§ 1. Общая характеристика процесса правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации

Процессуальные нормы, несомненно, составляют часть финансового права и банковского законодательства, в том числе, регламентирующего деятельность Центрального банка Российской Федерации.

В юридической науке существует немало исследований, посвященных процессуальным нормам в непроцессуальных отраслях права^[639]. Проблемы финансово-процессуальных норм неоднократно затрагивались в различных работах^[640]. Однако в должной мере не изучались процессуальные нормы, относящиеся к области банковской деятельности. Целью настоящей работы не является изучение всех процессуальных норм банковского права. Соответственно теме исследования в ней рассматриваются те процессуальные нормы, которые регламентируют правотворческую и правоприменительную деятельность Банка России.

Банк России создан для регулирования денежно-кредитной системы Российской Федерации, внешним выражением содержания этой деятельности является правовая форма деятельности.

Эта деятельность Банка России представляет собой часть финансовой деятельности государства, содержанием которой является «собирание, распределение и использование финансовых ресурсов государства, когда осуществляются операции с различными видами бюджетов, операции по обслуживанию государственного долга, когда осуществляется эмиссия денежных знаков и управление денежной системой»^[641]. Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов^[642].

В связи с указанным, отметим, что в процессе правотворчества Центрального банка Российской Федерации принимаются правовые акты, обеспечивающие, как правило, финансовую деятельность государства.

На сегодняшний день складывается следующая система формы деятельности в этой области: 1) издание нормативных правовых актов; 2) издание ненормативных и индивидуально-правовых актов; 3) заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений); 4)совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий; выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности); 5) осуществление организационных действий; 6) выполнение материально-технических действий.

В научной литературе существуют различные походы к пониманию государственного воздействия в банковской сфере.

Например, Гейвандов Я.А. выделяет следующие формы государственного воздействия на банковскую деятельность в Российской Федерации: а) нормотворчество, в процессе которого Банк России устанавливает порядок регистрации кредитных организаций, порядок лицензирования и осуществления банковской деятельности (операций) и порядок осуществления банковского надзора и контроля; б) принятие решений о регистрации и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, выдача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в Российской Федерации, открытие филиалов и представительств иностранных кредитных организаций;

в) осуществление денежно-кредитного регулирования путем установления в нормативных актах обязательных экономических стандартов; г) осуществление государственного контроля и надзора за банковской деятельностью; д) принятие судами решений по вопросам банковской деятельности^[644].

Тосунян Г.А. относит к банковскому регулированию: 1) установление Банком России обязательных нормативов; 2) установление методик определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива с учетом международных стандартов и консультаций с кредитными организациями, банковскими ассоциациями и союзами; 3) установление квалификационных требований для некоторых работников кредитных организаций; 4) установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп: правил проведения банковских операций; правил бухгалтерского учета и отчетности; правил организации внутреннего контроля; правил составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами; 5) анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, а также стабильности банковской системы Российской Федерации^[645].

Анализ позволяет выделить следующие правовые формы деятельности Центрального банка Российской Федерации.

Правоустановительная форма деятельности Центрального банка Российской Федерации связана с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В ее рамках реализуется правотворческая форма управления функция «правотворчество». В настоящее время Правила подготовки нормативных правовых актов Центрального банка РФ детально регламентированы положением Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября

1997 г. № 519, действующем в редакции Указания Банка России от 24 июня

1998 г. № 268-У^[646].

Нормотворчество Банка России включает: а) установление Банком России обязательных нормативов; б) установление методик определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива с учетом международных стандартов и консультаций с кредитными организациями, банковскими ассоциациями и союзами; в) установление квалификационных требований для некоторых работников кредитных организаций; г) установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп: правил проведения банковских операций; правил бухгалтерского учета и отчетности; правил организации внутреннего контроля; правил составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами; д) установление порядка осуществления банковского надзора и контроля^[647].

Правоприменительная форма деятельности Центрального банка Российской Федерации связана с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов с целью применения нормы права в конкретном случае. Например, выдача лицензии на осуществление банковских операций Центральным банком РФ; правоприменительная деятельность Банка России по осуществлению проверок кредитных организаций.

Правоприменительная форма деятельности, свойственная и Банку России, характеризуется такими общими функциями как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение системы управления и т.д. Данная форма действий включает в себя: установление фактических обстоятельства дела; поиск специальной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае; выявление юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права; принятие решения по делу, издание индивидуального акта управления; исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением.

Регулятивная форма деятельности Центрального банка Российской Федерации связана с созданием необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций Банка России в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического и социально-культурного развития.

При использовании регулятивной формы реализуются позитивные функции: государственное регулирование, прогнозирование, планирование, координирование, руководство, распорядительство, кадровая, материальнотехническая, финансово-обеспечительная функции и т.д.; здесь же обеспечиваются права и свободы граждан и других субъектов права, создается необходимый порядок управления. Регулятивная форма используется для разрешения возникающих в системе управления конкретных дел, для осуществления функций управления, для обеспечения правовой защиты граждан, для регулирования деятельности органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В качестве регулятивной формы выделим анализ деятельности (в том числе анализ финансовой отчетности) кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, а также стабильности банковской системы Российской Федерации.

В последнее время все возрастающее внимание уделяется внедрению современных принципов корпоративного управления в банках. Целесообразность рассмотрения корпоративного управления в банках в работе по финансовому праву подтверждается следующим. По словам Н.М. Конина, «при всем многообразии суть любой разновидности управления - в направлении и согласовании (координации) действий участников процесса, явлений и подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта»^{[648] [649]. В данном случае управляющим субъектом будет соответствующий орган управления кредитной организации. Кредитные организации, как и иные коммерческие организации, обладают административно-правовым1 1 и финансово-правовым статусом, который проявляется, прежде всего, во взаимоотношениях этих организаций с государственными органами. Учитывая наличие публичного интереса в сфере корпоративного управления в банках, Банк России не может оставить вне регулирующего воздействия данные вопросы и в этом смысле возможно говорить о согласованных процессах управляющего воздействия органа управления кредитной организацией и регулирующего воздействия Центрального банка Российской Федерации.}

В сентябре 1999 года Базельский комитет по банковскому надзору опубликовал специальный документ «Совершенствование корпоративного управления в кредитных организациях»^{[650] [651], конкретизировавший применительно к банкам правовые принципы корпоративного управления, разработанные ОЭСР. Согласно данному документу, корпоративное управление в банковских организациях - это руководство их деятельностью, осуществляемое советами директоров и менеджерами высшего звена и определяющее методы, с помощью которых банки устанавливают цели своего бизнеса, к которым относится, в числе прочего, и создание стоимости для владельцев банков, совершают каждодневные финансовые операции, учитывают в своей работе позиции заинтересованных сторон (сотрудников, клиентов, общественности, регулирующих органов и государства), осуществляют корпоративные действия в соответствии с правилами обеспечения надежности банковского бизнеса и требованиями нормативно-правовых актов, защищают интересы вкладчиков[652].}

Правоохранительная форма деятельности Центрального банка Российской Федерации связана с осуществлением контрольно-надзорной функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма деятельности при- звана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц.

Все перечисленные выше правовые формы деятельности должны осуществляться по установленным правилам. Проанализируем насколько банковское законодательство, детально регламентирует осуществление деятельности по изданию правовых актов.

Уже подчеркивалось, что Банк России по правовому статусу не является органом исполнительной власти, поскольку подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, но по характеру деятельности Банку России свойственны элементы организации управления в подведомственной сфере. В указанном аспекте актуальным является использование теории административного права по проблеме обеспечения законности и государственной дисциплины^[653]. Установление четких прог^едурных правил, охватывающих своим регулятивным воздействием юридические виды управленческой деятельности, имеет первостепенное практическое значение, поскольку этим обеспечивается надлежащий ход и результат правоприменительного процесса, а также соблюдение прав и законных интересов других участников правоприменительного процесса^[654].

Процедура как общесоциальное явление представляет собой систему, которая: ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющихся актов поведения и как деятельность внутренне структурирована целесообразными общественными отношениями; урегулирована социальными нормами как нормативная модель и определена в договоре как порядок реализации конкретного отношения; иерархически построена; постоянно находится в динамике, развитии; имеет служебный характер, т. е. выступает средством реализации основного, главного для нее общест

венного отношения . Правовая процедура обладает всеми названными признаками, ее особенность состоит в том, что она действует в правовой среде.

В связи с этим актуально рассмотрение процессуальных правил применительно к деятельности Центрального банка Российской Федерации.

В общетеоретической процессуально-правовой литературе в настоящее время выделяются, как правило, три элемента, составляющие любой процесс, любую процессуальную форму. Ими являются процессуальные производства, процессуальные стадии и процессуальные режимы^{[655] [656]. Кроме того, некоторые ученые выделяют в качестве структурного элемента процесса отдельные процедуры[657] [658]. Названные элементы характеризуют процесс с различных позиций и структурируют его на определенные группы процессуальных отношений с учетом различных критериев.}

Главным элементом юридического процесса ученые называют процессуальное производство . Как отмечается в литературе, процессуальное производство — это «такой составной элемент процессуальной формы, который характеризует расчлененность юридического процесса по предметному основанию и отражает объективную потребность общественного разделения труда, потребность профессиональной специализации деятельности участников юридического процесса»^[659]. Структурирование по процессуальным производствам традиционно используется в юридической науке. Например, в гражданском процессе выделяют три вида производств: исковое, производство, возникающее из административно-правовых отношений, и особое^{[660] [661]. На необходимость их сохранения указывалось в процессе разработки нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации .}

В юридической литературе существует множество подходов к определению критериев структурирования процессов на отдельные процессуальные производства. Наиболее часто выделяется такое основание данной систематизации как предмет судебной деятельности, материально- правовые особенности (характер) дел^{[662] [663] [664] [665] [666]. В то же время иногда упоминаются в качестве критериев цели}

25 26

производства , их результат , направленность, выражающаяся в задачах и предмете . Существуют работы, в которых предлагается использовать несколько взаимосвязанных критериев. Так, например, выделение разновидностей гражданских процессуальных производств ученые связывают с материальноправовой природой дел, вызывающей к жизни применение специфических средств и способов защиты права . Думается, что одновременное использование сразу нескольких критериев способно служить достаточным основанием для выделения отдельных процессуальных производств.

Учитывая названные выше основания, под процессуальным производством следует понимать структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, характеризующихся особой направленностью, а также специфическими средствами и способами их реализации.

Например, С. Н. Махина в рамках позитивного управленческого процесса выделяет так называемые специальные производства: лицензионное, регистрационное, разрешительное, производство по делам о поощрениях и др. Данные производства характеризуются тем, что направлены на установление порядка управления только в одной специфической группе отношений.

Под процессуальной деятельностью Центрального банка Российской Федерации будем понимать осуществляемую в процессуальной форме, регулируемую процессуальными нормами, деятельность Банка России по созданию (изменению, приостановлению, отмене) нормативных правовых актов Банка России; правоприменительную деятельность.

Применение права в качестве процессуально-оформленной деятельности представляет собой многоступенчатый, длящийся во времени и развивающийся в соответствии с процессуальными предписаниями процесс организационновластной реализации правовых норм.

В рамках процессуальной деятельности Центрального банка российской Федерации можно выделить и процедуры. Выделение правовой процедуры как

•за

первичного элемента юридического процесса имеет большое значение, так как позволяет детально анализировать структуру любого процесса, в том числе и процессуального производства посредством выявления специфики группы процессуальных правоотношений, возникающих на основе материальноправовых норм и отношений, обладающих определенными особенностями. Под правовой процедурой понимается особый нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, который четко изложен и закреплен в законах и подзаконных нормативных актах, ^{[667] [668] охраняемый от нарушений правовыми санкциями[669] [670]. Как отмечается в литературе, применительно к гражданскому процессу, «в отличие от видов производств (искового, административного, особого), которые регулируются специальными разделами гражданско-процессуального законодательства, процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел являются особыми процедурами, которые могут быть растворены в общей процессуальной материи без большого ущерба для правового регулирования» . Процессуальное производство и процедура соотносятся как целое и часть. А в качестве критерия выделения отдельных процедур в составе процессуальных производств можно назвать разнообразные особенности материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают. Под процедурой следует понимать структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, выделяющихся в рамках того или иного процессуального производства и характеризующихся особенностями материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают. Например, в рамках лицензионно-разрешительного производства выделить процедуру допуска банков в систему страхования вкладов.}

Процедуры деятельности Центрального банка Российской Федерации - это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей.

К элементам этой процедуры, которые по своей природе, являются преимущественно организационно-функциональными правилами, относятся: а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм; б) типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции; в) временная характеристика^[671].

Выделим характерные признаки процедур:

1. Процедура - структурный элемент процесса. Процесс в этом случае определяется как реализация материально-правовых норм банковского права, а в предусмотренных законом случаях - норм иных отраслей права. Это не исключает, а наоборот, предполагает выделение в нем двух важных частей: управленческого процесса (позитивного процесса, осуществляемого Банком России как органом управления банковской сферой) и административноюрисдикционного процесса (охранительного процесса).

2. Процедура - это урегулированный законодательством порядок совершения определенного действия, направленный на достижение правового результата.

3. Процедура представляет собой совокупность процессуальных отношений, обладающих определенной спецификой. Особенности материальноправовых норм, на базе которых возникают процессуальные правоотношения, могут служить критерием классификации различных процедур. Возникновение основных норм, осуществлению которых процедура служит, и процедурных норм должно быть синхронным. Создание нормативных моделей соответствующих процедур не должно отставать во времени от тех норм и отношений, реализацию которых они призваны обеспечивать. Рассмотрение процедур предполагает анализ отношений, где в качестве одной из сторон обязательно выступает Банк России.

Выделим отношения, возникающие с участием Банка России.

Внутриорганизационные - это отношения, возникающие между Банком России и его служащими. Их цель - организационное обеспечение деятельности Банка России, порядка делопроизводства, процедуры подготовки и издания актов и совершения простых управленческих действий. Необходимо совершенствовать эти отношения. По мнению С. Д. Хазанова, перспектива здесь за «регламентным регулированием», начиная от регламента принятия решений и заканчивая регламентом взаимодействия между органами, что позволит персонифицировать права и обязанности сторон, установить необходимый уровень открытости и информативности управленческой процедуры^{[672] [673]. В современных условиях деятельность любой организации, особенно государственного органа, немыслима без процессов документирования. Процессы документирования регламентируются соответствующими государственными стандартами и локальными правовыми актами, носящими, как правило, наименование «инструкции по делопроизводству».}

Процесс принятия управленческого решения осложняется отсутствием способа повлиять на деятельность другого органа методами властного подчинения, необходима детально расписанная процедура проведения таких форм взаимодействия как согласование действий, решений, нормативных актов, консультации, информирование о предполагаемых действиях. Учитывая статус Банка России, нормативным актом, содержащим нормы о порядке его взаимодействия с другими государственными органами, должен быть федеральный закон. ,

Особого внимания заслуживают особенности процедур решения постепенно возникающих или оперативных задач. Здесь требуется тщательно урегулированный порядок совместного или согласованного решения. Следует согласиться с А.В. Мицкевичем, высказывание которого приобретает в настоящее время особую актуальность, что «без официально установленного порядка оформления правовых актов любые предложения науки и опыт практики по этому вопросу рискуют остаться пожеланиями, поскольку не будут обеспечены меры пресечения произвольного обращения с формой правовых актов» .

Таким образом, правотворческая деятельность Банка России осуществляется в рамках производства по принятию нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации, включающего в себя подготовку, принятие (издание), опубликование и введение в действие нормативных правовых актов^[674].

Правоприменительная деятельность Банка России осуществляется в рамках юрисдикционного и правонаделительного процессов.

Под юрисдикционным процессом в Центральном банке Российской Федерации будем понимать осуществляемую в процессуальной форме, регулируемую процессуальными нормами правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера Центрального банка Российской Федерации по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения. Юрисдикционный процесс Центрального банка включает следующие производства и процедуры: производство по делам об административных правонарушениях; процедуры реализации мер предупредительного характера, процедуры реализации мер пресекательного характера, процедуры реализации мер восстановительного характера, мер финансово-правовой ответственности.

Правонаделительный процесс - вид процессуальной деятельности, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность Банка России по реализации принадлежащей компетенции в банковской сфере, включающего в себя: регистрационное производство; лицензионно-разрешительное производство, административно-договорное производство и процедуру допуска банков в систему страхования вкладов.

Процессуальную деятельность Банка России возможно рассматривать и с иных позиций. Поскольку Банк России рассматривается как орган управления банковской системой России, то можно процессуальную деятельность рассматривать как осуществляемую в рамках управленческого и юрисдикционного процессов . При этом, управленческий процесс, осуществляемый Центральным банком Российской Федерации, состоит из производства по принятию нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации; регистрационного производства; лицензионно-разрешительного производства, ^[675] административно-договорного производства и процедуры допуска банков в систему страхования. Управленческий процесс в Центральном банке довольно подробно регламентирован и имеет следующие задачи: создание (приостановление, изменение, отмена) подзаконных норм, призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм закона; реализация административных полномочий Банка России в области лицензирования, регистрации кредитных организаций, предоставления разрешений.

Особенностью процессуальной деятельности Банка России является его

то

право Банка России на суждение . Так, органам исполнительной власти свойственно управление с позиций усмотрения в рамках законности. Данный тезис вполне может быть использован в финансовом праве по отношению к применению Центральным банком РФ мер надзорного реагирования к кредитным организациям^{[676] [677].}

Меры надзорного реагирования Центрального банка РФ по отношению к кредитным организациям, на наш взгляд, возможно подразделить на формализованные, условно формализованные и на применяемые с учетом усмотрения, то есть с применением Банком России права на суждение.

Формализованными, на наш взгляд, являются меры надзорного реагирования, императивно сформулированные, содержащие однозначную фиксацию вида меры надзорного реагирования и ее параметров, без права правоприменительного органа самостоятельно избрать меру надзорного реагирования и изменить ее параметры. В данном случае мы имеем дело с обязывающей нормой права.

Формализованными можно назвать некоторые основания отзыва лицензии на право совершения банковских операций (статья 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Так, Банк России обязан отозвать лицензию на осуществление банковских операций в следующих случаях: 1) если достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2 процентов; 2) если размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации; 3) если кредитная организация не исполняет в срок, установленный Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", требования Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала); 4) если кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения.

Формализованными мерами надзорного реагирования в силу нормативного акта Центрального банка Российской Федерации возможно, на наш взгляд, считать некоторые положения Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия»^[678] в части наложения штрафов и введения ограничения на совершение банковских операций.

Условно формализованными, на наш взгляд, возможно считать меры надзорного реагирования, четко определенные в нормативном правовом акте, но применение которых правотворческий орган оставляет на усмотрение надзорного органа. В этом случае мы имеем нормы - дозволения, когда субъект самостоятельно решает, воспользоваться ли ему той или иной нормой права или нет^[679]. Например, случаи, когда Банк России вправе отозвать лицензию на осу

ществление банковских операций^[680]. По словам директора Юридического департамента Банка России С.А. Голубева Банк России активизировал работу по анализу операций, совершенных банками в преддверии отзыва лицензии^[681]. Наиболее часто встречающиеся причины банкротства или отзыва лицензий относятся к сфере организации корпоративного управления. К таковым можно отнести: выходящую за пределы разумных рамок бизнес-стратегию, ориентированную исключительно на извлечение прибыли с нарушением норм законодательства в сфере предотвращения отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; недобросовестные действия менеджеров и реальных владельцев банков, вывод ими активов; финансовую слабость участников и реальных владельцев, неспособность или нежелание оказать помощь банку в период трудностей^[682].

Применяемыми с учетом усмотрения являются меры надзорного реагирования по отношению к кредитной организации, которые по существу не являются формализованными и условно формализованными, то есть правотворческим органом императивно не регламентированы условия и параметры их применения. Например, по результатам инспекционной проверки или проверки в порядке пруденциального (документарного) надзора территориальное учреждение Банка России вправе по своему усмотрению, на основе сформулирован-

ного суждения, выбрать санкцию, предусмотренную статьей 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Суждение Банка России должно быть законным и обоснованным. Соблюдение указанных критериев должно проверяться вышестоящей организацией - центральным аппаратом Банка России - в порядке административного обжалования или судебным органом по следующему алгоритму. Надлежащий ли субъект сформулировал суждение, в отношении надлежащего ли субъекта суждение вынесено, является ли основание вынесения суждения надлежащим объектом или предметом суждения, соблюдена ли форма и сроки вынесения суждения. Указанная процедура фундаментально исследована в науке административного права применительно к вопросу о способах обеспечения законности и дисциплины в областях государственного управления. Наука финансового права также исследует вопросы законности при осуществлении финансового контроля^[683]. Однако в области банковской деятельности данная проблема в аспекте понятия и процедур осуществления права Банка России на суждение мало исследована.

Международный опыт свидетельствует о том, что деловая репутация менеджмента связана с риском подрыва деловой репутации кредитной организации и поэтому Рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору «Система внутреннего контроля в банках: основы организации»^[684] включают риск подрыва деловой репутации в один из принципов оценки систем внутреннего контроля. Кроме того, Базельский комитет по банковскому надзору в Рекомендациях «Совершенствование корпоративного управления в кредитных организациях» (Базель, 1999 г.)^[685] особо отмечает, чтобы руководящий состав отвечал критериям «профессиональной пригодности и деловой репутации». Под деловой репутацией следует понимать общее мнение о кандидатуре руководящего состава кредитной организации деловых кругов, общественная оценка банковского сообщества и надзорного органа. Думается, что положительной деловой репутацией является устойчивое благоприятное общее мнение деловых кругов по данной кандидатуре.

Например, из 53 банков, у которых была отозвана с мая 2004 г. лицензия на осуществление банковских операций, по 18 банкам Банком России и Агентством по страхованию вкладов, как корпоративным ликвидатором, были направлены материалы в правоохранительные органы, было возбуждено 8 уголовных дел, по другим обращениям осуществляется соответствующая проверка. Речь идет прежде всего о финансовых злоупотреблениях: воровство кассы, продажа недвижимости по нерыночным ценам, высвобождение залогов. Оценка этим фактам должна быть дана в ходе ведущихся уголовных дел. Со своей стороны, Банк России и Агентство по страхованию вкладов обеспечивают открытость информации о подобного рода фактах для правоохранительных органов^[686]. Принципиально улучшить ситуацию может принятие предусмотренных Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации поправок, направленных на предоставление Банку России права оценки деловой репутации руководителей и владельцев банков, а также контроля за соблюдением установленных критериев на постоянной основе.

Международный опыт свидетельствует о том, что полномочия надзорного органа по поддержанию правопорядка в деятельности кредитных организаций должны быть направлены на оптимизацию банковской деятельности и достижение целей и задач, стоящих как перед надзорным органом, так и непосредственно перед кредитными организациями. Документы Базельского комитета по банковскому надзору «Методология основных принципов эффективного банковского надзора» (Базель, Швейцария, октябрь 1999 г.)^[687] в качестве принципа выделяют следующий постулат: «Органы банковского надзора должны иметь в своем распоряжении надзорные меры по осуществлению корректирующего действия в случае невыполнения банками пруденциальных требований (такие, как минимальные коэффициенты достаточности капитала), нарушение регулирующих правил или появление угрозы интересам вкладчиков. В экстремальных ситуациях сюда должна входить способность отзывать банковскую лицензию или рекомендовать ее отзыв» (принцип 22). Обязательными критериями Базельский комитет по банковскому надзору считает положение о том, что надзорный орган должен иметь полномочия, поддержанные юридическими санкциями, предпринимать целый набор исправляющих действий против банков и налагать штрафы на них в зависимости от степени серьезности ситуации.

Проведение оценочных процедур в банковском надзоре можно обозначить как право Банка России на суждение в аспекте проблемы внедрения качественной диагностики, то есть при принятии решений Банком России по качественным параметрам той или иной кредитной организации, особенно связанным с оценкой ее перспектив. Основываясь на положениях философских наук и науки логики^[688] суждение Банка России в указанном аспекте возможно определить как форму мышления, мысль, форму выражения истины о состоянии кредитной организации. Поскольку в каждом суждении что-либо утверждается или отрицается, то суждение Банка России о состоянии кредитной организации или истинно, или ложно. Суждение Банка России будет истинным, если мыслимое в нем конкретное содержание соответствует действительности, и ложно, если это содержание действительности не соответствует.

Критерием истинности суждения является практика, поэтому суждения Банка России и его территориальных учреждений по качественной диагностике кредитных организаций, совершенные в административном порядке, не должны находится вне судебного контроля. Судебное обжалование вполне возможно предусмотреть в отношении суждений, содержащихся в индивидуальных актах применения права (актах ненормативного характера).

Не стоит отказываться и от обжалования кредитной организацией суждения территориального учреждения Банка России в центральный аппарат Банка России. Возможно определить, что в таком порядке подлежат обжалованию суждения Банка России, сформулированные не в индивидуальных актах применения права (приказ Банка России об отзыве лицензии, приказ территориального учреждения Банка России о наложении штрафа за нарушение порядка обязательного резервирования, предписание территориального учреждения Банка России о введении ограничения или запрета на совершение банковских операций и др.), а содержащиеся в иных документах, исходящих от Банка России (акты инспекционных и тематических проверок, протоколах деловых встреч надзорного органа и кредитных организаций, переписке Банка России по поводу обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации и др.).

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о включении в российскую правовую систему права Банка России на отказ в одобрении новых направлений деятельности или приобретении, права на ограничение передач активов, исходя из права Банка России на суждение в контексте внедрения качественной диагностики финансового и иного состояния кредитной организации.

На основании изложенного можно сформулировать следующие выводы.

1. Общественные отношения в банковском секторе вызрели настолько, что объективно необходимо законодательное предоставление Банку России как надзорному органу права на суждение в аспекте качественной диагностики состояния кредитной организации.

2. Кредитные организации, к которым Банком России применены меры надзорного реагирования, исходя из права на суждение, должны иметь возможность административного и судебного обжалования.

3. Требуется подготовка законопроекта о внесении дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в части законодательного закрепления права Банка России на суждение и соответственно обязанности кредитной организации принять во внимание указанное суждение.

4. До принятия федерального закона о закреплении за Банком России права на суждение представляется возможным издание Банком России нормативного акта о понятии, принципах вынесения и форме выражения суждения Банком России.

Рассмотрим подробнее процессуальную деятельность Центрального банка РФ на примере процедуры допуска банков в систему страхования вкладов и юрисдикционного процесса.