§ 4. Другие основания приобретения права частной собственности на земельные участки в городе Москве

Проведение земельной реформы и усложнение правового регулирования общественных отношений по поводу использования земельных участков, в том числе города Москвы, обусловили необходимость научного и практического осмысления проблемы разграничения предметов регулирования земельного и гражданского законодательства применительно к правовому режиму земельных участков.

Включение земли в сферу гражданского оборота и введение частной собственности на нее в современной России вызвало необходимость использовать гражданско-правовые элементы при регулировании земельных отношений. Это привело к появлению главы 17 Гражданского кодекса РФ, соответствующих норм раздела третьего Гражданского кодекса РФ, допускающих оборот земельных участков в различных формах, аналогичных нормам Земельного кодекса РФ, Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и других законов, и нормативных актов, предусматривающих юридически защищенную возможность произвести отчуждение земельного участка, получить его в аренду и т.п.

Состояние экономики нашего государства находится в прямой зависимости от того, насколько рационально используются национальные природные ресурсы, в том числе и земля. Одним из условий повышения эффективности ее использования является создание продуманного, гибкого и надежного оборота земельных участков, позволяющего обеспечить перераспределение их под контролем государства как в хозяйственных, так и в иных целях.

Оборот земельных участков придает стабильность предпринимательской деятельности, позволяет изыскивать экономические резервы и в целом обеспечивает земельным отношениям необходимую динамичность, адекватную условиям рыночной экономики.

Выражение «оборот земельных участков» в специальной литературе трактуется неоднозначно.

Как отмечает H.A. Сыродоев, «в связи с переходом к рыночной экономике у некоторых авторов возник соблазн соотнести понятия «рынок земли» и «оборот земли».^[160]

Г.А. Волков, А.К. Голиченков, О.М. Козырь считают, что понятия «рынок земли» и «оборот земли» различны по объему. Первое понятие шире второго и включает в себя помимо системы сделок с землей и обеспечивающие их механизм и инфраструктуру.

Э.А. Крылатых же рассматривает земельный рынок как часть земельного оборота, при котором установление, изменение и прекращение прав на земельный участок происходит в результате юридически оформленного договора и опосредовано денежным и натуральным платежом.^[161]

По мнению Ф.Х. Адиханова, «оборот земли можно определить как переход земельного участка от одного субъекта прав на землю к другому, независимо от того, в чьей собственности находится земля, приватизирована она или нет. Разница лишь в том, что в одном случае осуществляется публичный оборот, а в другом - частный (рыночный)».

Следует согласиться с Ф.Х. Адихановым, что оборот земли можно определить как переход земельного участка от одного субъекта прав на землю к другому. Однако позиция в части выделения публичного оборота представляется необоснованной. Ввиду того, что признание права частной собственности на землю осуществляется, в том числе, посредством предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц, причем законодательством устанавливается особый порядок и условия такого предоставления, говорить о публичном обороте и тем более приравнивать его к частному (рыночному) не представляется возможным.

Таким образом, оборот земельных участков - переход земельных участков от одного лица к другому посредством заключения договоров и иных сделок, осуществляемый в соответствии с Гражданским кодексом РФ и земельным законодательством.

Общее положение об оборотоспособности объектов гражданских прав сформулировано в статье 129 ГК РФ: «Объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте». Пункт 3 статьи 129 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что земельные участки могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле.

Согласно статье 13 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса РФ» нормы, касающиеся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.

В силу части 3 статьи 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

В настоящее время остаются открытыми вопросы государственного регулирования рынка земли, установления обозначенных выше ограничений на совершение сделок с участками. Множество проблем связано с их оборотом в городах и поселениях, где спрос на земельные участки наиболее высок. К ним относятся и вопросы, связанные с землей, на которой расположены здания и другие объекты недвижимости (проблема «единства судьбы земельного участка и недвижимости»). Нельзя признать решенными проблемы общих прав на земельные участки и оборота участков, которые принадлежат нескольким лицам.

Вместе с тем эти проблемы обострились и, как никогда, являются актуальными. Пробелы и противоречивость законодательства, безусловно, порождают сложности на практике. Количество земельных споров постоянно растет, отсутствует единообразная судебная практика. При этом актуальными являются не только материально-правовые вопросы рассмотрения и разрешения земельных споров, но и процессуальные аспекты.

Тем не менее, можно утверждать, что в России на сегодняшний день уже сложилось позитивное законодательство об обороте земельных участков.

Основная проблема состоит в том, чтобы обеспечить его правильное применение. В этой связи одним из центральных вопросов является вопрос о соотношении земельного законодательства, содержащего ряд специальных норм, и законодательства гражданского, где изложены основные, базовые правила о сделках (главы 9 ГК РФ) и договорах (раздел III ГК РФ).

По замечанию исследователей вопросов соотношения гражданского и земельного права^[162], одним из первых инициаторов данной дискуссии был В.А. Дозорцев, сделавший радикальный вывод об отсутствии самостоятельного предмета правового регулирования у земельного законодательства и о полном его подчинении гражданскому. Автор полагал, что поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота».

В целом следует признать, что на сегодняшний день в юридической литературе вопрос о классификации сделок с землей отдельно не поднимается. Они, как и любые другие гражданско-правовые сделки, подразделяются на односторонние и многосторонние (договоры). К односторонним сделкам можно отнести завещание земельного участка. К многосторонним - договоры купли-продажи, дарения, мены, аренды земельных участков и т.д.

В итоге вопросы приобретения права собственности на земельные участки из земель города Москвы в гражданско-правовом порядке имеют скорее практический, прикладной характер и, с учетом специфики города Москвы в общем массиве оборота городских земель встречаются значительно реже. Так, например, согласно изменениям, внесенным в

ст.

Эта норма означает, в частности, что все земли, вошедшие в территорию «новой» Москвы, признаются землями населенного пункта город Москва. Федеральное законодательство не устанавливает преимущественного права субъектов РФ на покупку таких земельных участков, однако для присоединенных к Москве территорий сделано исключение из общего правила. Иные ограничения, предусмотренные законодательством об обороте земель сельскохозяйственного назначения (например, ограничения на приобретение участков в собственность для иностранных лиц), не устанавливаются.

В итоге, городу, как участнику правоотношений по обороту земель, федеральным законодателем отдается неоспоримый приоритет, что не способствует увеличению количества земельных участков в гражданском обороте.

Возвращаясь к собственно гражданско-правовым сделкам с землей, можно классифицировать их и по признаку перехода права собственности на земельный участок: это договоры купли-продажи, мены, дарения, ренты и пожизненного содержания с иждивением, завещание и др. В числе сделок, не связанных с переходом права собственности, можно назвать договоры аренды, ссуды, доверительного управления и т.д.

Сделки с земельными участками преимущественно являются двусторонними, т.е. договорами. При этом нет оснований ограничивать состав сделок оборота земельных участков только теми из них, которые направлены на переход права собственности. В условиях, когда многие вопросы оборота земельных участков еще не решены, их аренда является наиболее используемым вариантом и удобным инструментом распоряжения землей, в первую очередь для государства, что вполне подтверждается сложившейся правоприменительной практикой.

Сходны со сделками оборота и договоры, которыми оформляются некоторые земельные сервитуты (ст. ст. 274, 277 ГК РФ). Ограниченные вещные права, рожденные определенной связью вещей и интересов, установлены непосредственно законом. Соглашения же при этом выполняют обслуживающую, факультативную роль. В соответствии с п. 3 ст. 274 ГК РФ спор об ограниченных правах на чужой участок может быть разрешен судом и без договора.

Отсюда следует, что под сделками оборота (экономического, гражданского) следует понимать только те волевые, осознанные действия обоих участников акта, которые направлены на приобретение прав и обязанностей вещно-правового характера в легитимном порядке.

Юридические факты, не отвечающие таким признакам, например, решение суда о присуждении имущества, а также действия неправомерные, если даже они и влекут вещные правоотношения, было бы правильным исключить из числа сделок оборота. Например, причинение вреда (деликт) также ведет к возникновению правоотношений. Но последующие действия по компенсации ущерба не вызваны волей участников. Таковы и многие юридические акты в сфере финансово-бюджетных отношений (утверждение соответствующим органом бюджета и т.п.). Трудно признать элементом оборота и события (например, смерть наследодателя). Вряд ли правильно рассматривать в качестве оснований оборота земельных участков изменение категории земли^[165]. В этом случае остаются неизменными и субъект, и объект прав, происходит лишь смена правового режима.

Основаниями для отношений оборота могут выступать административные акты, случаи универсального правопреемства и т.д. (п. 2 ст. 307 ГК РФ). Чаще всего они являются элементами так называемых сложных юридических составов^[166]. Речь идет о таких системах (совокупностях) разных юридических фактов, которые лишь вместе порождают, изменяют, прекращают соответствующие правоотношения. Они часто включают в себя административные акты, имеющие для земельных отношений особое значение уже потому, что продавцом на первичном рынке обычно выступают публичные образования. Таким сделкам, как правило, предшествуют волевые акты административной деятельности соответствующих органов.

Возвращаясь к рассмотрению гражданско-правовых способов приобретения права частной собственности, следует отметить, что они возникают в силу закрепленных земельным законодательством исключительных условий. Так, при продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его покупки (п. 8 ст. 22 ЗК РФ); собственник зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды такого земельного участка (п. 3 ст. 35 ЗК РФ); граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе приватизировать соответствующий земельный участок (п. 1 ст. 36 3КРФ).

Особые способы признания права собственности на земельные участки предусмотрены при наследовании данного имущества. Основанием возникновения права собственности является наследование земельного участка по завещанию или по закону. Согласно ст. 1110 ГК РФ при наследовании имущество умершего переходит к другим лицам в порядке универсального правопреемства, то есть в неизменном виде как единое целое и в один и тот же момент, если из правил ГК РФ, либо других специальных законов не следует иное. Наследование земельных участков осуществляется в соответствии со ст.ст. 267, 1181 и 1182 ГК РФ, в соответствии с которыми принадлежавший наследодателю земельный участок на праве собственности или праве пожизненного наследуемого владения входит в состав наследства.

Следует отметить, что нормы ст. 267 и 1181 ГК РФ содержат, на наш взгляд, ошибочное правило, предоставляющее право землевладельцу распоряжаться принадлежащим имуществом. Общая норма ст. 267 ГК РФ закрепляет возможность распоряжения правом, а не имуществом. В свою очередь раздел «Наследственного права» конкретизирует возможность распоряжения имуществом через составление завещания. Распоряжение земельным участком путем составления завещания возможно лишь со стороны собственника земельного участка, коим землевладелец не является. Таким образом, право пожизненного наследуемого владения может переходить лишь по наследованию по закону. По указанным причинам название и содержание ст. 267 «Распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении» и ст. 1181 ГК РФ «Наследование земельных участков» нуждаются в корректировке, т.к. помимо наследования земельных участков речь идет о наследовании права пожизненного наследуемого владения ими^[167].

Норма статьи 1182 ГК РФ закрепляет возможность раздела земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков определенного целевого назначения. Тем не менее, ЗК РФ не предусмотрена возможность раздела земельного участка при приобретении по наследству права пожизненного наследуемого владения. Существующая коллизия норм приводит к тому, что на практике участок должен быть передан только одному наследнику (лицу, имеющему преимущественное право). При отсутствии такого лица земельный участок становится общей долевой собственностью наследников. При этом следует отметить, что распорядиться участком путем выделения из него доли наследники не могут. Они вправе установить порядок пользования участком, а в случае разногласий любой из них вправе обратиться в суд с иском об определении порядка пользования участком.

Таким образом, целесообразно абзац 1 ст. 1181 ГК РФ «Наследование земельных участков» изложить в следующей редакции: «Принадлежавшие наследодателю на праве собственности земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельным участком входит в состав наследства и наследуется по основаниям, установленным настоящим Кодексом. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специальное разрешение не требуется». Если наследодатель составит распоряжение в отношении имущества (земельного участка) — при вступлении в наследство не встанет вопрос о разделе такого участка (сохранится территориальная целостность объекта), при наследовании по закону сработает норма о преимущественном праве одного из наследников.

Что касается вступления в наследство несколькими наследниками, то здесь налицо практические проблемы, так как принятие земельного участка в частях, долях, или иным способом, при котором необходимо его фактическое разделение, невозможно.

Как наличие, так и отсутствие завещания в отношении земельного участка вызывает много затруднений в правоприменительной практике. Так,

О.В. Мананниковым проанализированы определенные противоречия в гражданском законодательстве, касающиеся принципа «единой судьбы» земельного участка и расположенной на нем недвижимости, раскрыты определенные сложности в определении вопроса о делимости или не делимости земельного участка, а, соответственно, и вытекающие из закона ограничения свободы завещания. Завещание, содержащее распоряжение наследодателя в отношении несуществующих объектов права (частей земельного участка, не получивших на момент открытия наследства статуса земельных участков) является ничтожной (недействительной) сделкой (п. 4 ст. 1131 ГК РФ) в силу ст. 168 ГК РФ. Наследование части земельного участка как объекта недвижимости без выдела этой части в самостоятельный объект гражданских прав будет противоречить законодательству и идеологии гражданского права России^[168].

Заблаговременно разделяя земельный участок на части по количеству наследников (не распорядившись ими в завещании), наследодатель спровоцирует предусмотренную законом ситуацию, когда каждый из наследников должен будет вступать в наследство по все наследственной массе. Сложностей можно будет избежать, если наследодатель в отношении каждой из индивидуально определенной части (новому земельному участку) сделает завещательное распоряжение. Но как показывает практика, при жизни граждане редко задумываются о правовых последствиях совершенных (несовершенных) действий.

Имущество умершего члена крестьянского (фермерского) хозяйства^[169]согласно ст. 1179 ГК РФ наследуется в особом порядке, т.к. оно не является личным имуществом наследодателя. Так как речь идет и о наследовании земельного участка, должны применяться нормы ст. 1181, 1182 ГК РФ. Особенностью наследования земельных участков, принадлежащих крестьянскому (фермерскому) хозяйству, является особое правовое положение имущества такого хозяйства - имущество находится в совместной собственности членов крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 253-255 ГК РФ, ст. 257-259 ГК РФ). При условии, что наследник не является членом такого хозяйства, ему выплачивается компенсация. Если наследник является членом хозяйства, то вступает противоречие норм ГК, так как имущество будет делиться между членами хозяйства и распоряжение наследодателя в отношении имущества в хозяйстве теряет смысл.

Перечисленные факты также вступают в противоречие с принципом свободы завещания закрепленным ст. 1119 ГК РФ. К сожалению, остается еще достаточное количество спорных вопросов, возникающих в процессе наследования земельных участков принадлежащих крестьянскому (фермерскому) хозяйству. Значительная часть указанных проблем связана не столько с пробелами в правовом регулировании наследственных отношений, сколько с отсутствием ясности в определении правового статуса крестьянского (фермерского) хозяйства и правового режима его собственности.

Отметим, что ситуация усугубляется еще и тем фактом, что старые свидетельства на земельные участки так и не стали основанием для передачи этих земельных участков по наследству, поскольку местные органы требуют в начале получать кадастровые номера, присеваемые этим участкам только в случае проведения геодезических работ^[170].

Помимо принятия земельного участка по наследству существует такой способ признания права собственности на землю как бесплатная приватизация земельных участков гражданами, являющимися наследниками жилых домов. Так, с 2007 года ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, также иных граждан на земельные участки»^[171], государственная регистрация права собственности на земельный участок, предоставленный гражданину до вступления в силу ЗК РФ, в случае если к такому гражданину перешло в порядке наследования или по иным основаниям право собственности на расположенное, на данном земельном участке здание (строение) или сооружение, осуществляется в упрощенном порядке. При этом вместо документа, устанавливающего или удостоверяющего право такого гражданина на данный земельный участок, в качестве основания осуществления государственной регистрации права собственности такого гражданина на данный земельный участок могут быть представлены следующие документы:

- свидетельство о праве на наследство либо иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право собственности такого гражданина на указанное здание (строение) или сооружение;

- один из документов, предусмотренных законодательством и устанавливающих или удостоверяющих право гражданина, любого прежнего собственника указанного здания (строения) или сооружения на данный земельный участок (например, акт, свидетельство о предоставлении земельного участка прежнему собственнику здания).

Таким образом, законодатель постарался упростить порядок оформления земельных участков наследниками.

Возвращаясь к общей характеристике, земельных правоотношений надо признать, что было бы целесообразно усилить роль договорных начал в формировании прав на землю (земельные участки). Во многом придание договору большего значения следует связывать не только с законодательными изменениями, но и с правильным толкованием уже имеющихся норм. Например, в соответствии с п. 4 ст. 20 ЗК РФ, лица, получившие земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования, не могут распоряжаться таким участком. Но это не значит, что они не могут распоряжаться самим правом. Также оценивается значение данной нормы и в ряде работ правоведов^[172].

С учетом приведенных выше данных о развитии земельного законодательства города Москвы с сожалением, приходится констатировать, что до настоящего времени городе Москве правовое регулирование применения гражданско-правового регулирования земельных правоотношений сужалось совместными усилиями федерального, регионального законодателя и органов исполнительной власти, предпочитающих регулировать их императивных нормами.

Эти вопросы, как и возможность применения гражданско-правовых способов для установления некоторых прав на земельные участки, хотя с научной точки зрения отчасти являются спорными. Но в целом, по нашему мнению, не подлежит сомнению целесообразность большего использования диспозитивных (прежде всего договорных) начал гражданско-правового регулирования в сфере оборота земельных участков из земель города Москвы и Российской Федерации в целом.