Прояви наднаціональності в діяльності інститутів Європейського Союзу

У 1990 році на міжурядовій основі без залучення наднаціональних

інститутів ЄС були підписані дві міжнародні конвенції: про "надання притулку" і про "внутрішні кордони", що засвідчило чутливість даної сфери для

збереження державного суверенітету державами-членами. Проте процес, започаткований у Шенгені, не зупинився, а тривав далі. У 1990 році була підписана Конвенція Шенген-2, ст. 2 якої передбачала можливість перетинання внутрішніх кордонів у будь-якій точці без якої-небудь перевірки громадян. Однак після завершення створення єдиного внутрішнього ринку (1992 р.) вступ Конвенції в силу відкладався через невизначеність прав східної частини Німеччини на вільне переміщення її громадян Шенгенською зоною, а також через побоювання напливу іммігрантів із країн Центральної й Східної Європи [225]¹. У листопаді 1990 року - Італія, у червні 1991 року - Іспанія й Португалія, у листопаді 1992 року - Греція приєдналися до Конвенції [284] .

Шенгенські угоди набули чинності лише 1 липня 1995 року. Їх початкова мета (поступове скасування контролю на внутрішніх кордонах Співтовариства) вже досягнута. Нині усі зусилля ЄС спрямовані на зміцнення зовнішніх кордонів, створення єдиного стандарту прикордонного контролю й візового режиму за межами Шенгенської інформаційної системи, формування співробітництва в сфері поліцейського контролю. Шенгенскі правила стали невід’ємною частиною acqrns communa.uta.ire Співтовариства і наочно засвідчують тенденцію до розширення повноважень наднаціональних інститутів ЄС за рахунок втрати відповідних прерогатив національних урядів.

Приріст наднаціональної складової в компетенції інститутів ЄС відбувався поступово в міру розширення і поглиблення інтеграції. Зараз вже можна говорити про наднаціональність як про якісний стан політичної системи, ^{[279] [280] [281] що реалізується в діяльності інститутів ЄС. В основі наднаціональних рішень інститутів ЄС лежить вихідна колективна згода, дотримання якої є обов'язковим для кожної країни, що вирішила брати участь в інтеграційному процесі та свідомо припускає наявність наднаціональних рис і механізмів здійснення влади. При цьому дотримання прийнятих уніфікованих правил контролюється, а до порушників можуть застосовуватися досить ефективні санкції [90; 209; 248; 304; 325; 339; 358; 362][282].}

Прийняття на наднаціональному рівні рішень, що одночасно і рівною мірою стосуються усіх країн-учасниць, гіпотетично може нести в собі або прояви авторитарності, або демократичності. Зазначимо, у сучасному Союзі його інститути використовують широкий спектр демократичних способів реалізації владних повноважень, уникаючи прямого і грубого тиску на національні уряди. Досвід Європейського Союзу показує, що наднаціональний характер влади цілком може бути демократичним. Але при цьому, безумовно, слід усвідомлювати, що як і на національному рівні демократія на рівні Євросоюзу передбачає врахування не усіх інтересів, а лише принципових для держав-членів.

консенсус, який на перший погляд допомагає врахувати і відповідно забезпечити усі національні інтереси. Однак зловживання меншістю своїм правом на блокування прийняття рішень може мати і негативні наслідки для інтеграційного процесу (це може позбавити інтеграційне об’єднання функціональності) . Демократія в Євросоюзі - це завжди певний компроміс між одноголосністю при прийнятті рішень, які зачіпають найбільш болючі сфери державного суверенітету держав-членів, і рішеннями, прийнятими більшістю голосів; це мінливий баланс форм і методів управління, що спостерігається в процесі еволюції інститутів ЄС. Але при цьому загальною тенденцією завжди залишається поступальне зміцнення елементів наднаціональності в повноваженнях усіх інститутів ЄС. Так, Комісія, що зобов'язана діяти в загальноєвропейських, а не в національних інтересах, користується правом визначати політику, а в деяких випадках, наприклад у сфері політики конкуренції, має право навіть приймати зобов'язуючі рішення, не беручи до уваги думку країн-учасниць. Європейський суд наполегливо проводить політику закріплення верховенства права ЄС над національним правом. Навіть у середину Ради, яка традиційно сприймається як інститут міжурядової співпраці, що покликаний захищати саме національні інтереси, дедалі більше проникають елементи наднаціональності (наприклад, право голосувати кваліфікованою більшістю голосів).

Починаючи з 60-х років, хоча вони і вважаються періодом уповільнення темпів європейської інтеграції^[283], можна говорити про утвердження основних ознак наднаціональності в компетенції інститутів Співтовариств. З 1964 року рішення, що прийняті Судом ЄС, стають обов'язковими для країн-учасниць, а його головними функціями стають винесення рішень у спорах, що стосуються договорів, і забезпечення тлумачення норм права Співтовариств. З 1 липня 1968 року почала діяти угода про Митний союз у ЄЕС (за значенням цю подію можна порівняти із введенням єдиної валюти), відповідно до якої у країнах, де був значний бюджетний дефіцит, застосовувалися заходи до його примусового скорочення.

Ефективність політики, здійснюваної ЄС у зазначеному напрямку, обумовлена наявністю достатніх матеріальних ресурсів. У квітні 1970 року було ухвалено низку актів в сфері бюджетного регулювання [62]¹, прийняття яких мало насправді революційний характер для подальшого розвитку Співтовариств та конкретизації їх правової природи: було зроблено важливий крок у напрямку поступового створення системи власних ресурсів. Як наслідок до загальноєвропейського бюджету стали надходити всі мита від імпорту товарів із країн, що не є членами Співтовариства, всі збори із сільськогосподарського імпорту, а також надходження від податку на додану вартість. Цей крок можна справедливо охарактеризувати як революційний ще й тому, що іншим, не менш важливим його наслідком став розподіл бюджетних повноважень між Радою і Європарламентом, який перетворився, починаючи з 1975 року, на повноцінний і дедалі впливовіший суб’єкт бюджетного процесу, що обумовило дедалі більший відхід Співтовариств від моделі класичної міжнародної організації в напрямку перетворення на реальну і потужну наднаціональну організацію влади, яка отримала відносну фінансову незалежність стосовно національних урядів^{[284] [285] [286], які в свою чергу втратили вагомий важель впливу на політику інститутів ЄС.}

Концепція єдиного ринку (викладена в документі Комісії від 1985 року

з

"Завершення створення внутрішнього ринку" [5] ), усунула перешкоди, що ще залишалися на шляху вільного руху товарів, послуг, капіталу усередині Співтовариства. Для реалізації програми потрібно було здійснити першу серйозну ревізію Римського договору, внаслідок чого було прийнято Єдиний Європейський Акт (1986 рік), який визначають як документ, яким члени Співтовариств у період загального невір'я в доцільність об'єднання дали згоду на компромісну формулу співробітництва: в економічній сфері - переважно наднаціонального, а в політичній - послідовно міжурядового [5]^[287]. ЄЄА насамперед оформив створення єдиного ринку і передбачив, що значне коло питань, які стосуються функціонування внутрішнього ринку, надалі повинно вирішуватися в Раді шляхом голосування кваліфікованою більшістю голосів. Виконання до 1992 року значної частини програми створення єдиного ринку означало, що більше 95% законодавчих заходів, передбачених у ній, країни- учасниці перенесли в національні законодавчі системи, що в свою чергу означало факт визнання прямої дії права ЄС в усіх державах-членах.

Пряма дія права ЄС у національних рамках найбільш успішно застосовується в таких галузях, як рух товарів і капіталів (на початку 90-х років тут був ліквідований практично увесь контроль з боку держав-членів), фінансові послуги, транспорт, технічні стандарти, захист інтелектуальної й промислової власності, державні закупівлі.

У результаті створення єдиного внутрішнього ринку (а згодом і спільної валюти) Європейський Союз перетворився на потужну економічну структуру. У цьому контексті цілком закономірно виникло питання, наскільки стабільним буде цей союз без угодженої зовнішньої політики? З цього приводу неофункціоналісти доводили необхідність формування загальної зовнішньої політики й політики у сфері безпеки, вважаючи, що інтеграційні процеси не можуть обмежуватися окремими галузями господарської діяльності, а повинні поширюватися й призводити до формування загальних підходів у політичній сфері. На їх думку, країни не можуть бути незалежні одна від одної в питаннях зовнішньої політики, єдиної фінансової політики, політики в сфері єдиного ринку й тарифів. Якщо беззастережно погодитися з неофункціональною теорією, то виходить, що не повинно бути жодної сфери, ізольованої від інтеграційного процесу [100]^[288].

Проникнення наднаціональних засад у сферу зовнішньої політики і політики безпеки, як відомо, болісно зачіпає сферу державного суверенітету. Попри це європейські країни, які з початку (з 1970 року) координували свою зовнішню політику під егідою європейського політичного співробітництва, після вступу в силу Маастрихського договору в 1993 році вдалися до формування спільної зовнішньої політики й політики в галузі безпеки (СЗППБ). Це рішення стало важливим етапом на шляху зміцнення наднаціонального характеру Співтовариств, засвідчивши непохитність намірів інститутів ЄС відійти від міжурядової моделі організації об’єднання і згоду національних урядів на розвиток інтеграційного процесу саме в цьому напрямку.

До набуття чинності Маастрихським договором Європарламент не міг контролювати зовнішню політику. Стаття 21 Договору частково змінила цю ситуацію, запровадивши процедуру консультацій з Парламентом за принциповими напрямками політики й закріпивши відповідні гарантії врахування його точки зору. Принципове значення мало й посилення бюджетних повноважень Європарламенту щодо прийняття рішення про виділення коштів на СЗППБ. Стаття 28 ДЄС, а також міжінституціональні угоди між Парламентом, Комісією й Радою прямо вказують на це.

Незважаючи на те, що Маастрихський договір розглядав співробітництво в рамках СЗППБ як міжурядове, згідно з Амстердамським договором (ст. 18) діями у цій сфері опікується Верховний представник [57]¹. До його обов'язків належать підготовка й узгодження єдиних рішень із питань зовнішньої політики й політики безпеки. Якщо згідно із Маастрихським договором зовнішньополітична діяльність реалізовувалася за допомогою посиленням систематичного співробітництва між державами-членами у проведенні їх політики, формулювання спільної позиції та реалізації спільних дій, то у Амстердамському договорі вказані інструменти здійснення СЗППБ були доповнені формуванням загальної стратегії та визначенням принципів і основних орієнтирів СЗППБ [64; 62]^{[289] [290]. Договір у Ніцці поширив сферу застосування цих інструментів ще й на військово-політичну сферу. Отже, поступово навіть у цю сферу, яка є найбільш делікатною з точки зору збереження державного суверенітету, послідовно проникають наднаціональні елементи [365]1.}

На посилення елементів наднаціональності в організації Європейського Союзу і вихід останнього на якісно новий рівень розвитку вказує також запровадження механізму прямих і загальних виборів до Європейського парламенту (1979 рік); започаткування на субсидіарних засадах громадянства Союзу (1985 рік); схвалення рішення про прапор і гімн ЄС (1986 рік), що символізує політичну й правову цілісність об’єднання. Здійснення цих кроків дало додаткові підстави для дискусій з приводу того, в якому напрямку розвивається Союз, якої мети насправді він прагне і чи не перетвориться він в перспективі на федеративну державу.

Прийом нових членів до Союзу випереджав або збігався з переглядом установчих договорів, що змінювали компетенцію інститутів й критерії представництва в них держав-членів. З одного боку, модифікація інститутів як своєрідних знарядь інтеграційного процесу була спрямована на централізацію й концентрацію влади на наднаціональному рівні, але з другого, проблеми, пов'язані з розширенням, на початку ХХІ сторіччя почали превалювали над завданнями поглиблення співробітництва, у тому числі над тенденцією до розвитку наднаціональних рис. Це особливо стосується прийому в ЄС 1 травня 2004 року країн Центральної й Східної Європи [56] .

Будь-який соціальний організм буде розвиватися швидше й успішніше за наявності відповідних ресурсів. Цей висновок стосується і Європейського Союзу. Враховуючи цей факт, слід визнати, що очікувати максимальної ефективності від функціонування Союзу важко, доки він не отримає змогу самостійно формувати бюджет, розмір якого був би пропорційним обсягу завдань, які покладаються на нього. Але саме позитивного вирішення цього питання уникають національні уряди, оскільки фінансова незалежність і ^{[291] [292] потужність ЄС стала б чи не останнім кроком на шляху до реальної втрати державами-членами свого суверенітету. Крім того, очевидно, що доки Союз продовжує розширювати свій склад за рахунок країн, які за фінансовими і економічними показниками не відповідають, як правило, навіть середньостатистичному рівню по ЄС [180]1, сподіватися на те, що Союз зможе функціонувати на всю потужність і реально конкурувати з державами-членами немає підстав.}

Узгодження міжурядових і наднаціональних форм і методів здійснення влади в ЄС, скорочення сфер, в яких національні уряди самостійно реалізують свої суверенні права, а в окремі періоди - і зворотний процес, ці та інші тенденції характеризують політичну систему ЄС на різних етапах її розвитку. Міжурядові та наднаціональні начала не є несумісними. Більше того, саме їхня взаємодія розкриває специфіку організації та функціонування ЄС.

У сучасних умовах національні уряди європейських країн попри їх економічний і політичний потенціал не здатні самотужки реалізовувати завдання і здійснювати функції держави на рівні, що відповідає вимогам громадянського суспільства і існуючій у світі конкуренції. Отже, вони змушені відмовлятися від самостійної реалізації всього комплексу суверенних прав, делегуючи право реалізації окремих з них наднаціональній організації. При цьому національні уряди прагнуть зберегти якнайбільше політичного контролю над прийняттям рішень в ЄС, що й породжує специфічну інституціональну структуру ЄС. У публікаціях, присвячених аналізу цієї структури, все частіше можна зустріти пропозиції щодо розгляду специфіки організації влади в ЄС у контексті реалізації принципу поділу влади [55; 62; 78] . В цьому зв’язку слід ^{[293] [294] зазначити, що постановка питання про дію принципу поділу влади в рамках Європейського Союзу, правова природа якого ще до кінця не визначена, є дискусійною. Якщо ЄС - це міжнародна організація, то розмови щодо реалізації поділу влади в системі його органів некоректні. Якщо ж нехай і з певними уточненнями, але визнати Євросоюз наднаціональним утворенням, в якому отримують прояв ознаки федеративного устрою, то цілком доречно аналізувати його правову природу з позиції дії принципу поділу влади в організації та функціонувані системи його інститутів.}

Як вже вказувалося, Європейський Союз - це наднаціональне утворення, що переслідує конкретні цілі. Діяльність по їх досягненню організує і координує система інститутів і органів Союзу, яка включає Європейський парламент, Раду, Європейську комісією, Суд Європейського Співтовариства і Рахункову палату, а також Європейську раду, яка посідає особливе місце в цій системі. Кожен інститут або орган ЄС діє в межах повноважень, покладених на нього установчими договорами. Природно, що при формуванні цих інститутів постає питання про реалізацію принципу поділу влади і відповідно про розподіл повноважень між ними. І. В. Яковюк слушно зазначає, що хоча в установчих договорах Союзу відсутня спеціальна норма, що проголошує принцип поділу влади, даний принцип може бути реконструйований шляхом тлумачення положень Преамбули ДЄС, в якій вказується на відданість принципам демократії і верховенства права [62]¹. Крім того він одержав втілення у механізму влади ЄС: у ньому створені інститути, що виконують основні функції публічної влади - законодавчу, виконавчу і судову [240]². Разом з тим не менш справедливим є застереження Л. Ентіна, який, аналізуючи побудову інституційнійної системі ЄС, не стільки заперечує застосування даного принципу в Євросоюзі, скільки надає йому вторинного відносно принципу збалансованого розподілу повноважень між ЄС і державами-членами ^{[295] [296]} характеру [62]^[297]. Безумовна пріоритетність для Союзу принципу збалансованих повноважень обумовлена тим, що процес перетворення ЄС у політичний союз не завершений. Як наслідок проблема розподілу повноважень між інститутами ЄС і національними урядами є більш важливою, аніж питання розмежування влади між інститутами ЄС. Однак, хіба можна досягнути збалансованих повноважень при концентрації влади в одних руках у разі порушення принципу поділу влади?

Створення та еволюція правового статусу інститутів ЄС відбувається під впливом діалектичного протиріччя між доцентровими і відцентровими процесами. Водночас розвиток інтеграційного процесу (прийняття

Маастрихтського, Амстердамського і Ніццького договорів, розробка Конституції для Європи і Лісабонських угод) переконливо засвідчує, що баланс влади в Союзі дедалі більше зміщається у бік Європарламенту, Комісії і Суду, що уособлюють собою наднаціональний характер влади ЄС, на противагу міжурядовій Раді та Європейській раді.

Наднаціональний характер діяльності інститутів ЄС проявляється в трьох основних вимірах:

1) у порядку денному, тобто коло проблем політичного характеру, які ставляться й обговорюються в процесі роботи інститутів ЄС, що визначає розвиток Союзу;

2) у характері процедури вироблення рішень (процедурі голосування кваліфікованою більшістю), що має принципове значення в розумінні сутності процесів, що відбуваються в ЄС. Тут слід зважити на те, що голосування за принципом кваліфікованої більшості саме по собі не є проявом наднаціональності, якщо у відповідній організації немає засобів для реалізації прийнятих подібним чином рішень;

3) у законодавчих і судових діях, спрямованих на втілення у життя ухвалених рішень (основними чинниками підсилення наднаціонального

характеру є право ЄС [306; 313; 334]¹ та діяльність Суду ЄС).

До інститутів, у діяльності яких прояв наднаціонального начала є найбільшим, відносять Європейську комісію, Суд ЄС та Європейський парламент. Європейська рада й Рада міністрів (офіційно іменується як Рада ЄС, але зазвичай називається Радою) все ще уособлюють собою міжурядову форму співпраці в ЄС. Хоча Рада, яка, за задумом її творців, повинна бути виразником національних інтересів, тепер також до певної міри може вважатися наднаціональним органом, оскільки представлені в ній національні міністри відчувають себе не тільки представниками своєї держави, але й частиною того великого механізму, яким з ЄС [164 ] .

Розглянемо окремо яким чином виявляються наднаціональні тенденції у діяльності окремих органів ЄС.

Створена за ініціативою французького президента Валері Жіскар д'Естена та федерального канцлера Німеччини Гельмута Шмідта у грудні 1974 року Європейська Рада мала надавати нових імпульсів процесу європейської інтеграції, який на той час переживав кризу. Хоча в рамках існуючої тоді інституційної системи Співтовариства досягнення такої мети здавалось майже неможливим [58] .

Спочатку правову основу діяльності Європейської ради становила міжурядова угода держав-членів ЄС. Лише після того, як 28 лютого 1986 року було ухвалено Єдиний європейський акт, повноваження Європейської Ради було формально закріплено на рівні первинного права Співтовариства (ст. 2). Згідно з його положеннями зустріч керівників держав і голів урядів держав- членів ЄС, а також Президента Європейської Комісії скликаються принаймні двічі на рік. У них беруть участь також міністри закордонних справ та один із членів Комісії. Саме в такому вигляді ця норма сформульована в статті ^{[298] [299] [300]}

Маастрихтського договору.

Попри те, що Європейська Рада є органом міжурядової співпраці її існування має велике значення для розвитку об’єднавчого процесу і перетворення Союзу на наднаціональну організацію влади. Завдяки тому, що до її складу входять керівники держав-членів ЄС, Європейській раді вдавалося не один раз приймати доленосні для ЄС рішення. Так, регулярні робочі сесії глав держав або урядів Співтовариства допомогли перебороти проблеми 70-х років, почати в середині 80-х років успішно здійснювати програму побудови єдиного ринку, дозволили Союзу адаптуватися до політичних викликів 90-х років [169]^[301]. На саммітах Європейської ради зазвичай приймаєтються найважливіші рішення та підписуються установчі договори: у 1985 році - Єдиний європейський акт; в 1992 році - Договір про Європейський Союз; у 1995 році підтверджено зобов’язання запровадити єдину валюту з 1 січня 1999 року; в 1996 році - Амстердамський договір (березень) і «Пакт стабільності і зростання» (грудень); у 2000 році - Ніццькій договір.

Згідно із Договором про Європейський Союз Європейська рада не тільки дає спонукальні імпульси для європейської інтеграції, але і самостійно визначає загальні політичні орієнтири розвитку ЄС (стаття 4), а також засади та ключові напрямки спільної політики в галузі безпеки та закордонних відносин (стаття 13). Щороку вона звітує перед Європарламентом про прогрес досягнутий у сфері інтеграції. З цього її обов’язку випливає висновок, що хоча вона фактично є формою міжурядової співпраці, проте зобов’язана всіляко просувати об’єднавчий процес, а значить, і розбудову наднаціональних засад в організації та діяльності Європейського Союзу.

З моменту набуття чинності Амстердамським договором роль Європейської ради посилилася. У рамках СЗППБ вона ухвалює

загальностратегічні рішення з питань, які зачіпають особливо важливі інтереси держав-членів, визначаючи при цьому цілі, строки та кошти, які мають бути в розпорядженні Союзу і національних урядів (стаття 13 ДЄС). Європейська рада також може при потребі виступати чимось на зразок інстанції-арбітра в тих випадках, коли якась держава-член ЄС намагається запобігти прийняттю рішення кваліфікованою більшістю голосів, керуючись "важливими міркуваннями національної політики", і Рада передає це питання на розгляд Європейської ради для ухвалення одностайного рішення [27]¹. Однак цю функцію Європейська рада виконує не лише в рамках СЗППБ, але й в разі отримання повноважень від держав-членів ЄС на встановлення більш тісного співробітництва у сфері охорони порядку та правосуддя у кримінальних справах (ст. 40 ДЄС).

У зв'язку з невизначеністю статусу Європейської ради вона перебувала поза сферою дії положень установчих договорів, що визначають систему органів та інститутів Співтовариства. Вперше Європейська рада згадується в Єдиному європейському акті (стаття 2), а в статті 128 Амстердамського договору вона фактично позначена вже як орган, що має певні контрольні повноваження. Попри це уточнення питання визначення місця і ролі Європейської ради в системі інститутів Союзу й досі залишається дискусійним [27]^{[302] [303]: хоча Європейська рада і виконує функції, за своїм характером подібні до функцій інших інститутів ЄС, вона поки що не належить до інститутів Союзу. Проте зміна її статусу - це скоріше питання часу, оскільки Конституція для Європи (ст. І-19) і Договір про ЄС у редакції Лісабонського договору (ст. 13) передбачали включення Європейської ради до переліку інститутів ЄС [97; 59; 285; 281; 343] [304].}

За важливістю розв'язуваних нею політичних завдань Рада міністрів займає наступний після Європейської ради рівень в ієрархії інститутів Союзу. Відповідно до установчих договорів існує єдина Рада міністрів, до складу якої входять по одному представнику від національних урядів кожної держави- члена. Але в реальності за цією простою формулою організації криється доволі складна конфігурація. С. Ґоці зазначає, що на початковому етапі існувала «рада з загальних справ», що складалася з міністрів закордонних справ, але доволі швидко було створено стільки фактичних рад, скільки є галузей діяльності спільноти [27]¹. Отже, Рада не має постійного складу - її конфігурація змінюється залежно від того, яке питання винесено на порядок денний^{[305] [306]. Головою в Раді строком на півроку призначаються по черзі представники однієї із країн-учасниць.}

Відповідно до ст. 202 Договору про Європейське Співтовариство Рада забезпечує координацію загальної економічної політики держав-членів, має право прийняття рішень, спільно з Парламентом здійснює законодавчу і бюджетну функції (до 1970 року реалізація бюджетної функції була прерогативою Ради), наділяє Комісію повноваженнями щодо вироблених ним норм. Рада міністрів і Комітет постійних представників концентрують свої зусилля на вирішенні конкретних питань, а також на технічних аспектах законодавчих пропозицій. Рада міністрів може ухвалювати рішення щодо пропозицій, ініційованим Комісією. Міністри можуть і самі натискати на Комісію, для того щоб вона вносила свої законопроекти на розгляд.

Існуюча в Європейському Союзі організація здійснення законодавчої функції створена на зразок деяких європейських федерацій, наприклад Німеччини. На цю обставину вказувалося у виступах колишніх міністра закордонних справ Німеччини Й. Фішера й канцлера Г. Шредера, які схильні бачити в Європарламенті й Раді прообраз майбутньої законодавчої влади загальноєвропейської держави (Європарламент і Рада умовно ототожнюються з нижньою і верхньою палатами національного парламенту, а Комісії в цьому випадку відводиться роль уряду) [334]¹. Спірне твердження, але, можливо, не слід шукати аналогів в існуючих формах державності, оскільки в ЄС відбувається створення нової форми політичної організації, яка може запозичувати деякі апробовані на рівні національних урядів елементи і водночас створювати нові, не відомі державно-правовій теорії та практиці форми і методи здійснення влади.

Раді міністрів у структурі інститутів Європейського Союзу відведена важлива, якщо не головна законодавча роль. На ранньому етапі існування Співтовариства рішення в Раді міністрів приймалися одноголосно (крім бюджетних питань). Єдиний Європейський Акт 1986 року передбачив відхід від цього принципу, запровадивши практику прийняття рішень кваліфікованою більшістю голосів і пов’язав Раду обов’язком перейти при прийнятті багатьох рішень від практики консультації до співпраці з Європарламентом за винятком питань, що мають особливу політичну й конституційну важливість [64] . Амстердамський і Маастрихтський договори послідовно розширювали коло питань, рішення з яких можуть прийматися кваліфікованою більшістю голосів [184] . До 1994 року при розширенні Співтовариства кількість голосів від кожної країни не змінювалася: кваліфікована більшість становила 71% від загального числа голосів. Певну перевагу мали малі країни порівняно з великими. Даний механізм голосування зазнав критики під час переговорів про розширення ЄС зі Швецією, Фінляндією, Данією й Австрією. Велика Британія й Іспанія зажадали скоротити число блокуючих голосів (яке утворилося б при вступі нових країн, якби продовжували додержуватися старого принципу визначення голосів) до 23. У результаті прийняття цієї пропозиції двох країн число блокуючих голосів у Раді піднялось би до 26 голосів. Проте інші держави ^{[307] [308] [309] не погодилися з цією ініціативою, хоча пішли назустріч Іспанії та Великої Британії, домовившись, що коли члени Ради, які представляють суму голосів між 23 і 25, виражають незгоду з рішенням, яке ухвалене кваліфікованою більшістю голосів, то держави-члени зобов’язані знайти копроміс протягом розумного проміжку часу [284; 27][310]. Це було неофіційне рішення, що мало виконуватися до найближчої міжурядової конференції, однак воно діяло аж до наступного розширення Співтовариства, що стало відомо як "компроміс Джанніні".}

У ході законодавчого процесу Рада і Європарламент можуть не знайти спільного рішення. У цьому випадку до процесу узгодження позицій підключається Узгоджувальний комітет, який складається з членів Ради (по одному від кожної країни-учасниці) і рівного числа членів Парламенту, з метою вироблення компромісного тексту, що буде прийнятий кожним членом делегації, а потім схвалений обома інститутами. Після цього виключається можливість подальших змін. Якщо Рада й Парламент не знаходять загального рішення, законопроект не приймається.

Рада міністрів сполучає у своїй роботі міжурядові (оскільки вона складається із представників держав-членів) і наднаціональні елементи, тому що, по-перше, саме вона дає спонукальні імпульси до подальшого нарощування елементів наднаціональності в організації і діяльності Євросоюзу, а, по-друге, представники країн-учасниць апріорі готові підкоритися рішенню більшості. Відповідно до Римського договору, рішення, прийняті Радою, фактично набувають сили закону. Хоча пропозиції (проект рішення, або, інакше кажучи, законодавча ініціатива) завжди походять від Комісії, а Парламент їх розглядає (і його думка все частіше береться до уваги), Рада може змінити пропозицію Комісії або проігнорувати думку Європейського парламенту, щоправда для цього необхідна згода всіх членів Ради.

Слід зазначити, що сьогодні залишається порівняно невелике число делікатних політичних сфер (наприклад оподатковування), у яких процедура голосування кваліфікованою більшістю голосів не використовується [313]¹. Так, згідно з Амстердамським та Маастрихтським договорами дана процедура використовується вже при прийнятті рішень з деяких питань загальної зовнішньої політики й політики безпеки, що раніше здавалося неприпустимим.

Зараз фактично закінчилися переговори щодо граничного рівня кваліфікованої більшості голосів. Але розбіжності між великими й малими країнами-учасницями повністю не усунуті. Особливої гостроти вони досягли на Ніццькому самміті 2000 року, коли питання про прийом нових країн до Союзу поставили у залежність від прийняття рішення щодо зміни механізму голосування кваліфікованою більшістю голосів. Дана вимога була врахована при підписанні Ніццького договору^{[311] [312].}

Знайти рішення, що влаштовувало б всі країни, важко, а тому голосування за допомогою кваліфікованої більшості усе більш широко застосовується в Співтоваристві, що зайвий раз засвідчує утвердження засад наднаціональності в правовій природі Європейського Союзу. Так, за цією процедурою відповідно до положень Ніццького договору здійснюється затвердження членів Економічного й соціального комітету (ст. 259) та призначення представників від країн-учасниць у Комітет регіонів (ст. 263) [152]^[313].

У Ради є декілька нетипових, як для «законодавчого» органу влади, повноважень. Так, Договір про ЄС наділив Раду окремими судовими повноваженнями. У рамках здійснення економічної і валютної політики Комісія зобов’язана відстежувати стан бюджету і розмір державного боргу держав- членів. У випадку виявлення дефіциту Рада за рекомендацією Комісії і з урахуванням аргументів держави-члена кваліфікованою більшістю голосів приймає рішення про наявність надмірного бюджетного дефіциту і дає рекомендації з його усунення. Якщо уряд держави-члена не виконує запропонованих заходів Рада на підставі рекомендації Комісії може прийняти кваліфікованою більшістю голосів рішення про застосування санкцій (накладення штрафу) проти держави-порушниці (ст. 104 ДЄС). Очевидно, що дане повноваження є порушенням принципу поділу влади з огляду на існування ефективно працюючого Суду Європейських співтовариств. Проте в даному випадку головне не це, а право хоча і міжурядового, а не наднаціонального за своїм характером інституту приймати рішення щодо примусових заходів щодо суверенних держав, що є додатковим свідченням наднаціонального характеру Союзу [300]¹.

Іншим прикладом «нетипового» повноваження є вторгнення Ради як «органа законодавчої влади» в сферу діяльності органа виконавчої влади. Якщо конституційній теорії та практиці відомі приклади делегування законодавчих повноважень вищому органу виконавчої влади чи президенту, то випадки зворотнього процесу щодо делегування виконавчих повноважень зустрічаються вкрай рідко . У даному випадку Рада ЄС як складова частина “законодавчої влади” розглядає право застосовувати норми права як своє первісне право, яким вона ділиться із Комісією як “виконавчим органом” [182; 188; 218; 313] . В той же час, така передача повноважень не позбавляє Раду права в окремих випадках самостійно здійснювати ці повноваження [62]^{[314] [315] [316] [317]. Щоправда слід зазначити, що на практиці така передача не стала винятком із правила, навпаки, делегування повноважень є загальним правилом, тоді як виконання своїх рішень Радою - винятком. Такого бачення ситуації дотримується і Суд ЄС, який своїми рішеннями обмежив можливості Ради ухилятися від передачі повноважень Комісії [302]1. На наш погляд, наділення Ради вказаним повноваженням свідчить лише про бажання держав-членів захистити свої інтереси від гіпотетичних зазіхань наднаціональних інститутів Союзу. Імовірно, що на більш високому етапі інтеграції можливе відмирання (скасування) відповідних норм права.}

Отже, у діяльності Ради ЄС, яка передусім є виразником національних інтересів держав-членів ЄС, також прослідковуються наднаціональні риси правової природи Європейського Союзу, що передусім виявляється в особливостях прийняття рішень.

Європейський парламент - це не стовідсотковий аналог законодавчого органу державної влади. Його діяльність регламентується статтями 189-201 Договору про ЄС. Статус Європейського парламенту порівняно з іншими інститутами Європейського Союзу зазнав найбільших змін з моменту свого існування [75; 30; 34; 45; 87; 107; 315; 319] . Аналіз історії європейської інтеграції вказує на численні спроби даного інституту розширити свою владу, максимально наблизивши її до статусу парламенту в демократичній державі. Використовуючи аргумент про наявність в ЄС так званого дефіциту демократії, члени Європарламенту постійно (особливо після перших прямих виборів у 1979 року) прагнули змінити інституціональний баланс між Комісією, Радою й Парламентом.

На етапі заснування Європейських співтовариств було створено так звану "Європейську парламентську асамблею", яка спільно з Радою в обмеженому обсязі здійснювала повноваження в рамках бюджетної функції Співтовариств. Крім того, вона отримала право на здійснення контролю за діяльністю Ради і ^{[318] [319]}

Комісії та отримання відповідної інформації від цих органів. І хоча Асамблея почала називати себе Парламентом з 1958 року, це найменування було законодавчо закріплено за нею з моменту набуття чинності Єдиним європейським актом. Після запровадження процедури вироблення спільної позиції та узгодження політична і правова вага Парламенту суттєво зросла, на чому давно наполягали депутати [134]¹.

Спочатку процедура формування Європарламенту нагадувала ту, яка існує в міжурядових організаціях чи конфедераціях: національні парламенти делегували своїх представників до складу Європейського парламенту. Перехід від непрямих до прямих виборів йшов в умовах гострої боротьби між представниками міждержавницього й наддержавницького напрямків розвитку Європейських співтовариств. Прихильники ідеї наднаціональності сподівалися, а прибічники міждержавного співробітництва побоювалися, що прямі вибори занадто зміцнять легітимність і владу Європейського парламенту, а отже, послаблять авторитет Ради, що в цілому означатиме зміцнення наднаціональної складової в організації Співтовариств і створюватиме реальні передумови для їхньої трансформації у федеративну державу. Питання про прямі вибори постало з новою силою після того, як з політичної арени пішов Ш. Де Голль і прискорився процес інтеграції [213] . Парламент схвалив нові правила виборів у січні 1975 року, а Європейська рада в липні 1976 року прийняла їх модифіковану версію в Брюсселі. Прямі загальні вибори депутатів Європейського парламенту були проведені вперше тільки в червні 1979 року і з того часу проводяться кожні п'ять років. Хоча установчі договори вимагають створення єдиної для всіх держав-учасниць процедури виборів, досі так і не вироблено уніфікованого механізму їх проведення. Аж до останніх виборів, що проходили в 2004 році, зберігалися розходження в процедурі голосування в різних країнах: у системах пропорційного представництва, надання права голосу з певного віку тощо. У цілому слід зазначити, що запровадження прямих ^{[320] [321] виборів до Європейського парламенту стало важливим кроком у напрямку зміцнення елементів наднаціональності в організації ЄС, сутність розкривається через аналіз механізму прийняття рішень.}

Прийнято вважати, що Європейському парламенту властиві функції, які традиційно реалізуються національними органами законодавчої влади, а саме: законодавча і бюджетна функції (їх специфіка полягає в тому, що вони реалізуються Європарламентом спільно з Радою); контрольна та консультативна функції (реалізуються Парламентом самостійно) [44; 107; 183; 333]¹. Проте слід зазначити, що вказані функції - це основні напрямки діяльності Європараламенту на сучасному етапі розвитку, оскільки на момент підписання Договору про заснування ЄЕС за ним була закріплена тільки консультативна і контрольна функції (ст. 137) [46] ; у Маастрихтському і Амстердамському договорах вже зазначалося, що Європарламент здійснює повноваження, покладені на нього чинним Договором [64; 62] , тоді як у Конституції для Європи і Лісабонських угодах чітко вказано на законодавчу, бюджетну та консультативну функції, функцію політичного контролю та обрання Голови Комісії [97; 59]^{[322] [323] [324] [325] . Вказані функції, внаслідок специфіки їхньої реалізації в ЄС, не тотожні аналогічним функціям національних парламентів, що необхідно брати до уваги при аналізі данного інституту Союзу.}

1. Законодавча і консультативна функція [70]^[326]. Чи не найпершою за часом виникнення функцією Європарламенту, завдяки якій він завжди мав змогу

брати участь в обговоренні і прийнятті рішень з правом дорадчого голосу (у вигляді консультативних висновків або таких, що юридично не зобов’язують, резолюцій), є консультативна функція. Закріплення цієї функції за Європарламентом в 1957 році і збереження її у Конституції для Європи та Лісабонських угодах прийнято оцінювати з позиції «дефіциту демократії» в Євросоюзі, який ніяк не вдається подолати. Зміст, значення і сфери застосування консультативної функції в процесі еволюції Європейського парламенту змінювалися. Якщо спочатку в рамках даної функції передбачалося виключно інформування Європарламенту і в доволі обмежених випадках отримання від нього консультативної думки з питань прийняття законодавчих актів, то на сучасному етапі і в перспективі передбачається, що Європейська комісія і Рада зобов’язані брати до уваги позицію парламенту, яка висловлена ним під час консультативної процедури. У цілому консультативні повноваження Європарламенту зберігаються в таких питаннях: прийняття законодавчих актів з питань, визначених установчими договорами; видання інших правових актів (регламентів, рішень і в деяких випадках рекомендацій) у випадках, коли законодавство ЄС передбачає проведення консультацій з Європарламентом; формування деяких органів ЄС (наприклад члени ЄЦБ і Рахункової палати), члени яких призначаються державами-членами або

інститутами ЄС після консультацій з Європарламентом; реалізація переважної більшості заходів у сфері зовнішньої політики також передбачає процедуру консультації з Європарламентом.

Поступово, у процесі зміцнення наднаціональних елементів в організації Європейських співтовариств відбувалося запровадження нових, більш просунутих процедур участі Європарламенту у законодавчій діяльності, сфера застосування консультацій закономірно звужувалася.

Поворотним пунктом у процесі набуття Європарламентом реальної законодавчої влади став Єдиний європейський акт [64]^[327]: втілення в життя його рішень (ст. 189 b-с) забезпечило посилення ролі парламентської участі в законодавчому процесі [70]^[328]. Була запроваджена процедура співробітництва, яка передбачала, що проект, підготовлений Комісією і схвалений Радою, мав пройти декілька читань безпосередньо в Європарламенті. Хоча запровадження цієї процедури не позбавило Раду вирішального слова при прийнятті законодавчих актів, все одно процес перетоку законодавчих повноважень від Ради як міжурядового інституту до Європарламенту як наднаціонального інституту розпочався. Таким чином, Єдиний європейський акт зробив повноваження Парламенту у сфері здійснення законодавчої влади більш суттєвими, забезпечивши підвищення ефективності процесу вироблення рішень. Це було досягнуто шляхом надання Європарламенту права другого читання окремих проектів законодавчих актів; розширення випадків використання голосування кваліфікованою більшістю голосів у Раді. Нова процедура співробітництва стосувалася десяти статей Договору, що мали відношення до програми єдиного ринку [124] .

Процедура співробітництва відіграла позитивну роль в еволюції Європарламенту. Проте вона не позбавлена недоліків, серед яких слід вказати на: обмеженість сфери її застосування; здатність Ради зупинити законотворчий процес за своїм розсудом; право Ради приймати законодавчий акт, незважаючи на те, що Парламент його відхилив повністю або частково. Процедура співробітництва була в певному сенсі підготовчою до запровадження процедури прийняття спільного рішення й передбачала наділення Парламенту законодавчими повноваженнями нарівні з Радою.

На кожному етапі інтеграційного процесу існуюча процедра участі Європарламенту у законотворчій діяльності з часом викликала критику як така, що не відповідає вимогам зміцнення наднаціональних елементів у правовій природі Євросоюзу. Відповідно такої критики з часом зазнала і процедура співробітництва, хоча на момент її запровадження вона значно підсилила ^{[329] [330] законодавчу роль Парламенту. Маастрихтський і особливо Амстердамський договори продовжили практику розширення повноважень Парламенту, що вплинуло не тільки на взаємини між інститутами ЄС, але й на внутрішню політичну динаміку як всередині Європарламенту, так і подекуди всередині національних парламентів [27]1. Основу парламентської більшості в Парламенті становили соціалісти й християнські демократи, які могли звертатися за підтримкою до центристів. У той час як соціалісти звичайно залежать від підтримки лівих, християнські демократи не схильні звертатися за підтримкою до партій правого спектру. Коли обговорювані питання не торкаються ідеології, дві основні політичні групи часто співробітничають з метою посилення авторитету Європарламенту. Через зростання значення процедури голосування більшістю голосів збільшувалася готовність усередині політичних груп йти на певні поступки. Необхідність досягнення компромісу спонукає європарламентарів до створення коаліцій не за національною ознакою, а залежно від того, якої мети необхідно досягнути. Проте дисципліна всередині політичних груп у Європарламенті залишалася надзвичайно низькою, якщо її порівнювати з національними парламентами, де виживання уряду безпосередньо може залежати від додержання партійної дисципліни. Відмінність у політичних платформах, ідеологічних настановах, цілях, а також культурне і національне розмаїття політичних груп заважає утворенню стабільних коаліцій, а також жорсткому контролю за поведінкою євродепутатів. Під час голосування депутати доволі часто розглядають себе як виразників національних інтересів і діють скоріше в національних або регіональних інтересах, ніж дотримуються ідеологічних міркувань або політичної лінії, проведеної їх політичною групою. Використання процедури співробітництва позитивно вплинуло на поведінку політичних груп у Парламенті, який може вносити зміни або навіть відхиляти загальну позицію лише при наявності абсолютної більшості голосів. Необхідність у формуванні більшості заради 1 переборення позиції Ради сприяло запровадженню практики більш тісної взаємодії між політичними групами у Парламенті [180]1.}

Маастрихтський договір в обмеженій формі надав Європейському Парламенту право ухвалювати спільні з Радою рішення, а Амстердамський договір фактично замінив процедуру співробітництва на процедури прийняття спільного рішення, що суттєво посилило законодавчі повноваження Парламенту: проект, який підготувала Комісія і схвалила Рада, проходить три читання в стінах Європарламенту, і при цьому остаточне прийняття нормативно-правового акта стає неможливим без згоди і схвалення з боку Європарламенту (ст. 251 ДЄС) [62] . Як наслідок, законотворчий процес в Євросоюзі суттєво наблизився до звичайної для національних парламентів процедури. Єдиним, проте суттєвим недоліком залишається обмежена порівняно з консультативною процедурою сфера її застосування.

Лісабонські угоди продовжують процес зміцнення позицій Європейського парламенту в механізмі управління ЄС [281; 285]^{[331] [332] [333]. Так, §1, статті 289 Договору про функціонування ЄС передбачає, що законодавчі акти в більшості випадків мають видаватися спільно Європейським парламентом і Радою в рамках «звичайної законодавчої процедури» (аналог процедури спільного прийняття рішень). При цьому кількість питань, щодо яких може бути засновано таку процедуру, істотно збільшується. У свою чергу консультативна процедура (§2 ст. 289) поряд з процедурою санкціонування (§1 ст. 86; §2 ст. 223; ст. 226; §4 ст. 228; §2 ст. 312) переходить до різновиду «спеціальної законодавчої процедури» [59][334].}

У цілому відносини між Радою і Європейським Парламентом з приводу реалізації законодавчої функції важко назвати безхмарними. Європейська

Комісія певною мірою проти бажання Ради послідовно просуває ідеї збільшення законодавчих і політичних повноважень Парламенту. Попри те, що внаслідок її реалізації Європарламент стає конкурентом Єврокомісії в інституційному аспекті, Комісія все одно зміцнює його позиції, оскільки це сприяє послабленню ролі Ради як міжурядової форми співпраці і, навпаки, зміцнює наднаціональну складову в правовій природі Європейського Союзу. Відчуваючи цю тенденцію, але не маючи змоги їй перешкодити (розвиток законодавчих повноважень Парламенту здійснюється під приводом зміцнення демократичної легітимності влади Союзу), Рада «змушена» співпрацювати з Європарламентом з метою здійснення законодавчої функції. Ця ситуація, однак, не означає, що відносини між вказанами інститутами Союзу щодо спільного здійснення законодавчої функції в цілому не можна охарактеризувати як позитивні [27]^[335]

У контексті дослідження правової природи ЄС і наднаціонального характеру його інститутів не менш важливого значення набуває бюджетна функція Європарламенту. Формування бюджетного права відбувалося доволі повільно. Перші бюджетні норми були включені у договори, що заснували Європейські співтовариства. Проте протягом тривалого часу роль Парламенту в бюджетному процесі була незначною, оскільки обмежувалася правом пропонувати внесення змін до проекту бюджету, які, однак, не породжували для Ради обов’язок їх ухвалювати.

У 70-і роки національні уряди делегували Європейському парламенту значні бюджетні повноваження. Європейський Парламент разом із Радою здійснює повноваження щодо витрат, однак Рада одноособово щороку визначає обсяг прибутків. Як відомо, усі витрати ЄС поділяються на обов’язкові (наприклад, підтримка цін на сільгосппродукцію, фіксовані відшкодування держав-членів тощо), які прямо випливають із договорів чи ухвалених згідно до них актів, та необов’язкові, тобто усі інші витрати , більша частина яких іде на фінансування структурних фондів, що сприяють соціальній та економічній інтеграції. Стосовно обов’язкових витрат Парламент може тільки пропонувати зміни (і лише тоді, коли кошти не витрачені повністю), а необов’язкові має право корегувати. Наприклад, Парламент ухвалює остаточне рішення відносно витрат, не визначених спеціально правилами Співтовариства: адміністративні витрати інститутів, на дослідження та інше. Парламент, впливаючи на адресність витрат й, у певних межах, на збільшення їх обсягу, визначає напрямок розвитку ЄС.

Єдиним бюджетним повноваженням, яке «безроздільно» належить Парламентові, є «виправдання» (discharge) бюджету. Метою «виправдання» є перевірка виконання Комісією бюджету та визначення точних показників прибутків та витрат за відповідний рік. Європейський парламент здійснює це повноваження у тісній співпраці із Рахунковою палатою [38]¹.

Слід зазначити, що Європейський парламент широко використовує бюджетні прерогативи для впливу на політику ЄС. Конституція для Європи і Лісабонський договір передбачали розширення повноважень Європарламенту в бюджетній сфері, які полягають у такому:

- по-перше, норми, що регулюють бюджет Союзу, мали формулюватися не у вигляді акта sui generis, а у вигляді європейського закону (статті ІІІ-404, ІІІ- 412 Конституції), щоправда, у Лісабонській редакції згадка про європейський закон зникла (стаття 314) [59] . При цьому законодавча процедура щодо прийняття такого закону передбачає, як і раніше, право вирішального голосу як Європарламенту, так і Ради;

- по-друге, скасовувався застарілий поділ витрат на «обов’язкові» і «необов’язкові», що мав наслідком різні повноваження Парламенту і Ради щодо їх затвердження;

- по-третє, запроваджувався багатолітній (не менше п’яти років) фінансовий рамковий план, у якому фіксувався граничний розмір бюджетних витрат (ст. ІІІ-402 Конституції, ст. 312 Договору про функціонування ЄС) [97; ^{[336] [337]}

59]¹.

Оскільки контрольні повноваження стосовно виконання бюджету у Європарламенту є і так доволі значними, то їх обсяг не зазнав змін у Конституції та Лісабонських угодах [285] . Не зазнали змін і повноваження Парламенту в питанні визначення джерел прибуткової частини бюджету, хоча такі заклики і конкретні пропозиції пропонувалися учасниками Конвенту по розробці Конституції. Хоча в установчих договорах з початку 70-х років зазначається, що Союз наділяє себе коштами, які необхідні для досягнення цілей і здійснення своєї політики (ст. 268 ДЄС), насправді це певного роду фікція. Вказані повноваження (їх обсяг і зміст) як на момент їх запровадження, так і зараз жорстко контролюються національними урядами, по-перше, через Раду як інститут міжурядової співпраці, що приймає спеціальний акт, по-друге, через можливість уряду будь-якої держави-члена впинути на процес розширення цих повноважень під час обов’язкової процедури ратифікації вказаного акта Ради. Під час розробки акта про систему власних ресурсів Рада лише обмежується консультаціями з Європарламентом цього питання і лише заходи, що спрямовані на реалізацію системи власних ресурсів Союзу, визначаються регламентом Ради після схвалення Європарламентом (стаття 311 Договору про функціонування ЄС) [59] .

Аналіз вказаних положень дозволяє дійти висновку, що нині національні уряди намагаються зберігати певний баланс між наднаціональними і міжурядовими засадами в принциповому для визначення подальшої долі ЄС питанні - формування власних ресурсів як основи фінансової, а відтак і політичної самостійності Союзу. На сьогодні і в перспективі, якщо Лісабонські угоди набудуть чинності, Союз може вважатися лише відносно самостійним: дійсно, держави-члени не можуть позбавити його фінансових і майнових ^{[338] [339] [340] ресурсів, які визнані за ним установчими договорами, але й він не здатний самостійно розширювати джерельну базу прибуткової частини свого бюджету самостійно без згоди на це національних урядів. Отже, обмеження повноважень Союзу саме в питанні фінансової самостійності слід розглядати як один з найбільш вагомих важелів національних урядів в питаннях збереження державного суверенітету.}

Функція політичного контролю також певною мірою розкриває наднаціональний характер повноважень Європарламенту. Так, Парламент дає згоду на укладання усіх головних міжнародних договорів (ст. 300 Договору про ЄСпв), а при укладанні договорів з новими державами-членами визначає умови набуття ними чинності (ст. 49 Договору про Європейський Союз).

Європарламент також здійснює політичний контроль за діяльністю Єврокомісії, що виявляється у винесенні вотуму недовіри Комісії; праві обирати Голову і висловлювати вотум довіри складу Комісії; праві звертатися із запитами до Комісії і Ради; засновувати слідчі комісії для розслідування зловживань під час застосування права ЄС.

Повноваження в галузі бюджетної й законодавчої діяльності, необхідність процедури, що вимагає згоди Європейського Парламенту при ратифікації договорів про прийом нових членів у ЄС, і можливість ретельно відслідковувати діяльність Комісії значно підсилили роль Парламенту у політичній системі Європейського Союзу. А проведення прямих і демократичних за своїм характером виборів, наділення депутатів

Європейського Парламенту правовим статусом, згідно з яким вони виступають не делегатами виборчого корпусу, а справжніми представниками своїх виборців з імперативним мандатом, внаслідок чого вони не можуть бути обмежені при прийнятті рішень інструкціями національних урядів, дозволяє Європарламенту претендувати на роль представника народів усіх держав Союзу, що надає йому більшої легітимності порівняно з іншими інститутами Союзу.

Незалежна колегіальна установа, Європейська Комісія, відображає загальні інтереси Співтовариства. Таким чином, вона може бути віднесена до

органів наднаціонального співробітництва. Її існування і діяльність підкреслює унікальність процесу євроінтеграції. Європейська Комісія, єдина для трьох Співтовариств з 1967 року, формується з авторитетних та компетентних особистостей - комісарів, котрі є "повністю незалежними та діють у загальних інтересах Спільноти" (ст. 213, §2 Угоди ЄЕС/ЄС). З 1995 року Комісія налічувала 20 членів: по двоє вихідців із кожної великої держави Союзу (Німеччини, Франції, Італії, Великої Британії, Іспанії); по одному комісару від решти країн-членів. Згідно з Ніццькими домовленостями Комісія, яку обрано 1 січня 2005 року чи пізніше, має у своєму складі по одному громадянинові від кожної держави-члена. Після вступу до Євросоюзу 27-ї країни, Рада визначиться з числом комісарів (яке буде нижчим за число держав-членів) та з правилами їх призначення на основі рівноправної ротації між державами- членами (ст. 4 Ніццького протоколу щодо розширення ЄС). Поступова відмова від обрання до складу Комісії вихідців з усіх держав-членів викликана тим, що надто чисельній Комісії буде важко ефективно виконувати покладені на неї завдання. На сьогоднішній день зазначене правило поки що не застосовується.

Відповідно до положень Римської угоди члени Комісії призначаються за спільною згодою урядів держав-членів терміном на 4 роки. Маастрихтська угода збільшила термін мандата комісарів до 5 років, щоб той збігався з терміном скликання Європарламенту. Утворення Європейського Союзу мало два інші істотні наслідки: значно посилилася роль Парламенту в процедурі призначення Комісії; суттєво зросла політична та адміністративна вага її Голови (Президента) [30; 147; 189; 207; 251]^[341].

Згідно з видозміненою Амстердамською угодою статтею 214 Угоди ЄЕС/ЄС Комісію призначають таким чином: 1) уряди держав-членів визначають консенсусом кандидата на посаду голови Комісії; 2) Європейський Парламент ухвалює цю кандидатуру; 3) уряди держав-членів визначають, за спільною згодою із затвердженим головою Комісії, кандидатів на посади комісарів (на практиці кожен уряд пропонує кандидата чи кандидатів від своєї країни, провівши попередні консультації з потенційним головою Комісії); 4) Європейський Парламент затверджує всіх членів Комісії як колегіальний орган; 5) уряди держав-членів призначають консенсусом голову та інших членів Комісії. Ніццька угода внесла в цю схему одну суттєву зміну, а саме: Рада зможе ухвалювати рішення щодо висування кандидатур голови, комісарів, а також їх призначення на основі голосування кваліфікованою більшістю. Крім того, нова редакція статті 217 Угоди ЄЕС/ЄС закріпила за головою Комісії право внутрішньої організації роботи установи, розподілу та перерозподілу повноважень між комісарами, призначення своїх заступників та відкликання комісарів у індивідуальному порядку за згодою решти членів Комісії [164]¹.

Щотижневі засідання Комісії відбуваються, як правило, в Брюсселі згідно з порядком денним, установленим її головою, та на базі ухвалених щорічних програм діяльності. Їм передують підготовчі наради голів кабінетів комісарів. Найбільш складні чи важливі питання можуть розглядатися додатково у вужчому колі зацікавлених членів Комісії.

Комісія діє як колегіальний орган. Іншими словами, Комісія ухвалює всі рішення колективно, простою більшістю голосів її членів. Тобто відповідальність за ухвалені акти лягає на Комісію в цілому, а не на окремих комісарів. Колегіальність не перешкоджає, однак, чіткому розподілу управлінських та виконавчих функцій між комісарами, котрі беруть під своє підпорядкування ту чи іншу сферу компетенції на зразок розподілу "портфелів" у національних кабінетах міністрів, але з меншим ступенем автономності [68] .

У виконанні своїх численних обов'язків Комісія спирається на розгалужену адміністрацію, до складу якої входить близько 16 тисяч ^{[342] [343] службовців різного рангу. Загальну координацію та стосунки з іншими інституціями Союзу забезпечує Генеральний секретаріат. Крім того, кожному комісару допомагають декілька близьких співробітників його кабінету [169] 1.}

Єврокомісія володіє чотирма важливими функціями: 1) наглядає за дотриманням угод та актів похідного права Співтовариства; 2) висуває законодавчі пропозиції; 3) забезпечує виконання угод та рішень Ради; 4) представляє Спільноту в державах-членах і на міжнародній арені [207; 332; 354]^{[344] [345] [346].}

Як "охоронець угод" Комісія забезпечує належне дотримання європейського права з боку держав-членів, економічних агентів та навіть інших євроінституцій. Для цього Комісія має передусім широкі можливості збору інформації та контролю. Державні та приватні учасники суспільних відносин у рамках ЄС зобов'язані надавати їй детальні відомості щодо низки заходів і дій (інкорпорації директив, надання державної допомоги, злиття підприємств тощо), правдивість яких Комісія може перевіряти на місцях. Європейська Комісія володіє також правом переслідувати порушників європейського законодавства. Зокрема, вона може накласти санкції на підприємства, що порушили правила конкуренції, та звернутися з позовом до Суду Європейських співтовариств щодо неправомірних дій держав-членів чи інших євроустанов. Зрештою, тільки Комісія є компетентною, щоб дозволити державам-членам ухилитись від виконання угод (перехідні періоди при вступі до ЄС нових членів чи втіленні певної спільної політики, надзвичайні обставини) [251] .

Європейська Комісія володіє правом законодавчої ініціативи. У межах Європейських співтовариств Рада не може обговорювати той чи інший законодавчий проект без відповідної попередньої пропозиції з боку Комісії. Цю монополію Єврокомісії на законодавчу пропозицію посилюють положення статті 250 Угоди ЄЕС/ЄС: 1) Рада може внести поправки до проекту Комісії тільки на базі одностайності; 2) Комісія має право змінювати свою пропозицію протягом усього ходу законодавчої процедури. Натомість у рамках другої й третьої опор Євросоюзу Комісія розділяє право законодавчої ініціативи з державами-членами. Поза тим, як дорадчий орган Комісія правочинна надавати рекомендації та висновки, зокрема щодо перегляду угод та прохань про членство в Союзі.

На Комісію покладено низку виконавчих повноважень. Перш за все вона ухвалює чимало нормативних актів, що регламентують впровадження ухвалених Радою регламентів та директив (на зразок підзаконних актів національних урядів). Такої нормативної імплементації особливо потребують здійснення спільної сільськогосподарської політики, реалізація єдиного внутрішнього ринку (Європейське співтовариство), регулювання спільного ринку вугілля та сталі (ЄОВС). У той же час Комісія здійснює адміністративне управління деякими діями Співтовариств (передусім контролює дотримання правил конкуренції підприємствами та державами-членами) та відповідає за виконання бюджету Євросоюзу загалом.

Врешті-решт, у співпраці з ротаційним головою та Генеральним секретарем Ради Комісія представляє Спільноту в державах-членах, у третіх країнах, а також у міжнародних організаціях (ООН, СОТ, ОЕСР). У зв'язку з цим вона веде, з дозволу Ради, переговори щодо укладення угод із третіми країнами.

Європейська Комісія є найоригінальнішим органом європейської інтеграції, компетенція якого значно перевищує повноваження традиційного міжнародного секретаріату, проте все ж недостатня, щоб претендувати на роль наднаціонального європейського уряду. Як автономна та наднаціональна установа Комісія не тільки може успішно захищати інтереси Співтовариства в цілому, а й спроможна бути ефективним посередником в узгодженні позицій держав-членів [360]^[347].

Водночас у 90-х роках Єврокомісія зіштовхнулася з певними труднощами та розладами у виконанні своїх всезростаючих обов'язків, що, зрештою, призвело до її відставки у березні 1999 року. З огляду на це нова Комісія, яку очолив Романо Проді, зобов'язалася провести протягом 2000-2005 років глибоку внутрішню реформу своїх методів роботи, програмування діяльності, розподілу людських та фінансових ресурсів. Стратегічна мета реформи полягає у переорієнтації в діяльності Комісії на її базові політичні функції (законодавча ініціатива, контроль за виконанням угод) з одночасним забезпеченням більшої ефективності та прозорості, що стосується повноважень адміністративного управління [251]¹. Ці завдання поступово виконує Комісія, яку очолює зараз Дуран Баррозу.

Європейський Суд є вищою судовою інстанцією в Європейському

. »2 . ,

співтоваристві . У його структурі існують також Суд першої інстанції та

спеціалізовані судові палати, які можуть утворюватися за рішенням Ради ЄС (таке право було введене Ніццькою угодою 2000 року). Суд ЄС є інститутом, що відповідає за впровадження в життя права Співтовариства. Він має юрисдикцію щодо вирішення спорів: між державами-членами; Союзом і державами-членами; інститутами, а також приватними особами й Союзом [4; 52; 130]^{[348] [349] [350].}

Суд ЄС відповідає на запити національних судів, коли потрібно дати тлумачення права Співтовариства, що надзвичайно важливо для уніфікації права ЄС [357; 192]^[351]. Визнання обов’язкової юрисдикції Суду ЄС віднесено до безперечних умов членства в ЄС, а різностороння компетенція відкриває перед

Судом певні можливості практичного впливу на функціонування та розвиток Союзу [92]¹. Не випадково Суд ЄС у своїй практиці послідовно відстоює ідеї примату спільного інтересу ЄС над індивідуальними потребами держав-членів, розмежування компетенції між органами ЄС та національними урядами, незворотність делегування повноважень органам ЄС та передачі державами- членами частини свого суверенітету [32; 147; 311; 323; 338]^{[352] [353]. Отже, сама діяльність Суду ЄС підтверджує наднаціональні риси правової природи Європейського Союзу. Саме Суд ЄС у своїй практиці вивів та обґрунтував принцип верховенства права Співтовариства над національним правом держав- членів і ствердив його як найвищий орієнтир, який регулює співвідношення права Співтовариства із національними правовими системами [257][354]. Також саме Суд Справедливості підтвердив, що принцип примату права ЄС над національним правом випливає із самої правової природи ЄС [262][355].}

Ще один базовий принцип, який був виведений Судом ЄС, є принцип прямої дії норм права Співтовариства [255; 261]^[356]. Принцип прямої дії норм права Співтовариства полягає у тому, що акти органів Союзу не потребують затвердження парламентами держав-членів. Ці акти можуть зобов’язати країни- члени до вчинення певних дій без їх згоди, а національні суди повинні застосовувати ці норми [286]¹. Тому значення принципу прямої дії полягає ще й у тому, що право Співтовариства може діяти й у тих випадках, коли держава- член не виконає своє зобов’язання з його імплементації, що було підтверджено рішенням у справі Francovich, у якому Суд визначив: «держави-члени зобов’язані виплачувати компенсацію за збитки, заподіяні індивідам порушеннями права Співтовариства, за які вони несуть відповідальність” [268]^{[357] [358] [359].}

У своїх рішеннях Суд здійснив важливий крок у напрямку конституалізації права Співтовариства, запровадивши доктрину

відповідальності держави, яка була опрацьована у рішенні у вже згаданій справі

з

Francovich. Ця доктрина є ілюстрацією принципу ubi jus ibi remedium [321] . Відповідно до неї держава повинна відшкодувати збитки, завдані індивідам через порушення права Співтовариства. У таких справах національні суди можуть присудити державі компенсувати індивідам їх втрати. Ця доктрина є важливим елементом ефективності правового порядку Співтовариства, оскільки не всі його норми мають пряму дію, а отже, не всіма ними можуть скористатися приватні особи в національних судах для захисту своїх прав [321]^[360].

Крім того, використовуючи систематичне та телеологічне тлумачення установчих договорів, Суд ЄС прийняв і інші фундаментальні для розвитку права ЄС рішення (що також підтверджує його роль як наднаціонального органу , що сприяє еволюції інтеграційного процесу). Перш за все, йдеться про ствердження принципу інституційної рівноваги (або балансу), який по суті відображає демократичний характер ЄС. Спеціалісти з права ЄС зазначали, що при недостатності в установчих договорах засобів стримувань та противаг, а також чіткого розподілу компетенцій між інститутами, Суд ЄС став рушійною силою вдосконалення механізму функціонування інтеграційного правопорядку [337; 363; 304]¹. Прикладом утвердження Судом ЄС принципу інституційної рівноваги є його рішення у справі Roquette Freres, яке стосувалося скасування Регламенту, прийнятого Радою без консультації з Парламентом [265] .

Суд ЄС також бере активну участь у ствердженні інституту громадянства ЄС [308; 274] (даючи роз’яснення щодо деяких елементів реалізації цього інституту) і захисту прав особи в межах ЄС. Все це дає можливість стверджувати, що Суд справедливості, а отже, і уся судова система ЄС ( разом із Судом першої інстанції та спеціалізованими судовими палатами) є провідниками наднаціональних основ правового статусу Європейського Союзу.

Під час формування Суду ЄС кожна з держав-учасниць призначає одного суддю строком на шість років і протягом цього періоду не може його відкликати. Хоча часткова їхня заміна передбачена. Судді у своїй діяльності користуються гарантіями незалежності. Крім того, судді жодним чином не можуть бути пов’язані політикою власних держав, що створює правові важелі забезпечення верховенства права ЄС над національним правом держав-членів, а отже посилює наднаціональні тенденції правової природи Співтовариств та Союзу. Суд засідає у палатах, але кожне рішення окремої палати можна вважати рішенням усього Суду. Рішення приймаються простою більшістю голосів. При цьому ні результати голосування, ні особливі думки не публікуються (а для міжнародних судових установ практика публікування окремих думок суддів є досить поширеною).

Вищенаведені характеристики є важливими, оскільки вказують, у яких ^{[361] [362] [363] межах Суд встановлює свою автономію відносно інших учасників правового спілкування у межах правового простору Європейського Союзу, головним чином урядів країн-учасниць [91; 93]1.}

Рішення Суду за розглянутими справами є наднаціональними за змістом, але по суті вони стають такими тільки тоді, коли у Суду є засоби примусити відповідача їх виконувати. У ЄС це питання вирішується за допомогою засобів примусу, що перебувають у розпорядженні національних судів. Згідно із ст. 256 Договору про ЄС примусове виконання здійснюється відповідно до цивільно- процесуальних норм тієї держави, на території якої воно відбувається. Судовий наказ про примусове виконання рішення видається відразу після перевірки за дійсністю, проведеної компетентним органом влади, що уряди держав-членів призначають спеціально для цієї цілі, повідомивши про це Комісію й Суд. Після завершення цих формальностей за заявою зацікавленої сторони остання може здійснити примусове виконання відповідно до національного законодавства, передавши справу безпосередньо компетентному органу влади.

Таким чином, національні судові установи виконують наднаціональні рішення Суду ЄС. Формування власного виконавчого механізму є одним з наступних кроків у подальшому вдосконаленні й формуванні структури органів ЄС та посиленні наднаціональної природи Союзу загалом.

Європейська Рахункова палата була утворена відповідно до положень другого бюджетного договору 1975 року і функціонує з 1977 року [167]^{[364] [365]. Однак статус інституту Європейського співтовариства Рахункова палата одержала після вступу в силу Маастрихтського договору у 1993 році (ст. 7 Договору про ЄСпв). І тільки Амстердамський договір включив Рахункову палату до числа інститутів Союзу (ст. 5 Договору про Європейський Союз) та ще суттєво розширив її повноваження. Поступово повноваження Рахункової палати розширив також Ніццький договір 2001 року. Проте, незважаючи на те, що}

Рахункова палата є інститутом ЄС, вона, на відміну від інших інститутів, не наділена повноваженнями приймати юридично обов’язкові рішення для третіх сторін. Це означає, що її акти мають локальний характер і є або рекомендаційними (висновки щодо законопроектів), або мають інформаційний характер (річні або спеціальні звіти).

Рахункова палата не може бути віднесена до жодної з «гілок» влади, якщо застосовувати терміни, що характеризують будову влади у державах. У рамках Європейського інтеграційного утворення вона виконує функцію фінансового охоронця. Це випливає передусім із ст. 246 Договору про ЄСпв, де сказано, що «Рахункова палата здійснює аудит» [161]^[366]. Тобто Рахункова палата виконує повноваження незалежного фінансового контролю, що певним чином є характерним для органів такого роду, які діють у державах.

Кожна держава-член Європейського Союзу представлена у Рахунковій палаті одним своїм громадянином (ст. 247 Договору про ЄСпв). Аудитори призначаються Радою ЄС за пропозицією держав-членів і лише після консультацій з Європейським Парламентом. Рада приймає рішення про призначення членів Рахункової палати кваліфікованою більшістю , голосуючи за весь список, а не за кожну кандидатуру. Причому останнім часом Європейський парламент дуже активно використовує своє право давати консультації щодо запропонованих кандидатур аудиторів та виявляє своє «незадоволення», якщо та чи інша кандидатура здається Парламентові непідходящою. Крім загальних вимог щодо кандидата на посаду аудитора (професійна підготовка, досвід роботи в органах зовнішнього аудиту у своїх державах), важливою вимогою є їх незалежність («незалежність аудитора не повинна викликати сумніву»). Ці вимоги також можуть бути підтвердженням завдання забезпечення наднаціональних тенденцій у діяльності органу фінансового контролю.

Повноваження Рахункової палати відображають певною мірою наднаціональні риси правової природи Європейського Союзу, адже, як вже було зазначено, наявність незалежного від держав-членів бюджету є характерною рисою правової природи Союзу. Передусім Рахункова палата перевіряє звіти про прибутки та видатки усіх органів, що утворені Співтовариствами, за винятком тих, в установчих документах яких прямо вказується на неможливість такої перевірки^[367].

Рахункова палата також перевіряє правильність ведення бухгалтерської звітності Співтовариства, законність та правильність прибутків та видатків ЄС, досліджує питання про добросовісність управління фінансами Союзу.

Рахункова палата може здійснювати перевірку діяльності фізичних та юридичних осіб, які мають відношення до прибутків та видатків Співтовариств. Стаття 248 п.3 Договору про ЄСпв наділяє Рахункову палату правом перевіряти інші інститути Співтовариства, будь-які інші органи ЄС та держав-членів, які правомочні розпоряджатися прибутками чи видатками за Співтовариство, фізичних чи юридичних осіб, які отримують виплати із бюджету Співтовариства (всі вони підлягають перевірці Рахунковою палатою лише відносно коштів із бюджету ЄС). Рахункова палата також наділена правом подавати позови до Суду ЄС (позови про бездіяльність та позови про анулювання).

Наднаціональність у діяльності Рахункової палати певним чином виявляється у взаємовідносинах із рахунковими палатами держав-членів, з якими Рахункова палата ЄС повинна взаємодіяти. Стаття 248 Договору про ЄСпв вимагає від Рахункової палати здійснювати аудит у державах-членах у взаємодії із національними аудиторськими установами. Щоправда, останні можуть відмовитися від участі у таких перевірках, що проводяться Рахунковою палатою. На практиці рахункові палати держав-членів та Рахункова палата ЄС взаємодіють у двох напрямках [168]^[368]: 1) ці органи співпрацюють при розробці загальних методологічних основ своєї діяльності; 2) Рахункова палата ЄС та рахункові палати держав-членів не лише періодично проводять спільні перевірки, але і постійно координують свої зусилля для того, щоб уникнути надто частих або, навпаки, надто рідких перевірок тих чи інших питань.

Таким чином, підсумовуючи викладений матеріал, можна зробити висновок, що єдність міжнаціональних і наднаціональних початків, скорочення сфер суверенітету й посилення тенденції до інтеграції (а в окремі періоди - і зворотний процес) характеризують політичну систему ЄС на різних етапах її розвитку.

Наднаціональність політичної системи ЄС полягає у передачі держав- учасників у певних сферах частини свого суверенітету на користь інститутів інтеграційного утворення. Це створює нову ситуацію для недержавних акторів в інтеграційній грі, які при бажанні можуть обходити владні інстанції. Інститути Європейського Союзу (Комісія, Суд, Парламент - більшою мірою, Рада - меншою) - це свого роду знаряддя наднаціонального процесу. Незважаючи на те, що всі принципово важливі положення про статус і функціонування Європейського Союзу включаються в договори, що підлягають ратифікації в державах-членах, наднаціональний процес переважно

відбувається в надрах його інститутів і залишається значною мірою прихованим від безпосереднього сприйняття.

2.4.