Історичні передумови формування органів місцевої міліції та розвиток місцевого самоврядування в Україні

Формування нових суспільних відносин в Україні є надзвичайно багатогранним явищем. Витоки цього процесу сягають періоду розпаду радянської тоталітарної держави з характерною тенденцією демократизації та поетапного правового регулювання.

Логічним кроком у державотворчому процесі стало закріплення у ст. 3 Конституції України положення про те, що “людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави” [1].

Нові концептуальні підходи до визначення місця і ролі ОВС місцевого рівня у системі правоохоронних органів та суспільстві вплинули на формування нових теоретичних уявлень про принципи, форми та методи, прийоми та засоби управління діяльністю та персоналом ОВС, з метою забезпечення захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян, охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю на відповідній території [2].

Міліція в Україні – державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань [3]. Міліція, як орган держави, забезпечує виконання її приписів шляхом примусу.

Тенденції сучасного розвитку конституційно-правових та адміністративно-правових відносин вказують на значну демократизацію виконавчо-розпорядчої діяльності міліції. Зокрема, про це свідчать Концепція адміністративної реформи [4], Концепція програми “Народ і міліція – партнери” [5], Концепція розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України [6], Програма формування позитивного іміджу міліції України на 2003-2007 рр.

- забезпечення пріоритету прав і свобод людини та громадянина, поваги до гідності людини і виявлення до неї гуманного ставлення;

- додержання Конституції та законів України;

- захист у межах визначеної законодавством компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак;

- дотримання принципів і норм міжнародного права, чинних міжнародних договорів України, а також орієнтування на європейські демократичні стандарти, які імплементуються у правоохоронну систему України;

- взаємодії Міністерства внутрішніх справ України з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

- проведення кадрової політики в органах внутрішніх справ на засадах професіоналізму, патріотизму, компетентності та відданості справі, чесності, справедливості, моральності;

- наукової обґрунтованості здійснюваних інституційних перетворень;

- поєднання колегіальності під час вироблення й прийняття рішень з реформування і функціонування органів та єдиноначальності у їх реалізації, прозорості та гласності з необхідною конфіденційністю в організації роботи;

- взаємодії з правоохоронними органами іноземних держав на підставі норм міжнародного права, відповідних договорів та угод;

- заборони діяльності в системі МВС України партій, рухів та інших громадянських об’єднань, що мають політичні цілі, недопущення їхнього впливу на процес реформування органів внутрішніх справ;

- громадського контролю;

- системності, наступності всіх перетворень [8].

Сучасний розвиток суспільних відносин в Україні свідчить про зростання ролі адміністративно-правового регулювання діяльності ОВС. Така тенденція об’єктивно обумовлюється назрілою потребою розвивати Україну як правову демократичну державу.

У сучасній науці проблемам розвитку місцевого самоврядування в Україні, реалізації прав громадян в сфері організації охорони правопорядку, реформуванню підрозділів міліції громадської безпеки приділялось достатньо уваги.

При дослідженні адміністративно-правових аспектів функціонування ОВС науковцями тенденційно зверталась увага на проблемні аспекти управління – свідому та вольову дію на систему ОВС та їх структурні підрозділи, з метою підвищення ефективності їх функціонування для вирішення завдань охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю.

Адміністративно-правове регулювання діяльності ОВС тісно пов’язане з досягненнями в галузі управління правоохоронною сферою. Наукові дослідження, зокрема О.М.Бандурки [10], В.Л. Ортинського [11], В.М. Плішкіна [12], показують, що недостатня ефективність роботи міліції має в своїй основі проблеми, які дістались у спадок від колишньої системи управління органами внутрішніх справ. В ході проведеного нами опитування працівників служби ДІМ 47,7 % респондентів ще й сьогодні вважають умовний рівень ефективності діяльності ОВС середнім, а 46,7 % низьким (Додаток Б).

Еволюція поглядів на управління зумовила розвиток менеджменту в ОВС. Сьогодні функціонування органів внутрішніх справ, у ракурсі ефективності, підвищення якості їх діяльності, набуває нового змісту, а тому організаційно-правові основи менеджменту в органах внутрішніх справ потребують предметного наукового дослідження, пізнання його сутності й соціально-юридичного характеру [13, с. 80].

В роботі аналізувались дослідження провідних спеціалістів галузі менеджменту в ОВС, зокрема, С.В.Пєткова [14], на думку якого: “не можна вважати, що ефективні технології менеджменту в керівництві та досягненні високих показників у діяльності організації прийнятні для ринкових відносин, а в органах внутрішніх справ вони мають використовуватися з великою пересторогою” [15, с.

При дослідженні кадрового забезпечення діяльності ОММ проаналізовано праці, що розкривають напрями та тенденції вдосконалення процесу управління персоналом, зокрема М.П. Матюхіної [16], О.М. Бандурки [17], М.І. Ануфрієва, який вважає, що: “…розумні нововведення – основа процвітання будь-якої організації” [18, c. 60].

Крім цього, слід зазначити ряд праць, які окреслили основні етапи розвитку наукової думки за проблемами нашого дослідження. Зокрема, проблемам взаємодії територіальних органів внутрішніх справ із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень присвячено дослідження Ю.С. Назара [19]. О.М. Солоненко [20] досліджував організаційно-правові питання реалізації функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у системі місцевого самоврядування.

Вказані вище автори дослідили питання ролі органів місцевого самоврядування України в організації охорони громадського порядку, проте лише частково торкнулись проблем формування та адміністративно-правового регулювання діяльності місцевої міліції.

Реформуванню сфери охорони громадського порядку та діяльності підрозділів міліції громадської безпеки були присвячені праці А.П. Головіна [21], О.С. Доценка [22] та В.І. Фелика [23]. Ці дослідження теж лише частково стосувались проблем утворення місцевої міліції в Україні, проте служать розвитку наукової думки та є підґрунтям для процесу реформування ОВС в напрямі напрацювання нормативно-правової бази, що регулює діяльність ОММ.

Більш ґрунтовно, у напрямі нашого дослідження, окремі аспекти організаційно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції досліджено у наукових дослідженнях Ю.В. Кідрука [24], К.В. Сесемка [25] та А.В. Сергєєва [26]. Проте, ці праці не відрізняються сучасною постановкою проблеми, спрямованої на створення механізму реалізації наявної нормативно-правової бази, яка регламентує діяльність ОММ.

Крім цього, в контексті наукового дослідження, враховуючи практичне його спрямування нами проаналізовано ряд нормативно-правових актів, в тому числі акти управління органів місцевого самоврядування та нормативні акти, що регламентують функціонування місцевого самоврядування в нашій державі, міжнародні правові акти, які регламентують діяльність ОВС.

Серед нормативно-правових актів, які визначають статус ОММ є низка загальних для всіх органів внутрішніх справ галузевих наказів, інструкцій, настанов МВС України, які проаналізовані нами в ході дослідження і будуть потребувати змін. Зокрема, це накази МВС України, що регламентують діяльність підрозділів, які входитимуть до структури місцевої міліції [27-31], накази, що регулюють питання функціонування чергових частин ОВС, слідчо-оперативних груп та питання оперативного інформування в ОВС [32; 33], галузеві нормативні акти, які врегульовують питання організації охорони громадського порядку [34-36], питання обліково-реєстраційної дисципліни [37], прийому громадян [38], оформлення адміністративно-процесуальних документів [39] тощо.

Отже, правовій науці потрібне комплексне дослідження проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевої міліції зі сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку та шляхів вдосконалення системи ОВС на місцевому рівні та забезпечення ефективного функціонування органів місцевої міліції в процесі їх діяльності.

Поєднання новітніх технологій управління, використання вітчизняного та закордонного історичного досвіду, специфіки функціонування ОВС та дослідження можливості децентралізації правоохоронної функції в Україні, повинно бути спрямовано на створення гарантій забезпечення конституційних прав місцевих громад. Таке дослідження доцільно здійснювати з точки зору соціального підходу, який, насамперед, побудований на положеннях про соціально-історичне походження.

Розвиток теорії та практики адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ є нерозривно пов’язаний з еволюцією органів МВС України.

Нажаль, в нашій державі немає значного досвіду функціонування децентралізованих підрозділів міліції. Проте, загальний розвиток міліцейської системи на території України вказує на часткову присутність елементів існування місцевих структур охорони правопорядку, причому як на заході України, так і в її східних регіонах.

Процес розвитку органів правопорядку (міліції) на території України нами проаналізовано в роботі на підставі праць таких авторів як В.І. Полубинський [41], Ю.Ф. Кравченко [42], П.П. Михайленко [43] тощо.

Вперше за часів Центральної Ради народна міліція згадується в документах першого українського військового з’їзду, що відбувся у травні 1917 р. у Києві. З’їзд прийняв постанову “Про українську народну міліцію”, в якій наголошувалося, що українська армія після війни має стати армією народу (народною міліцією) і що єдиною метою її існування і формування повинна бути охорона інтересів і прав народу, а не панівних класів, до якої б нації ці класи не належали [42, с. 8].

Необхідність належної охорони громадського порядку в населених пунктах природно обумовлювала створення різних форм організації населення. Так, наприклад, 17 жовтня 1918 р. постановою Центральної Ради організовано добровільні дружини, які створювались для підтримки законності та порядку. Ці дружини формувалися у містах представниками державної влади на місцях (міськими отаманами, губернськими та повітовими старостами) спільно з місцевими громадськими організаціями [42, с. 12]. Проте, досвід минулого свідчив, що існуюча організація “міліції”, не була тим органом громадської безпеки, який має бути в кожній державі. У всіх, без винятку, державах справам поліції громадської безпеки відводиться першочергова роль. Навіть у таких державах, де місцеве управління зосереджене в органах самоуправління, які відають також і справами поліції (Англія, Австралія), вище керівництво її міститься в окремій установі – МВС. І тільки Українська держава за час свого існування не мала окремого керуючого центру в системі Міністерства внутрішніх справ [42, с. 13].

Аналізуючи історичні джерела та літературу ми прийшли до висновку, що на початку та всередині XX століття відбулось дуже багато політичних подій, які носили воєнний характер, тому поліцейський (міліцейський) апарат часто виконував військові функції. Ці події викликали необхідність зміцнення державного управління в галузі внутрішніх справ. Процеси децентралізації в цей період не могли мати місця через мілітаризований характер функцій правоохоронних органів на території України. Більше того, в радянський період міліція формувалась на класових засадах. Особливе значення надавалось встановленню в країні революційного громадського порядку – головного свідчення сили і міцності влади диктатури пролетаріату, необхідної передумови успішної побудови соціалізму. Саме тому всеохоплююча охорона, зміцнення громадського порядку стали одними з першочергових завдань радянської держави з самого початку її існування [44, с. 16]. Проте, створення дієвої системи попередження злочинів виявилось непростою справою. Серед причин, що сповільнювали вирішення цього завдання, необхідно відзначити не лише відсутність чіткої науково обґрунтованої концепції профілактики протиправних дій, але й нерозуміння суті цієї роботи, ставка виключно на “кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочин” [45, с. 41].

В 30-ті роки було прийнято документи, що регламентували діяльність партійних органів в структурі міліції – два Положення про політоргани міліції – 1932 року і 1939 року, в яких проглядалось посилення тенденції бюрократизації [46, с. 47]. Характеризуючи цей період необхідно зауважити, що у свій час стаття 92 Конституції УРСР 1937 року передбачала, що відповідно до умов району, на основі законів СРСР і УРСР, з затвердження відповідної обласної Ради депутатів трудящих, Народний Комісаріат внутрішніх справ утворював при районних Радах депутатів трудящих свої Управління [47]. Тобто роль громадськості в організації охорони громадського порядку формально реалізовувалась через представницькі органи влади на місцях.

У зв’язку із з’єднанням Західної України з територією УРСР 17.09.1939 р. припинили своє існування всі адміністративні органи Польщі. Цьому періоду присвятив свою працю І.Г. Білас [48].

Подальші заходи щодо вдосконалення діяльності органів міліції спрямовуються на виконання невідкладних завдань, пов’язаних з початком Другої Світової війни. Військовий стан вимагав реорганізувати та перебудувати систему ОВС, зробивши їх більш рухомими і боєздатними. Нові завдання, пов’язані безпосередньо з укріпленням тилу та сприянням фронту, розширили коло обов’язків міліції. Окрім роботи з охорони громадського порядку, яка за умов війни набула особливо великого значення і особливо ускладнилася, органи міліції виконували спеціальні доручення уряду, пов’язані із заходами політичного та військово-господарського значення [42, с. 65].

У 90-х роках тема діяльності органів міліції набула особливої уваги серед вчених істориків і юристів. Друкуються роботи авторів, що на основі раніше секретних архівних документів критично розглядають діяльність НКВС, МВС та органів міліції, їх роль в умовах тоталітарної системи. Серед таких праць особливе місце посідає робота І.Г. Біласа , в якій, досліджуючи діяльність НКВС та МВС, автор визначає місце і роль міліції як структурного підрозділу цих відомств, вказує на втручання органів державної безпеки у сферу, яка входила до компетенції органів міліції [49].

Політико-правовий аналіз діяльності міліції в західних областях України в 1945-1950 рр. у своїй праці проводить М.Ф. Поліковський [50]. Проблемі правових основ становлення, організації та діяльності української міліції присвячує свою працю А.П. Тимченко [51]. Темі прав людини у державі та ролі міліції у захисті прав і свобод громадян присвячує своє дослідження В.С. Шилінгов [52].

Повоєнний період характеризується процесами централізації влади та зростання ролі партійних органів, зростання ролі карально-репресивної системи в СРСР. Цілеспрямована діяльність, яка здійснювалась в управліннях і відділах, зміцнила партійні організації, в результаті чого підвищилась трудова, державна і військова дисципліна серед працівників НКВС [53, с. 62].

Період 1953-1960 рр. можна охарактеризувати як початок процесу встановлення демократичних принципів в організації та діяльності міліції. Так, 25 жовтня 1956 року, прийнято постанову Центрального Комітету Комуністичної партії і Ради Міністрів СРСР “Про заходи по покращенню роботи МВС СРСР”. Згідно цієї постанови управління міліції в областях були реорганізовані в єдині управління внутрішніх справ і передані у відання Рад депутатів трудящих. Міські і районні відділи і відділення також були перетворені у відділи і відділення міських і районних Рад депутатів трудящих. Начальник обласного управління внутрішніх справ був одночасно начальником міліції області і був підзвітним у своїй діяльності як перед відповідною Радою і її виконавчим комітетом, так і перед вищестоящою установою внутрішніх справ. Начальники УВС, а також міських і районних відділів і відділень міліції, при призначенні на посаду стали затверджуватись відповідними виконкомами місцевих Рад депутатів трудящих. Подвійне підпорядкування органів внутрішніх справ мало позитивний вплив на покращення діяльності міліції, зміцнення законності. Виконкоми Рад стали заслуховувати на своїх засіданнях керівників міськрайорганів міліції про їх діяльність по охороні громадського порядку та боротьбі зі злочинністю, приймали конкретні заходи по покращенню їх роботи на основі суворого дотримання законності. З 1957 року в складі місцевих Рад стали утворюватись комісії, які в межах компетенції відповідної Ради були призначені для обговорення та вирішення питань, що відносились до сфери охорони громадського порядку і дотримання радянських законів. В цей період у 1957 році було створено 10730 таких комісій, в склад яких увійшло 49563 депутати. Крім цього, в роботі комісій дієву участь приймало більше 66 тисяч активістів з числа робітників, колгоспників, інтелігенції [54, с. 87].

Характеризуючи період 70-х років, слід відзначити зростання ролі громадськості в організації і безпосередній участі в охороні громадського порядку. В першій половині 70-х років однією з розповсюджених форм роботи міліції з громадськістю була участь її працівників у підготовці і проведенні загальних зборів і зібрань громадян, на яких обговорювались заходи боротьби з правопорушеннями, заслуховувалась інформація представників органів внутрішніх справ. Широкого розповсюдження отримали також індивідуальні співбесіди, шефство над особами, схильними до правопорушень, рейди співробітників міліції і представників громадськості, направлені на попередження злочинів і правопорушень. По ініціативі органів внутрішніх справ питання ефективності профілактичної діяльності трудових колективів республіки стали регулярно виноситись на розгляд сесій і засідань виконкомів місцевих Рад, громадських організацій [55, с. 97].

Враховуючи, що основна частка правопорушень вчинялась в містах, в їх мікрорайонах почали утворюватись громадські пункти охорони порядку (ГПОП). ГПОП уявляли собою принципово нові, по зрівнянню з раніше діючими опорними пунктами міліції, формування. В громадському пункті узгоджено діяли ряд громадських організацій: рада самого ГПОП, кілька штабів добровільних народних дружин, товариські суди, дитячі кімнати на громадських засадах, депутатські комісії, вуличні та будинкові комітети. В тісному контакті з ГПОП працювали дільничні інспектори міліції на чолі зі старшим дільничним, який одночасно був заступником голови ради ГПОП [55, с. 98].

В СРСР лише в 70-х роках з’явились перші праці з теорії управління органами внутрішніх справ. Ці праці були далекі від практики, оскільки базувались на партійній ідеології, без врахування особливостей діяльності місцевих органів внутрішніх справ. Вподовж цього періоду було прийнято ряд нормативно-правових актів, якими забезпечувалося реформування системи ОВС та визначалась компетенція окремих її ланок. Зокрема, Президія Верховної Ради СРСР видає Указ “Про основні обов’язки та права радянської міліції по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю” [56] та Указ “Про спеціальні звання рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ” [57]. Верховна Рада СРСР приймає Закон СРСР “Про затвердження Указу Президії Верховної Ради СРСР “Про основні обов’язки та права радянської міліції по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю” [58].

В подальшому в СРСР була здійснена спроба проведення господарської реформи шляхом посилення ролі економічних методів управління. Було показано неефективність реформ, які проводяться в рамках адміністративно-командної системи. Криза цієї системи зумовила необхідність зміни суспільних відносин, докорінних економічних реформ. Пошук нових форм правового регулювання відображений у змісті Указів Президії Верховної Ради СРСР. У цей період було прийнято Указ Президії УРСР “Про Положення про громадські пункти охорони порядку” [59], Указ Президії Верховної Ради СРСР “Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів СРСР про охорону громадського порядку” [60], Указ “Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів СРСР” [61].

Історичним відліком процесу формування сучасної системи ОВС можна вважати період 1985-1991 рр. Цей період характеризується початком ринкових реформ, введення моделей госпрозрахунку, кооперативного руху, збільшення економічної свободи. У цей час було прийнято Указ Президії Верховної Ради СРСР “Про внесення деяких доповнень до Указу Президії Верховної Ради СРСР “Про основні обов’язки і права радянської міліції по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю” [62] та Указ Президії Верховної Ради УРСР “Про Положення про адміністративні комісії” [63]. Логічним результатом цього періоду стало прийняття Закону СРСР від 06.03.1991 р. “Про радянську міліцію” [64].

У радянський період сформувалась бюрократична (традиційна) модель міліції. Вона базувалась на ідеях про суворе застосування стандартів законодавства в усіх сферах діяльності міліції, жорстку ієрархію в управлінні, ізоляцію системи МВС та відносну незалежність від громадян і суспільства. Про це свідчать положення Закону СРСР “Про радянську міліцію”, відповідно до яких встановлювалася вимога приведення законодавства УРСР у відповідність із Законами СРСР та забезпечення розроблення і прийняття в цих межах законодавчих актів, які б регулювали діяльність міліції в УРСР.

На нашу думку, власне цей період сформував усталені стереотипи, які частково доводиться долати ще й сьогодні, а саме: боротьба зі злочинністю розглядалась як головне завдання міліції, ефективність її оцінювалась за критеріями рівня злочинності, швидкості реагування на виклик, кількості арештів та накладення адміністративних стягнень тощо.

Пострадянський період розпочинається прийняттям Декларації про державний суверенітет України [65], підтвердження на всеукраїнському референдумі 01.12.1991 р. “Акту проголошення незалежності України”, прийнятого Постановою Верховної Ради УРСР від 24.08.1991 р “Про проголошення незалежності України” [66] та прийняття Закону Української РСР від 20.12.1990 р. “Про міліцію” [3]. Ці правові акти об’єктивно обумовили процес формування якісно нових ОВС. Виникли нові напрямки діяльності ОВС, міжнародне співробітництво в галузі правоохоронної діяльності тощо.

У середині 90 рр. XX ст. в Україні намітилася тенденція інтеграції ОВС в соціально-організоване суспільство та наближення її до жителів конкретного населеного пункту. Вимоги щодо забезпечення розвитку місцевого самоврядування вказують на необхідність мати надійний прозорий механізм, що забезпечував би реалізацію права громадян на належну організацію забезпечення громадського порядку та громадської безпеки на місцевому рівні.

Одне з перших рішень, на рівні місцевої ради, про утворення органу з відповідними завданнями та функціями було прийнято у м. Львові. Таке рішення приймалось ще напередодні проголошення Декларації про державний суверенітет України – у липні 1991 р. Проте, Львівська міська рада змогла утворити лише підрозділ муніципальної дружини. Після принесення присяги на вірність Україні, львівський підрозділ було підпорядковано міськраді. На нього було покладено завдання охорони об’єктів комунальної власності, виконкому, об’єктів будівництва тощо. Тривалий час правовий статус муніципальної дружини викликав дебати в колі науковців та практиків, оскільки на неї не поширювався чинний Закон України “Про міліцію” [3].

Прийняття Закону України від 22.06.2000 р. “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” зняло на деякий час проблемні питання визначення статусу цього органу. Законодавець передбачив, що відповідно до Конституції України громадяни мають право створювати громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку і державного кордону, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, Державній прикордонній службі України та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також у рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин. Такі формування утворюються з метою охорони громадського порядку і державного кордону. Вони можуть бути створені на засадах громадської самодіяльності як зведені загони громадських формувань, спеціалізовані загони (групи) сприяння міліції та Державній прикордонній службі України, асоціації громадських формувань тощо [67].

Після прийняття цього Закону, а також на підставі відповідних актів Президента України і Кабінету Міністрів України, окремих міністерств та відомств, рішень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку і державного кордону, боротьби із злочинністю і адміністративними правопорушеннями, а також положень (статутів) громадських формувань [68], було утворено значну їх кількість.

На наш погляд, в основі співвідношення взаємодії органів державного управління і громадськості в охороні громадського порядку лежить та обставина, що діяльність громадської самодіяльності має незамкнутий, суто внутрішній характер. По відношенню до громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону державне управління не є очевидним, а носить скоріше символічний характер. Діяльність громадських формувань є достатньо самостійною. Органи державного управління реєструють і координують їх діяльність, надають всіляку допомогу та підтримку в їх створенні, а повсякденна (оперативна) діяльність громадських формувань організовується, спрямовується і контролюється відповідними органами внутрішніх справ та підрозділами Державної прикордонної служби України [69].

Виходячи з вищевказаного, можна зробити висновок, що між органами державного управління, органами внутрішніх справ, органами місцевого самоврядування і громадськими формуваннями з охорони громадського порядку і державного кордону існують взаємовідносини, при яких держава безпосередньо здійснює загальне керівництво охороною громадського порядку, а громадська самодіяльність носить відносно самостійний характер. Правова природа органів місцевої міліції і громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону є різною, хоча має багато спільних елементів. Тому ці дві структури повинні існувати та доповнювати одна одну, з метою забезпечення належного правопорядку на території місцевих громад, а органи міліції повинні взяти на себе функції організації, навчання, контролю щодо цих формувань.

Прототипом утворення місцевої міліції в Україні може бути досвід плідної співпраці між міськими радами та їх виконавчими комітетами і міськими управліннями МВС України в областях з приводу створення і діяльності міських підрозділів місцевої міліції у період з 1996 по 2000 рр. [70, с. 231-232]. В Україні почали з’являтися підрозділи міліції, фінансування яких забезпечувалося за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Розпочався процес переосмислення місця та ролі міліції в системі суспільних відносин. Бюрократична система з її жорсткою ієрархією, автократичною практикою уже не відповідала новітнім потребам демократичного суспільства. Міліція критикувалась за відрив від процесів у громадянському суспільстві, закритість, недовіру з боку людей, грубість, корумпованість. Значна кількість досліджень свідчить про те, що більша частина міліцейської роботи належить уже не до чисто силової, а скоріше до діяльності з підтримання порядку, профілактики і забезпечення соціального сервісу. Стало зрозумілим, що замість жорсткої інструктивної регламентації технічних дій ефективна міліція потребує розумної свободи вибору, персоналу, який може самостійно діяти і приймати рішення в більш широкому діапазоні та в умовах складних і не прогнозованих ситуацій.

Характерною ознакою новітнього періоду є прийняття нормативних актів, якими було визначено правовий статус нових органів внутрішніх справ – місцевої міліції, зокрема Указу Президента України від 22.01.2001 р. “Про утворення місцевої міліції” [71].

Законом України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від 10 січня 2002 року, затверджено загальну структуру Міністерства внутрішніх справ України, до якої віднесено місцеву міліцію як невід’ємний компонент всієї системи ОВС [72]. Проте, вже 18 вересня 2003 року Законом України “Про внесення змін до деяких законів України” місцеву міліцію виключено із загальної структури МВС України [73].

Міністерство внутрішніх справ України почало поетапне формування місцевої міліції з підготовки нормативної бази щодо діяльності служб міліції громадської безпеки, на базі яких формуватимуться органи місцевої міліції. Зокрема, наказ МВС України “Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України” вніс ряд суттєвих змін щодо наближення діяльності служби до потреб місцевого населення. Зокрема, у ньому заборонено залучати дільничних інспекторів міліції до участі в слідчо-оперативних групах, а несення служби ДІМ повинно проходити в основному на адміністративних дільницях [28].

Значна науково-дослідна та нормотворча діяльність, спрямована на утворення місцевої міліції в Україні була підсумована шляхом прийняття Закону України від 04.03.2004 р. “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” [74] та видання на його основі постанови Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 р. “Про затвердження Положення про місцеву міліцію” [2].

Практика багатьох держав світу вказує на те, що формування спеціальних правоохоронних органів у структурі виконавчих органів місцевого самоврядування позитивно впливає на зростання ефективності функціонування самих органів місцевого самоврядування. Враховуючи позитивний досвід функціонування муніципальної поліції іноземних держав, окремі місцеві ради почали приймати рішення про їх утворення. У деяких містах України велась активна робота по реалізації положень щодо місцевої міліції. Зокрема увагу заслуговує рішення виконавчого комітету Харківської міської ради народних депутатів № 63 від 14 лютого 1996 року “Про створення міського підрозділу місцевої міліції” [75], рішення Київської міської ради від 27 грудня 2005 р. “Про утворення в місті Києві місцевої міліції” [76] Згідно з цими указами місцева міліція створювалась з метою забезпечення захисту життя, здоров’я, прав і свобод громадян, їх власності, охорони громадського порядку в містах та інших населених пунктах, запобігання правопорушенням, посилення боротьби зі злочинністю, своєчасного виявлення фактів порушень вимог чинного законодавства, виходячи з необхідності більш тісного співробітництва її з населенням.

У зв’язку з відсутністю практики і досвіду функціонування децентралізованих підрозділів міліції в Україні виникає багато проблем, які потребують вирішення. Для цього необхідно приймати до уваги досвід іноземних держав з цього питання. Проте, на наш погляд, слід обов’язково враховувати при цьому специфіку вітчизняних умов діяльності таких підрозділів.

Процес формування місцевої міліції в Україні по-різному оцінюється в суспільстві. Стереотипи, які існують в середовищі працівників міліції, часто викликають достатньо великий рівень недовіри до процесів реформування. В ході проведеного нами опитування 107 працівників служби ДІМ, утворення в Україні місцевої міліції розглядається ними:

- як закономірний процес реформування системи ОВС України - 37,4 %;

- як спроба збалансувати бюджетну політику держави та органів місцевого самоврядування - 26,2 %;

- як черговий експеримент у галузі охорони громадського порядку - 29 % (Додаток Б). Крім особливостей правоохоронної діяльності в Україні, необхідно враховувати також особливості функціонування в нашій державі органів місцевого самоврядування. Сучасна доктрина місцевого самоврядування виходить з того, що органи місцевого самоврядування наділяються правом здійснювати повноваження у сфері охорони громадського порядку. Такий вид діяльності тісно пов’язується з функціонуванням правоохоронних органів виконавчої влади, суду, прокуратури, різноманітних державних служб, інспекцій, що здійснюють функції нагляду та контролю за дотриманням законності та правопорядку.

Право територіальних громад впливати на стан громадського порядку на своїй території підтверджується результатами опитування. 69,7 % респондентів вважають таке право безперечним (Додаток А).

В Конституції України місцевому самоврядуванню присвячено XI розділ де визначено право за жителями села, селищ та міст самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах чинного законодавства. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. У відповідності до статті 92 Конституції України засади місцевого самоврядування визначаються виключно законами України [1].

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року регламентує права територіальних громад - жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільного об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Адміністративно-територіальними одиницями виступають область, район, місто, район у місті, селище, село [77].

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [77].

Одним із напрямів політики нашої держави в цій сфері є становлення системи місцевого самоврядування в умовах адміністративної реформи в Україні, яка була започаткована ще у 1998 році [4], але в силу різних причин не досягнула належного результату.

Процес реформування системи місцевого самоврядування в Україні розпочався з Указу Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” від 30 серпня 2001 року, в якому зазначено, що “особливо важливим фактором становлення громадянського суспільства в нашій державі є розвиток місцевого самоврядування” [78].

З метою державної підтримки місцевого самоврядування Кабінет Міністрів України окреслив дії як органів місцевого самоврядування різного рівня, так і органів виконавчої влади, громадських організацій та об’єднань державного та недержавного спрямування, які займаються проблемами органів місцевого самоврядування, у формі видання розпоряджень “Про заходи щодо виконання Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні” [79] та “Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики” [80]. Цими розпорядженнями створена можливість більш ефективної роботи в напрямку реформування органів місцевого самоврядування.

Оскільки Україна одним із найважливіших напрямів свого розвитку поставила завдання на входження до європейського співтовариства, то актуальність приведення структури органів місцевого самоврядування до міжнародних стандартів не викликає сумнівів. Зрозуміло, що існуючі місцеві органи влади не відповідають європейським стандартам, на які орієнтується наша держава.

З метою приведення системи місцевого самоврядування до міжнародних стандартів 15 липня 1997 року Верховна Рада України прийняла Закон України “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування” [81]. Ратифікований документ встановлює концепцію, сферу компетенції місцевого самоврядування, закріплює основні права та правовий захист місцевого самоврядування.

В преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року сказано, що місцеве самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму. Зокрема, Європейська Хартія місцевого самоврядування закріпила право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (Ст. 3 Концепції місцевого самоврядування). Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи [82].

На виконання цих положень розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 липня 2002 р. схвалено Концепцію Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування “Європейська хартія місцевого самоврядування” [83]

Ще раніше, 7 червня 2001 року, прийнято Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” [84], а 7 грудня 2002 року, на двадцятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасників СНД, “Модельний закон про загальні принципи і порядок надання органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень” [85].

Крім цього, 7 лютого 2002 року було прийнято Закон України “Про Генеральну схему планування території України” [86], 8 вересня 2005 року Закон України “Про стимулювання розвитку регіонів” [87], а 21 липня 2006 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року” [88]. Ця нормативно-правова база лежить в основі сучасного процесу реформування системи органів місцевого самоврядування в Україні.

Проте, на думку В.С. Куйбіди, сучасний стан муніципальної реформи в Україні характеризується неготовністю до неї управлінської еліти, в тому числі і місцевої, відсутністю ідеології державного будівництва, втратою традицій української муніципальної школи, поширенням утриманських настроїв, сформованих тривалим періодом придушення місцевої ініціативи державною владою, що носила тоталітарний характер. Розвиваючи місцеве самоврядування, держава повинна надати йому самостійність для розкриття потенціалу людини і місцевих громад. Інакше кажучи, місцеве самоврядування без державної підтримки сформуватися не може, але водночас воно потребує і надійного захисту від неї ж [89, с. 16].

Сьогодні зростає роль громадянського суспільства, яке має певні повноваження поряд із державою. На відміну від держави, її представницьких органів громадянське суспільство реалізовує свої права через органи місцевого самоврядування. Обов’язки держави щодо забезпечення прав громадян в сфері охорони громадського порядку та права громадянського суспільства на самостійне управління цією галуззю повинно реалізовуватись органами внутрішніх справ, зокрема місцевою міліцією. Адміністративно-правова природа органів місцевої міліції характеризується та обумовлюється як процедурою утворення, так і формами взаємодії з органами місцевого самоврядування та МВС. Отже, ОММ є специфічним органом публічної влади, який утворюється на підстав рішення органів місцевого самоврядування.

Правова держава ніколи не обмежується юридичною фіксацією прав громадян. Проголошуючи права і свободи, держава повинна гарантувати їх здійснення [90, с. 170].

Україна як держава надала право самоврядування місцевим громадам. Вони, через представницькі органи, впливають на процеси управління та організації охорони правопорядку на своїй території у визначених законом формах. Наприклад, ухвалою Львівської міської ради № 157 від 21.09.2006 року створено комісію депутатської діяльності та законності, яка:

- готує пропозиції щодо створення, відповідно до закону, міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, вирішує питання про чисельність працівників такої міліції, про витрати на їх утримання.

- співпрацює з органами суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ, адвокатури, митними органами.

- заслуховує повідомлення керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, вносить пропозиції ради про порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною [91].

Відповідно до положень пункту 3 статті 4 Європейської хартії самоврядування “муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії” [82].

Отже, фактично, держава може делегувати, а місцеві громади брати на себе відповідальність за функціонування органів місцевої міліції. Це дасть відповідну характеристику місцевій владі, визначить ступінь довіри до неї, створить можливість використання місцевим населенням наявних важелів впливу.

Існуюче адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевої міліції не вирішує проблем фінансування органів внутрішніх справ за рахунок коштів місцевих бюджетів. Ціла низка питань потребує негайного регулювання. Це – проблеми розподілу бюджетних ресурсів, проблеми наповнення місцевих бюджетів через вдосконалення податкового законодавства, проблеми цільового використання наявних коштів органами місцевого самоврядування тощо.

На даний час органи місцевого самоврядування лише сприяють ОВС у виконанні функції охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю, шляхом фінансування частини затрат у цьому напрямі.

Так, при формуванні міського бюджету м. Львова на 2008 рік передбачено кошти для зміцнення матеріально-технічної бази Львівського міського управління Головного управління МВС України у Львівській області. Для покращення матеріально-технічного забезпечення полку патрульної служби міліції при ЛМУ ГУМВС України у Львівській області з організації профілактики, попередження та боротьби із злочинністю, відповідно до нормативів оснащення правоохоронних органів, виділено з міського бюджету міста Львова 2 млн. 500 тис. гривень, з них: для придбання службового автотранспорту - 1 млн. 631 тис. 750 грн. (патрульні автомобілі марки „Нива-Шевроле” - 7 одиниць; патрульні автомобілі марки „ВАЗ-21099” - 30 одиниць; мікроавтобус марки „Газель”). Для придбання засобів радіозв'язку та спецтехніки - 213 тис. 950 грн., з них: (радіостанції “Кенвуд ТК-2260” - 60 штук; автомобільні радіостанції „ІСОМ Р-110” - 37 штук; проблискові маячки СГУ - 37 штук) [92].

Отже, законодавець встановив певні можливості органів місцевого самоврядування для впливу на процес забезпечення громадського порядку та безпеки на території громад, сприяння у забезпеченні відповідних прав та свобод населення, проте не забезпечив належного механізму реалізації правових норм, зокрема механізму матеріально-фінансового забезпечення діяльності місцевої міліції^[1].

Отже, еволюційний процес формування правової держави в Україні зумовлює необхідність реформування правоохоронної системи у напрямі забезпечення прав місцевого населення. Уточнення функціональних завдань, форм та методів діяльності, визначення нового об’єму компетенції органів публічної влади було зумовлено прийняттям Конституції України та ратифікацією Верховною Радою України низки міжнародно-правових актів, якими встановлювалися загальновизнані стандарти, які обумовили необхідність реформування системи органів публічної влади. Зокрема, наголос зроблено на вдосконалення основ управління в сфері функціонування органів внутрішніх справ України.

Результатом узгодження інтересів держави та соціально-організованого суспільства стало переосмислення статусу ОВС. Сучасні уявлення про зміст та характер діяльності міліції, вийшли за межі усталених стереотипів, сформованих впродовж існування радянської правоохоронної моделі.

1.2.