2.2. Правова характеристика елементів і рівнів адміністративно-правового регулювання та організації діяльності органів місцевої міліції

В результаті визначення і розмежування завдань та функцій міліції та місцевої міліції, слід належну увагу приділити питанням їх структури.

З погляду загальної теорії систем, структура – це тільки сукупність зв’язків та відносин між елементами; сам набір елементів та їх властивості розглядаються окремо [184].

У науковій літературі структура визначається як “будова та внутрішня форма організації системи, що виступає як єдність сталих взаємозв’язків між її елементами” [185, с. 395]. В більш скороченому варіанті структура – це сукупність взаємопов’язаних елементів [186, c. 28].

На нашу думку, діяльність об'єднаних у визначену організаційну структуру суб'єктів управління, яка спрямована на вирішення практичних проблем, досягнення цілей, шляхом реалізації певних функцій, на визначених принципах та при застосуванні відповідних методів, визначає зміст адміністративно-правового регулювання діяльності.

Невпорядкованість структури створює загрозу виникнення проблеми подвійного підпорядкування. Так вважають 57,7 % респондентів, в ході проведеного нами опитування (Додаток А).

В сучасних умовах важливо зосереджувати увагу на рівнях формування рішень, питаннях делегування повноважень щодо прийняття управлінських рішень в системі ОВС, проблематиці суб’єктності рішень та ефективності прийняття рішень на регіональному рівні [187, c. 29].

Досліджуючи правові аспекти формування безперервного та цілеспрямованого впливу на діяльність службовців ОММ, з метою виконання ними визначеної законом компетенції, можна виявити наявність цілої низки рівнів та елементів адміністративно-правового регулювання. Дуалізм правової природи ОММ зумовлює запровадження рівнів адміністративно-правового регулювання у процесі формування органів місцевої міліції (державного та самоврядного). У свою чергу, державний та самоврядний рівні можуть обумовлювати власні ієрархічні структури підвідомчості.

Характеризуючи державний рівень адміністративно-правового регулювання, пропонуємо виділити наступні його види:

а) вищий;

б) центральний;

в) місцевий.

Вищий державний рівень адміністративно-правового регулювання та організації діяльності ОММ включає в себе такі елементи:

1. Верховна Рада України :

- здійснює прийняття законів (адміністративно-правове регулювання діяльності ОММ на цьому рівні вимагає прийняття низки законів України, зокрема Закону України “Про поліцію” та інших змін до чинного законодавства);

- затверджує Державний бюджет України та вносить зміни до нього, здійснює контроль за його виконанням, приймає рішення щодо звіту про його виконання (прийняття Закону України “Про Державний бюджет України” та змін до Бюджетного Кодексу України);

- затверджує загальну структуру, чисельність, визначає функції Міністерства внутрішніх справ України (існує потреба в прийнятті Закону України “Про загальну структуру органів внутрішніх справ”).

2. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України, в тому числі і для ОММ.

3. Кабінет Міністрів України:

- розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

- здійснює заходи щодо забезпечення громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

- спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

- утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади [1].

Центральний та місцевий державні рівні пропонуємо визначити, у відповідності до Закону України від 10 січня 2002 року “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [72] Проаналізувавши цю структуру, спробуємо систематизувати органи внутрішніх справ за елементами.

Центральний рівень, включає такі елементи:

1) Міністерство внутрішніх справ України – центральний орган управління. Указ Президента України від 17 жовтня 2000 року “Про положення про Міністерство внутрішніх справ України” визначив його основні завдання, серед яких є, зокрема:

- організація і координація діяльності органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки;

- організація роботи, пов'язаної із забезпеченням безпеки дорожнього руху;

- підготовка органів внутрішніх справ та внутрішніх військ для інтеграції України до Європейського Союзу тощо [188].

2) Державні департаменти у складі Міністерства внутрішніх справ України як урядові органи державного управління за окремими напрямами службової діяльності, визначеними Кабінетом Міністрів України. Зокрема:

· Департамент громадської безпеки МВС України – провідний підрозділ у структурі Міністерства внутрішніх справ України з питань охорони громадського порядку та громадської безпеки. Серед основних завдань ДГБ слід виділити ті, що стосуються функціонування підрозділів, які будуть формувати органи місцевої міліції, зокрема:

- організація та забезпечення правопорядку, попередження і припинення правопорушень на вулицях та в інших громадських місцях, розкриття злочинів;

- удосконалення структури, організаційних основ, форм і методів роботи підрозділів охорони громадського порядку органів внутрішніх справ України;

- проведення перевірок оперативно-службової діяльності підпорядкованих підрозділів, уживання заходів з метою усунення недоліків у їх роботі;

- здійснення аналізу, обліку і контролю за виконанням адміністративно-правозастосовчих функцій у повному обсязі;

- забезпечення та зміцнення дисципліни і законності в діяльності підрозділів міліції, підпорядкованих ДГБ, високої культури їх працівників у роботі та уважного ставлення до громадян [189].

· Департамент Державної автомобільної інспекції – підрозділ у структурі МВС України, який відповідає за організацію функціонування дорожньо-патрульної служби ДАІ, підрозділи якої формуватимуть органи місцевої міліції [190].

· Інші Департаменти МВС України.

Місцевий рівень адміністративно-правового регулювання та організації діяльності ОММ, включає в себе елементи регіонального та локального масштабу:

1. Регіональні та місцеві органи внутрішніх справ:

- головні управління, управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи Міністерства внутрішніх справ України на транспорті;

- міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти;

- підрозділи судової міліції;

- з'єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ;

- навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення.

2. Місцеві державні адміністрації.

Місцева міліція утворюється за рішенням органів місцевого самоврядування на підставі подання місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів рад, погодженого з Міністерством внутрішніх справ України. Закон України від 9 квітня 1999 року “Про місцеві державні адміністрації” визначає, що місцева державна адміністрація, в межах своїх повноважень, здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Серед основних завдань та повноважень в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян місцевих державних адміністрацій є:

- законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

- взаємодія з органами місцевого самоврядування;

- подання в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня пропозицій щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, даних про зміни складу об’єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання, виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб;

- забезпечення здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

- здійснення разом з відповідними виконавчими органами рад підготовки і внесення в установленому порядку на розгляд ради пропозицій, погоджених з відповідними головними управліннями, управліннями Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, щодо утворення, реорганізації або ліквідації місцевої міліції, чисельності її працівників згідно з нормативами, затвердженими Міністерством внутрішніх справ України, витрат на утримання та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевої міліції, навчання її працівників, створення для них необхідних житлово-побутових умов [191].

Охарактеризувавши державний рівень адміністративно-правового регулювання та організації діяльності органів місцевої міліції, слід визначити самоврядний рівень. На підставі аналізу Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [77], до цього рівня слід віднести такі елементи:

1) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

2) міські ради, виконавчі органи міської ради та міський голова;

3) сільські, селищні ради, виконавчі органи сільської, селищної ради, голова сільської, селищної ради;

4) територіальні громади;

5) органи самоорганізації населення.

Характеристика цього рівня доповнюється такими положеннями:

- у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради, які утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету;

- територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову;

- у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради здійснює сільський голова одноособово;

- асоціаціям та іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування [77].

Узагальнюючи вимоги Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, можна систематизувати та виділити такі основні повноваження (компетенцією) ОМС та їх виконавчих органів щодо організації діяльності ОММ:

- утворення, реорганізація або ліквідація, за погодженням з відповідними головними управліннями, управліннями Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі місцевої міліції;

- внесення в установленому порядку до відповідних органів внутрішніх справ пропозицій та погодження призначення на посади і звільнення з посад керівника місцевої міліції, начальників структурних підрозділів і дільничних інспекторів цієї міліції, пропозицій щодо їх заохочення або притягнення до відповідальності;

- внесення на розгляд відповідної ради пропозицій про введення або скорочення посад працівників місцевої міліції;

- вирішення спільно з відповідними органами Міністерства внутрішніх справ України питань щодо створення належних умов для служби та відпочинку особовому складу органів внутрішніх справ [77].

Самостійним елементом самоврядного рівня виступає сільський, селищний, міський голова. Щодо його повноважень, то він:

- забезпечує в межах повноважень, визначених законодавством, організацію охорони громадського порядку і громадську безпеку на відповідній території, дотримання законності та належну організацію роботи місцевої міліції;

- вносить до головних управлінь, управлінь Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі пропозиції щодо призначення на посади і звільнення з посад працівників місцевої міліції, їх заохочення або притягнення до відповідальності [77].

Крім зазначених вище повноважень, слід вказати на специфічні функції районних та обласних рад, які впливають на організацію процесу фінансування ОММ, зокрема щодо:

- затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання;

- розподілу переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення [77].

Місцеві бюджети, відповідно до чинного законодавства, мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. При забезпеченні збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів не враховуються вільні залишки бюджетних коштів. У разі коли вичерпано можливості збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів і при цьому не забезпечується покриття видатків, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів до відповідних місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій, субсидій [77].

Держава зобов’язана фінансувати у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються державою [77].

Стаття 21 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачає, що обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану [77].

З огляду на це, вважаємо за доцільне передбачити в Законі України “Про поліцію”, що у випадках введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи на окремій її території, органи місцевої міліції переводяться на фінансування за рахунок Державного бюджету України та підпорядковуються начальнику регіонального управління МВС України .

Характеристика рівнів адміністративно-правового регулювання та організації діяльності ОММ та їх елементів дає підстави вважати, що для забезпечення комплексного підходу до процесу реформування галузі внутрішніх справ, складовою частиною якого є етапи формування органів місцевої міліції, необхідно збалансувати систему ОВС.

Протягом останнього часу реформування системи МВС здійснюється з метою вдосконалення такої структури в напрямі скорочення апарату управління, зменшення адміністративного тиску. Проте, на наш погляд, система залишається неповороткою, немобільною, надмірно навантаженою адміністративним тиском, застарілою як щодо структури, так і щодо форм та методів її діяльності.

Для вирішення цієї проблеми слід комплексно підійти до процесу реформування. Насамперед, необхідно чітко визначитись із поняттям галузі “внутрішніх справ”, що змінить підхід до процесу реформування органів внутрішніх справ, дозволить конкретизувати врегулювання суспільних відносин у сфері забезпечення громадського порядку та безпеки громадян, призведе до системного підходу в реорганізації системи державного управління. Така реформа є необхідною, що підтверджують 71,2 % опитаних, які вважають, що система організації охорони громадського порядку міліцією не відповідає сучасним вимогам (Додаток А).

З метою приведення структури ОВС до оптимальної форми, слід вирішувати проблему чіткого розподілу повноважень між рівнями управління. Зменшення цих рівнів, адміністративного тиску на нижчу ланку ОВС, 70,4 % опитаних, в ході дослідження, вважають запорукою покращення якості власної роботи (Додаток А).

Цим шляхом пішли німецькі правоохоронці, які постійно модернізують свою діяльність. 2006 рік для них став роком реформ і нових вимог. Донедавна поліція Баварії мала чотири рівні організації – державну, поліцай-дирекцію (міська) і поліцай-інспекцію (районна). Два роки тому керівництво поліції вирішило реформувати загальну систему поліції. До реформ німці підійшли виважено, обміркувавши все до дрібниць. Було вирішено розформувати поліцай-дирекції (міські управління), а працівників направити на місця, у поліцай-інспекції, щоб вони виконували не управлінські, а виконавські функції.

Таким чином правоохоронці Баварії зміцнили органи, що безпосередньо працюють із населенням, і значно скоротили витрати на забезпечення керівників. До особового складу поліцай-дирекції поставились з увагою. Ці офіцери зараз займають на місцях відповідальні посади, їх не перевели на службу в інші міста. Переглянуто функціональні обов’язки поліцейських – вони орієнтовані на профілактику злочинів, аналітичну роботу [192, с. 14].

Крім цього, на нашу думку, процес реформування галузі внутрішніх справ та формування місцевої міліції в Україні доцільно було б здійснити розширюючи поняття галузі внутрішніх справ. Для цього необхідно вдосконалити структуру елементів центрального та місцевого рівнів адміністративно-правового регулювання та організації діяльності ОВС. Тоді структура МВС України могла б набути такого вигляду:

1. Міністерство внутрішніх справ України – центральний орган управління. Очолюється міністром внутрішніх справ (політична фігура – член Кабінету Міністрів); його заступники – начальники департаментів МВС України. МВС координує, регламентує діяльність ОВС, визначає нормативну чисельність, структуру ОВС, здійснює контроль.

2. Державні департаменти у складі Міністерства внутрішніх справ України як урядові органи державного управління за окремими напрямами службової діяльності, серед яких основними слід вважати:

· Головний штаб (координаційний центр);

· Департамент кадрового забезпечення;

· Департамент внутрішньої безпеки;

· Департамент кримінальної поліції (в його складі Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю);

· Департамент транспортної поліції;

· Департамент громадської безпеки та у справах місцевої поліції;

· Департамент судової поліції;

· Департамент досудового слідства та експертизи;

· Департамент внутрішніх військ;

· Департамент державної служби охорони;

· Департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб;

· Департамент фінансового та ресурсного забезпечення.

Доцільно вирішити питання щодо можливості реорганізації, утворення і включення до системи МВС України Департаменту податкової поліції, Департаменту Державної прикордонної служби, Департаменту з питань надзвичайних ситуацій. Проте, ці питання потребують додаткового дослідження.

За такої системи, на наш погляд, вирішуються наступні проблеми:

1) Вивільняються від міліцейських функцій підрозділи, яким вони не властиві, а саме:

- досудове слідство;

- експертно-криміналістичні підрозділи;

- паспортні та міграційні служби;

- Державна служба охорони.

2) Підрозділи, які виконують міліцейські функції згруповані за напрямами діяльності:

- кримінальна міліція;

- місцева міліція;

- міліція громадської безпеки;

- транспортна міліція;

- судова міліція;

3) Внутрішня безпека МВС України – стає неміліцейським підрозділом, що усуває певні протиріччя стосовно функцій цього підрозділу.

4) Зберігається статус і структура внутрішніх військ.

За таких умов система органів внутрішніх справ, які виконуватимуть міліцейські (поліцейські) функції – це:

1. Департаменти поліції МВС України.

2. Головні комісаріати поліції Головних регіональних та регіональних управлінь МВС України в АРК, в областях, м. Києві та м. Севастополі. В їх складі:

- Управління по боротьбі з організованою злочинністю.

- Управління кримінальної поліції.

- Управління поліції громадської безпеки та у справах місцевої поліції.

- Управління судової поліції.

В складі Управлінь поліції:

· Міські, районні комісаріати, окремі підрозділи кримінальної поліції.

· Відділи, сектори і пункти місцевої поліції при комісаріатах кримінальної поліції.

· Відділи, сектори, окремі підрозділи судової поліції.

· Відділи, сектори, окремі підрозділи поліції громадської безпеки.

3. Лінійні управління, відділи, сектори, пункти поліції на транспорті.

4. Навчальні заклади МВС.

На першому етапі реформування реалізація права органів місцевого самоврядування (територіальних громад), щодо створення та ліквідації органів місцевої поліції, не повинна призводити до їх реструктуризації, а зводитись лише до питань делегування управлінських повноважень та зміни порядку фінансування.

Можна було б привести структуру підрозділів міліції громадської безпеки у відповідність до структури місцевої міліції, ці підрозділи назвати місцевою міліцією, привести штатну чисельність у відповідність, налагодити вертикальні та горизонтальні зв’язки в системі управління, комунікації та інформаційне забезпечення діяльності. Але і за таких умов виникатиме ряд проблем:

1) підрозділи дозвільної системи та ліцензування не включені до підрозділів ОММ на нормативному рівні;

2) підрозділи міліції особливого призначення (МОП) “Беркут” виконують ряд функцій, серед яких надання допомоги підрозділам кримінальної міліції, підрозділам по боротьбі з організованою злочинністю, допомоги слідчо-оперативним групам тощо, в зв’язку з чим вони не можуть вийти з прямого підпорядкування начальника регіонального управління;

3) підрозділи конвойної служби та ізолятори тимчасового тримання для затриманих та взятих під варту осіб не можуть бути передані до ОММ, оскільки виконання ними своїх функцій, безпосередньо пов’язане з діяльністю підрозділів кримінальної міліції;

4) Департамент Державної автомобільної інспекції, до складу якого відноситься дорожньо-патрульна служба, здійснює частину функцій, які вимагають залишення її в структурі регіональної міліції.

Для вирішення цих проблем, на нашу думку, доцільним є розмежування понять міліції громадської безпеки та місцевої міліції. Більше того, вважаємо, що таке розмежування можна здійснити з огляду на поняття громадської безпеки. Адже, громадська безпека включає в себе такі відносини, які попереджують або усувають шкідливі для життя та здоров’я наслідки, котрі можуть бути заподіяні в результаті дій людей або штучним, або природнім джерелом підвищеної небезпеки [193, c. 21]. Тобто, основною сферою функціонування місцевої міліції буде охорона громадського порядку, а підрозділів міліції громадської безпеки – забезпечення громадської безпеки. Фінансування місцевої міліції, на першому етапі реформування, слід здійснювати за рахунок коштів Державного бюджету України.

Державну політику щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, на наш погляд повинен здійснювати Департамент громадської безпеки. Тому підрозділи ДАІ слід віднести до ДГБ, і через них здійснювати нагляд за діяльністю дорожньо-патрульної служби ОММ, видавати обов’язкові до виконання приписи щодо усунення недоліків у роботі цих служб, проводити навчання та інструктажі працівників служби ДПС місцевої міліції.

За таких умов, структура поліції громадської безпеки могла б прийняти такий вигляд:

· Департамент поліції громадської безпеки та у справах місцевої поліції.

· Управління поліції громадської безпеки та у справах місцевої поліції Головного комісаріату поліції.

· Відділи, сектори та окремі підрозділи поліції громадської безпеки (ДАІ (в т.ч. дорожньої поліції), дозвільної системи та ліцензування).

· Стройові підрозділи МОП “Беркут”, конвойної служби поліції.

· Ізолятори тимчасового тримання затриманих і взятих під варту осіб.

Структура місцевої поліції в такому варіанті виглядатиме так:

· Департамент поліції громадської безпеки та у справах місцевої поліції.

· Управління поліції громадської безпеки та у справах місцевої поліції при Головних комісаріатах поліції.

· Управління, відділи, сектори, пункти при міських, районних комісаріатах кримінальної поліції.

· Стройові підрозділи дорожньо-патрульної служби, патрульної служби міліції.

· Приймальники-розподільники, спеціальні приймальники для осіб підданих адміністративному арешту.

Окремо слід зупинитись на питанні перепрофілювання приймальників-розподільників для осіб, затриманих за бродяжництво. Їх сучасний статус, з огляду на дотримання прав і свобод людини, на даний час викликає сумнів. Роль органів місцевої влади в управлінні ними повинна бути збільшена, через соціальну спрямованість функцій цих установ. Основним призначенням таких приймальників повинно бути соціальна адаптація та надання допомоги особам, які не мають постійного місця проживання. Щодо функціонування приймальників-розподільників для неповнолітніх, то їх значення, як спеціальної установи ОВС, не викликає сумнівів.

Доцільним, на наш погляд, було б створення у відділах місцевої поліції секторів організації охорони громадського порядку, інспекції в справах дітей, підрозділів профілактики та адміністративної практики, підрозділів агітації і пропаганди тощо. На сектор організації охорони громадського порядку слід покласти функції аналітично-штабного підрозділу.

Утворення органу місцевої міліції, як зазначалось вище, здійснюється на підставі рішення ОМС, шляхом спільного подання місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів ОМС для узгодження МВС України. На наш погляд, орган місцевого самоврядування, який прийняв рішення про утворення місцевої міліції, повинен представити до МВС України проект бюджетно-фінансового кошторису, який обґрунтовує можливість створення такого органу внутрішніх справ. Ми вважаємо, що МВС України повинно мати право відхилити подання через:

- невідповідність проекту встановленим вимогам та чинному законодавству;

- нездатність ОМС забезпечити середню оплату праці працівників міліції за нормативами чисельності персоналу ОММ;

- нездатність ОМС створити належну матеріально-технічну базу та забезпечити соціальні гарантії працівників місцевої міліції, визначені законодавством.

Для узгодження подання доцільно було б передбачити одночасне підписання адміністративного договору між МВС України та ОМС, в якому слід визначити питання делегування повноважень міністерством, питання взаємодії, координації діяльності, фінансування, відповідальності, соціальних гарантій тощо. На нашу думку, термін дії такого договору повинен встановлюватись не менше строку виконання повноважень відповідної Ради до моменту підписання іншого договору після обрання нового складу Ради або до другого їх засідання. При відсутності нового подання та проекту договору до другого засідання Ради дія попереднього договору може бути продовжена на строк виконання повноважень відповідною Радою, за умов відсутності апеляції збоку Міністерства внутрішніх справ України.

Крім цього договір міг би включати в себе питання організаційного характеру. Зокрема, наказ МВС України від 11.04.2005 року № 231 “Про заходи щодо подальшого вдосконалення охорони громадського порядку і безпеки громадян” вказує на необхідність організації охорони громадського порядку зональним методом, залучивши до цього членів громадських формувань, працівників охоронних структур [34].

Центральною службою, яка повинна організовувати ОГП є служба дільничних інспекторів міліції. Діяльність дільничного інспектора міліції є багатофункціональною (загальна та індивідуальна профілактика; адміністративна; кримінально-процесуальна; організаційна; участь у наданні соціальної і правової допомоги населенню). Визначені функції, в свою чергу, дозволяють конкретизувати завдання (попередження правопорушень та їх припинення), яке спрямоване на забезпечення громадського порядку на певній території як основної мети діяльності дільничного інспектора міліції. Отже, сфера функціонування дільничного інспектора міліції висуває високі вимоги до суб’єкта цієї діяльності.

Слід зауважити, що в ОВС спеціалісти більшу частину трудового дня витрачають на виконання суто технічних функцій, що не потребують високої кваліфікації. Це відбувається тому, що під час скорочень управлінських апаратів звільнялися, як правило, технічні працівники. І багато хто вважає це правильним. Мовляв, вигідніше мати зайвого спеціаліста, ніж двох технічних працівників. Практика свідчить зовсім не так. Саме тому, спеціалістам доводиться друкувати довідки, розносити інформацію, вести облік документації. Великий паперовий потік, щоденна напруженість перетворюють кваліфікованого фахівця на технічного працівника, зайнятого впорядкуванням нескінченої кількості довідок, звітів, директив. Таке нераціональне його використання негативно позначається на розробленні перспективних проблем, що потребують тривалого й ретельного вивчення [194, с. 110]. Тому слід переглянути питання організаційно-штатного забезпечення підрозділів ОММ, зокрема служби дільничних інспекторів міліції. Окремі кроки з цього питання вже врегульовано на нормативному рівні [31].

Ми вважаємо, що робота дільничних пунктів ОММ в містах може бути організована наступним чином: три-чотири адміністративні дільниці повинні бути згруповані в одному дільничному пункті і утворювати адміністративну зону. Адміністративна зона очолюється старшим дільничним інспектором. Вона повинна обслуговуватись визначеною кількістю нарядів патрульної служби. 2-3 адміністративних зони повинні утворювати сектор охорони громадського порядку, який обслуговується нарядами дорожньо-патрульної служби.

Завдання та функції дільничного інспектора міліції на наш погляд є достатньо добре визначені на нормативному рівні [28]. Організація роботи ДІМ є сформованою на підставі багаторічної практики і досвіду, проте застосування тих чи інших форм адміністративної діяльності дільничного інспектора потребує вдосконалення. Зокрема, аналізуючи форми зв’язків з громадськістю працівників служби ДІМ, в ході опитування нами виявлено тенденцію схильності до використання традиційних форм – участь громадян в роботі громадських формувань з охорони громадського порядку (26,2 %) та прийом громадян (37,4 %) (Додаток Б).

Робота дільничних інспекторів міліції є перевантаженою виконанням різнопланових завдань. Така універсальність, на нашу думку, може стати причиною недостатньої ефективності роботи служби.

Роботу дільничних інспекторів міліції доцільно було б організувати так, щоб дільничні пункти виконували роль чергових частин в адміністративній зоні. З цією метою слід забезпечити цілодобове несення служби 1 працівником адміністративної зони на дільничних пунктах, з розрахунку 4 дільничних інспектора та 4 помічника ДІМ на адміністративну зону. Служба повинна здійснюватись по змінах, за графіком, який дозволяє дотримуватись норм трудового законодавства. Для цього в адміністративній зоні повинні нести службу помічники дільничних інспекторів міліції. До повноважень помічників дільничних інспекторів міліції, на наш погляд, доцільно було б віднести завдання:

- постійного зв’язку з черговою частиною та інформування дільничних інспекторів міліції про стан оперативної обстановки на дільниці;

- прийому громадян на дільничному пункті та реагування на повідомлення про злочини та події, шляхом інформування чергових частин та дільничних інспекторів міліції;

- ведення службової документації на дільничному пункті;

- виконання обов’язків дільничного інспектора на час його відсутності (хвороба, відпустка, відрядження);

- підготовка інформаційних зведень за добу для інструктажу нарядів патрульної та дорожньо-патрульної служб;

- забезпечення охорони затриманих;

- забезпечення санітарного та протипожежного стану на дільничному пункті тощо.

На нашу думку, обслуговування адміністративної дільниці двома працівниками міліції є необхідним як з огляду на ефективність роботи, так і через необхідність забезпечення особистої безпеки. Більше того, у Статуті патрульно-постової служби міліції тактика дій передбачає необхідність залучення двох працівників міліції до заходів, пов’язаних із затриманням, перевіркою документів, доставленням до ОВС тощо [27]. Розширення повноважень помічників дільничного інспектора є необхідним для організації роботи дільничних пунктів як міні-райвідділів із цілодобовою роботою. Дільничний інспектор повинен працювати безпосередньо на дільниці, в той же час бути постійно проінформованим про стан оперативної обстановки на дільниці. Тому, основні завдання помічника дільничного інспектора спрямовані на функції оперативного інформування та роботу на дільничному пункті. Таким чином, зональним методом можна охопити всю територію органу місцевого самоврядування – міста.

Дещо іншою повинна бути організація органу місцевої міліції села (селища). Часто місцева рада зможе утримувати лише 1-2 працівників міліції. Тому органом місцевої міліції у незначних за чисельністю жителів населених пунктах, слід вважати пункти місцевої міліції (дільничні пункти). Ці пункти, на наш погляд, повинні бути в структурі підрозділів місцевої міліції районних-центрів або інших міст.

Функції підрозділів патрульної служби міліції та ДПС чітко визначені на нормативному рівні. Проте, потребують вдосконалення форми діяльності цих підрозділів. Щодо функцій дорожньо-патрульної служби на автошляхах, які не охоплені діяльністю місцевої міліції, то вони повинні, на наш погляд, виконуватись дорожньою міліцією регіонального управління, досвід функціонування якої є в Україні.

Важливим аспектом організації діяльності органів місцевої міліції, як в питаннях організаційного, так і фінансового характеру, є розрахунок нормативного навантаження на працівників служб ОММ. Кількість особового складу повинна розраховуватись за обґрунтованими нормативами. Згідно з ними, на сьогоднішній день, один дільничний інспектор має обслуговувати 3 тисячі осіб міського чи 2,2 тисячі осіб сільського населення, на одного інспектора патрульної служби мусить припадати до 1,5 тисячі жителів, одним співробітником дорожньо-патрульної служби ДАІ обслуговується 15 кілометрів довжини дороги чи 1050 одиниць зареєстрованих у місті транспортних засобів [27; 28; 29].

Принагідно зауважимо, що вказані вище нормативи потребують уточнення, оскільки вони не можуть носити універсального характеру для всіх підрозділів місцевої міліції. Крім того, сьогодні, такі нормативи часто не дотримуються, з огляду на різні об’єктивні та суб’єктивні причини.

Так, станом на 01.01.2008 року штатна чисельність служби ДІМ районних відділів Львівського міського управління ГУМВС України у Львівській області становить 182 інспектори. Елементарний розрахунок дає підстави вважати, що при такій кількості дільничних інспекторів міліції кількість обслуговуваного населення становить 546 тисяч. Проте чисельність населення м. Львова чи не вдвічі більша.

Штатна чисельність Полку патрульної служби міліції м. Львова 448 інспекторів. Тобто чисельність обслуговуваного населення становить 672 тисячі. А якщо врахувати, що станом на 01.01.2008 року некомплект у службі становить 87 працівників, то кількість обслуговуваного населення за нормативами становитиме 541500 мешканців.

Тому, ми вважаємо, що такі нормативи повинні мати більш гнучкий характер, а також враховувати можливість змін, в залежності від стану оперативної обстановки та результатів діяльності підрозділу.

В зв’язку з цим, пропонуємо для визначення нормативного навантаження на 1 працівника служби використовувати формулу:

N=S?K;

де, N – фактичне нормативне навантаження на 1 працівника служби;

S – стандартне нормативне навантаження;

К – коефіцієнт нормативного навантаження (К=0,5÷1,5);

Коефіцієнт нормативного навантаження повинен визначатись:

К=Т–Е;

де, Т (Т=1÷1,5) – тип населеного пункту (вид адміністративно-територіальної одиниці, густота населення, площа обслуговування, наявність сил інших правоохоронних органів, які залучаються до ОГП). Тобто, збільшення площі обслуговування та робота в сільській місцевості призводить до зменшення нормативного навантаження, а збільшення густоти населення та наявність сил інших правоохоронних органів, які залучаються до ОГП – до його збільшення).

Е (Е=0÷0,5) – рівень безпеки в громадських місцях та безпека дорожнього руху в населеному пункті (ефективність діяльності підрозділів місцевої міліції). Тобто, збільшення ефективності діяльності підрозділів, тобто зменшення кількості правопорушень, збільшення кількості їх припинення працівниками місцевої міліції, може бути підставою для збільшення нормативного навантаження у визначених межах, і навпаки).

На нашу думку, введення коефіцієнту Е є необхідним для створення механізму стимулювання працівників місцевої міліції. Ефективність діяльності конкретного підрозділу визначається на підставі оцінки громадської думки та результатів його діяльності. Для відшукання додаткових ресурсів стимулювання ефективності діяльності працівників місцевої міліції начальник ОММ, у випадку встановлення можливості збільшення нормативного навантаження на працівника міліції на підставі параметру Е, може ініціювати перед відповідною радою питання скорочення чисельності посад, із збереженням їх фінансування, для розподілу вивільнених коштів на збільшення оплати праці працівників підрозділу.

При розрахунку кількості співробітників за нормативним навантаженням, на наш погляд, у випадку визначення суми із десятими (сотими), кількість посад повинна округлюватись у бік збільшення.

З огляду на збільшення штатної чисельності працівників служби ДІМ, у зв’язку із введенням посад помічника дільничного інспектора міліції, необхідно переглянути стандартне нормативне навантаження, з врахуванням навантаження працівників, що перебуватимуть на цих посадах.

Важливу роль в організації діяльності ОММ повинен відігравати Департамент громадської безпеки (Департамент громадської безпеки та у справах місцевої поліції), який через свої підрозділи на регіональному рівні (управління Головного комісаріату поліції) повинен здійснювати керівництво підрозділами місцевої поліції, що фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Крім того, на Департамент повинні покладатись ще й такі функції як: координації діяльності місцевої поліції і поліції громадської безпеки (інших підрозділів регіональної поліції з питань охорони громадського порядку); розробки нормативного та здійснення правового забезпечення організації діяльності служб місцевої поліції та поліції громадської безпеки; здійснення вивчення, оцінки стану охорони громадського порядку на території України та окремих її регіонів.

Ми притримуємось позиції, що підрозділи кримінальної поліції, на першому етапі реформування, повинні створюватись із врахуванням необхідності прив’язки до сучасної системи адміністративно-територіального поділу держави, а ОММ функціонувати при цих органах внутрішніх справ. Таким чином, підрозділи кримінальної поліції формуватимуть районні, міські комісаріати кримінальної поліції (сучасні МРВВС). Вони разом з підрозділами Департаменту досудового слідства та експертизи повинні забезпечити функціонування слідчо-оперативних та оперативних груп.

Така структура могла б створити належні передумови для утворення органів місцевої міліції, які будуть фінансуватися за рахунок коштів органів місцевого самоврядування.

У випадку реалізації права місцевих громад на створення органів місцевої міліції, які фінансуються за рахунок коштів місцевого самоврядування, виникають проблеми підпорядкованості сільських та селищних ОММ.

В цьому випадку доцільним було б вирізняти такі органи місцевої поліції:

- управління, відділи, сектори, пункти та окремі підрозділи місцевої поліції міста;

- сектори, пункти місцевої поліції села, селища.

У першому випадку органи та підрозділи місцевої поліції міста можуть, на підставі рішення ОММ, виводитись із прямого підпорядкування начальнику регіонального управління МВС України, за винятком виконання окремих функцій, щодо яких вони повинні залишатись в оперативному підпорядкуванні.

В другому випадку, доцільність створення самостійних органів місцевої поліції є сумнівною. Тому, органи місцевої поліції села (селища), при переведенні на фінансування за рахунок коштів місцевих бюджетів, повинні залишатись у прямому підпорядкуванні начальника Головного комісаріату поліції, начальника управління поліції громадської безпеки та у справах місцевої поліції, а також в підпорядкуванні відділу місцевої поліції міста – районного центру.

Таке вирішення проблеми підтверджується результатами опитування, проведеного в ході дослідження. Лише 29,6 % респондентів вважає за доцільне створення самостійних підрозділів місцевої міліції на рівні села (селища) (Додаток А).

У випадку створення відділу місцевої поліції міста-районного центру, який фінансується за рахунок коштів місцевих бюджетів, за рішенням відповідних рад, місцева поліція села (селища) може бути прямо підпорядкована такому органу місцевої поліції.

Крім зазначених органів, доцільно, на наш погляд, створювати спільні органи місцевої поліції асоціацій за рішенням кількох селищних, сільських рад.

Певною неузгодженістю нормативно-правових актів є те, що згідно п. 33 ст. 43 Закону України “Про місцеве самоврядування” на пленарних засіданнях обласних рад вирішується питання утворення за погодженням з відповідними головними управліннями, управліннями Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі місцевої міліції, погодження призначення на посади і звільнення з посад керівника місцевої міліції та начальників структурних підрозділів цієї міліції й дільничних інспекторів міліції, внесення пропозицій щодо їх заохочення або притягнення до відповідальності [77]. Проте, обласні ради не мають виконавчих комітетів і не представляють територіальну громаду, а лише є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Тому, доцільність створення обласних управлінь місцевої поліції, які будуть фінансуватись за рахунок коштів ОМС, повинна визначатись лише за умови прийняття рішення про створення такої місцевої міліції, всіма (або значною більшістю) територіальних громад. Але в такому випадку вплив на органи місцевої міліції збоку територіальних громад сіл, селищ, міст – районного значення буде суттєво зменшений. Дискусійний характер цієї проблеми підтверджується результатами опитування, лише 46,5 % опитаних вважають за доцільне створення підрозділів місцевої міліції на обласному (регіональному) рівні (Додаток А).

В разі прийняття відповідною радою рішення про ліквідацію місцевої поліції, яка утримується за рахунок коштів органів місцевого самоврядування, цей орган повинен негайно переводитись на утримання за рахунок коштів Державного бюджету України і підпорядкований начальнику Головного комісаріату поліції Головного регіонального або регіонального управління МВС України в Автономній Республіці Крим, області, м. Києві та м. Севастополі.

Орган місцевого самоврядування повинен мати право прийняти рішення про передачу повноважень щодо органу місцевої поліції регіональному управлінню міліції громадської безпеки, з передачею всіх фінансових та матеріально-технічних ресурсів, а в окремих випадках повинен бути зобов'язаний здійснити таку передачу, згідно з вимогами чинного законодавства (наприклад, адміністративно-територіальна реформа з ліквідацією ОМС, воєнний стан тощо).

Отже, для приведення системи ОВС до структури, яка дозволить належним чином забезпечувати охорону громадського порядку, необхідно здійснити оптимізацію рівнів адміністративно-правового регулювання та організації діяльності органів місцевої міліції. Така оптимізація повинна відповідати вимогам чіткого розподілу завдань та функцій між елементами системи, призводити до зменшення рівнів управління, передбачати можливість реалізації прав територіальних громад на участь в організації ОГП через представницькі органи місцевої влади, шляхом розширення їх повноважень щодо місцевої міліції.

Крім цього необхідно забезпечити належну організацію роботи служб ОММ, зокрема вдосконалити систему організації громадського порядку зональним методом із забезпеченням нормативного навантаження на працівників місцевої міліції.