§ 6. Развитие законодательства о саморегулируемых организациях в Российской Федерации

О.Л. Красавчиков определял гражданско-правовые организационные отношения как правоотношения, основанные на равенстве их участников, выражающие совершаемую в пределах закона деятельность граждан и организаций по упорядочению своих взаимосвязей и координации усилий в процессе реализации государственной или собственной инициативы"'⁷.

В 1996 году вступил в силу Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»'⁸, который предусмотрел, что профессиональные участники рынка ценных бумаг вправе объединиться в саморегулируемую организацию, которая функционирует на принципах некоммерческой организации. Еще до принятия этого федерального закона уже были созданы первые ассоциации профессиональных участников рынка ценных бумаг (НАУФОР, ПАРТАД,

НФА), которые с принятием закона смогли получить статус саморегулируемой организации. Такой статус предполагает участие в регулировании. В связи с этим актуальным стал вопрос о роли саморегулируемых организации и соотношении государственного регулирования и саморегулирования^[70].

При заимствовании Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» из зарубежного законодательства термина «self-regulatory organization» и закреплении в законодательстве понятия «саморегулируемая организация» не была учтена роль саморегулируемых организаций в США и Великобритании, а также наличие еще одной формы организации, обслуживающей саморегулирование - саморегулируемой ассоциации, которая имеет ряд существенных отличий от саморегулируемой организации. Поскольку неясность терминов «саморегулирование» и «саморегулируемая организация»

ч

не была устранена законодателем, большое значение приобрела деятельность ФКЦБ России, которая и определяла роль СРО в России. Так, председатель Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг И.В.Костиков отмечал, что «саморегулируемая организация — это организация, которая устанавливает и обеспечивает контроль за соблюдением более высоких по сравнению с установленным регулятором стандартов для своих участников, чтобы защитить нрава клиентов-инвесторов и таким образом привлечь их к работе через компании, которые входят в эту саморегулирусмую организацию.

Кроме перечисленных в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» задач предпринимались попытки возложить на СРО функции и полномочия

Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). Так, согласно п.3.4 Положения о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного Постановлением ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г. N 50^і’, СРО участвовали в лицензировании, принимая решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг или об отказе в выдаче ходатайства. Названное постановление устанавливало, что саморегулируемая организация принимала решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, составленного в установленной постановлением форме, либо уведомления об отказе в выдаче ходатайства, составленного в установленной постановлением форме.

Саморегулируемые организации привлекались ФКЦБ России также к проверке соблюдения своими членами не только правил и стандартов СРО, но и всего законодательства. 'Гем самым на СРО возлагались функции, которыми субъекты іражданеких правоотношений в принципе обладать не могут. Речь идет о наделении СРО элементами регулятивных функций государственных органов^[72].

Кроме указанного федерального закона роль и место саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг определила Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008^[73]. Согласно Концепции (п.7 раздела III) цель создания СРО - повышение эффективности системы регулирования рынка ценных бумаг и контроль деятельности профессиональных участников рынка, снижение государственных расходов.

деятельности, регулирование которых входит в компетенцию соответствующей саморегулируемой организации, так как регулирование должно охватывать всех профессиональных участников рынка ценных бумаг, иначе цели наделения СРО полномочиями государственных органов не будут достигнуты.

Кроме того, в литературе отмечалось, что «в период становления рынка ценных бумаг передача Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг отдельных своих функций саморегулируемым организациям при отсутствии надлежащей системы контроля со стороны государства является преждевременной и приводит не только к ущемлению в ряде случаев прав профессиональных участников рынка ценных бумаг» но и снижению эффективности государственного контроля»^[74].

После исключения положения об обязательном членстве^[75] Концепция практически утратила свое значение в части, касающейся СРО, однако до сих пор содержит ряд спорных положений. Например, положение о том, что СРО станут составной частью единого механизма регулирования рынка после наделения соответствующими государственно-властными полномочиями.

Несмотря на то, что Законом СРО были определены как добровольные объединения профессиональных участников рынка ценных бумаг, ФКЦБ России в соответствии с п.1 и 2 Постановления от 3 июня 1998 г. № 22 "Об усилении роли саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации и внесении дополнений в Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 19 сентября 1997 года К® 26^[76] обязала профессиональных участников рынка ценных бумаг,

осуществляющих брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по доверительному управлению ценными бумагами, стать членами саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию ФКЦБ России, учредительные документы которой предусматривают членство названных профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Профессиональный участник рынка ценных бумаг, осуществляющий брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по доверительному управлению ценными бумагами, обязан в срок до 1 января 1999 года стать членом саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, учредительные документы которой предусматривают членство названных профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Профессиональный участник рынка ценных бумаг, осуществляющий депозитарную деятельность, был обязан в срок до 1 августа 1998 года стать членом саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, учредительные документы которой предусматривают членство названных профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Такая позиция ФКЦБ России вызвала возражения участников рынка, поскольку данное требование противоречит ст. 1 ГК РФ, определяющей основные принципы гражданского права - равенство сторон іражданского правоотношения и принцип диспозитивности.

Результатом дискуссий стали внесение изменений и указанные постановления ФКЦБ России и отказ от принципа обязательного членства в СРО^[77]. Оценивая деятельность саморегулируемых организаций на рынке

ценных бумаг до отмены обязательного членства В. С. Плескачевский отметил, что в тот период существовала «модель квазисаморсгулируе.мых организаций, которые фактически были продолжением регулятора»⁸⁸.

В 2007 году было принято два нормативных акта, изменяющих роль самореіулируемьіх организаций на рынке ценных бумаг. Во-первых, ото Приказ ФСФР от 9 августа 2007 года № 07-87/пз-н «О внесении изменений в Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденный Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 06.03.2007 № 07-21/пз-н» частично вернул полномочия СРО по участию в лицензировании деятельности на рынке ценных бумаг.

Во-вторых, в соответствии с Порядком проведения проверок организаций, осуществления контроля и надзора над которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам, утвержденного Приказом ФСФР от 13

саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации и внесении дополнений п Положение о іюрялхе лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденное постановлением Федеральной комиссии ио рынку ценных бумаг от 19 сентябри 1997 года № 26» (в редакции Постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 22 сентября 199S года N 37)“ // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 1999. N? 6.

•*Пуги взаимодействия ФСФР и СРО .7 Рынок ценных бумаг. X* 15. 2007. С- 7

сентября 2007 года № 07-94/пз-н^[78] к проведению плановых выездных проверок организаций, являющихся членами саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг или саморегулируемых организаций управляющих компаний (далее - саморегулируемые организации), привлекаются уполномоченные работники соответствующих саморегулируемых организаций (п. 1.2). Уполномоченные работники

саморегулируемых организаций вправе совместно с инспекторами находиться на территории, в административных зданиях и служебных помещениях организации; рекомендовать инспекторам истребовать необходимые для достижения целен проверки документы (в том числе справки, письменные объяснения и другие) и их копии, а также устные разъяснения по существу проверяемых вопросов; получать от инспекторов копии документов (в бумажном и (или) электронном виде); получать доступ к информационным ресурсам автоматизированных систем, используемых в деятельности организации, в режиме «только для чтения», документации на используемые автоматизированные системы; изучать полученные в ходе проведения проверки документы; давать инспекторам устные и письменные разъяснения и (или) заключения по существу проверяемых вопросов (п. 3.5). Таким образом, саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг вновь получили право активно участвовать в проверке деятельности членов саморегулируемой организации.

Внесение упомянутых изменений согласуется с позицией ФСФР, руководитель которой В. Миловидов считает, что «СРО - это часть регулятора, а не просто составляющая рыночных институтов. Безусловно, СРО построены по своим канонам, поскольку они являются ассоциациями частных компаний, ио по споим функциям занимают место именно в системе регулирования»^[79]. Такая позиция ФСФР является возобновлением отношения

государства к деятельности саморегулируемых организаций как продолжению государственного регулирования.

В 2002 году был принят новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», который обязал всех арбитражных управляющих стать членами создаваемых в соответствии с этим федеральным законом саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Если в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг от обязательно участия в СРО было решено отказываться, то новый Закон о несостоятельности вернулся к принципу обязательного участия в СРО. Тем самым опыт деятельности СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг не был принят во внимание при разработке Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

В 2006 году были внесены изменения в ряд федеральных законов, в соответствии с которыми вводится обязательное членство в саморегулируемых организациях. Во-первых, это Федеральный закон «Об оценочной деятельности» (оценка внесенных изменений будут дана в следующей главе настоящей работы) и Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации». Последним было предусмотрено создание саморегулируемых организаций ревизионных союзов^[80] сельскохозяйственных кооперативов, которые определены как некоммерческие организации, созданные в форме объединения (ассоциации, союза) ревизионных союзов сельскохозяйственных. Членство в такой саморегулируемой организации является обязательным. Таким образом, сельскохозяйственный кооператив вынужден быть членом ревизионного союза, который в свою очередь должен быть членом саморегулируемой организации.

Таким образом, несмотря на то, что разделы о саморегулируемых организациях содержатся в ряде федеральных законов, ни в законодательстве,

ни в литературе не прослеживается единого подхода к определению статуса СРО. Можно сказать, что в настоящее время существует две идеи СРО:

1) саморегулируемые организации выражают собой продолжение государственного регулирования и заменяют его. В отношении субъектов предпринимательской деятельности, являющихся членами СРО, саморегулируемая организация будет осуществлять функции контроля за соблюдением ими не только внутренних правил и стандартов СРО, но и законодательства в целом. Таким СРО передаются государственно-властные полномочия. Эта позиция вступает в противоречие с основными принципами гражданского права;

2) саморегулируемые организации создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Основная задача СРО - способствовать самоорганизации отношении между ее участниками. Саморегулирование должно быть не продолжением государственного регулирования, а альтернативой ему. Саморегулируемые организации разрабатывают правила для своих членов и следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями.

В связи с тем, что существуют такие полярные мнения, началась разработка Федерального закона «О саморегулируемых организациях», целью которого должно было стать закрепление в законодательстве понятий «саморегулирование» и «саморегулируемая организация». Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» был принят в 2007 году^[81]. Между тем при обсуждении концепции законопроекта нс было единого мнения относительного того, каким должен быть федеральный закон «О саморегулируемых организациях».

На наш взгляд, следовало бы обозначить три основные точки зрения:

1. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» должен касаться всех СРО. Существует мнение, что Закон о несостоятельности

должен был быть принят только после принятия закона о саморегулируемых организациях. "Общий проект закона о саморегулируемых организациях еще даже не изучался в стенах Государственной Думы, а применение саморегулируемых организаций в такой конкретной и весьма конфликтной и деликатной области, как банкротство, уже претворяется в жизнь"⁹³, то есть противоречия правового статуса СРО арбитражных управляющих обусловлены в том числе отсутствием общего закона о СРО. Следует отметить, что принятый 1 декабря 2007 года закон не распространяется на все саморегулируемые организации, из его действия выведены саморегулируемые организации рынка ценных бумаг,

2. должен быть принят не федеральный закон «О саморегулируемых организациях», который касался бы СРО субъектов предпринимательской деятельности, действующих во всех сферах экономики, а несколько федеральных законов, каждый из которых касался бы отдельной области предпринимательской деятельности^[82]. Представляется, что принятие целого ряда законов нецелесообразно, поскольку в основе их деятельности лежит саморегулирование, принципы которого едины для всех СРО, и поэтому законы будут дублировать друг друга в части функций, прав и обязанностей СРО. Однако такие попытки делались. Один из первых проектов Федерального закона «О саморегулируемых организациях»⁹⁵ касался только саморегулируемых организаций, членами которых являются организации, оказывающие финансовые услуги. Кроме того, несмотря на все претензии к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)», вряд ли необходим федеральный закон "О саморегулируемых организациях арбитражных управляющих", так как их деятельность уреяудирована в Законе о несостоятельности. То же самое можно сказать и о Федеральном законе "О рынке ценных бумаг", в котором содержится глава о СРО, и поэтому принятие дополнительного закона нецелесообразно.

^м Такой позиции придерживается Е.Л. Павлодский. См.: Е.А. Павлодский. Указ. соч. С. -tS ^ъ С законопроектом можно ознакомиться а сети Интернет по адресу: h«p:.'/www.sro nv’l .zip

3. Принятие Федерального закона «О саморегулируемых организациях» не в качестве рамочного закона не разрешает противоречий в правовом статусе СРО, существующих в настоящее время. Главной задачей такого закона могло бы стать закрепление возможности существования саморегулируемых организаций как регулирующих организаций и идеи саморегулирования как альтернативы государственному регулированию. Однако для реализации такой идеи принятие отдельною специального федерального закона нецелесообразно. По нашему мнению должна быть принята Концепция развития законодательства о саморегулируемых организациях, и в соответствии с ней должны быть подготовлены федеральные законы о внесении изменений в действующее законодательство о саморегулируемых организациях.

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких саморегулируемых организаций, их деятельностью, а также в связи с осуществлением взаимодействия таких саморегулируемых организаций и их членов, потребителей их услуг (работ), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности. Таким образом, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не регулирует деятельность саморегулируемых организаций, которые исторически первыми

появились в России. Кроме того, закрепляя возможность установления обязательного членства в СРО, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не разрешает проблему существования двух идей СРО, которая должны быть разрешена в таком «базовом» законе.