§ 1. Понятие саморегулируемой организации

Как уже отмечалось, термин «саморегулируемая организация» был заимствован из англо-американского права. На какие конкретно положения и концепции права Великобритании и США опирались при разработке Федерального закона «О рынке ценных бумаг» сказать невозможно, поскольку сложившаяся в связи с принятием названного закона система регулирования с участием СРО не является идентичной модели регулироиания, сложившейся в США или Великобритании.

В Великобритании Закон о финансовых услугах 1986 определил саморегулируемую организацию (self-regulating organisation) как орган (body), который регулирует ведение инвестиционной деятельности (investment business) любого рода путем издания правил, которые обязательны для лиц, ведущих такую деятельность, поскольку они или являются членами

^w К числу основных принципов, заложенных о основу организации рынка ценных бумаг в США являются: наличие органа государственной власти, непосредственно подчиненною президенту страны, подчиненность всего массива правовых норм и всего регулирования одной целы, которая состоит в защите прав инвестора, а также построение профессионального сообтесгва, выполняющего функции посредника между инвестором и эмитентом ценных бумаг на принципах саморегулирования Подробнее см.: Н.

” К. Волков. Равіюправіїс СРО и «госре гуля юра» Отдаст «маннлоиішпіоП» И Рынок ценных бумаг. №

22. 2002.

саморегулируемой организации или подпадают под ее контроль. Саморегулируемой организацией может являться как инкорпорированных орган (body corporate), так и неинкорпорированная ассоциация (unincorporated association). Таким образом, в отличие от законодательства Российской Федерации, в Великобритании саморегулируемой организаций в принципе могло быть не только юридическое лицо⁹⁸. Таким образом, понятия саморегулируемой организацией в Великобритании и СИЛА различны. Если в США в федеральном законодательстве дается перечисления тех организаций, которые в силу закона признаются саморегулируемыми организациями, то в Великобритании приведен список условий, при удовлетворении которых и при отсутствии иных ограничений, установленных законом, юридическое лицо или неинкорпорированная ассоциация могут быть признаны саморегулируемыми организациями.

Перевод на русский язык «self-regulatory (self-regulating) organization» как «саморегулируемая организация» является нс совсем корректным. Буквальное толкование «саморегулируемая организация» означает то, что организация сама что-то регулирует, и, вероятно, прежде всего свою собственную деятельность, что в конечном итоге может привести к выводу, что любое юридическое лицо является саморегулируемой организацией, поскольку гражданское законодательство позволяет организации самостоятельно решать некоторые вопросы своей организационной структуры и взаимоотношений органов юридического лица.

Так, Н. В. Сухарева, относя к саморегулируемым организациям «некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов некоммерческой деятельности; основанные на членстве физических лиц общественные объединения, преследующие социальные цели и не ориентированные на извлечение прибыли (общественные организации, политические партии); некоммерческие организации, объединяющие по

^п На практике такая возможность нс была реализована - вес саморегулируемые оргаиикшни в Великобритании были юридическими ликами (компаниями).

профессиональному признаку субъектов коммерческой детальности; общественные объединения, объединяющие по отрасли либо по рынку субъектов коммерческой деятельности»^[83], фактически считает саморегулируемой организацией любую некоммерческую организацию, основанную на членстве.

Кроме того, в литературе стал использоваться и термин «саморегулирующиеся организации»^[84] как синоним «саморегулируемой организации». По нашему мнению правильным переводом является «саморегулирующая организация», поскольку цель такой организации не регулирование своей собственной деятельности, а регулирование деятельности своих членов. Тем не менее, в связи с гем, что термин «саморегулируемая организация» является устоявшимся а законодательстве и юридической литературе, мы в настоящем исследовании используется этот перевод.

Таким образом, заимствуя термин «sell-regulatory organization» в России в это понятие было заложено иное содержание - объем правомочий отечественных саморегулируемых организаций сравним с теми, которыми, например, обладают саморегулируемые ассоциации в Великобритании. Это не первый случай, когда в гражданском праве появляются организации (организационно-правовые формы) с неопределенной целью под влиянием неправильно истолкованного зарубежного законодательства. Г. Е. Авилов, анализируя статус закрытых акционерных обществ по российскому законодательству, отмечает, что их появление в России связано с неудачным переводом с английского языка, а именно американский термин «corporation» был ошибочно переведен как «акционерное общество», a «close corporation» соответственно превратилось в «закрытое акционерное общество». В этом смысле Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности»,

отождествляя закрытое акционерное общество и товарищество с ограниченной ответственностью, поступал честно, поскольку по американской системе, которая не знает деления корпораций на самостоятельные организационно­правовые формы, двум указанным понятиям действительно соответствует одно - «close corporation»^{[85] [86]}.

Среди отечественных цивилистов опыт и задачи деятельности

саморегулируемых организаций обобщил F.. А. ПавЛОДСКНЙ в своей Статье

«Саморегулируемые организации: мода или тенденции».

мнению, весьма удачно выбрано название для статьи, поскольку оно отражает

состояние современного российского законодательства о саморегулируемых

организациях. Н.А. Павлодский указывает, что, как правило, СРО возникают

на базе некоммерческих организаций. Термин «саморегулируемая 102

организация», по его мнению, весьма условен .

Е. А. Павлодский отмечает, что юридическое лицо может быть отнесено к СРО только в том случае, когда на основании закона отдельные полномочия государственного управления переходят к данной организации¹⁰³. По нашему мнению, к саморегулируемым организациям не переходят функции государственного управления. Саморегулируемые организации получают возможность самостоятельного регулирования отношения в отдельной сфере. Тем самым, наша позиция основана на концепции саморегулирования как самостоятельного регулирования лицами отношений между собой, а не как продолжение государственного регулирования, которое выражается в наделении саморегулируемых организаций функциями государственных органов.

При создании саморегулируемых организаций в России предполагалось

их активное участие в регулировании рынка ценных бумаг. В тоже время

отдельное исследование о правовой природе саморегулирования и

саморегулируемых организаций не проводилось. Возможно, такое

исследование и не было необходимым, если бы деятельность саморегулируемых организаций в России ограничилась рынком ценных бумаг. Однако примерно в это же время был принят Федеральный закон «О рекламе» от 18 июля 1995 г. № 1О8-Ф3^[87], который предусматривал создание не саморегулируемых организаций, а так называемых органов саморегулирования, которыми являлись общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц. Целью этих органов было участие в разработке требований к рекламе, в том числе проектов законов и иных нормативных правовых актов, проведение независимых экспертиз рекламы на предмет установления ее соответствия требованиям законодательства Российской Федерации о рекламе и направление соответствующих рекомендаций рекламодателям, рекламопроизводителям и рекламораспространителям.

В качестве еще одного примера можно привести Федеральный закон от 7 августа 2001 года «О кредитных потребительских кооперативах граждан»^[89] предусматривает возможность создания нс саморегулируемых организаций, а органов саморегулирования деятельности кредитных кооперативов. Такими

органами являются общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц, созданные и зарегистрированные в установленном законом порядке. По нашему мнению, законодателю следует употреблять единообразные термины и внести соответствующие изменения, назвав эти органы саморегулирования саморегулируемым ассоциациями.

Тем не менее, определение саморегулируемой организации без относительно сферы ее деятельности содержится в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 года. Данный закон определяет саморегулируемую организацию как некоммерческую организацию, созданную путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющую своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами саморегул ируемой организации.

К настоящему времени несколько федеральных законов закрепили понятие СРО применительно к отдельным сферам правового регулирования: Федеральный закон от 29 июля 1998 года «Об оценочной деятельности в

Российской Федерации», Федеральный закон от 26 октября 2002 года «О несостоятельности (банкротстве)», Федеральный закон от 22 апреля 1996 года «О рынке ценных бумап>, Федеральный закон «Об инвестиционных фондах», Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», от 13 марта 1996 года Федеральный закон «О рекламе», Федеральный закон от 24 июля 2007 года «О государственном кадастре недвижимости», Федеральный закон от 8 декабря 2005 года «О сельскохозяйственной кооперации».

Некоторые понятия были изменены. Например, закон об оценочной деятельности, по нашему мнению, ухудшил положение оценщиков, обязав их вступить в СРО. Ранее Закон устанавливал, что дополнительно к государственному регулированию саморегулирование оценочной деятельности осуществляется саморегулируемыми организациями оценщиков и распространяется на членов таких саморегулируемых организаций. В целях саморегулирования оценочной деятельности оценщики вправе объединяться в ассоциации, союзы, иные некоммерческие организации. Саморегулируемые организации оценщиков могут выполнять следующие функции: защищать интересы оценщиков; содействовать повышению уровня профессиональной подготовки оценщиков; содействовать разработке образовательных проірамм по профессиональному обучению оценшиков; разрабатывать собственные стандарты оценки; разрабатывать и поддерживать собственные системы контроля качества осуществления оценочной деятельности¹⁰⁷.

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» определяет СРО как некоммерческую организацию, созданную в целях саморегулирования, основанную на членстве, объединяющую субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющую субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Членство

В литературе также отмечается, что ас псредачеП контрольных функций СЮ икеншиьов общество утратит доверие к новому элементу рыночного механизма. Отмена лицензирования и сіандаріїпации как методов публи'іікниравовоіо регулировании, перенос их в сферу частноправового регулирования ослабит роль института независимой оценки». См.: Е.В. Воскресенская. Сзморегулиропашк: оценочной деятельности// Современное право. № 3. 2007.

субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным, однако федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида.

Таким образом, определения саморегулируемой организации, данные в перечисленных законах, предусматривают либо обязательное членство или добровольное. Обязательное членство сразу влечет за собой обязательность создания субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности таких организаций, поскольку без вступления в них невозможно будет осуществлять ту или иную деятельность.

Исходя из изложенного, в Российской Федерации, несмотря на принятие Федерального закона «О саморегулируемых организациях» отсутствует единое понятие СРО. Как мы выявили, обусловлено это, прежде всего, тем, в Российской Федерации приняты несколько федеральных законов, предусматривающих создание или возможность создания саморегулируемых организаций. Каждый закон относится к отдельной сфере общественных отношений, поэтому в зависимости от сферы применения закона, меняются цели и задачи саморегулируемых организаций. Эго никоим образом не оправдывает отсутствие у законодателя единой позиции относительно правового статуса саморегулируемых организаций. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» должен быть основан на единой концепции СРО и соответственно должны были быть внесены существенные изменения в действующее законодательство.

В настоящее время в Российской Федерации при разработке законодательства о саморегулируемых организациях преобладающей является позиция, подтвержденная Конституционным Судом Российской Федерации, который, рассматривая дело о соответствии Конституции Российской

Федерации принципа обязательного членства в СРО арбитражных управляющих’⁰⁸, указал, что СРО является публично-правовым объединением, и подтвердил допустимость установления обязательного членства в СРО.

По нашему мнению, идея СРО как публично-правового профессионального объединения не может быть поддержана. Во-первых, Конституционный Суд РФ в Постановлении сослался на Налоговый кодекс Российской Федерации (далее — НК РФ), что не является достаточным аргументом при определении статуса профессионального объединения. В статье 251 (части 2) НК РФ указывалось, что к целевым поступлениям на содержание некоммерческих организаций и ведение ими уставной деятельности относятся осуществленные в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях вступительные взносы, членские взносы, целевые взносы и отчисления в публично-правовые профессиональные объединения, построенные на принципе обязательного членства. Такая норма была включена в НК РФ Федеральным законом от 6 августа 2001 года^[90], и исключена Федеральным законом от 6 июня 2005 года^{[91] [92].}

Сам термин «публично-правовое профессиональное объединение» по- видимому не является вполне удачным, поскольку до Налогового кодекса РФ ни один нормативно-правовой акт такой термин не употреблял, и эта норма была из него исключена уже на момент принятия решения Конституционным Судом РФ по данному вопросу¹ ”.

В начале 2000-х гг. в связи с проведением административной реформы в РФ предполагалось принятие закона о саморегулируемых организациях, который бы относился ко всем саморегулируемым организациям. Основной проблемой на пути его принятия, по нашему мнению, явилось существование

на момент создания закона норм о саморегулируемых -организациях в уже действующем законодательстве, и они были настолько различны, что подвести иод общий знаменатель все существующее законодательство о саморегулируемых организациях без существенных изменений законодательства не представлялось и нс представляется возможным в настоящее время. Принятый закон «О саморегулируемых организациях» является уникальным, поскольку ни в одной стране мира такого закона не принято.

Таким образом, российское законодательство устанавливает одновременное существование двух идей СРО, а именно СРО, основанных на принципе обязательного членства, и СРО как добровольные объединения физических и (или) юридических лиц. Устранить это противоречие возможно лишь закрепив в законодательстве Российской Федерации единую концепцию саморегулирования, основанную на различении саморегулируемых организаций и саморегулируемых ассоциаций. Необходимо законодательство разграничить понятия «саморегулируемая организация» и «саморегулируемая ассоциация», закрепив в законе возможность создания таких объединений только на добровольной основе.