працівників органів внутрішніх справ з питань застосування нових положень КПК; організовано навчання особового складу органів внутрішніх справ з вивчення положень КПК; створено робочу групу з розроблення типової навчальної програми «Негласні слідчі (розшукові) дії» та типової програми підвищення кваліфікації слідчих і оперативних працівників з цього питання; розроблення технічних вимог до електронних засобів і систем контролю (моніторингу) за їх використанням для подальшого формування заявки (договору) на їх придбання та облаштування; максимального укомплектування слідчих підрозділів органів внутрішніх справ найбільш підготовленими фахівцями; опрацювання шляхів перерозподілу штатної чисельності слідчих підрозділів, інших служб органів внутрішніх справ; для збільшення навантаження на керівника органу досудового розслідування при виконанні передбачених КПК завдань розробляється наказ, яким передбачено розширення його повноважень і перегляд статусу на рівні обласних апаратів та міськрайлінорганів; облаштування в установах попереднього ув’язнення та виконання покарань не менше двох приміщень з відповідним технологічним обладнанням (проведення допиту, упізнання в режимі відеоконференції) [125].

Крім того, характеризуючи організаційні форми управління, слід зазначити, що залежно від сфери застосування в ОВС вони можуть бути внутрішніми та зовнішніми. Зокрема, внутрішні відображують організаційну діяльність у межах органів внутрішніх справ, а зовнішні навпаки - поза межами цих органів. До внутрішніх організаційних С. Кувакін відносить загальну організацію діяльності ОВС; організаційну роботу з кадрами; організаційні види навчання; організацію нутрішньовідомчого контролю; організаційну роботу, яка спрямована на вдосконалення роботи ОВС; колективне обговорення організаційних питань. До зовнішніх організаційних дій як неправових форм управління органами внутрішніх справ належать: за функціями, у межах яких використовуються організаційні форми управління : 1) адміністративні; 2) профілактичні; 3) оперативно-розшукові; 4) кримінально-процесуальні; 5) охоронні (на договірних засадах). Розмаїття завдань, що постають перед органами внутрішніх справ, зумовлює використання організаційних форм управління в певних часових рамках, що дозволяє класифікувати зазначені заходи за періодичністю здійснення: 1) разові; 2) повторювані; 3) повсякденні [126].

Адміністративна діяльність міліції (поліції) у сфері забезпечення прав і свобод громадян здійснюється в рамках організаційної та юридичної правових форм, які тісно пов’язані й взаємодіють одна з одною, незважаючи на різний зміст. Кожна з них містить у собі елементи іншої, що пояснюється двоїстим характером структурно-функціонального устрою міліції. За своїм змістом, характером і властивостями юридична форма охоплює нормотворчу і правозастосовну діяльність. Нормотворча має підзаконний характер, оскільки спрямована на створення відомчих нормативних актів, метою яких є регулювання різноманітних сторін її функціонування. В одному випадку це документи, що регламентують боротьбу з правопорушеннями, в іншому - визначають механізм заходів щодо їх профілактики. Значна кількість нормативних актів стосується зміцнень законності, дотримань прав і свобод громадян, низка прийнятих документів доповнюють і конкретизують закони держави й інші підзаконні акти. Основними вимогами до застосувань норм права є законність, обґрунтованість, доцільність і справедливість. У ході правозастосування міліція встановлює наявність прав і обов’язків та їх критерії, визначає момент дії або факт припинень прав і обов’язків, здійснює контроль за правильністю їх надбання [180].

У свою чергу в юридичній літературі звертають увагу на те, що аналітична робота в правоохоронних органах - це постійна дослідна діяльність, що охоплює своїм змістом широкий комплекс організаційних заходів і методичних прийомів для вивчення й оцінювання інформації про стан злочинності та громадського порядку, результати практичної діяльності органів з виконання поставлених перед ними завдань, а також про умови, в яких ці завдання виконуються, і яка забезпечує цілеспрямоване управління та оцінювання ефективності управлінських впливів [179].

Відповідно до п. 2.6 Інструкції аналітична робота передбачає: організацію збору даних, їх обробку й узагальнення; комплексне вивчення стану оперативної обстановки; вивчення результатів діяльності органу досудового розслідування. При цьому метою аналітичної роботи є визначення головних проблем, що виникають в управлінській діяльності органу досудового розслідування, недоліків і причин їх виникнення, надання практичної та методичної допомоги та зміцнення кадрів. Аналітична робота передбачає розроблення і вжиття заходів, спрямованих на усунення недоліків та вирішення наявних проблем.

У наказі МВС України «Про затвердження Інструкції з оформлення документів у системі МВС України» від 27.07.2012 р. № 650 Інструкцію схарактеризовано як правовий акт, який видає або затверджує орган державного управління для встановлення певних правил, які регулюють організаційні, науково-технічні, фінансові, технологічні, інші спеціальні види діяльності установ, організацій, підприємств, їх підрозділів і служб, посадових осіб, громадян (наприклад, Інструкція з діловодства) [163].

Інструкції в органах внутрішніх справ розподіляються на чотири основні групи: 1) інструкції, які видаються у зв’язку з прийняттям законів України, указів Президента України, постанов Уряду і передбачають порядок діяльності ОВС щодо впровадження цих актів у життя; 2) інструкції, які встановлюють загальний порядок діяльності окремих категорій посадових осіб щодо виконання покладених на них завдань; 3) інструкції, що визначають порядок виконання апаратами і працівниками ОВС окремих дій з охорони громадського порядку, а також допоміжних, технічних функцій; 4) інструкції, що видаються спільно з іншими відомствами та організаціями [18]. Інструкції так само, як накази, мають внутрішньоорганізаційний характер, і спрямовані на врегулювання діяльності структурних ланок і працівників органу.

Що стосується іншого правоохоронного органу - прокуратури, то реалізація прокурором своїх повноважень здійснюється у відповідних формах, зокрема правових, які є юридичними фактами, що породжують прокурорські правовідносини. Це означає, що на практиці форми прокурорської діяльності виявляються через видання юридичних актів, зокрема адміністративних, оскільки вони є правовою формою виконавчої та розпорядчої діяльності органів прокуратури.

Правові форми завжди тягнуть за собою юридичні наслідки. До правових форм прокурорської діяльності належать: а) прийняття нормативних актів; б) прийняття індивідуальних актів; в) прийняття нормативно-індивідуальних актів; г) укладення адміністративних договорів; д) укладення міжнародних договорів. Першою правовою формою є прийняття нормативних актів, за допомогою яких установлюються нові норми права, змінюється зміст або припиняється дія раніше виданих правових норм. Загалом нормативний акт - це акт правотворчості, що видається органом прокуратури і містить адміністративно-правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Нормативні акти органу прокуратури здійснюють регулятивну функцію.

Другою правовою формою є видання індивідуальних актів. Ці точно визначені й персоніфіковані юридично владні приписи завжди видаються уповноваженим органом у встановленому односторонньому порядку. Вони породжують, змінюють або припиняють правовідносини для конкретної особи або конкретних обставин прокурорської діяльності. Індивідуальні акти носять правозастосовний характер. Прикладами таких актів є накази про призначення на посаду та звільнення з неї, надання відпустки, зарахування до резерву на висунення і ін. Основна відмінність нормативного акта від індивідуального є те, що нормативний діє безперервно, призначений для регулювання невизначеного числа одноманітних і повторюваних адміністративно-правових відносин і обов’язковий для виконання невизначеним колом осіб, а індивідуальний застосовує норму адміністративного права в конкретній ситуації до конкретної особи, та актів тлумачення, що роз’яснюють чинні норми права, а також те, що нормативний акт є джерелом і формою права, а індивідуальний - лише джерелом права.

Нормативно-індивідуальні акти - адміністративні акти, що містять як норми права, так і ненормативні приписи й рішення щодо конкретних справ або осіб. Прокурорська діяльність здійснюється переважно за допомогою імперативних методів і приписів, що мають владний вплив на волю і поведінку осіб, спонукаючи їх до дії для досягнення загальних цілей. Однак поряд із цим адміністративне право дозволило в прокурорській діяльності використовувати й договірне начало як особливий спосіб правового регулювання [133].

Особливою формою прокурорського контролю є подання. Подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли; притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; відшкодування шкоди; скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його відповідно до закону; припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб. Подання може бути внесено Прем’єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об’єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам - підприємцям [207].

Г енеральна прокуратура України є органом прокуратури вищого рівня щодо регіональних і місцевих прокуратур, а регіональна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо місцевих прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної регіональної прокуратури. Єдність системи прокуратури України забезпечується: єдиними засадами організації та діяльності прокуратури; єдиним статусом прокурорів; єдиним порядком організаційного забезпечення діяльності прокурорів; фінансуванням прокуратури виключно з Державного бюджету України; вирішенням питань внутрішньої діяльності прокуратури органами прокурорського самоврядування.

Організаційні дії можуть вчинятися як усередині системи прокуратури, так і поза нею.

Повноваження, якими наділено правоохоронні органи, визначені у відповідних формах. У разі прийняття присяги всі, хто її приймає, зобов’язаний її й дотримуватись. Відповідно до цього факту особа, приймаючи присягу, набуває необхідних прав для виконання своїх обов’язків. Порушення або недотримання присяги тягне за собою відповідальність, передбачену законом. Службове атестування є також дією, яка тягне за собою відповідні юридичні наслідки. Висновки атестаційної комісії враховуються керівником відповідного органу для можливості проходження особою подальшої служби.

Взаємодія - це найбільш організована й ефективна форма боротьби правоохоронних органів зі злочинністю. У зв’язку з цим вона розглядається як вищий ступінь консолідації сил і засобів правоохоронних і контрольних органів, наділених законом відповідними повноваженнями в різних поєднаннях і ступені участі залежно від виду злочину, що розслідується, складності завдань, що вирішуються, необхідності використання відповідних засобів, прийомів і методів [272]. Основу взаємодії становить обов’язок відповідних правоохоронних і контрольних органів на підставі закону брати участь у розкритті злочинів з виділенням для цього необхідних специфічних для кожного органу джерел доказів, сил і засобів [147].

Юридична енциклопедія під координацією розуміє узгодження, поєднання, приведення до певного порядку чи відповідно до поставлених завдань складових частин чогось (понять, дій, речей тощо). Координація в державному управлінні, - наголошують учені, - становить собою одну з основних управлінських функцій, зміст якої полягає в забезпеченні впорядкування взаємозв’язків і взаємодії між учасниками державного управління з метою узгодження дій та об’єднання зусиль на вирішення загальних завдань. Важливо зазначити, що координація здійснюється на всіх рівнях управління державою керівниками відповідних державних органів або спеціальними координаційними підрозділами цих органів. У процесі координації можуть утворюватись координаційні відносини, що розглядаються як різновид організаційних відносин і можуть бути врегульовані правовими нормами та здійснюватись на основі управлінських традицій, звичаїв та організаційно-технічних правил [271 ].

М. Бурбик до завдань координації відносить: визначення та спрямування узгодженого підходу до реалізації державної політики боротьби зі злочинами на основі залучення до цієї справи не лише правоохоронних та інших державних органів, а й громадських формувань та окремих громадян; узгодження (погодження) правоохоронних заходів під час різних напрямів і форм протидії злочинності; всебічний аналіз роботи суб’єктів координаційної діяльності з виявлення, припинення, розкриття, розслідування та попередження злочинів, тобто вивчення й узагальнення практики координаційної діяльності; економію затрат сил і засобів під час правоохоронної діяльності; розробку стратегії та рекомендацій щодо підвищення ефективності правоохоронної діяльності [29].

Однак як недолік слід відзначити, що на сьогодні в Україні відсутній комплексний Закон «Про координаційну діяльність правоохоронних органів», в якому була б визначена роль і функції правоохоронних органів, а також форми її діяльності. Існують укази та положення відомств про координаційну діяльність тільки в певних напрямках, як-от Указ Президента 2000 року «Про вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю».

Особливим актом, що регулює сферу прав людини в адміністративній діяльності, є Указ Президента України від 25 серпня 2015 р. «Про затвердження Національної стратегії у сфері прав людини», в якому визначено, що обов’язок держави - захистити життя людини - набуває особливого змісту, враховуючи непропорційне використання сили та спеціальних засобів працівниками правоохоронних органів, практики недотримання процесуального законодавства працівниками правоохоронних органів та суддями, невідповідність законодавства у сфері прав і свобод людини міжнародним стандартам, що призводить до свавільного позбавлення свободи.

В умовах тимчасової окупації частини території України та військової агресії Російської Федерації в окремих районах Донецької та Луганської областей проблема захисту прав і свобод людини постає особливо гостро. Поряд із першочерговими завданнями щодо зміцнення національної безпеки, подолання економічної кризи, реформування державного управління тощо забезпечення прав і свобод людини залишається головним обов’язком держави та має визначати зміст і спрямованість діяльності держави в усіх її зусиллях. У кризовій ситуації ризики непропорційного обмеження прав і свобод людини зростають, що потребує особливого контролю з боку суспільства.

Удосконалення системи захисту прав і свобод людини здійснюватиметься з урахуванням як вітчизняного досвіду, так і напрацьованих й апробованих міжнародною спільнотою засад і принципів. У цьому зв’язку буде взято до уваги та активно використовуватиметься досвід Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, правозахисних організацій України, Організації Об’єднаних Націй, Ради Європи, Організації з безпеки і співробітництва в Європі, інших міжнародних організацій, а також практика Європейського суду з прав людини [198; 250]. Одним із очікуваних результатів реалізації аналізованої стратегії має стати упровадження ефективної системи незалежного контролю за діяльністю правоохоронних органів щодо додержання права на приватність. Для виконання стратегії Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи затвердили відповідні плани дій у сфері прав людини на період до 2020 р.

У своєму звіті Уповноважений з прав людини відзначив, що цей Указ увібрав в себе напрямки реформування правосуддя, унеможливлення свавільного позбавлення свободи та жорстокого поводження, ідеї недискримінації національних і соціальних меншин, вимоги врахування прав та інтересів людей, які стали особливо вразливими через сучасні події та суспільні процеси країни. Національна стратегія консолідувала урядовців, правозахисні інституції та громадянське суспільство.

Уповноваженим ВРУ з прав людини за ініціативи Української Гельсінської спілки з прав людини 23 лютого 2016 року було проведено установчу нараду з питання організації громадського моніторингу виконання Плану дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2015 р. №1393-р. На ній визначено, що в сучасних умовах обов’язок держави захистити життя людини набуває особливого змісту, враховуючи наявні системні проблеми: порушення права на життя внаслідок незаконних дій терористичних організацій «Донецька народна республіка» та «Луганська народна республіка», бойовиків, найманців, а також агресії Російської Федерації; збільшення незаконного обігу зброї; непропорційне використання сили та спеціальних засобів працівниками правоохоронних органів; неналежне надання медичної допомоги громадянам України; неефективне розслідування випадків смерті; відсутність ефективної системи негайного оповіщення населення про виникнення загрози або надзвичайної ситуації [83].

Значна кількість індивідуальних адміністративних актів, що присвячені забезпеченню прав людини в правоохоронних органах, видається Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, зокрема її Наказом від 16 лютого № 2/02 затверджено «План заходів з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року». Діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у сфері забезпечення національної безпеки має виключно важливе значення. Передусім це визначається важливістю об’єкта, на який така діяльність спрямована. У нашому разі ним є людина - її права і свободи, безпека, рівень забезпечення яких є чинником ефективності всієї системи національної безпеки демократичної держави.

Відповідним чином зростає і роль нормативно-правового регулювання діяльності інституту омбудсмана як суб’єкта забезпечення національної безпеки й безпосередньо безпеки особистості. У ст. 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» зазначається, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Статтею 19 Закону про Уповноваженого визначено, що Уповноважений бере участь у підготовці доповідей з прав людини, які подаються Україною в міжнародні організації. Ці організації вивчають надані державами доповіді, заслуховують представників держав і на основі цього виносять конкретні або загальні рекомендації щодо тих кроків, які має здійснити держава для реалізації прав на національному рівні, що сприяє приведенню національного законодавства відповідно до міжнародних стандартів.

Для виконання покладених на Уповноваженого завдань він використовує низку методів, які є специфічними лише для нього. У такому разі доцільно зазначити, що діяльність цього інституту спрямована на розвиток і вдосконалення нетрадиційних способів впливу на адміністративну поведінку. Мова йде про методи переконання, критику, гласність, використання не тільки правових норм, а й правових принципів з орієнтацією на моральні норми і міркування справедливості. У більшості випадків він дає поради, рекомендації, а не команди. І, як свідчить аналіз діяльності омбудсманів, особливо у країнах з розвиненою демократією, використання ним зазначених методів діяльності здатне забезпечити відповідальне ставлення органів влади до рекомендацій і порад Уповноваженого.

Важливе значення з точки зору створення умов для реалізації прав і свобод людини і громадянина має діяльність Уповноваженого з прав людини щодо сприяння правовій інформованості населення. Сьогодні вже є очевидним той факт, що повної реалізації прав людини неможливо досягти лише шляхом прийняття відповідних законів і створення механізмів забезпечення виконання таких законів. Реалізація прав громадянами значною мірою залежатиме і від того, наскільки добре людина поінформована про свої права, про механізми, які існують на національному й міжнародному рівні для забезпечення її прав. На сьогодні загальновизнаним є те, що правове інформування населення є одним із конкретних напрямків здійснення прав людини, що має входити у формі складової частини в систему міжнародних зобов’язань держави [77].

Право кожного оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб є важливою гарантією реалізації конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною. Складність захисту прав громадян, їх об’єднань, інтересів юридичних осіб у сфері публічних відносин пояснюється їхньою підпорядкованістю, підлеглістю в цих відносинах адміністрації - органам і посадовцям, які здійснюють управлінські функції і мають право приймати обов’язкові для них рішення. А тому надійність такого захисту має забезпечуватися розглядом адміністративних конфліктів незалежним авторитетним органом - судом, перед яким громадянин і адміністрація є рівними [9].

Ми погоджуємось з думкою більшості учених-адміністративістів, відповідно до якої під формою захисту розуміють комплекс внутрішньо погоджених організаційних заходів із захисту суб’єктивних прав і охоронюваних законом інтересів. Проте вважаємо, що це визначення вимагає смислового доповнення з урахуванням положень КУпАП України, які, використовуючи термін «охорона», охоплюють конкретні види діяльності, що мають бути спрямовані на проведення профілактичних заходів щодо забезпечення непорушності правового стану носія суб’єктивного цивільного права. Використовуючи поняття «охорона», ми передбачаємо те, що вона вживається саме в широкому сенсі розуміння способів захисту прав. Даючи трактування у вузькому сенсі, вважаємо, що захист прав спрямований на відновлення або визнання прав, тобто застосування захисту при їх порушенні або оспорюванні.

Отже, форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо забезпечення дотримання прав людини в правоохоронних органах України є системою однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративні дії, які мають зовнішнє вираження і за допомогою яких забезпечується дотримання прав людини в правоохоронних органах України. До них віднесено: видання нормативних адміністративних актів, якими затверджуються положення про територіальні підрозділи та правоохоронний орган в цілому; видання індивідуальних адміністративних актів, що утверджують стратегії та конкретні рішення стосовно недопущення непропорційного використання сили та спеціальних засобів, практики недотримання процесуального законодавства працівниками правоохоронних органів, що призводить до свавільного позбавлення свободи, упровадження ефективної системи незалежного контролю за діяльністю правоохоронних органів щодо додержання права на приватність; здійснення інших юридично значущих дій, коли всі без винятку працівники правоохоронних органів приймають присягу, та ведення різноманітних реєстрів як спеціальної форми здійснення матеріально-технічних операцій.

2.3