§ 2. Частноправовые и публичные составляющие современного жилищного законодательства в сфере регулирования управления многоквартирным домом

При исследовании правовой составляющей института управления много- квартирным домом не обойтись без обозначения проблематики места жилищного законодательства в системе отраслей российского законодательства.

Придерживаясь традиционного взгляда, обозначим, что система права дает научное выражение закономерностей, содержания правовых предписаний, при- сущих позитивному праву, а законодательство как основной источник права вы- ступает внешней его официальной формой, необходимой для практического при- менения. Поэтому данные понятия рассматриваются в науке как однопорядковые, но не тождественные системы.

Понятие «система права» и у нас и за рубежом есть не что иное, как доктри- нальная научная категория¹, которой должна следовать законотворческая практи- ка и система законодательства.

В ходе дальнейшего исследования, не принижая практического значения понятия «системы права» как научной (доктринальной) категории, мы будем ис- ходить из тесной взаимосвязи (прямой и обратной) системы права (структуры действующего права) и системы законодательства (формы выражения позитивно- го права).

В современной юридической литературе структура права и законодательст-

_{ва раскрывается в «горизонтальном» аспекте, то есть в отраслевой принадлежно-}

¹ Впервые эту мысль высказал В.К. Райхер, назвавший систему права научной категорией, ко- торая объективируется затем в общественном сознании по мере ее внедрения в науку, практику, законодательство. Подробнее см.: Райхер В.К. О системе права // Известия вузов. Правоведе- ние. – 1975. – № 3. – С. 65-70.

сти правовых норм, и в «вертикальном»¹ – соотношение законов с подзаконными нормативными актами в зависимости от их юридической силы, а также выявление системы, дифференциации и взаимодействия федерального законодательства с законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Отметим, что традиционно в основе горизонтально-отраслевого подхода дифференциации права и законодательства на отрасли, подотрасли, институты, иные структурные элементы лежит различие предмета и метода правового регу- лирования. Такое разделение права и законодательства называют основной, глав- ной юридической структурой предметной дифференциацией права и законода- тельства. Кроме этой главной, первичной структуры деления имеется еще иная, как бы вторичная структура, состоящая из образований комплексных массивов правовых норм различных отраслей права и законодательства.

О многомерности или полимерности системы права, о том, что в системе права существуют не только первичные, но и также вторичные и прочие правовые образования, еще в середине прошлого столетия высказывался В. К. Райхер². В частности, автор, обосновывая страховое право в качестве комплексной отрасли права, утверждал, что и жилищное право является комплексной отраслью права. По мнению автора, данные отношения входят во вторичное образование системы права – комплексную отрасль права. В дальнейшем эту идею поддержали и стали развивать Ю.К. Толстой, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский³.

Обычно комплексным отраслям противопоставляются так называемые ос- новные, или самостоятельные отрасли права. При этом имеется в виду, что ком-

_{плексная отрасль в отличие от основной, во-первых, не обладает свойственными}

¹ «Вертикальные» аспекты получили свое самостоятельное освещение в юридической литера- туре. См., например: Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: Изд-во БЕК, 1995.

– С. 45, 212-215; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие

положения: Изд. 2-е, испр. – М.: «Статут», 1999. – С. 37-44; Рузанова В.Д., Серветник А.А., Хмелева Т.И., Цыбулевская О.И. Проблемы эффективности применения гражданского законода- тельства. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004.

_{– С. 33-41.}

² См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. Репринт. Воспроизв. изд.

_{1947 г. – М. : ЮКИС, 1992. – С. 47-50.}

³ См. подробнее об этом: Красавчиков О.А. Система права и система законодательства (граж- данско-правовой аспект) // Известия вузов. Правоведение. – 1975. – № 2. – С. 64-65.

лишь ей предметом и методом и, во-вторых, состоит из норм других отраслей или является не отраслью права, а отраслью законодательства. Согласимся с мнением В. Н. Протасова о том, что эпитет «самостоятельная» применительно к любой от- расли права никакой позитивной, то есть значимой для познания права, смысло- вой нагрузки не несет. Отрасль всегда есть элемент системы права, а это значит, что она есть служебная часть системы и такая часть, которая взаимосвязана с дру- гими частями (элементами). Следовательно, ни о какой самостоятельности здесь речи быть не может¹. Поэтому необходимо проанализировать явление не с пози- ции терминологии, а по существу.

Ю.К. Толстой привел перечень различий между основными (самостоятель- ными) и комплексными отраслями, из анализа которого можно сделать вывод, что главное отличие комплексных образований заключается в том, что они не имеют соответствующего, «единого и однородного», предмета и своего (специфическо- го) метода². По поводу этой проблемы приведем точку зрения В.Н. Протасова. Ученый считает, что, во-первых, предмет комплексной отрасли, действительно, разнороден, особенно с точки зрения юридической. В то же время он, в отличие от предмета основной отрасли, един, ибо представляет собой социальную целост- ность (систему), ориентированную на решение определенных обществом и госу- дарством задач. Во-вторых, если комплексные отрасли – это все-таки отрасли права, то и выделять их нужно по критериям, единым для всех, в том числе по предмету и методу. Если же они – отрасли законодательства, то зачем тогда име- новать их отраслями права, хотя и комплексными? По мнению автора, комплекс- ные отрасли являются полноценными отраслями права, хотя и своеобразными.

_{лах, чем у тех, которые именуются основными. Если формирование основной от-}

¹ _{См.: Протасов В.Н. Что и как регулирует право: Учебное пособие – М., Юристъ, 1995. – С. 40.}

² См.: Толстой Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Известия вузов. Правоведение. – 1957. – № 1. – С. 44–45.

расли идет от юридического начала – метода, то комплексной – от социального начала, то есть предмета¹.

Мы, полностью поддерживая данную позицию, приведем еще один довод для представленного заключения. Предметом комплексной отрасли выступают хотя и разнообразные общественные отношения, однако объединенные единым объектом, необходимым для удовлетворения специфических общественных по- требностей, независимо от юридической однородности этих отношений. Наличие у комплексной отрасли специфического предмета обусловливает для нее и обла- дание своим, специфическим методом, состоящим из различных способов воздей- ствия, в зависимости от необходимости регулирования тех или иных отношений. Эти методы образуют характерный комплекс приемов и способов правового регу- лирования.

Поясним изложенное на примере жилищного права. Жилищные отношения, на первый взгляд, весьма разнообразны и неоднородны. Но при внимательном их анализе можно заметить, что все они складываются по поводу одного объекта – жилого помещения. Данные отношения можно разделить на две основные груп- пы. В одной группе жилые помещения выступают объектом имущественного оборота и, соответственно, при регулировании этих отношений применяются гражданско-правовые методы, главным из которых выступает юридическое ра- венство сторон. В другой группе – жилые помещения выступают как объекты ад- министративных отношений (например, отношения по учету жилищного фонда, контролю и надзору над его сохранностью) с соответствующим набором властно- го, императивного регулирования.

_{ляется результатом обладания системой свойством многомерности и полимерно-}

¹ См.: Протасов В.Н. Что и как регулирует право. – С. 41-42.

сти и указывает на ее дальнейшее формирование в связи с развитием и усложне- нием деятельности людей, и соответственно обрамляющих эту деятельность об- щественных отношений.

Современные исследователи жилищных отношений, обобщая многочислен- ные точки зрения на правовую природу жилищного права и законодательства и учитывая изменившиеся общественные отношения и появление новых норматив- ных правовых актов, приходят к выводу о том, что жилищное право является комплексной отраслью права, базирующейся на комплексном законодательстве¹.

Наши рассуждения полностью согласуются с данными выводами, поэтому

солидаризируемся с мнением авторитетных ученых, тем более что в своей работе мы исходим из тесной взаимосвязи права и законодательства.

Помимо этого своей задачей мы ставим: рассмотреть место жилищного пра- ва и законодательства в несколько другом ракурсе.

Повторимся, что в советской правовой науке были выработаны общепри- знанные критерии разграничения отраслей права и законодательства по предмету и методу правового регулирования. Однако в современных условиях эти критерии нужно использовать с учетом некоторых уточнений, вытекающих из изменив- шихся социально-экономических, политических и международных условий. К числу таких уточнений можно отнести вопрос о соотношении публичного и ча- стного в правовом регулировании общественных отношений.

В современной юридической литературе интерес к дуализму правовой сис- темы возрос, о чем свидетельствуют как многочисленные статьи известных уче-

_ных²_{, так и отдельные работы, посвященные исследованию данного вопроса}³_.

¹ См., например: Свердлык Г.А., Свердлык И.Г.

² См., например, статьи В.Ф Яковлева, Е.А. Суханова, В.Д. Перевалова, В.А. Бублик, В.С. Белых,

Б.М. Гонгало в сборнике Цивилистические записки / Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 3. К 80-летию С.С. Алексеева. – М.: «Статут»; Екатеринбург; Институт частного права,

_2004.

³ См., например: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регу- лировании предпринимательской деятельности. – М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001;

Кванина В.В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного

Современные авторы в основном затрагивают проблемы, характеризующие необ- ходимость оптимального сочетания (баланса) частных и публичных интересов и взаимодействия публичного и частного права. В своих рассуждениях они опира- ются на труды известных классиков цивилистики, которые поднимали глобаль- ный вопрос о критерии разграничения публичного и частного права. В науке этот вопрос является наиболее важным и сложным. По авторитетному мнению И.А. Покровского, граница между публичным и частным правом на протяжении истории далеко не всегда проходила в одном и том же месте, области одного и

другого многократно менялись¹.

Найти единственный верный критерий, который бы позволил разграничить широчайшее правовое поле на две части, нам представляется, невозможным. При- соединимся к точке зрения тех авторов, которые считают, что для правильного разграничения публичного и частного права следует применять в совокупности разные критерии².

Не ставя перед собой задачу: провести анализ различных теорий и поиск

границы между публичным и частным правом – воспользуемся проведенными ранее исследованиями и обозначим совокупность критериев, которые лягут в ос- нову наших дальнейших рассуждений.

Придерживаясь мнения о том, что четкой границы между публичным и ча- стным правом нет, мы все-таки выберем несколько разграничителей, которые, на наш взгляд, являются наиболее существенными для нашего анализа. К таким кри-

_{териям мы отнесем законный интерес и метод правового регулирования}

права: Монография. – Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2004; Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. 2-е изд., испр. и доп. – СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005; Дорохин С.В. Деле- ние права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. – М.: Волтерс Клувер,

_2008.

¹ См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. (Сер. «Клас- сика российской цивилистики»). – С. 40.

² См., например, Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно- правовой аспект. – С. 39; Белых В.С. О соотношении частного и публичного права в правовом

регулировании общественных интересов / Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. – С. 64.

(или дифференциацию по видам правовых норм), при этом не будем определять приоритет того или иного критерия.

Интересы тесно связаны с потребностями и побуждают людей к различным видам деятельности, что в свою очередь порождает связи между субъектами, именуемыми общественными отношениями. В современных обществах фактиче- ские отношения становятся предметом правового регулирования.

Обеспечение удовлетворения потребностей опосредуется правом, правовы- ми средствами, в связи с чем Н.А. Бариновым создана концепция правовых средств удовлетворения имущественных потребностей¹.

Правовое регулирование не способно коренным образом менять потребно- сти субъектов общественных отношений (деятельности). Однако эти потребности напрямую зависят от тех условий деятельности субъектов, которые обеспечива- ются правовыми средствами. Тем самым право оказывает воздействие на форми- рование потребностей и соответствующих интересов не прямыми предписаниями об их возникновении, а опосредованно – через воздействие на имущественные ус- ловия существования их деятельности².

Законодатель, формируя определенные условия осуществления конкретных

видов деятельности субъектов общественных отношений, может развивать и за- креплять у них такие интересы, которые бы соответствовали интересам всего об- щества и государства. В соответствии с направленностью нашего исследования приведем следующий пример. Поскольку управление жилищным фондом и управление многоквартирным домом, в частности, является определенным видом деятельности, то, проследив историческую ретроспективу правового закрепления различных условий ее осуществления, можно прийти к следующему заключению. В нашей стране управление многоквартирными домами из сферы частных инте- ресов (в дореволюционном периоде и периоде НЭПа) переходило в сферу госу-

_{дарственных (в советский период) и, наоборот, из сферы публичных к частным}

¹ См.: Баринов Н.А. Цивилистическое учение о потребностях: вопросы теории и практики: мо- нография. – Москва: Издательская группа «Юрист», 2012. – С. 23.

² См.: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. – С. 60.

интересам (в настоящий период). Справедливости ради надо заметить, что сейчас идет только формирование частного интереса по осуществлению управления мно- гоквартирными домами самими собственниками помещений в таких домах.

Поскольку частный интерес и его охрана требуется во всех сферах общест- венных отношений, то нормы частного права содержатся в большинстве отраслей права. Иначе говоря, делением права на профилирующие и комплексные отрасли не совпадают с деление права на частное и публичное. Отнесение этих отраслей к отраслям частного или публичного права носит условный характер и производит- ся по преобладанию в них соответственно частноправовых и публично-правовых начал¹.

Данная точка зрения согласуется с выводами авторитетнейших ученых.

Так, С. С. Алексеев публичное и частное право называет наиболее крупными, гло- бальными сферами². Причем такое деление права не столько классификационно- го, сколько концептуального порядка³. Публичное и частное право («публичное» и «частное» – в специальном юридическом смысле), необходимые, органические составляющие каждой национальной юридической системы, – две ее главные, оп- ределяющие структуры, находящиеся в единстве⁴.

Жилищное право и жилищное законодательство является комплексной от- раслью права и законодательства, в равной степени тяготеющей к сфере частно- правового и публичного регулирования. В подтверждение этого приведем не- сколько доводов. В жилищном праве явно проглядываются две группы взаимо- обусловленных интересов, направленных на удовлетворение жилищных потреб- ностей граждан. К частным интересам можно отнести:

– стабильное пользование законно занимаемым жилым помещением;

– приобретение жилых помещений путем строительства или по различным гражданско-правовым сделкам;

¹ См.: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности.– С. 92.

² _{См.: Алексеев С.С. Теория права. – М.: Издательство БЕК, 1995. – С. 195.}

³ См.: Алексеев С.С. Частное право: Научно-публицистический очерк. – М.: Статут, 1999. – С.

_23.

⁴ См.: Алексеев С.С. Линия права. – М.: Статут, 2006. – С. 91.

– беспрепятственное осуществление жилищных прав по владению, пользо- ванию и распоряжению жилым помещением;

– управление общим имуществом в многоквартирном доме;

– и другие.

Представляется, что основными публичными интересами в понимании как необходимость обеспечения права граждан на жилище являются:

– обеспечение стабильного пользования занимаемым жилым помещением и беспрепятственного осуществления жилищных прав;

– обеспечение определенных категорий граждан бесплатным или за доступ- ную плату социальным жильем и содействие всем другим в приобретении, строи- тельстве жилья, улучшении жилищных условий за счет собственных средств гра-

_ждан;

– обеспечение безопасности жилища и здоровой среды обитания, организа- цию коммунального снабжения;

– осуществление учета жилищного фонда и контроля над использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности;

– организацию эффективного управления многоквартирными домами и жи- лищным фондом в целом;

– и другие.

Во-первых, данные интересы формируется по поводу одного объекта регу- лирования – жилища, каковым нужно признавать законченное строительством, принятое в эксплуатацию и в управление, а также подлежащее использованию ис- ключительно по назначению. Под жилищем мы понимаем отдельные индивиду- альные жилые дома и жилые помещения (квартиры и комнаты) в многоквартир- ном доме и иные объекты, непосредственно связанные с жилыми помещениями, то есть то, что входит в круг объектов общего имущества собственников помеще- ний в таком доме и без чего собственно жилое помещение существовать не мо- жет. Жилище является благом и выступает как объект права собственности, права пользования, а также как объект эксплуатации и управления.

Во-вторых, весь массив разнообразных и неоднородных жилищных отно- шений можно разделить на две большие группы. Одна группа – это частные от- ношения, основанные на равенстве их участников, в частности, отношения по осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения жилыми по- мещениями и объектами общего имущества в многоквартирном доме, по их со- держанию и ремонту, иными словами отношения собственности. А также отно- шения по созданию и деятельности жилищных и жилищно-строительных коопе- ративов, ТСЖ; по заключению договора управления многоквартирным домом; по предоставлению коммунальных услуг и другие. Все права в перечисленных пра- воотношениях осуществляются гражданами «своей властью и в своем интересе» (ч. 2 ст. 1 ЖК РФ). Тот же самый принцип установлен п. 2 ст. 1 ГК РФ. Таким об- разом, граждане автономны при осуществлении жилищных прав. Однако здесь необходимо оговориться о специфике отношений между собственниками поме- щений в многоквартирных дамах. Выражается она, на наш взгляд, вынужденно-

стью участия¹ в данных жилищных отношениях и множественностью участников,

что влечет необходимость соорганизовываться и вырабатывать коллективные ре- шения по вопросам управления многоквартирным домом.

Поэтому нельзя проследить четкое диспозитивное начало правового регу- лирования данных отношений при осуществлении гражданами данных жилищных прав. Хотя таковое имеется, например, возможность выбора способа управления многоквартирным домом (непосредственное управление, управление ТСЖ, жи- лищным кооперативом, иным специализированным кооперативом, управление управляющей организацией).

Вторая группа отношений, непосредственно связанная с обозначенными выше, причисляется исключительно к публичным, построенным по модели

«власть – подчинение». В частности, сюда относятся: контроль над использовани-

_{ем и сохранностью жилищного фонда; государственный жилищный надзор; веде-}

¹ О критерии вынужденности участия как особенности жилищных отношений говорит и С.И. Суслова. См.: Суслова С.И. Жилищные права: понятие и система. – М.: ИД «Юриспруден- ция», 2011. – С. 64-68.

ние реестров уведомлений о начале осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами; контроль над деятельностью управляющих организа- ций, организаций, осуществляющих поставки ресурсов, необходимых для предос- тавления коммунальных услуг в многоквартирные дома, жилые дома, а также за лицами, оказывающими услуги и выполняющими работы по содержанию и ре- монту общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.

Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнообразные общественные отношения, к которым применяются соответствен- но как частные, так и публичные методы правового регулирования.

В-третьих, жилищное законодательство включает не только нормы, которые устанавливают механизм осуществления потребностей в жилище и управление им, но и нормы, содержащие пределы такого осуществления. Это сделано для то- го, чтобы очертить разумные границы, учитывающие взаимные частные и пуб- личные интересы и позволяющие избежать социальной напряженности и кон- фликтов в обществе. Часть 2 ст. 1 ЖК РФ уточняет общее конституционное по- ложение, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гра- жданина не должно нарушать права и свободу других лиц (ч. 3 ст. 17 Конститу- ции РФ). Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и за- конные интересы других граждан.

Примечательно то, что если в Конституции РФ речь идет об осуществлении только прав и свобод, то в норме ЖК РФ упоминаются и обязанности. Что, на наш взгляд, конкретизирует пределы осуществления жилищных прав и исполнения обязанностей в связи с особой значимостью жилища как блага частного, так и блага публичного порядка. Особо это важно в теме нашего исследования, где мы рассматриваем управление общим имуществом в многоквартирном доме как обя-

_{занность собственников жилых помещений}¹_.

¹ Подробнее этот вопрос исследуется в параграфе 2. главы 2.

Итак, жилищное право и законодательство является комплексным, где в равной степени проявляются как частные, так и публичные интересы и где должно соблюдаться равновесие (баланс) частноправовых и публичных начал в регулировании жилищных отношений.

Исследовав «горизонтальный» аспект структуры жилищного права и зако- нодательства, проанализируем его «вертикальный» аспект, то есть построение действующих в жилищной сфере нормативных актов в определенной иерархиче- ской последовательности.

По данному вопросу можно выделить две составляющие, которые на наш взгляд, неразрывно взаимосвязаны:

– жилищное законодательство как предмет законодательной компетенции

Российской Федерации и ее субъектов;

– определение приоритета ГК РФ или ЖК РФ в применении гражданско- правовых норм при регулировании жилищных отношений.

Нетрудно заметить, что в ЖК РФ нормы гражданского права преобладают над нормами иной отраслевой принадлежности. Более того, в ст. 1 ЖК РФ провоз- глашено, что жилищное законодательство в целом основывается на признании ра- венства участников регулируемых жилищным законодательством отношений, что, как известно, характерно для сферы частного права. Кроме того, из ст. 7 ЖК РФ следует, что если жилищные отношения не урегулированы жилищным зако- нодательством и соглашением участников таких отношений, к ним должны при- меняться соответствующие нормы гражданского права, а при их отсутствии – жи- лищное законодательство, регулирующее сходные отношения. Напомним, что до 1981 г. жилищные отношения в нашей стране регулировались гражданским за- конодательством.

В комментарии к ст. 1 ЖК РФ «Основные начала жилищного законодатель- ства» разработчики ЖК РФ подчеркивают, что данная статья своим появлением обязана ГК РФ. И дело здесь не только (и не столько) в идее начать ЖК РФ с из- ложения принципов правового регулирования соответствующих общественных отношений. Влияние цивилистических категорий, конструкций и прочее на фор-

мирование жилищного законодательства трудно переоценить. Таким образом, жилищное право является «выходцем» из гражданского (частного) права¹.

ГК РФ содержит две главы, посвященные регулированию жилищных отно- шений: глава 18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помеще- ния» и глава 35 «Наем жилого помещения». В ЖК РФ содержится одноименный раздел II, по названию совпадающий с главой 18 ГК РФ. При этом система дейст- вующих нормативных актов, содержащих нормы, регулирующие жилищные от- ношения, не проводит отчётливой границы между сферами жилищного и граж- данского законодательства.

Представляется, что для формирования сбалансированного правового меха- низма регулирования жилищных отношений указанные главы из ГК РФ следова- ло бы исключить и в переработанном виде ввести соответствующие нормы в ЖК РФ. В ГК РФ можно было бы оставить несколько статей концептуального поряд- ка. При таком положении ЖК РФ стал бы основным и более значимым источни- ком правового регулирования жилищных отношений. Это предложение позволит решить только одну проблему.

Другим актуальным вопросом является то, что в соответствии с п. «о» ст. 71

Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство – к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ст. 72

Конституции РФ). Кроме того, рядом полномочий в данной области наделены ор- ганы местного самоуправления, которые не только не входят в систему органов государственной власти, но и не предусмотрены Конституцией как уровень регу- лирования жилищных отношений. Однако в практическом аспекте данный вопрос не вызывает больших проблем, поскольку ЖК РФ достаточно четко разграничи- вает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного само- управления в регулировании жилищных отношений. Анализируя содержание ст.

_{12-14 ЖК РФ, можно сделать следующий вывод. Правом принятия норм жилищ-}

¹ См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. докт. юрид. наук П.В. Крашенинникова. – М., 2005. – С. 19.

ного права, которые носят гражданско-правовой характер, наделены органы госу- дарственной власти Российской Федерации. Перечень этих полномочий доста- точно широк, и касается он в основном вопросов имущественного оборота в жи- лищной сфере (ст. 12 ЖК РФ). Напротив, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 13 ЖК РФ) оказались суженными и главным образом сводятся к установлению правил предоставления жилых поме- щений жилищного фонда, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации. В то же время законодатель наделил более широкими, чем ранее, полномочиями органы местного самоуправления (ст. 14 ЖК РФ). Они призваны решать конкретные (ситуационные) вопросы, связанные с удовлетворением жи- лищных потребностей граждан, в частности, признают граждан малоимущими в целях предоставления жилых помещений по договору социального найма; ведут учет таких граждан; принимают решения о переводе жилых помещений в нежи- лые и наоборот; согласовывают переустройство и перепланировку жилых поме- щений и др. Такое положение вещей объясняется тем, что органы местного само- управления могут наделяться законом отдельными государственными полномо- чиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансо- вых средств (ст. 132 Конституции РФ).

Таким образом, в практическом плане предмет совместного ведения жи- лищного законодательства не повлиял на федеральную прерогативу – регулиро- вания гражданских отношений¹.

В.Д. Рузанова считает, что при разграничении и осуществлении нормотвор- ческих полномочий РФ и ее субъектов, субъекты Федерации при реализации пол-

_{номочий издавать нормативные правовые акты в «совместных» областях не могут}

¹ В юридической литературе такой подход описывается следующим образом: «Если законода- тельство относится к предмету совместного ведения, а в силу специфики предмета регулирова- ния в него с неизбежностью включаются нормы законодательства, относящегося к ведению России, то вопросы, регулирование которых осуществляется при помощи этих норм, должны быть отнесены к компетенции РФ». См.: Рузанова В.Д., Серветник А.А., Хмелева Т.И., Цыбулев- ская О.И. Проблемы эффективности применения гражданского законодательства. – С. 41.

включать в эти акты нормы гражданского права¹. Полагаем, что такое правило должно распространяться и на нормотворческие полномочия органов местного самоуправления.

В части регулирования гражданских отношений, жилищное и гражданское право соотносятся между собой как часть и целое. Соответственно, к жилищным отношениям могут применяться все общие положения ГК РФ постольку, по- скольку они не изменены жилищным законодательством, содержащим нормы специального порядка. Примером может послужить применение общих положе- ний о праве собственности при осуществлении права собственности на жилые помещения и общее имущество в многоквартирном доме; общих положений о юридических лицах при применении норм о ТСЖ и жилищных кооперативах; общих положений о сделках и договорах при регулировании отношений, связан- ных с заключением и исполнением договора управления многоквартирным домом и другие.

Подробней остановимся на правовой принадлежности института управле- ния многоквартирным домом. Напомним, что в советское время отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда являлись сугубо публичными, в том числе административными. Поэтому некоторые авторы, по инерции перечис- ляя отношения, входящие в круг жилищных, отношения по управлению много- квартирными домами относят к группе административных отношений².

Другие, наоборот, утверждают, что управление домами из административ-

_{но-правового регулирования перешло в гражданско-правовое}³_.

¹ Рузанова, В.Д. Гражданское законодательство как предмет ведения Российской Федерации // Роль частного права в модернизации Российской экономики: сборник научных статей. 23 апре- ля 2013 г., г. Уфа / отв. ред. Е.М. Тужилова-Орданская. – Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. – С. 101.

² См., например, постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. докт. юрид. наук П.В. Крашенинникова. – С. 41; Комментарий к Жилищному кодексу

Российской Федерации (постатейный) / А.Ю. Бушуев (и др.); под ред. О.А. Городова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – С. 9.

³ См., например: Шешко Г.Ф., Литовкин В.Н. Качество закона, или работа над ошибками // Закон. – № 6. – 2005. – С. 7; Социальное законодательство. Научно-практическое издание / Отв.

ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зеньков (автор главы IX «Современное жилищное законодательст- во» Т.Е. Мельник) // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс», 2006.

Не соглашаясь ни с одной из перечисленных позиций, приведем следующие доводы.

В период действия Жилищного кодекса РСФСР отношения по управлению жилищным фондом входили в круг как жилищной политики, так и жилищного за- конодательства (см. раздел II ст. 16–27). Управление возлагалось на специально уполномоченные государственные органы, а непосредственно управление осуще- ствлялось жилищно-эксплуатационными организациями. В названный раздел входили нормы, регулирующие отношения по техническому учету и контролю над использованием и сохранностью, которые также осуществлялись специаль- ными государственными органами. Следовательно, эти органы и организации в рамках своей компетенции осуществляли управленческие функции самого госу- дарства. Соответственно управление жилищным фондом относилось к админист- ративному (публичному) регулированию и входило в круг жилищного законода- тельства.

Ныне действующий ЖК РФ содержит раздел VIII, но уже под иным назва- нием: «Управление многоквартирными домами». Из оглавления и названия статей видно, что речь идет об управлении не всей совокупностью жилых помещений, которая и составляет жилищный фонд, а об управлении конкретными многоквар- тирными домами. Проведем анализ некоторых статей.

Начинается раздел со ст. 161 ЖК РФ, посвященной выбору способа управ- ления многоквартирным домом, а впоследствии дополненной¹ общими требова- ниями к деятельности по управлению многоквартирным домом. Объем статьи при этом оказался большим и трудно воспринимаемым для рядовых собственников помещений. На наш взгляд, законодателю стоило требования к деятельности по управлению многоквартирным домом установить в отдельной статье. Данные требования обращены к лицам, которые по договорам с собственниками осущест-

_{вляют деятельность по управлению и направлены на регулирование иного}

¹ См.: Федеральный закон Российской Федерации от 4 июня 2011 г. № 123-ФЗ «О внесении из- менений в Жилищный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 23. – Ст. 3263.

по существу процесса, чем выбор способа управления, обращенного непосредст- венно к собственникам помещений в многоквартирном доме. Тем более требова- ния названы общими, что предполагает наличие специальных требований.

При диспозитивности, которая выражается в существовании нескольких ва- риантов способов управления многоквартирным домом, которые собственники помещений могут выбрать самостоятельно на общем собрании, законодатель ус- тановил императивную обязанность выбора способа управления. Правовым по- следствием неисполнения данной обязанности является то, что орган местного самоуправления, на территории которого находится многоквартирный дом, про- водит конкурс по отбору управляющей организации для управления этим домом. Тем самым в частный интерес внедряется публичный элемент в виде обязанно- стей органов местного самоуправления.

При анализе общих требований к деятельности по управлению многоквар- тирным домом прослеживаются многочисленные императивные нормы в виде ус- тановления ответственности субъектов, осуществляющих деятельность по управ- лению перед собственниками помещений в многоквартирном доме в зависимости от выбранного способа управления. Данные изменения мы расцениваем позитив- но, так как это дает возможность более четкого выстроить отношения между соб- ственниками помещений и субъектами, осуществляющими управление. Недора- боткой законодателя считаем то, что не определено понятие управления много- квартирным домом, а перечисляются только его цели (требования). При этом рас- крывается содержание только одной из них – надлежащее содержание общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Данное требова- ние тесно связано с другим, поставленным законодателем на первое место, – обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания, соответственно то и другое требование невозможно без третьего – предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в многоквартирном доме. Представляется, что перечисленные цели выражают в первую очередь общественный (публичный) ин- терес, так как в них отражается одна из важных функций государства – обеспече- ние жизнедеятельности людей гарантированностью беспрепятственного осущест-

вления гражданами права на жилище. Адресованы они не собственникам поме- щений непосредственно, а тем лицам (в большинстве субъектам, профессиональ- но занимающихся данным видом деятельности), с которыми собственники заклю- чат договоры на оказание соответствующих услуг и выполнение соответствую- щих работ. Поэтому так велико число императивных установлений, для регулиро- вания деятельности, направленной на обеспечение перечисленных целей и осуще- ствления контроля над ней.

Заметим еще одну немаловажную деталь. В названии раздела VIII ЖК РФ и ст. 161 ЖК РФ указывается объект управления – многоквартирный дом. Это вполне объяснимо с технической точки зрения, так как обеспечить безопас- ность и благоприятность проживания, предоставление коммунальных услуг, над- лежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме невозможно без осуществления тех же целей по отношению к жилым помещениям. Поэтому дея- тельность по управлению распространяется на весь многоквартирный дом в целом.

Остается еще одна цель, ради которой устанавливается управление много- квартирным домом, – решение вопросов пользования общим имуществом в мно- гоквартирном доме. На наш взгляд, здесь на первом месте стоит частный интерес собственников помещений, которые реализуют свои собственнические правомо- чия по владению, пользованию и в установленных законом пределах распоряже- нию общим имуществом в многоквартирном доме. Эти вопросы собственники помещений могут решить самостоятельно, не привлекая других лиц, хотя не ис- ключена возможность делегирования своих полномочий другим лицам. Обозна- ченная цель управления направлена только на общее имущество в многоквартир- ном доме и практически не регулируется ЖК РФ, поэтому применим общедозво- лительный метод регулирования, то есть собственники помещений могут исполь- зовать общее имущество в многоквартирном доме так, как не запрещено жилищ- ным законодательством.

Представляется, что законодатель, определяя суть управления многоквар- тирным домом, заложил в основу управления не реализацию собственнических

правомочий и обязанностей, входящих в содержание права общей собственности на общие объекты, а в первую очередь обеспечение механизма по оказанию соб- ственникам помещений в многоквартирном доме соответствующих услуг и вы- полнению работ, обеспечивающих надлежащее содержание имущества всех соб- ственников, по предоставлению коммунальных услуг и созданию безопасных ус- ловий проживания в жилых помещениях.

Этот вывод подтверждается также и анализом ст. 162 ЖК РФ, посвященной договору управления многоквартирным домом. Предметом данного договора вы- ступает оказание услуг и выполнение работ управляющей организацией, что до- казывает тезис о том, что данный договор призван обеспечить потребность собст- венников помещений в надлежащем содержании и ремонте общего имущества, в предоставлении коммунальных услуг в жилые помещения. Управляющая органи- зация вправе осуществлять и иную направленную на достижение целей управле- ния многоквартирным домом деятельность, например, собственники могут деле- гировать ей полномочия по решению вопросов пользования общим имуществом в многоквартирном доме. Но это, как представляется, для осуществления деятель- ности управляющей организации вторично.

Нормы указанной статьи, хотя и регулируют гражданско-правовой договор, имеют преимущественно императивную направленность.

В статье 165 ЖК РФ даются указания органам местного самоуправления о необходимости создания условий для управляющих организаций, ТСЖ, жилищ- ных кооперативов, собственников помещений, которые будут направлены на соз- дание эффективного управления многоквартирными домами.

В этой статье содержатся положения о полномочиях органов местного са- моуправления по контролю за деятельностью управляющих организаций; об обя- занностях не только органов местного самоуправления, но и управляющих орга- низаций, ТСЖ, кооперативов предоставлять гражданам по их запросам соответст- вующую информацию, касающуюся оказания услуг и выполнения работ по со- держанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах; об обязанно- стях различных организаций, осуществляющих поставки коммунальных ресурсов

и оказывающих услуги и выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах предоставлять органам местного само- управления соответствующую информацию о своей деятельности. Нормы данной статьи носят обязывающий и императивный характер регулирования.

Из приведенного анализа можно сделать следующий вывод. Управление жилищным фондом в широком понимании как функция государства по строи- тельству и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его безопасности и со- хранности, коммунальному обслуживанию, техническому учету, контролю и над- зору является проявлением публичного интереса и остаётся в области жилищной политики. Регулирование отношений по управлению жилищным фондом входит в круг жилищного законодательства только по некоторым вопросам, а именно по вопросам государственного технического учета жилищного фонда, осуществлению контроля над его использованием и сохранностью; государствен- ного жилищного надзора; по вопросам создания условий для эффективного управления многоквартирными домами; по контролю над деятельностью управ- ляющих организаций, организаций, осуществляющих поставки ресурсов, необхо- димых для предоставления коммунальных услуг в многоквартирные дома, жилые дома, а также за лицами, оказывающими услуги и выполняющими работы по со- держанию и ремонту общего имущества собственников помещений в многоквар- тирных домах.

Управление многоквартирным домом представляется проявлением как ча- стного, так и публичного интересов, то есть является комплексным институтом, подпадающим как под частноправовое, так и публично-правовое регулирование.

Есть и другое мнение по этому вопросу. Так, А.Е. Тарасова считает, что ин- ститут управления многоквартирным домом нельзя отнести к разновидности ча- стного, он является публично ориентированным явлением, направленным на обеспечение и защиту общих и публичных интересов в равной степени с интере-

_{сами частными}¹_.

¹ Тарасова Е.А. Правовая квалификация модели управления многоквартирными домами в жи- лищном законодательстве РФ // Жилищное право. – 2011. – № 9. – С. 90.

Так как многоквартирный дом состоит не только из жилых помещений, на- ходящихся в индивидуальной собственности, но и общего имущества, находяще- гося в общей собственности собственников помещений, то управление этим иму- ществом можно рассматривать как осуществление права собственности, то есть проявлением частного интереса. Однако, исходя из более широких целей управ- ления многоквартирным домом, направленных на обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания граждан, надлежащее содержание, предоставле- ние коммунальных услуг, выполнение мероприятий по энергосбережению, осу- ществление капитального ремонта, видно, что в таком управлении заинтересова- ны не только собственники, но и государство, и общество в целом.

Управление общим имуществом в многоквартирном доме мы рассматрива- ем как составную часть управления многоквартирным домом, но только в узком проявлении как одну из составляющих цели управления многоквартирным домом

– решение вопросов пользования и в установленных законом пределах распоря- жения указанным имуществом. Это является проявлением частного интереса соб- ственников общего имущества в конкретном многоквартирном доме и входит в круг жилищного и гражданского законодательства.

Исходя из принадлежности отношений по управлению жилой недвижимо- стью к сферам частноправового или публично-правового регулирования, выделим несколько групп:

– управление жилищным фондом как функция государства по строительст- ву и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его безопасности и сохранно- сти, организации коммунального обслуживания, техническому учету, контролю и надзору является проявлением публичного интереса, относится к сфере ком- плексного, преимущественно публичного регулирования, подпадает под регули- рование административным законодательством;

– управление многоквартирным домом в виде обеспечения надлежащей эксплуатации является проявлением частного и публичного интересов и относит- ся к сферам частного и публичного регулирования, подпадает под регулирование жилищным и гражданским законодательством;

– управление общим имуществом собственников помещений для решения вопросов пользования и в установленных законом пределах распоряжения ука- занным имуществом, расцениваемая как составная часть управления многоквар- тирным домом, является проявлением частного интереса и относится к сфере ча- стного регулирования, подпадает под регулирование жилищным и гражданским законодательством.

Представляется, что такая дифференциация отношений обусловлена ком- плексностью правового регулирования деятельности по управлению многоквар- тирными домами и учет ее будет способствовать повышению эффективности осуществления данной деятельности.

Учитывая приведенную классификацию автор приходит к выводу о том, что в основу управления многоквартирным домом законодатель заложил в первую очередь стимулирование механизма по оказанию собственникам помещений в многоквартирном доме соответствующих услуг и выполнению работ, обеспечи- вающих надлежащее содержание имущества всех собственников, по предоставле- нию коммунальных услуг и созданию безопасных условий проживания в жилых помещениях, и только во вторую – возможность реализации собственни- ческих правомочий и обязанностей, входящих в содержание права собственности на общие объекты в многоквартирном доме.