4.1. Принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності

Не менш важливою проблемою, ніж визначення системи принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, є проблема визначення принципів її реалізації. Зрозуміло, що правове регулювання здійснюється не заради самого регулювання, воно виконує певні функції й у розділі 1 були розглянуті декілька концепцій адміністративної відповідальності крізь призму функцій яки вона реалізує.

Управлінська, в основному, природа адміністративної відповідальності підштовхує до думки про те, що зміст відносин адміністративної відповідальності та й взагалі адміністративно-деліктних відносин обумовлюється, в першу чергу, фундаментальними засадами теорії управління, але з урахуванням синергетичного підходу до розуміння його сутності.

Відомо, що однім із поглядів на сутність адміністративної відповідальності є її розуміння як специфічного засобу реалізації примусового методу державного управління [277, c. 120]. Традиційно основними теоретичними підходами до визначення управління служили основні положення кібернетики і теорії систем. Якщо для останніх основними є поняття інформації і взаємодії суб’єкта і об’єкта по каналам прямого і зворотного зв’язку, то для синергетики в якості таких виступають уявлення про процеси організації і самоорганізації у складних нелінійних середовищах. При цьому кібернетикою вивчаються та описуються системи, що знаходяться у стані рівноваги між постійною змінюваністю і стабільністю. Синергетика, у свою чергу, не відміняє дію цих закономірностей , вона розвиває, розгортає їх у часі та у нелінійному просторі складноорганізованих систем, але рівноважні системи для неї – це тільки один із станів, в яких можуть знаходитись нелінійні системи.

Одним із основоположних принципів синергетики є принцип мінімуму розсіяння енергії, який можна сформулювати таким чином: якщо для певної системи (процесу) припустимими є декілька станів, які узгоджуються із законами збереження та зв’язками, накладеними на систему (процес), то реалізується той її стан, якому властиве мінімальне розсіяння енергії [279].

Дію зазначеного принципу в межах системи, яка представляє собою суспільство організоване у формі держави, можна проілюструвати таким прикладом. Оптимальним варіантом існування державно-організованого суспільства є такий, при якому максимально реалізовані можливості його самоорганізації з мінімальними затратами енергії. Самоорганізація передбачає можливість формування органів влади з урахуванням думки більшості членів суспільства, а також створення нормативної системи за правилами якої функціонує суспільство і ці правила мають бути прийнятними, знову ж таки, для переважної більшості суспільства. В таких умовах система є стабільною, а затрати енергії мінімальними, оскільки відсутні конфлікти між елементами системи і ресурси на врегулювання таких конфліктів не витрачаються. Така система, безумовно, є ідеалом, але історичний досвід показує, що рано чи пізно держави стають на шлях демократії, яка власне і є втіленням стабільної системи заснованої на принципі мінімального розсіяння енергії.

В якості зазначеної вище нормативної системи можуть виступати і звичаї, і релігійні норми, і моральні норми, але визначальне місце в цій нормативній системі належить безумовно праву. Як відзначає Ю.В. Ветютнев: “...правова сфера менш за інши придатна для використання положень синергетики. Насправді, право за своєю суттю спрямовано як раз на усунення елементів самоорганізації із певної системи шляхом встановлення певни “правил гри”, що органічно не випливають із її сутності” [280, c.

Розглянемо функціонування норм права у суспільстві прийнявши за відправну точку положення про те, що суспільство, навіть організоване у формі держави є відкритою системою, тобто такою, де поведінка її елементів (в нашому випадку людей) не є чимось раз і назавжди визначеним, а може змінюватись під впливом зовнішніх і внутрішніх факторів.

Відомо, що для регулювання суспільних відносин основну роль відіграють норми зобов’язуючи і забороняючи, оскільки саме в цих нормах відображається воля держави. Кожна така норма має, так би мовити, внутрішню енергію, яка перетворюється у корисну роботу в процесі реалізації цієї норми. В акті реалізації правової норми, яким норма права перетворюється на відповідні правовідносини, як раз і проявляється зазначена робота.

Як було показано в розділі 1, в ідеальному варіанті механізм правового регулювання працює за відомою схемою: норма права – акт реалізації норми права – правовідносини.

У випадку невиконання (недотримання) диспозиції норми, механізм правового регулювання працює дещо іншим чином відбувається це за схемою: норма права – акт порушення норми права – акт реалізації санкції норми права – правовідносини примусу – акт реалізації диспозиції норми права – правовідносини. Тобто починає реалізовуватись не диспозиція, а санкція норми і її енергія має бути достатньою для приведення системи у врівноважений, впорядкований стан. Це, можна сказати, динаміка правового регулювання, яка описує взаємодію частин його механізму.

З точки зору динаміки, побудова об’єктів будь-якого роду пояснюється на основі законів поведінки його складових: атом як система елементарних часток, молекула як система атомів, робота механізму, як взаємодія його деталей, суспільство як система індивідуумів тощо. Але в тому випадку, коли закони динаміки не є достатніми для визначення траєкторії поведінки, застосовуються закони і принципи, які мають загальний характер і відносяться до розділу „Термодинаміка”. (Вперше аналогія фізико-хімічних законів була використана для дослідження етносоціальних процесів Л.М. Гумільовим [282].) Для термодинаміки характерним є надзвичайно загальний погляд на об’єкти оточуючого світу – конкретна природа систем не має значення, важливо тільки те, що вони утворюють сукупності взаємозв’язаних елементів і мають певні загальносистемні параметри стану, наприклад, енергію, ентропію, температуру тощо. При цьому в основі термодинаміки полягають три основні закони: закон збереження енергії, неможливість самопроізвольного зменшення ентропії для замкнутих систем і принцип мінімуму розсіяння енергії – для відкритих.

Із фізики відомо, що будь-яка робота вимірюється як добуток двох сомножителів: певної узагальненої сили – , та величини , яка характеризує зміну відповідного параметру системи.

; (4.1)

Для нашого випадку представляє собою силу влади держави, а параметр характеризує ступінь впорядкованості суспільних відносин.

; (4.2)

- стан суспільних відносин урегульованих правовою нормою, а - стан суспільних відносин до урегулювання відповідною нормою.

Сила держави в нашому випадку буде містити дві складові:

, (4.3)

де - сила авторитету держави, а - сила державного примусу. В тому випадку, коли приписи правових норм виконуються всіма їх адресатами добровільно, можна вважати, що діє тільки сила авторитету держави. Коли ж частиною адресатів правових норм їх приписи не виконуються, необхідним є застосування сили державного примусу.

Очевидно, що в ідеальному варіанті, при максимальному рівні правосвідомості адресатів правової норми, перехід із стану у стан відбувається з найменшими енергетичними витратами, тобто реалізується тільки енергія самої правової норми без додаткових зусиль держави щодо її реалізації.

Уявимо собі просту ситуацію. Є 100 осіб, поведінка яких регламентується за допомогою відповідної правової норми. В ідеальному випадку, якщо поведінка кожної з цих 100 осіб відповідає вимогам диспозиції зазначеної норми, можна сказати, що коефіцієнт корисної дії (ККД) механізму реалізації цієї норми дорівнює 100%. Іншими словами вся внутрішня енергія норми перетворюється у корисну роботу – правовідносини. Але всі люди різні, і, як ми домовились раніше, досліджувана система є відкритою. Тобто завжди існує небезпека того, що припис норми не буде виконаний або дотриманий. Факторів, які обумовлюють цю небезпеку існує досить багато, але нас цікавить те, яким чином можна нейтралізувати ці фактори незалежно від їх характеру.

За аналогією з другим законом термодинаміки, ККД механізму реалізації правової норми () можна визначити як:

, (4.4)

де: - потенціал можливості реалізації норми;

- потенціал протидії реалізації норми.

Значення ККД правової норми показує, яку частку енергії даної норми можна перетворити на корисну роботу – правовідносини.

Потенціал можливості реалізації норми залежить від наявності об’єктивних умов для її реалізації, які мають визначатись конкретно для кожної норми і, якщо такі умови існують, цей параметр дорівнює 1 і це означає, що норма є потенційно реалізовуваною.

З іншого боку, потенціал протидії реалізації норми, визначає можливість її порушення і цей параметр визначається переважно суб’єктивними факторами:

, (4.5)

де - деліктонебезпечність норми;

- індекс правосвідомості.

Індекс правосвідомості показує стан правосвідомості у суспільстві і може приймати значення від 0 до 1. = 0 коли в країні панує абсолютний правовий нігілізм, а = 1 в умовах абсолютної правосвідомості всіх громадян. У свою чергу, деліктонебезпечність норми є інтегральним параметром, який враховує інші можливі суб’єктивні фактори, які визначають можливість порушення певної норми.

, (4.6)

де, - інтенсивність (частота) реалізації норми;

- інтенсивність (частота) державного контролю за дотриманням норми;

- результативність державного контролю;

- утримуюча здатність санкції норми.

Для оцінки деліктонебезпечності правової норми важливим є не стільки абсолютне значення інтенсивності реалізації норми та інтенсивності державного контролю за дотриманням цієї норми, скільки їх співвідношення. Так, наприклад, якщо прийняти інтенсивність реалізації норми за 1, то інтенсивність державного контролю може приймати значення від 0 до 1, в залежності від того, чи кожний випадок реалізації норми контролюється з боку держави.

Крім того, сам факт державного контролю за дотриманням норми ще не свідчить про те, що в результаті цього контролю порушення норми може бути виявлено. За таких умов для визначення деліктонебезпечності норми слід врахувати і результативність контролю. Результативність державного контролю , також може приймати значення у діапазоні від 0 до 1 і вона дорівнює 1, якщо в кожному випадку контролю і при наявності порушення норми, це порушення виявляється і фіксується.

І, нарешті, утримуюча здатність санкції норми показує, наскільки характер і розмір санкції здатний утримати особу від вчинення правопорушення. Очевидно, що цей параметр буде залежати від того, наскільки інтерес у порушенні норми урівноважується інтересом в уникненні санкцій, які будуть застосовані у разі порушення норми, а можливість застосування санкцій прямо пропорційна результативності державного контролю. Таким чином,

(4.7)

З цього рівняння випливає, що у випадку наявності інтересу у порушенні норми (=1), утримуюча здатність санкції норми буде тим вища, чим сильнішим буде інтерес уникнення санкції (1) та чим більше буде результативність державного контролю (1).

Нескладні перетворення дають можливість отримати формулу, за допомогою якої можна сформулювати основні принципи, на яких має будуватись інститут адміністративної відповідальності.

; (4.8)

Отже для мінімізації деліктонебезпечності правової норми необхідно підвищувати інтенсивність та результативність державного контролю, а також забезпечити максимальний інтерес особи в уникненні санкції норми.

Зрозуміло, що організувати тотальний державний контроль за дотриманням всіх без винятку правових норм неможливо, та це й недоцільно з точки зору енергетичних (матеріальних та організаційних) затрат. Але як випливає із наведеної формули, наблизити значення до нуля, можна за рахунок досягнення максимального значення параметрів та , тобто за рахунок наближення до 1 інтересу в уникненні санкції та результативності державного контролю. Слід відзначити, що саме цей шлях відповідає принципу мінімуму розсіяння енергії.

Цікавим моментом є те, що інтерес уникнення санкції може виникати двома способами. По-перше в результаті поінформованості особи про можливі наслідки невиконання (недотримання) диспозиції норми, а, по-друге – внаслідок застосування санкції, тобто внаслідок притягнення до адміністративної відповідальності.

Очевидно, що ККД механізму адміністративної відповідальності має визначатись дещо іншим способом, ніж ККД механізму реалізації норми. Можна вважати, що енергія адміністративного примусу у випадку притягнення до адміністративної відповідальності перетворена на корисну роботу на 100%, якщо у правопорушника, як результат реалізації санкції, сформувався інтерес уникнення санкції в майбутньому, який перевищує або, принаймні, дорівнює інтересу в порушенні диспозиції норми. Слід також зауважити на тому, що ситуація, коли обидва інтереси урівноважені, утримує особу від вчинення правопорушення тільки в тому випадку, коли максимальною є результативність державного контролю, тобто особа знає, що в будь-якому випадку її правопорушення буде виявлено і санкція буде застосована. Коли ж результативність державного контролю не є абсолютною, необхідно, щоб інтерес уникнення санкції перевищував інтерес у порушенні норми пропорційно зменшенню результативності державного контролю.

Таким чином, ККД адміністративної відповідальності можна виразити так:

. (4.9)

Однак цей параметр вже зустрічався у формулі визначення деліктонебезпечності норми (4.6) і він мав назву „утримуюча здатність санкції” - . Отже утримуюча здатність санкції правової норми в механізмі її реалізації повністю тотожна ККД адміністративної відповідальності, що підтверджує правильність обраного підходу.

Основні положення синергетики підтверджують тезу про те, що складно організованим системам неможливо нав’язати шляхи їх розвитку, більш того, сама ідея насильницького, тобто всупереч закладеним в них об’єктивним закономірностям, управління такими системами може бути гальмом на шляху їх розвитку. Одним із способів такого управління може бути і державний, в тому числі і адміністративний примус [278].

З позицій синергетики, державне управління слід характеризувати не як владний вплив суб’єкта на об’єкт, а як взаємодію суб’єкта з оточуючим середовищем (об’єктом управління) з метою пізнання притаманних йому закономірностей і гармонічного „вбудовування” в нього шляхом пристосування своєї поведінки до даних об’єктивних закономірностей. Одним із головних у синергетиці є закон ієрархічності, системності світу. Все у світі взаємопов’язано за допомогою ієрархічних зв’язків кожна система входить як елемент (підсистема) у багато інших. Звідси стає можливим само управління, оскільки система більш високого рівня визначає, задає закономірності системам, що входять до неї. Між ними постійно відбувається обмін інформацією (енергією). Таким чином, для соціальних систем це підтверджує відому теорію „соціальних відносин обмінного типу”. Коротко кажучи, обмінні відносини (відносини взаємодії) мають антіентропійний ефект (такий, що протистоїть руйнуванню), в той час як відносини нерівноцінні, тобто відносини владного впливу посилюють руйнівні тенденції.

Примус, як яскравий приклад владних відносин, у звичайному правовому уявленні зв’язаний з поведінкою, яка відхиляється від бажаної і приписаної державою. Але яка ж причина появи такої поведінки ? Справа в тому, що якщо це відносини обміну, то держава може очікувати від громадян дотримання своїх приписів тільки в тому випадку, якщо вона надає їм якійсь соціальний еквівалент, наприклад забезпечує стабільне існування, гарантовану роботу тощо. Іншими словами держава виконує своє призначення як суб’єкт управління, який забезпечує життєздатність системи. Якщо ж держава як суб’єкт управління не надає громадянам умов для нормального рівня життя, то в обмін отримує еквівалентне відношення до самої себе у вигляді різного роду відхилення будь-яких державних пропозицій, в тому числі і позитивних для суспільства [278].

Аналогічним чином обмін функціонує і на рівні підсистем, зокрема у відносинах взаємодії окремих органів виконавчої влади та підвладних їм суб’єктів – для того щоб вимагати від об’єкта управління поведінки, що відповідає встановленим державними органами вимогам, необхідно, у першу чергу забезпечити умови, необхідні для такої поведінки. Інакше ця поведінка буде відповідати тим умовам, що об’єктивно склалися і далеко не завжди вона буде правомірною.

В сучасних умовах адміністративна відповідальність виступає інструментом, за допомогою якого здійснюється коригування поведінки окремих членів суспільства з метою досягнення максимального рівня організації і впорядкованості відносин у суспільстві. В той же час, відповідно до принципу мінімуму розсіяння енергії, в управлінні соціальними процесами має бути мінімізований державний примус, а той що є повинен бути максимально ефективним.

Використання в якості концептуальних джерел інституту адміністративної відповідальності виведених нами законів, дає можливість сформулювати деякі принципи, які мають бути враховані при удосконаленні нормативної конструкції адміністративної відповідальності, а саме:

1. Принцип реординації - для досягнення максимального ККД правової норми необхідно забезпечити умови для її реалізації. Відсутність таких умов має бути підставою для звільнення особи від адміністративної відповідальності за порушення правової норми. Іншими словами, при формуванні правових норм необхідно враховувати залежність можливості дотримання норм законів або правових актів управління від наявності реальних умов для їх дотримання.

2. Принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення - адміністративні стягнення або інші санкції, які передбачені за вчинення адміністративного правопорушення мають забезпечувати максимальну утримуючу здатність та бути абсолютно реалізовуваними..

3. Принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності (правопорушень):

– у сферах, де здійснюється державне регулювання за допомогою нормативно-правових актів, що встановлюють обов’язки або заборони для адресатів відповідних норм, має забезпечуватись достатній контроль для виявлення і фіксації правопорушень.

– серед складів адміністративних правопорушень мають бути мінімізовані такі, об’єктивна сторона яких полягає в діях або бездіяльності, які або не піддаються державному контролю, або результативність якого є незначною.

- перелік джерел доказів у справах про адміністративні правопорушення має забезпечувати максимальну результативність державного контролю.

– термін, протягом якого можливе притягнення до адміністративної відповідальності не повинен бути меншим ніж періодичність державного контролю.

Из сформульованих вище принципів слід звернути увагу на той факт, що принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення виявляється при використанні різних методологічних підходів, що свідчить про достовірність результатів наукового пошуку.

Як було зазначено вище, принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення полягає в тому, що адміністративні стягнення або інші санкції, які передбачені за вчинення адміністративного правопорушення мають забезпечувати максимальну утримуючу здатність та бути абсолютно реалізовуваними.

З огляду на те, що найбільш поширеним адміністративним стягненням є штраф, це можна забезпечити, наприклад, шляхом зміни принципу визначення розміру штрафів, що накладаються за вчинення адміністративних правопорушень. Очевидно, що необхідність сплати штрафу в розмірі трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян заможною людиною, доходи якою вимірюються десятками тисяч гривень на місяць, ніяким чином не зупинить її при вирішенні питання вчинювати правопорушення чи ні на користь вчинення. З іншого боку, такий штраф є суттєвою втратою для особи яка отримує доходи на рівні мінімальної заробітної плати або пенсії.

На ці обставини увага звертається досить давно. Ще за радянських часів відмічалося, що механізм штрафної санкції може результативно спрацювати у випадку суттєвого обмеження майнових інтересів порушника, невідчутні ж санкції можуть і не справити помітного впливу на поведінку особи [283, c. 113]. Аналогічна точка зору має місце і серед зарубіжних фахівців. Так, британський дослідник П. Лейленд відмічає, що штраф – найпоширеніше покарання, а водночас і найнесправедливіше, якщо до не взято до уваги матеріального становища обвинуваченого, оскільки той самий штраф уразить багатія менше, ніж злидаря [284, c. 152].

Для того, щоб забезпечити максимальну ефективність штрафів, необхідно передбачити в законодавстві такий механізм визначення розміру штрафів, який би автоматично враховував би рівень доходів правопорушника. Тим більше, що подібні механізми давно і досить вдало працюють в деяких зарубіжних країнах.

Так, наприклад, Кримінальним Кодексом Франції передбачено такий вид виправних покарань, як штраф у вигляді штрафо-днів. Відповідно до статті 131-5 цього кодексу, розмір штрафо-дня визначається з урахуванням доходів підсудного, при цьому число штрафо-днів визначається з урахуванням обставин справи і не повинно бути більше 360 [285, c. 71].

Відповідно до Кримінального Кодексу Іспанії, штрафи обчислюються на основі помісячного доходу пропорційно завданій шкоді, з урахуванням матеріального становища обвинуваченого, при цьому максимальний розмір штрафу дорівнює заробітку за два роки [285, c. 91].

За Кримінальним Кодексом Фінляндії, при призначенні грошового штрафу суд має за своїм вільним розсудом суму слід прийняти як поденну пеню для покарання, виходячи при цьому із середнього денного заробітку, який мав або міг мати покараний у відповідний час, і враховуючи його матеріальну забезпеченість, обов’язки з утримання родини, а також всі інші обставини, що впливають на його платоспроможність. Загальна сума грошового штрафу визначається шляхом множення грошової суми, що складає поденну пеню, на число призначених поденних пеней. При цьому мінімальний грошовий штраф дорівнює одній поденній пені, а максимальний – 300 поденним пеням [285, c. 97].

Відповідно до параграфу 40 глави першої розділу третього Кримінального Кодексу ФРН, грошовий штраф призначається у денних ставках. Він складає мінімум п’ять і, якщо закон не встановлює іншого, максимум триста шістдесят повних денних ставок. Розмір денної ставки визначає суд з урахуванням особистого і матеріального становища особи. При цьому суд виходить, як правило, із чистого доходу, який особа має або може мати в середньому в день [286, c. 261–262].

Схожа система існувала на початку 90-х років минулого сторіччя і в Англії. Закон про кримінальне судочинство 1991 року запровадив систему так званих “одиничних штрафів”. За цією системою перший етап полягав у визначенні кількості одиниць, яка мала дорівнювати тяжкості правопорушення, і її вираховували на шкалі від 1 до 50 одиниць. Потім розглядались обставини, що обтяжують або пом’якшують відповідальність.

Наступний етап – оцінка тижневого прибутку обвинуваченого. Треба було заповнити бланк, указавши, які він має статки (за неправдиві дані з обвинуваченого стягували штраф). Ця інформація визначала суму грошей, яку треба було платити за одиницю. Мінімальна сума становила 4 фунти стерлінгів, а максимальна – 400 фунтів стерлінгів [284, c. 153–154]. Проте у 1993 році систему одиничних штрафів було відмінено.

Оскільки правопорушення за які в законодавстві зазначених вище країн передбачаються покарання у вигляді штрафу в Україні переважно є адміністративними правопорушеннями, тобто за них передбачена не кримінальна, а адміністративна відповідальність, подібний механізм визначення розміру штрафів може бути реалізований і у нас. Річ у тім, що переважна більшість осіб в нашій країні перебуває на податковому обліку і має персональні ідентифікаційні коди, що дає можливість визначати рівень доходів використовуючи дані Державної податкової служби. Для тих осіб, які не мають ідентифікаційних кодів, розрахунок розміру штрафів можна здійснювати узявши за базу розмір або мінімальної або середньої заробітної плати в Україні. При цьому за базову одиницю виміру розміру штрафу доцільно було б узяти розмір одноденного доходу особи. Тобто замість існуючого зараз неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, базовою одиницєю для розрахунку розміру штрафу буде одноденний доход особи.

В контексті досліджуваної проблеми слід звернути увагу на проблему визначення розміру адміністративного стягнення у випадку повторного вчинення адміністративного правопорушення. В чинному КпАП повторне вчинення адміністративного правопорушення виступає переважно як кваліфікуюча ознака і за її наявності, як правило, дещо збільшується розмір штрафу. Однак це зустрічається у досить невеликий кількості статей Особливої частини розділу ІІ КпАП, а в більшості випадків повторне вчинення адміністративного правопорушення визнається просто обставиною, що обтяжує відповідальність відповідно до вимог статті 35 КпАП.

Такий механізм, на нашу думку, не є ефективним, оскільки навіть при вчиненні аналогічного правопорушення три, чотири або більше разів на рік, розмір стягнення або взагалі не збільшується, або збільшується незначно. З огляду на це, найбільш доцільним є встановлення механізму кратного збільшення розміру стягнення в залежності від кількості вчинених протягом року правопорушень. Так, наприклад, за друге протягом року порушення, розмір штрафу збільшується вдвічі від застосованого у перший раз, за третє – втричі тощо.

В той же час, у випадках коли правопорушення вчинюються особою систематично, необхідно передбачити додаткові заходи відповідальності для таких осіб. Для посадових осіб, наприклад, таким додатковим заходом може вважатись накладення адміністративного стягнення у вигляді дискваліфікації або заборони займати певні посади на певний строк.

Запропонована вище система визначення розміру штрафів здатна реально забезпечити реалізацію такої функції адміністративної відповідальності, як виховна.

У статті 23 КпАП зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

Якщо попереджувальна функція адміністративної відповідальності є досить детально дослідженою, то виховна функція останнім часом залишається поза межами уваги науковців, що й обумовлює майже повну відсутність наукових праць, а відповідно і спеціальної літератури на цю тему. Частково це пов’язано зі зміною поглядів взагалі на роль адміністративної відповідальності у правовому регулюванні суспільних відносин, з іншого - стрімким відходом від домінуючих у радянські часи поглядів на можливості виховання людини засобами юридичної відповідальності.

Проте, уявляється можливим знов повернутись до дослідження виховних властивостей адміністративної відповідальності, але вже на новій концептуальній основі.

Добре відомо, що виховання є процесом систематичного и цілеспрямованого впливу на духовний і фізичний розвиток особистості з метою підготовки її до виробничої, суспільної та культурної діяльності [18, c. 248]. Вихованість людини проявляється в її поведінці і, очевидно, що метою виховання в нашому випадку є створення таких якостей особистості, які обумовлюють правомірну поведінку особи . Однак правомірна поведінка може бути обумовлена різною мотивацією, в залежності від якої, як правило виділяють соціально-активну правомірну поведінку, звичну правомірну поведінку, конформістську правомірну поведінку та маргінальну правомірну поведінку.

Соціально-правова активність особистості представляє собою найбільш високий рівень правомірної поведінки, що проявляється у суспільно корисній, схвалюваної державою і суспільством діяльністю у правовій сфері. Соціально-правова активність визначається високим рівнем правосвідомості, глибокою правовою переконаністю, сформованою самостійністю, свідомо прийнятою на себе готовністю використовувати надані правом можливості, творчо керуватися ними у своїй повсякденній поведінці [98, c. 577].

Для звичної правомірної поведінки характерним є те, що слідування засвоєним правовим ідеям і принципам стає для людини в багатьох випадках звичними, зрозумілими само по собі, повторюваними актами поведінки, при якому особа не піддає кожен раз аналізу правильності тих вимог, які ставляться перед нею суспільством, а слідує їм без особливих роздумів. Без тривалої боротьби мотивів [98, с. 575].

Соціально-активна правомірна поведінка та звична правомірна поведінка обумовлюються, в першу чергу, рівнем моральності людини, її інтелектуальним розвитком, розумінням необхідності поводити себе у відповідності з вимогами правових норм, умінням поважати права інших людей та багатьма іншими факторами. Але ці якості людина набуває в результаті тривалого правильного виховання у сім’ї, школі тощо. Іншими словами таки форми правомірної поведінки формуються переважно у віці до 16 років, тобто ще до настання віку адміністративної відповідальності.

Нажаль, статистика свідчить про те, що у сучасному українському суспільстві панує правовий нігілізм. Офіційна статистика свідчить, що щороку в Україні притягуються до адміністративної відповідальності мільйони осіб. Так, наприклад, у 2003 році до адміністративної відповідальності було притягнуто 7097,3 тис. осіб [287]. При цьому, кількість населення у віці від 15 до 65 років, тобто найбільш соціально-активної вікової групи, складала 32826,5 тис. осіб [288]. Іншими словами, до адміністративної відповідальності було притягнуто майже 22% дорослого населення країни. А враховуючи високу латентність адміністративних правопорушень, реальний стан справ є набагато гіршим.

За таких умов навіть конформістська правова поведінка не може бути домінуючою. Така поведінка являє собою пасивне дотримання особою норм права, пристосування, підкорення своєї поведінки думкам та діям оточуючих. Іншими словами у сфері соціально-правових відносин людина поступає правомірно, оскільки “так поступають інші” [98, c. 573]. Але якщо інші діють протиправно, то в основному відсутні приклади правомірної поведінки для наслідування ним. Більш того, для конформістів середовище сприяє протилежним тенденціям.

Залишається тільки один варіант – виховання, принаймні, маргінальної правомірної поведінки людей. В основі такої формально правомірної поведінки як маргінальна, полягає слідування праву людей, індивідуальна правосвідомість яких розходиться з вимогами правових норм. Така поведінка відображає стан індивіда, який знаходиться на грані антисуспільного прояву, що веде до правопорушення, однак такою не стає в силу певних причин та обставин. В даний проміжок часу мотивами поведінки спрацьовують інші рушійні сили – загроза можливого покарання, власні вигоди від правомірності поведінки, боязнь осуду з боку колективу, групи, найближчого соціального оточення та інші стримуючи фактори [98, c. 570].

Очевидно, що для адміністративної відповідальності не властива боязнь покарання в буквальному сенсі. Скоріше треба вести мову про баланс між інтересом у вчиненні адміністративного правопорушення та інтересом в уникненні негативних наслідків від можливого застосування адміністративного стягнення.

І цю проблему цілком можливо розв’язати, якщо змінити принцип визначення розмірів штрафів, що застосовуються за вчинення адміністративних правопорушень, відповідно до запропонованого вище. За умов реалізації зазначеного підходу, адміністративна відповідальність може значно покращити свої виховні властивості і поступово, від формування у людей спочатку маргінальної правомірної поведінки перейти до конформістської, а можливо і звичної правомірної поведінки.

В той же час слід відзначити, що запропонована система визначення штрафів може ефективно функціонувати в тих випадках, коли діяння, що утворює об’єктивну сторону адміністративного правопорушення, може вчинюватись особами з суттєво різним рівнем доходів. Такими, наприклад, можна вважати порушення правил дорожнього руху.

В інших випадках, доцільно обрати традиційний спосіб визначення розміру штрафу тобто встановивши його конкретний розмір або поставивши у відповідність з певними параметрами діяльності суб’єкта правопорушення, як це зроблено для юридичних осіб.

Незважаючи на очевидні переваги, запропонована вище система визначення розміру штрафів здатна ефективно працювати лише там, де адміністративна відповідальність виступає як прояв примусового методу державного управління. В таких ситуаціях переважна більшість суб’єктів навіть після притягнення до адміністративної відповідальності залишається у системі відповідних відносин і знаходиться в полі зору органів державного контролю. Натомість у випадках, коли адміністративна відповідальність є проявом публічно-сервісної діяльності чи виступає як засіб забезпечення виконання певних зобов’язань, механізм виховного впливу має працювати дещо іншим чином.

Часто адміністративно-примусовий вплив може бути тільки одноразовим і це одноразове застосування адміністративного стягнення, попри всі задекларовані цілі адміністративної відповідальності, буде мати характер покарання, тобто відплати за вчинене діяння. В даному випадку досить важко визначити ступінь адекватності виду і розміру адміністративного стягнення характеру вчиненого правопорушення. Тим більш важко виразити цю адекватність в грошовому еквіваленті.

Для деяких випадків уявляється більш ефективними не грошові стягнення, а такі, що впливають на морально-психологічну сферу правопорушника. Так, основним адміністративним стягненням за правопорушення пов’язані з посяганням на громадський порядок, можуть стати громадські роботи, а для посадових осіб таким може бути дискваліфікація. Дискваліфікація як адміністративне стягнення передбачена, наприклад, в Кодексі Російської Федерації про адміністративні правопорушення. Відповідно до статті 3.11 цього кодексу, дискваліфікація полягає в позбавленні фізичної особи права посідати керівні посади у виконавчому органі управління юридичної особи, входити до ради директорів (наглядової ради), здійснювати підприємницьку діяльність щодо управління юридичною особою, а також здійснювати управління юридичною особою в інших випадках, передбачених законодавством. Дискваліфікація може бути застосована до осіб, що здійснюють організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції в органі юридичної особи, до членів ради директорів, а також до осіб, що здійснюють підприємницьку діяльність без утворення юридичної особи [247, c. 13].

Ще одним, досить дійовим фактором, здатним покращити виховні властивості адміністративної відповідальності є розробка заходів, спрямованих на забезпечення практичного виконання накладених адміністративних стягнень. Мова йде, у першу чергу, про систему заміни адміністративних стягнень у разі неможливості їх практичного виконання.

Час від часу відповідні норми з’являлись у законодавстві про адміністративну відповідальність. Так, законодавство 30-х років передбачало таку заміну: 100 рублів штрафу за необхідності замінювались місяцем виправних робіт, але законодавство 1961–1962 рр. від заміни санкцій відмовилося [283, c. 33].

Чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення передбачає лише один випадок можливої заміни адміністративних стягнень. Відповідно до статті 325 цього Кодексу, уразі ухилення особи від відбування виправних робіт, застосованих за вчинення дрібного хуліганства, постановою судді невідбутий строк виправних робіт може бути замінено штрафом від трьох до семі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністративним арештом з розрахунку один день арешту за три дні виправних робіт, але не більш як на п’ятнадцять діб.

Проте, основна проблема у реалізації адміністративних стягнень стосується виконання постанов про накладення адміністративних штрафів. Дуже часто у практиці трапляються випадки, коли особа не сплачує накладене адміністративне стягнення у вигляді штрафу і у неї відсутнє майно, на яке можна звернути стягнення і в таких ситуаціях правопорушник фактично залишається поза впливом держави і притягнення до адміністративної відповідальності не досягає своєї мети.

Для усунення можливості уникнення практичного виконання адміністративних стягнень доцільним було б передбачити для заміни інших стягнень такий вид адміністративного стягнення, як громадські роботи. Якщо особа ухиляється від сплати штрафу або вона не має джерел доходів для його сплати чи майна, на яке можна звернути стягнення, за клопотанням органу Держаної виконавчої служби суд повинен мати право замінити адміністративне стягнення у вигляді штрафу на еквівалентні за вартістю громадські роботи, а в разі ухилення від виконання громадських робіт, передбачити, наприклад, кримінальну відповідальність. Крім того, громадські роботи необхідно передбачити і в якості окремого, самостійного виду адміністративних стягнень.

Фактично, за таких умов жоден правопорушник не залишиться поза увагою держави, а обсяги громадських робіт у нашій державі просто безмежні.

Таким чином, можна стверджувати, що для надання адміністративній відповідальності реальних виховних властивостей, необхідно, по-перше, забезпечити відповідність адміністративних стягнень у вигляді штрафу рівню фактичних доходів правопорушника та встановити такі розміри штрафів, щоб інтерес в уникненні адміністративної відповідальності переважав інтерес у вчиненні адміністративного правопорушення і, таким чином, утримував би особу від його вчинення. По-друге, необхідно забезпечити абсолютне виконання адміністративних стягнень незалежно від особистих характеристик та майнового стану правопорушника. При цьому важливу роль може відігравати система заміни стягнень з використанням такого їх виду, як громадські роботи.

За умов реалізації зазначених підходів, адміністративна відповідальність може значно покращити свої виховні властивості і поступово, від формування у людей спочатку маргінальної правомірної поведінки перейти до конформістської, а можливо і звичної правомірної поведінки.

Як було показано вище, принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності можна розглядати в декількох аспектах. Перш за все, у сферах, де здійснюється державне регулювання за допомогою нормативно-правових актів, що встановлюють обов’язки або заборони для адресатів відповідних норм, має забезпечуватись достатній контроль для виявлення і фіксації правопорушень.

Така точка зору підтверджується й практиками. Так, наприклад, заступник Голови Антимонопольного комітету України О. Мельніченко стверджує: “якщо суб’єкт господарювання діє неправочинно в економічній сфері, конкуренційне законодавство дозволяє застосовувати санкції у розмірі до 10% виручки річного обігу. Інколи це – “шалені штрафи”. І підприємець добре подумає, перш ніж іти на це правопорушення. За умови, звісно, ефективної роботи системи захисту конкуренції, коли він знає, що покарання за його анти конкурентні дії невідворотне. Адже виявлення антиконкурентних змов як скрізь у світі так і в Україні – наразі найбільша проблема” [289].

В той же час існують приклади вдалої організації контрльно-наглядової діяльності, яка дає можливість забезпечити виявлення правопорушень з найбільшою ефективністю. Як приклад такої організації можна навести окремі елементи системи банківського нагляду в Україні.

Відповідно до статей 2, 58–59 Закону України "Про Національний банк України" та статей 2, 4, 7–12, 30–36, 47–50, 52, 69, 73 Закону України "Про банки і банківську діяльність" та Інструкції про порядок регулювання діяльності банків в Україні, затвердженої Постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 р. №368 (далі – Інструкція №368), Національний банк України установлює порядок визначення регулятивного капіталу банку та такі економічні нормативи, що є обов'язковими до виконання всіма банками. Таких нормативів встановлено 13 і для цілей дослідження важливим є не те, що означає тій чи інший норматив, а те, яким чином здійснюється контроль за їх дотриманням.

Відповідно до п.1.1 глави 1. розділу X Інструкції №368, контроль за дотриманням банками встановлених економічних нормативів здійснюється відповідними територіальними управліннями та підрозділами центрального апарату банківського нагляду Національного банку щодня та щомісяця на постійній основі.

Розрахунок економічних нормативів банки (юридичні особи) проводять на підставі щоденних балансів. При цьому звітними вважаються економічні нормативи, що розраховані:

а) за щоденними розрахунками: нормативи максимального розміру кредитного ризику на одного контрагента (Н7), великих кредитних ризиків (Н8), максимального розміру кредитів, гарантій та поручительств, наданих одному інсайдеру (Н9), максимального сукупного розміру кредитів, гарантій та поручительств, наданих інсайдерам (Н10).

б) за формулою середньоарифметичної величини (за місяць): нормативи адекватності регулятивного капіталу (Н2), адекватності основного капіталу (Н3), ліквідності (Н4, Н5, Н6), інвестування в цінні папери окремо за кожною установою (Н11), загальної суми інвестування (Н12), норматив ризику загальної відкритої (довгої/короткої) валютної позиції банку (Н13).

Для безпосереднього контролю банки подають до НБУ відповідну звітність, а форми звітності банків поділяються на щоденні, щомісячні та квартальні.

Разом із щоденним балансом надається відповідна інформація для розрахунку нормативу адекватності регулятивного капіталу (Н2) та для розрахунку таких економічних нормативів, як: максимальний розмір кредитного ризику на одного контрагента (Н7); великі кредитні ризики (Н8); максимальний розмір кредитів, гарантій та поручительств, наданих одному інсайдеру (Н9); максимальний сукупний розмір кредитів, гарантій та поручительств, наданих інсайдерам (Н10); інвестування в цінні папери окремо за кожною установою (Н11).

Звітність подається переважно в електронній формі через комп’ютерну мережу і, таким чином відповідні підрозділи НБУ мають можливість постійно контролювати дотримання комерційними банками економічних нормативів.

Крім того, НБУ періодично здійснює інспекційні перевірки з метою визначення ризиків, притаманних банку, рівня безпеки і стабільності його операцій, достовірності звітності банку і дотримання банком законодавства України про банки і банківську діяльність, а також нормативно-правових актів Національного банку. Порядок організації таких перевірок встановлено Положенням про планування та порядок проведення інспекційних перевірок, затвердженим Постановою Правління Національного банку України від 17.07.2001 N 276.

За таких умов практично жодне порушення економічних нормативів не залишається непоміченим, а за результатами контролю за порушення економічних нормативів НБУ застосовує, як правило штрафи у відповідності з Положенням про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства, затвердженого Постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 N 369.

Досить високим рівнем ефективності характеризується санітарно-епідемічний контроль, ветеринарний нагляд, архітектурно-будівельний нагляд, пожежний нагляд, митний контроль тощо. Але запорукою цього є належна організаційна структура органів державного контролю, досконалі технології контролю та їх активна контрольно-наглядова діяльність в межах наданих повноважень.

Іншим аспектом принципу забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності є те, що серед складів адміністративних правопорушень мають бути мінімізовані такі, об’єктивна сторона яких полягає в діях або бездіяльності, які або не піддаються державному контролю, або результативність якого є незначною.

Це положення можна проілюструвати на прикладі складів правопорушень, викладених у КпАП в статтях 177 „Придбання самогону та інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення”, 181-1 „Заняття проституцією”, 184-1 „Неправомірне використання державного майна”, 199 „Допущення проживання без паспорта”, 201 „Незаконне вилучення паспортів або прийняття їх у заставу” та деяких інших. Головна проблема в даному випадку полягає в тому, що зазначені правопорушення, як правило, виявляються не в результаті систематичного державного контролю, а переважно як супутні іншим правопорушенням або взагалі випадково.

Ще більшу проблему утворюють правопорушення пов’язані з посяганням на права громадян з боку владних суб’єктів. Такі правопорушення виявляються самими громадянами, але в силу або недостатньої обізнаності у правових питаннях, або в силу небажання відстоювати свої права вони часто стають латентними.

Прикладами подібних правопорушень можна вважати самоуправство (стаття 186 КпАП), тобто самовільне, всупереч встановленому законом порядку, здійснення свого дійсного або гаданого права, що не завдало істотної шкоди громадянам або державним чи громадським організаціям; порушення права на інформацію (стаття 212-3), яке полягає у неправомірній відмові в наданні інформації, несвоєчасному або неповному наданні інформації, наданні інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України “Про інформацію” або “Про звернення громадян”; дискримінація підприємців органами влади і управління (стаття 166-3 КпАП), яка проявляється як заборона створення нових підприємств чи інших організаційних форм підприємництва в будь-якій сфері діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності, на виробництво певних видів товарів з метою обмеження конкуренції, примушування підприємців до вступу в асоціації, концерни, міжгалузеві, регіональні та інші об'єднання підприємств, а також до пріоритетного укладення договорів, першочергової поставки товарів певному колу споживачів, прийняття рішень про централізований розподіл товарів, що призводить до монопольного становища на ринку, встановлення заборони на реалізацію товарів з одного регіону республіки в інший, надання окремим підприємцям податкових та інших пільг, які ставлять їх у привілейоване становище щодо інших підприємців, що призводить до монополізації ринку певного товару, обмеження прав підприємців щодо придбання та реалізації товарів, встановлення заборон чи обмежень відносно окремих підприємців або груп підприємців тощо.

Цілком очевидно, що зробити адміністративну відповідальність за вчинення таких правопорушень ефективним засобом боротьби з ними можна за умов звернення за захистом осіб, чиї права порушені внаслідок вчинення зазначених діянь.

У випадках вчинення діянь, передбачених статтями 166-3, 186, 212-3 у особи, чиї права порушені такими діяннями, є можливість звернутись до органів Антимонопольного Комітету України, органів внутрішніх справ або до прокуратури відповідно. За результатами відповідної перевірки посадовими особами цих органів мають бути складені протоколи про адміністративні правопорушення і направлені за підвідомчістю. Справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 166-3 та 212-3 розглядаються судом, а 186 – адміністративними комісіями.

На нашу думку, більш ефективним було б передбачити дещо іншу процедуру. Суть її полягає в тому, що справи про подібні адміністративні правопорушення мають розглядатися в тому випадку, коли особа, чиї права порушені, звертається, наприклад, до адміністративного суду із адміністративним позовом на рішення, дії або бездіяльність відповідного державного органу і в процесі розгляду справи за цим позовом буде встановлено факт вчинення адміністративного правопорушення відповідними посадовими особами.

Зазначена схема має декілька позитивних моментів. По-перше, якщо за результатами розгляду адміністративного позову суд приймає рішення, яким фактично відновлюються порушені права позивача, то тим самим підтверджується факт вчинення адміністративного правопорушення відповідачем або посадовою особою відповідача. По-друге, наявність рішення адміністративного суду по такій справі буде абсолютним доказом у справі про відповідне адміністративне правопорушення.

Протокол про адміністративне правопорушення може бути складений на підставі відповідної ухвали суду (судді) секретарем судового засідання і направлений за підвідомчістю до загального суду.

Такий порядок може використовуватись у всіх випадках, коли розгляд справ про адміністративні правопорушення віднесено до компетенції судів, а суб’єктом адміністративного правопорушення є посадові особи органів влади, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів, діяльність яких не охоплюється систематичним державним контролем. Крім того, такий порядок за умов його доброго відпрацювання здатний значно підвищити активність громадян щодо захисту своїх прав.

Єдиним фактором, який слід взяти до уваги при запровадженні зазначеного порядку, має бути строк, протягом якого може бути накладене адміністративне стягнення, оскільки він може виявитись меншим, ніж потрібно для якісного судового розгляду справи. В даному випадку можна встановити, що дія статті в якій встановлено зазначений строк не розповсюджується на випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення складається в суді за результатами розгляду адміністративного позову.

Крім того, досить ефективним може бути надання права громадянам прямого звернення до органів адміністративної юрисдикції із заявами про притягнення певних осіб до адміністративної відповідальності. Якщо до такої заяви подані достатні докази факту вчинення відповідного правопорушення, то орган адміністративної юрисдикції може розглянути відповідну справу без складання протоколу про адміністративне правопорушення, але на підставі відповідної заяви. Якщо ж доданих доказів недостатньо, цей орган може прийняти рішення про порушення провадження і проведення адміністративного розслідування зі складенням відповідних процесуальних документів. Це, до речі, абсолютно відповідає сформульованому вище принципу компетентності суб’єкта ініціювання реакції.

Ще одним важливим аспектом принципу забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності є те, що перелік джерел доказів у справах про адміністративні правопорушення має забезпечувати максимальну результативність державного контролю.

Як відомо, докази — це фактичні дані, інформація, на основі яких встановлюються обставини справи. У свою чергу джерелами доказів є засоби збереження і передачі інформації, за допомогою яких вона залучається до сфери провадження у справах про адміністративні правопорушення [293, c. 57].

Відомо, що всі процеси, пов'язані із застосуванням державного примусу, розглядом спорів, регламентовані правовими нормами. Порядок збору доказів також визначений законодавством, причому у ряді випадків досить детально. Через це докази можуть бути використані в даному провадженні тільки в тому випадку, якщо вони одержані в порядку і з джерел, передбачених законом, і мають значення для всебічного, об'єктивного розгляду справи. Згідно зі статтею 251 КпАП джерелами доказів є:

– пояснення різних осіб — правопорушника, потерпілого, свідків, тобто інформація, що надається людьми, які безпосередньо брали участь в досліджуваному діянні, були його очевидцями, мають якісь відомості про нього;

– висновки експерта. Висновки експертів широко використовуються, наприклад, для визначення стану сп'яніння, приналежності речовини до наркотичних засобів, вартості товарів та їх якості, характеру забруднень об’єктів навколишнього природного середовища;

– матеріальні носії інформації – речові докази і документи. Речові докази – це предмети матеріального світу, на яких є сліди правопорушення (вм'ятини на автомашині, зіпсований паспорт та інші документи) або які своєю формою, змістом свідчать про правопорушення (наркотичні речовини, самогон, зброя тощо). Речові докази містять інформацію в чистому, не перетвореному вигляді. До матеріальних носіїв інформації можна віднести і свідчення технічних засобів. Вони достатньо широко використовуються, наприклад, в діяльності ДАІ для визначення швидкості руху автомобілів, вмісту забруднюючих речовин у викидах, стану сп'яніння водія. Основні способи виявлення і залучення матеріальних джерел доказів — огляд, вилучення, надання зацікавленими особами. Документами, використовуваними в процесі доказування, є протокол про адміністративне правопорушення, протокол вилучення речей, довідка про їх вартість тощо;

– безпосередні спостереження осіб, уповноважених розслідувати адміністративні правопорушення. У кримінальному процесі такий вид доказів не допускається і якщо посадова особа була очевидцем злочину, вона набуває статусу свідка і не може брати участі в розслідуванні справи в іншій якості. Натомість в провадженні у справах про адміністративні правопорушення використання подібних доказів забезпечує його оперативність.

Спостереження уповноваженої особи у багатьох випадках фіксуються безпосередньо в протоколі про адміністративне правопорушення, який виступає як самостійне джерело доказів.

В окремих випадках порядок збирання та оформлення доказів встановлюється підзаконними нормативними актами органів, уповноважених проводити адміністративне розслідування. Прикладом такого акту може служити Інструкція з організації провадження та діловодства у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, затверджена наказом МВС України від 22.10.2003 N 1217.

Уявляється, що кожний орган адміністративної юрисдикції, уповноважені посадові особи якого мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення має розробити подібні детальні інструкції стосовно використовуваних джерел доказів з метою досягнення об’єктивної істини у справі.

Певну проблему представляють собою випадки, коли крім протоколу про адміністративне правопорушення в якому відображено факт вчинення правопорушення інші докази відсутні. Власне кажучи, проблема виникає тоді, коли, наприклад, працівник органів внутрішніх справ склав протокол про адміністративне правопорушення вчинене певною особою, а ця особа заперечує факт його вчинення. Відповідно до статті 251 КпАП джерелами доказів є й протокол про адміністративне правопорушення, й пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Але якщо докази, здобуті із зазначених джерел суперечать одне одному, особа, що розглядає справу має віддати одному із них пріоритет.

Зазначена проблема існує не тільки в нашій країні і на законодавчому рівні встановлюються можливі шляхи її вирішення. Так, у Франції, частина справ про правопорушення аналогічні нашим адміністративним, розглядається у виправних або поліцейських трибуналах. При розгляді справ у виправних трибуналах, у випадках коли працівники судової поліції уповноважені на основі спеціальних вказівок закону констатувати вчинення деліктів за допомогою протоколів і рапортів, спростування фактів, установлених цими протоколами і рапортами, допускається лише шляхом подання письмових доказів або показань свідків. Факти зафіксовані в протоколах, вважаються достовірними, доки не заявлено про фальшивість протоколів. У поліцейських трибуналах факти вчинення проступків доказуються протоколами або рапортами судової поліції, а за їх відсутності або ж для підтвердження - показаннями свідків [295, c. 168–170].

У США, справи про правопорушення аналогічні нашим адміністративним розглядаються судами в порядку спрощеного провадження. Докази досліджуються лише тоді, коли обвинувачений заперечує свою вину. Як свідки та обвинувачі часто виступають поліцейські, які проводили затримання і допит підозрюваного в поліції [295, c. 188–189].

Із наведених прикладів видно, що при рівних умовах пріоритет у вагомості доказів віддається доказам, що походять від представників влади. Тим самим у зарубіжних країнах визнається принцип презумпції добропорядності таких осіб.

В Україні на практиці пріоритет також віддається доказам, що походять від представників влади. Але проблема достовірності таких доказів в нашій країні стоїть набагато гостріше і вирішення її має базуватись на розробленні низки критеріїв, за наявності яких докази визнаються достовірними.

І ще один аспект принципу забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності полягає в тому, що термін, протягом якого можливе притягнення до адміністративної відповідальності не повинен бути меншим ніж періодичність державного контролю.

Зазначене положення обумовлене необхідністю забезпечення результативності державного контролю і тим, що окремі правопорушення можуть бути виявлені тільки під час перевірки діяльності відповідної особи. В той же час мінімальна періодичність перевірок контролюючими органами обмежена, як правило, терміном в один рік. За таких умов притягнення до адміністративної відповідальності може стати неможливим.

При цьому необхідно передбачити три можливих ситуації, а саме: загальний строк для притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб; строк для притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб за результатами позапланових перевірок; правило для випадку, коли до адміністративної відповідальності мають бути притягнуті одночасно юридична особа та її посадова особа. Вілповідні правила можна сформулювати, наприклад, таким чином:

– заходи адміністративної відповідальності до юридичних осіб можуть застосовуватися у строк, що не перевищує встановленої законодавством періодичності планових перевірок уповноваженими органами (посадовими особами);

– заходи адміністративної відповідальності до юридичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, виявлених під час позапланових перевірок уповноваженими органами (посадовими особами), можуть застосовуватися протягом трьох місяців після виявлення відповідного адміністративного правопорушення;

– якщо за вчинення адміністративного правопорушення передбачена відповідальність одночасно юридичної та її посадової (службової) особи, правила щодо застосування заходів адміністративної відповідальності, передбачені для юридичних осіб, застосовуються і до фізичних осіб.

Розглянуті принципи реалізації нормативної моделі адміністративно-деліктних відносин не є чимось відірваним від реальності, а їх недотримання призводить до того, що адміністративна відповідальність стає неефективною. Це можна проілюструвати на основі аналізу нормативної конструкції відповідальності за корупційні діяння, визначеної в Закону України “Про боротьбу з корупцією”.

У статті 1 цього закону, визначено ознаки корупційними діяннями, а як було показано вище, деліктонебезпечність правової норми можна мінімізувати за рахунок досягнення максимального значення утримуючої здатності санкції, що передбачена за порушення цієї норми, а також результативності контролю за її реалізацією.

Відповідно до статті 7 Закону України “Про боротьбу з корупцією”, вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, будь-якого із зазначених у статті 1 цього Закону корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Враховуючи той факт, що для цілей визначення розміру адміністративного стягнення у вигляді штрафу ще й досі використовується значення неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, що дорівнює 17 гривням, вважати згадану санкцію здатною утримати особу, уповноважену на виконання функцій держави, від вчинення корупційних діянь досить важко.

Що ж стосується результативності контролю за дотриманням відповідної норми, то виявляється, що вона є вкрай низькою. Причиною цього є відсутність контролю за видатками осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Цілком очевидно, що для виявлення того, чи отримує така особа якісь матеріальні блага понад ті, що вона отримала як заробітну плату та інші легальні доходи, необхідно порівнювати рівень доходів з рівнем видатків.

Зрозуміло, що контролювати процес складніше ніж результат цього процесу. В той же час, вітчизняна система боротьби з корупцією побудована виключно на контролі за процесом. Якщо ж ввести обов’язкове декларування видатків осіб, уповноважених на виконання функцій держави, проблема контролю значною мірою вирішується.

Але на цьому можливості організації ефективного контролю не завершуються і доречно звернутись до аналогії в організації контролю у технічних системах, зокрема електронних. У складних електронних системах, в умовах неможливості здійснення контролю за функціонуванням системи за зовнішніми ознаками, для контролю використовується метод функціонального контролю або тестування. Сутність цього методу полягає в тому, що на вхід системи подається контрольний сигнал із завданими параметрами, а потім контролюються параметри цього сигналу на виході. Якщо система функціонує з порушеннями, то сигнал на виході буди викривленим, а за характером викривлень роблять висновок про можливі несправності.

У випадку з корупцією, зокрема з її найбільш небезпечним проявом – хабарництвом, таким тестовим сигналом могла б слугувати провокація хабара. Проте згідно зі статтею 370 Кримінального Кодексу України провокація хабара визнається злочином.

Немає сумніву в тому, що провокація хабара могла б стати ефективним засобом контролю і профілактики корупційних діянь. Але цей інструмент є достатньо тонким і його використання має бути поставленим в жорсткі правові рамки і базуватись на відповідних принципах. По-перше, якщо внаслідок провокації хабара особа, уповноважена на виконання функцій держави, його бере, цей факт не може бути підставою для притягнення цієї особи до кримінальної або адміністративної відповідальності. Він може бути лише підставою для усунення такої особи від виконання функцій держави і не більше, оскільки ситуація створена штучно. По-друге, відповідного нормативного закріплення потребують процедури організації таких провокацій. Вони можуть організовуватись виключно представниками уповноважених органів влади за наявності відповідних підстав, з належним процесуальним оформленням і фіксацією.

Наявність такого інструменту поряд із запровадженням декларування видатків особами, уповноваженими на виконання функцій держави, з одночасним збільшенням санкцій за вчинення корупційних діянь і створить належні умови для ефективної боротьби з корупцією. Крім того, сама можливість стати об’єктом провокації хабара буде потужним стримуючим фактором для відповідних осіб.

Аналогічним чином, якщо проаналізувати нормативну конструкцію дисциплінарної відповідальності суддів, можна зробити висновок про те, що ця відповідальність є вкрай неефективною знову ж таки через відсутність можливості забезпечення дієвого контролю за діяльністю суддів.

Як видно, потенціал удосконалення нормативної моделі адміністративно-деліктних відносин є досить великим і він неодмінно має бути реалізованим.

`