§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации

Термин «правовой акт» многозначен. Он имеет несколько смысловых оттенков: во-первых, означает действие (поведение), причем как правомерное, так и противоправное, что обобщенно называется юридическими фактами, которые влекут соответствующие правовые последствия. Во-вторых, к правовым актам относят результаты как правомерных, так и противоправных действий. В первом случае речь идет о юридически значимых содержательных элементах правовой системы общества - юридических нормах, воплощающихся в законах и подзаконных актах, индивидуальных предписаниях, выражающихся в правоприменительных актах, сделках и иных актах автономного регулирования, заключаемых между различными субъектами. В-третьих, под правовым актом понимается юридический документ^[247].

С. С. Алексеев в понятии «правовой акт» выделяет: а) действие (поведение), как правило, правомерное, т. е. юридический факт, являющийся основанием тех или иных правовых последствий; б) результат правомерного действия, т. е. юридически значимый содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт «автономного» регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой, властной, индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов; в) юридический документ, т. е. внешнее, словесно-документально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное поведение и его результат^[248]. В результате он дает следующее определение: «правовой акт - это надлежащим образом (словесное или документальное) оформленное, внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы - юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц»^[249].

Ю. А. Тихомиров полагает, что правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений^[250]. Правовые акты, по его мнению, должны быть классифицированы следующим образом: а) Конституция Российской Федерации, устав субъекта Российской Федерации; б) законы с подвидами - федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс, общие (основные) принципы, основы законодательства, федеральный закон о ратификации международного договора, федеральный закон о поправках и изменениях Конституции Российской Федерации, закон субъекта Российской Федерации, модельный законодательный акт - в рамках Федерации и СНГ; в) постановления и иные акты законодательных органов; г) указы и распоряжения Президента Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Федерации; д) постановления, распоряжения и иные акты Правительства Федерации и ее субъектов; е) ведомственные правовые акты с подвидами актов федеральных министерств, актов госкомитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации; ж) правовые акты самоуправления с подвидами актов местного самоуправления и актов по итогам выборов и референдумов; з) локальные (корпоративные) акты; и) решения судов и контрольно-надзорных органов; к) публично-правовые договоры и соглашения; л) программы и декларации; м) положения и уставы; н) международно-правовые акты.

По мнению Д. Милковой, юридические акты - «это своеобразное бытие правовой нормативности (общей, индивидуальной), по своей сущности они представляют собой объективированную надлежащим способом (чаще всего особенным, словесно документальным) государственную волю (респективная и индивидуально-правовая воля в индивидуальных актах), направленную на достижение определенного юридического эффекта посредством конструирования и закрепления в данных актах основных содержательных элементов правовой системы»^[251].

Все приведенные определения отражают отдельные грани такого понятия как правовой акт. Однако думается, что оно должно иметь четкое содержание. Поскольку посредством их осуществляет правовое регулирование, способное существенно затрагивать права и законные интересы субъектов регулятивных отношений.

Понятие «правовой акт» имеет несколько смысловых оттенков. Он может представлять собой, во-первых, действие, или поведение (как правомерное, так и неправомерное), т.е. это юридический факт, являющийся основанием для правовых последствий. По мнению Г. Кельзена, «внешнее действие, которое по своему объективному значению составляет правовой (или противоправный) акт, - это всегда протекающее в пространстве и времени чувственно воспринимаемое событие, т.е. природное явление определенное законом причинности»^[252]. Примером правомерного правового акта-действия может служить правотворческий акт, который представляет собой действие правотворческого органа, совершаемое в процессе, в результате правотворчества.

Во-вторых, это результат как правомерного, так и неправомерного действия, т.е. в первом случае это «юридически значимый содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт «автономного» регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой властной индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов»^[253].

И, в-третьих, это юридический документ, то есть внешнее словеснодокументально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное либо противоправное поведение и соответствующий результат.

Категория «правовой акт» наиболее полно разработана в науке административного права применительно к теории государственного управления и получившая название «правовой акт управления» или «административный акт».

В теории административного права институт правового акта управления является одним из центральных, в рамках которого осуществляются важнейшие функции государственного управления.

Возникновение термина «правовые акты управления» в некоторой мере обусловлено ранее существовавшей советской доктриной административного права. В первоначальном смысле значение слова «управление» в термине «правовые акты управления» понималось как принадлежность этой разновидности правовых актов к решениям так называемых органов государственного управления (исполнительно-распорядительных органов). В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. органы государства подразделялись на следующие основные виды: органы государственной власти, органы государственного управления (исполнительно-распорядительные органы), органы правосудия и прокурорского надзора. В Конституции СССР также упоминались органы народного контроля. Иными словами, с учетом изменений, привнесенных Конституцией РФ 1993 г. в систему государственной власти, правовые акты управления следовало бы именовать как «правовые акты исполнительных органов власти», но в этом случае в рамках данного термина нет места соответствующим актам местного самоуправления.

В современной науке административного права России отсутствует общепринятое и легальное определение понятия правового акта. Причина различий подходов к определению правовых актов в российском административном праве связана с недостаточной разработанностью ряда проблем теории государства и права, науки административного и конституционного права. В теории государства и права нет полного единства в решении таких вопросов, как определение форм деятельности государственных органов, форм реализации права, не выработаны общепринятые определения понятий «правовой акт», «правовой акт государственного органа», «нормативно-правовой акт», отсутствует исчерпывающая разработка проблемы волевого свойства правовых актов. Все это, безусловно, оказывает непосредственное влияние на определение правового акта.

В административном праве большинства европейских стран используется термин «административный акт»^{[254] [255]. Но следует отметить, что его понимание в ряде стран имеет несколько различный смысл . Как отмечает Ю.Н. Старилов, во французском административном праве административный акт может быть и нормативным и индивидуальным (как сегодня в российском праве). В то время как в германском административном праве административный акт отличается от установления правил поведения (норм права), т.е. административный акт и создание норм права считаются различными формами осуществления управленческих действий[256].}

В российском административном праве попытка замены термина «правовые акты управления» термином «административные акты» воспринимается далеко не однозначно. «Административными актами» можно считать и административно-юрисдикционные акты (например, постановление о наложении административного наказания), что не позволяет, по мнению некоторых ученых, считать их актами управления. В учебнике под редакцией Ю.М. Козлова «Советское административное право»^[257] акты управления рассматривались как одна из форм деятельности органов государственного управления, и термин «административный акт» по этой причине не применялся.

C этим нельзя полностью согласиться, так как управление предполагает применение к нарушителю соответствующих мер с целью принуждения к исполнению воли управляющего («принуждающее» или «негативное» управление). Иные правовые акты управления носят созидающий характер («позитивное» управление). В этой связи думается, что целесообразным следует считать деление административных актов на административные акты позитивного управления и административные акты негативного управления; последние можно именовать и как административно-юрисдикционные акты.

Органы исполнительной власти выступают носителями определенного объема государственно-властных полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными органами правовых актов (правовых актов исполнительных органов власти) в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами. Отсюда следует, что административные акты - это и правовые акты, и иные действия - волеизъявления субъектов исполнительных органов власти.

Многие авторы научных работ в области административного права использовали различные основания для определения понятия института правового акта управления. Наиболее полный обзор используемых оснований приводится в работах Р.Ф. Васильева^[258] и Ю.Н. Старилова^[259].

Определением правовых актов управления, ставшим впоследствии классическим, признается следующее: «Правовые акты управления есть властные волеизъявления государственных органов и других субъектов государственного управления, устанавливающие, применяющие, изменяющие, отменяющие правовые нормы и изменяющие сферу их действия, которые совершаются в установленном порядке на основе и во исполнение законов в процессе осуществления функций государственного управления и действуют в форме устных велений или документов, содержащих соответствующие веления (предписания)»^[260]. Это определение было дано Р. Ф. Васильевым еще в 1987 г. и отражало систему государственного управления своего времени.

Необходимость установления правовых норм непосредственно в процессе исполнительно-распорядительной деятельности обусловлена тем, что законы содержат лишь общие нормы, которые не могут с должной полнотой регулировать все стороны общественной жизни, все отношения, возникающие в ходе реализации законов.

Другой правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности является применение норм права, осуществляемое либо государственными органами, главным образом органами управления, либо соответствующими должностными лицами. В результате этого возникают, изменяются или прекращаются различные административно-правовые отношения.

Деятельность органов государства и должностных лиц по применению норм права в процессе управления, так же как и установление правовых норм, выражается в форме актов управления. Среди всех форм работы аппарата управления правовые акты являются важнейшей формой, так как посредством их регулируются или непосредственно разрешаются наиболее важные вопросы текущей управленческой деятельности.

Общепринятого определения понятия актов управления в литературе нет. Одни авторы акты управления называют действиями исполнительнораспорядительного характера, направленными на установление общих правил поведения или на непосредственное возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Другие - актами государственного управления называют «государственные властные акты, изданные на основе и во исполнение законов и указов органами государственного управления в процессе практического осуществления функций государства» . Наиболее распространенным является понимание акта управления как юридической формы исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение

19

законов и в установленном законом порядке .

Прежде всего, обращает на себя внимание различный подход авторов к пониманию самой исполнительно-распорядительной деятельности. Если авторы первого и третьего определения исходят из того, что эта деятельность осуществляется не только органами управления, то во втором случае речь идет лишь об этих органах. Следовательно, и акты управления, согласно первому и третьему определению, издаются не только органами управления, а согласно второму определению только этими органами и никакими другими. Как видим одной из причин различного подхода к определению акта управления является отсутствие единого подхода к определению самого управления как одного из видов государственной деятельности.

Можно указать и на другие различия в подходе к дефиниции акта управ-

20 ^_r

ления . 1 ак, в первом определении указаны юридические свойства актов, тем ^{[261] [262] самым подчеркнут их юридический характер, направленность акта на определенный правовой результат, то есть четко выражен признак, присущий всем правовым актам, чего нет во втором и третьем определении.}

Специфика акта управления отражается в указании на исполнительнораспорядительный характер действия. Во втором определении отмечено, что акты управления являются государственными актами, иными словами, указана родовая принадлежность актов управления, и назван один из общих признаков, характеризующих родовое понятие. Специфика акта управления должна усматриваться из указания на субъекты государственной деятельности, которым эти акты издаются. В третьем определении об общих (родовых) признаках акта управления вообще не упоминается, отмечена лишь принадлежность акта управления к исполнительно-распорядительной деятельности и указаны некоторые ее черты, которые, кстати сказать, присущи всем формам данного вида деятельности.

Существует мнение, согласно которому «административный акт (правовой акт управления) - правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственновластным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) для достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций»^[263].

Подводя итог вышесказанному, можно предложить следующее определение акта управления. Правовые акты управления - это такие властные действия органов государственного управления, которые совершаются ими на основе и во исполнение законов и подзаконных актов вышестоящих органов государственного управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, выражают их волю и направлены на установление правил поведения государственных органов, должностных лиц и граждан, а так же на возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений.

Центральный банк Российской Федерации является важным субъектом государственного регулирования банковской деятельности. Отличается ли его деятельность от управленческой? Основное отличие регулирования от управления состоит в том, что при регулировании воздействие оказывается не на конкретные субъекты, а на процессы, протекающие в сфере регулирования. В ходе регулирования устанавливается правовой режим деятельности объектов, формируется своего рода правовое поле и системное воздействие на деятельность объектов регулирования. Помимо этого, регулирование, особенно в банковской сфере, это не система абстрактно установленных правил и норм, а, прежде всего деятельность субъектов регулирования, система прямых и обратных связей между регулирующими органами и кредитными организациями - субъектами банковской деятельности, находящимися в непрерывном взаимодействии. Без учета данного положения определение регулирования как системы установленных правил с формально-догматических позиций, приобретает оторванный от реальных правоотношений характер. Таким образом, признаки управления справедливо рассматривать и для государственного регулирования, в том числе и в области банковской деятельности.

Некоторые авторы и ранее полагали, что управленческими решениями являются правовые акты представительных и исполнительных органов власти. Это, по их мнению, определяется как особенностями содержания подобных актов, так и положением принимающих эти акты субъектов в механизме государственного и социального управления. От них отличаются акты судебных и прокурорских органов, издаваемые чаще всего по поводу нарушений правовых норм и не являющиеся «нормоустановительными актами»^[264].

Например, С. Д. Хазанов предложил отказаться от термина «правовые акты управления» и заменить его таким, как «акты государственной администрации». По его мнению, это «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия»^[265]. В данном случае не совсем ясно, что понимается под «государственной администрацией». Приводятся лишь следующие органы, наделенные правом принимать акты государственной администрации: а) исполнительные органы государственной власти; б) администрации государственных учреждений, предприятий, строевых формирований; в) структурные подразделения органов исполнительной власти и администрации; г) должностные лица государственных организаций; д) руководители судебных учреждений, органов прокуратуры, аппаратов представительных органов; е) должностные лица Администрации и Управления делами Президента; ж) руководство Банка России и входящих в его систему организаций, руководство Центральной и других избирательных комиссий; з) судьи, единолично рассматривающие дела об административных правонарушениях в порядке, установленном нормами административного права^[266].

Автор этой концепции, видимо, рассматривает управленческую функцию шире, нежели компетенция исполнительных органов власти. Формально правовые акты управления, принимаемые полномочными органами государственного управления и специальными должностными лицами, не входящими в систему органов исполнительной власти, не есть предмет изучения административного права. С. Д. Хазанов, вероятно, считает, что управление первично, оно может выходить за рамки, определенные правом в виде концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Такая позиция для изучения особенностей правовых актов Центрального банка Российской Федерации является наиболее приемлемой.

Ведь существует определенная категория правовых актов, которые принимаются органами государственной власти, не входящими в систему исполнительных органов, но в наибольшей степени соответствуют тем признакам и требованиям, которые предъявляются к управленческим актам; однако они не обладают главным признаком управленческого акта - их принадлежностью к исполнительным органам власти, что и не позволяет рассматривать их в рамках науки административного права. Поэтому, если считать первичным все-таки правовую составляющую этих актов, то это предполагает, что каждой ветви власти соответствует определенный вид правовых актов, что влечет за собой изучение этих правовых актов в рамках специализированных отраслей права. Исключением могут стать только соответствующие акты исполнительных органов местного самоуправления. Соответственно Центральному банку Российской Федерации присущи свои правовые акты.

Как уже было отмечено, Центральный банк Российской Федерации не относится ни к одной из ветвей государственной власти. Однако он наделен особым публично-правовым статусом и является основным субъектом управления в банковской сфере, в целях выполнения своих функций наделенный правом принимать правовые акты. Поэтому в науке и практике сегодняшних дней возникла объективная необходимость определить, что следует считать правовыми актами Центрального банка РФ. Это следует сделать для того, чтобы на основе присущих им характерных признаков иметь возможность выделить правовые акты из всего массива схожих с ними правовых явлений, соотнести с существующими требованиями, выработать новые, что должно послужить более детальному и глубокому изучению этого института, повышению эффективности его управленческого воздействия на денежно-кредитные отношения.

Определение понятия актов Центрального банка Российской Федерации через общее понятие правовых актов государства и правовых актов управления необходимо в ряде случаев при учете актов, их систематизации, изучении и т.п. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации являются одним из видов правовых актов органов государства, они имеют общие черты правовых актов государственных органов и свои особенности, отражающие специфику банковского регулирования, как особого вида государственной деятельности.

За основу для определения правового акта Центрального банка Российской Федерации возьмем определение правового акта, данное Р.Ф. Васильевым. «Правовой акт - волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которых в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документарной форме (акте-документе) .

Таким образом, правовой акт Центрального банка Российской Федерации - это документарное в определенных формах волеизъявление Банка России по вопросам его законодательно определенной компетенции в области регулирования денежно-кредитных отношений путем установления правовых норм и конкретных правоотношений.

Правовые акты Центрального банка являются разновидностью правовых актов и в этой связи имеют ряд общих признаков. Общие признаки правового акта, вне его принадлежности к системе исполнительных органов власти, были предложены Ю.А. Тихомировым. Такими признаками являются: а) соблюдение предусмотренной формы (структуризация текста акта и его построение по правилам юридической техники; формирование правил поведения длительного или разового характера; нормативный язык; использование специфических юридических понятий и терминов; соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту); б) официальный характер правового акта, то есть его издание от имени органа, организации или государства. Каждый субъект может издать только тот вид правовых актов, который за ним закреплен; в) издание правовых актов допускается строго в пределах компетенции органа, организации;

г) правовой акт должен обладать целевой ориентацией. В нем выражаются в концентрированной форме социальные интересы. Интерес и воля получают ^[267]

строго определенную и обязательную форму выражения; д) правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений, что достигается с помощью разных способов - путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов; е) правовой акт должен обладать общеобязательностью; ж) правовой акт есть звено в реализации правовой цепи - правосознание, установки, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, правореализация, юридические действия и состояния, что представляет собой циклически возобновляемую правовую цепь, и правовой акт служит ее импульсом, выполняя роль и ее цели, и ее средства. Наиболее лее отчетливо его предназначение выявляется по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает как его конечный продукт. Действие, применение,

исполнение правового акта служат его практической реализации и воплощению

~ ~ „ „ „ 26 норм, предписании, поручении, установлении в реальной действительности .

Учитывая изложеное выше, выделим характерные признаки правового акта Центрального банка Российской Федерации.

1. Правовой акт Центрального банка Российской Федерации представляет собой решение, подготовленное и принятое по установленным правилам управленческого процесса (производства по принятию нормативных правовых актов Банка России; административно-договорного производства; лицензионно-разрешительного производства); юрисдикционного процесса (процедуры реализации мер предупредительного характера и пресекательного характера; процедуры применения восстановительных мер и мер финансово-правовой ответственности). Правовые акты Банка России еще и одна из форм выражения управленческой воли, что предполагает наличие признаков, позволяющих судить о них как и об управленческих решениях.

2. Правовой акт издается управомоченным субъектом. Правовые акты издаются Центральным банком Российской Федерации на основе закона в преде ^[268] лах законодательно установленной компетенции в области денежно-кредитных отношений.

3. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации направлены на регулирование денежно-кредитных отношений. Правовое регулирование, осуществляемое Центральным банком Российской Федерации это целенаправленное воздействие, т.е. осуществляемое в соответствии с заранее намеченными целями, определяемыми управляющим субъектом, либо сформулированными в законе.

4. Форма правового акта. «Государственная воля должна быть соответствующим образом выражена, т. е. иметь определенную форму» . Под формой правовых актов понимается, во-первых, способ выражения вовне предписаний

ло

органов управления (устный, письменный ); во-вторых, способ изложения правового материала в письменных актах - документах. А. В. Мицкевич выделяет три момента, обусловливающих различие форм правовых актов, принимаемых компетентными органами: а) различие в содержании вопросов разрешаемых данным органом, а точнее, в степени важности принимаемого решения; б) различия в юридической природе (нормативности или юридической силе) актов; в) существенные различия в процедуре принятия решения^{[269] [270] [271].}

Это или словесно-документальное оформление (С. С. Алексеев) или письменный документ (Ю. А. Тихомиров), устные веления, документы, их содержащие (Р. Ф. Васильев). Применительно к правовым актам Центрального банка Российской Федерации рассмотрим письменные документы Банка России, так как устные веления в деятельности Банка России должны быть исключены в силу особого статуса Банка России в области денежно-кредитных отношений и недопустимости, на наш взгляд, регулирования общественных отношений в данной области на основе устных распоряжений. Думается, что устные распоряжения Председателя Банка России или его заместителей, руководителя территориального учреждения Банка России или руководителей структурных подразделений центрального аппарата Банка России, сделанные на основе реализации принципа единоначалия в управлении Банком России, возможно, рассматривать как подготовительные мероприятия к изданию правовых актов Банка России. Таким образом, надлежащим оформлением правового акта Центрального банка Российской Федерации следует считать его письменную форму. Таким образом, правовой акт Банка России - это письменный юридический документ.

5. Правовой акт Центрального банка Российской Федерации - юридически властное волеизъявление, в котором проявляются его государственновластные полномочия. Правовые акты носят государственно-волевой характер, т.к. они либо оформляют государственную волю народа - нормативные акты; либо организуют ее реализацию - акты применения норм права; либо в них реализуется государственная воля - акты соблюдения и использования норм права; либо служат средством обеспечения правильной реализации - акты толкования; либо осуществляют контроль за ее правильной реализацией - акты надзора и контроля^[272].

Правовой акт Банка России выражает волю Банка России по регулированию денежно-кредитных отношений в государстве. Правовые акты Банка России отличает государственно-властный характер, так как они издаются государственным органом в публичных интересах в области денежно-кредитных отношений. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации выражают его властные веления в области денежно-кредитных отношений, обязательны к исполнению субъектами, в адрес которых они вынесены, носят официальный характер как вынесенные государственным органом в области денежно-кредитных отношений.

6. Правовые акты Банка России выступают как элемент правовой формы государственного регулирования денежно-кредитных отношений, средство

правовой политики в области денежно-кредитных отношений, основная форма

31

проявления правовой жизни в банковской системе РФ .

7. Правовой акт Банка России содержит следующие элементы правовой системы - юридические нормы, индивидуальные предписания, интерпретационные веления, автономные решения лиц.

8. Правовой акт Банка России не должен противоречить федеральным законам, в связи с этим носит подзаконный характер. В юридической науке принято определять правовые акты государственной исполнительной власти как подзаконные акты, издающиеся в процессе осуществления органами управления своих полномочий, которые не могут противоречить законам, но лишь продолжают их, и в той или иной степени развивают, дополняют и конкретизируют законы . Это можно сказать о правовых актах Центрального банка Российской Федерации. Выделим их признаки. Они представляют собой источники российского финансового права. Правовые акты Банка России обладают наименьшей юридической силой по сравнению с законами. Правовые акты являются преимущественно инструментом оперативного воздействия на общественные отношения. Акты направлены, главным образом, на решение текущих задач. Правовые акты Банка России издаются в виде положений, инструкций, указаний и в иных видах, предусмотренных банковским законодательством.

Юридическое значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации заключается в следующем: ^{[273] [274]}

1. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации являются правовыми средствами внутрисистемного государственного регулирования банковской деятельности.

Государственное регулирование банковской деятельности представляет собой нормотворческую и индивидуально-властную деятельность субъектов регулирования, направленную на упорядочение создания и деятельности кредитных организаций, банковской системы в целом, формирование и поддержание устойчивого правового порядка в сфере банковской деятельности, защиту прав и законных интересов ее участников. Государственному регулированию банковской деятельности объективно присуща правовая форма. Оно осуществляется с помощью нормативно-закрепленных правовых средств регулирования, образующих правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности.

Н.Ю. Ерпылева определяет регулирование банковской деятельности (банковское регулирование) как «систему специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (например. Центральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями, которые имеют своей целью ограничение банковской активности и, главным образом, банковских операций» . Из этого определения делается вывод, что регулирование представляет собой ограничение, имеющее, по своей сути, экономическую природу. Это ограничение заключает в себе элемент внеэкономического принуждения и осуществляется в правовых формах властными структурами.

Так, например, Я.А. Гейвандов определяет государственное регулирование банковской деятельности как «принятие федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуры, принципы функционирования, и в осуществлении банком России от имени государства банковского регулирования, ^[275] надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций»^[276]. Данное определение подчеркивает сложность рассматриваемого явления. В нем выделяются регулирование со стороны органов государственной власти, выражающееся в принятии этими органами законодательных актов по вопросам банковской деятельности, и регулирование, осуществляемое Банком России, которое представляет собой нормативное и индивидуально - правовое регулирование деятельности конкретных кредитных организаций.

Государственное регулирование банковской деятельности реализуется посредством двух относительно независимых, но взаимообуславливающих процессов: нормотворческой деятельности органов государственной власти (внешнее банковское регулирование) и нормотворческой и индивидуальноправовой деятельности Центрального банка Российской Федерации как субъекта банковской системы страны, обладающего закрепленной законом независимостью от органов государственной власти и дискреционными полномочиями (усмотрением) в принятии решений (для данного феномена предлагается использовать термин «внутрисистемное банковское регулирование»). Внутрисистемное регулирование осуществляется Центральным банком Российской Федерации путем делегирования на основании закона Банку России, как органу, не входящему в систему органов исполнительной власти, прав осуществления государственного регулирования с помощью правовых актов.

Объектом государственного регулирования банковской деятельности являются отношения, возникающие в процессе создания, ликвидации, организации Центрального банка РФ, банков, небанковских кредитных организаций, филиалов, представительств иностранных банков в РФ, а также осуществление ими банковских операций, операций с ценными бумагами, иных видов деятельности, в том числе по осуществлению эмиссии денег, денежному обращению и расчетам, банковскому регулированию, надзору и контролю.

2. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации выступают в качестве юридических фактов, т.е. являются фактическим основаниями для формирования денежно-кредитных правоотношений.

3. Нормативные акты Центрального банка Российской Федерации устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере банковской деятельности.

4. Акты Центрального банка Российской Федерации могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других актов.

5. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации могут являться юридическими документами, доказательствами в юридическом процессе.

6. Правовые акты Банка России являются важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц.