Причины введения делегированных актов, основные этапы развития и проблемы, возникающие в связи с их применением

Процесс формирования и развития делегированных актов в качестве самостоятельного источника права Европейского союза представляет большое теоретическое и методологическое значение.

Как уже выше отмечалось на современном этапе развития права для многих правовых систем делегированное законодательство стало нормой (правилом), а не исключением. Делегирование полномочий от законодательных к исполнительным органам представляет собою «неизбежный аспект современных правовых систем, и этот опыт был заимствован Европейским союзом»^[288].

Причин, способствовавших введению и развитию делегированных актов в современных правовых системах, множество. Разнообразие причин также характерно и для правовой системы Европейского союза. В результате проведенного исследования выделен критерий их классификации: в зависимости от содержания причины подразделяются на правовые и институциональные.

Наличие институциональных и правовых причин обращения к делегированному законодательству характерно для каждого этапа развития самого делегированного законодательства, правовой системы и институциональной

структуры Сообщества в целом.

В результате проведенного исследования выделяются следующие этапы развития делегированного законодательства:

1. Период с 1957 по 1987 г., т.е. первоначальный этап, начинающийся с момента образования Европейского Экономического Сообщества (с 1957 г.) и вплоть до принятия первого комитологического решения, принятого Советом в 1987 г. Этот период характеризуется началом делегирования правотворческих полномочий Комиссии и, как следствие,

возникновением институциональных и правовых проблем; последующим разрешением этих проблем в судебном порядке и узаконением комитологической системы учредительным договорным актом.

2. Период с 1987 по 1999 г. - период между действием первого

комитологического решения (1987 г.) и до принятия второго

комитологического решения (1999 г.). Этот период характеризуется частичным разрешением ранее возникших институциональных проблем. В частности, были определены основные виды и критерии применения комитологических процедур; усилена роль Европейского парламента; особо выделена регуляторная процедура, применяемая к актам законодательного характера (квазизаконодательным актам).

3. Период с 1999 по 2009 г. - период между действием второго

комитологического решения и до вступления в законную силу Лиссабонского договора. Для указанного периода характерно

реформирование институциональной и правовой систем, выразившееся в разработке проекта Европейской конституции, где впервые официально проведено разграничение между законодательными, делегированными и имплементационными актами. Поскольку проект Европейский

конституции не вступил в силу, то в отношении актов законодательного

характера была разработана специальная комитологическая процедура, введенная в действие в 2006 г. (третьим комитологическим решением), и усилена роль Европейского парламента в отношении данного вида актов;

4. Период с 2009 г. по настоящее время - так называемый период после Лиссабонских преобразований. Он характеризуется официальным введением делегированных актов в ст. 290 Договора о функционировании Европейского союза; проведением разграничения между

делегированными и имплементационными актами (ст. 291 ДФЕС); наличием проблем, возникающих при проведении разграничения между делегированными и имплементационными актами.

Вышеуказанные периоды (этапы) развития делегированного законодательства также можно рассматривать сквозь призму более широкого временного диапазона, а именно:

• с 1957 по 2009 г. - так называемый период до Лиссабонских преобразований;

• с 2009 г. по настоящее время - период после Лиссабонских преобразований.

В настоящем исследовании рассматриваются причины возникновения и последующего развития делегированного законодательства в более широком временном диапазоне.

Период с 1957 по 2009 г. - это наиболее важный и значимый период, поскольку именно на этом этапе возникает необходимость обращения к делегированию правотворческих полномочий, которые в указанный период носили как законодательный, так и исполнительный характер; делегированное законодательство постепенно формируется в качестве особого типа актов, определяются критерии и пределы к делегированному законодательству (к полномочиям законодательного характера); создаются предпосылки для его дальнейшего развития в связи с возникновением как правовых, так и институциональных проблем, а также формируется основа для официального закрепления и разграничения с законодательными и имплементационными актами в учредительном договорном акте.

С 1957 г., т.е. с момента учреждения Европейского Экономического Сообщества, необходимость делегирования полномочий обусловливается перегруженностью Совета. На тот период это был единственный законодательный орган, который не обладал соответствующими ресурсами и возможностью самостоятельно регламентировать большую часть сфер жизнедеятельности Сообщества. С целью быстрого и своевременного реагирования на изменяющиеся условия рынка требовалось значительное количество оперативно принимаемых нормативных актов детализированного и технического характера. Прежде всего это касалось все усложняющейся сельскохозяйственной сферы, а затем и таможенной. Так, например, «быстрое и скоординированное принятие решений требовалось в отношении регулирования цен на сельскохозяйственные продукты»^{[289] [290] [291]}. И если бы их регулирование осуществлялось стандартными способами, т.е. путем принятия законодательных актов, то это привело бы к дестабилизации рынка, поскольку соответствующие акты не были бы приняты своевременно. По этой причине Совет уполномочил Комиссию принимать более специализированные акты (“specific regulations”) .

С указанного периода примерно 2/3 всех директив, решений и регламентов Европейского Сообщества принимались Комиссией в целях детального регламентирования и последующего исполнения европейского законодательства

292

(European legislation) .

С 1970 по 2006 г. сельскохозяйственная сфера в 90 % случаях регулировалась посредством делегирования правотворческих полномочий Комиссии, т.е. при помощи делегированного законодательства . По мнению исследователей, делегированное законодательство было «весьма детализированным, техническим и краткосрочным и составляло очень большую часть всего законодательства Сообщества»^{[292] [293] [294]. Однако следует учесть, что в указанный период времени делегированное законодательство включало акты как законодательного, так и исполнительного характера. И это та самая характерная черта, которая была присуща для данного периода времени. Все эти акты именовались имплементационными актами.}

Тем не менее Комиссии не было дано право действовать по своему усмотрению без межведомственного контроля. Были введены комитеты по контролю за исполнением Комиссией делегированных полномочий. Эти комитеты позволяли государству-члену реализовывать свои интересы. Создание таких комитетов было обусловлено следующими причинами:

во-первых, наличие между самими государствами возможных разногласий относительно деталей содержания актов, которые должны были быть приняты;

во-вторых, настороженное отношение Совета к федеративным тенденциям Комиссии, вследствие чего он не намеривался делегировать полномочия бесконтрольно, обеспечивая тем самым учет интересов государств-членов .

Таким образом, в целях осуществления контроля за делегированными полномочиями Комиссии была создана комитетская система, именуемая в западной доктрине «комитология» (Comitology)^[295].

Существуют различные точки зрения, касающиеся трактовки данного термина. Некоторые авторы исходят из того, что «слово «комитология» происходит от “сотшіИее” («комитет») или “comity” («сообщество,

организация»)»; другие полагают, что «оно взято из работы С. Паркинсона “Закон Паркинсона”, где термин “комитология” употребляется в значении науки о

297

заседаниях комитетов» .

Понятие «комитология», по мнению профессора права международного и европейского права Венского университета А. Рейниша, «обозначает сложную систему законотворчества (law-making) под контролем специальных комитетов, которые представляют интересы государств -членов и оказывают содействие Комиссии в законотворческих сферах, делегированных Советом. В значительной степени комитология применяется в сферах сельского хозяйства, рыболовства и

298

антимонопольного законодательства» .

Особенность комитологических комитетов в институциональной структуре Сообщества заключалась в том, чтобы «давать заключения на представленные Комиссией проекты актов с последующей возможностью в случае существенного разногласия направления их в Совет»^{[296] [297] [298]}. Такие комитеты осуществляли «кооперационную и координационную функции на подготовительной стадии; и контрольную - на стадии официального принятия решения»^[299]. Они создавались Советом, возглавлялись Комиссией и состояли из представителей государств- членов. К преимуществам комитологической системы относили то, что:

во-первых, эта система позволяла принимать быстро и оперативно (гибко, мобильно) имплентационные акты технического характера, избегая сложных законодательных процедур;

во-вторых, эта система обеспечивала Комиссии обратную реакцию и информацию от тех субъектов, которые были ответственны за исполнение той или иной сферы деятельности (т.е. от государств-членов);

в-третьих, комитология рассматривалась контрольным механизмом со стороны Совета, если регламентирование того или иного вопроса осуществлялось

301

с нарушениями .

Несмотря на вышеперечисленные особенности и преимущества, из-за огромного количества передачи законотворческих полномочий от Совета к Комиссии «более чем 2/3 всех регламентов принималось в соответствии с делегированными законотворческими процедурами (law-making procedures) — законность комитологии оспаривалась с конституционной точки зрения как нарушение институционального баланса между Советом, Комиссией и правами Европейского парламента»^{[300] [301]}.

во-первых, «Совет вправе определять условия осуществления

делегированных полномочий Комиссии, поскольку ему предоставлено право делегировать такие полномочия;

во-вторых, структура Сообщества и институциональный баланс не нарушены, поскольку комитологический комитет не обладает полномочием принимать самостоятельно решение вместо Комиссии или Совета»^[302].

Повторно законность комитологической системы подтверждается решениями Европейского суда справедливости при рассмотрении дел Rey Soda^[303] и Tedeschi^[304].

Однако, как отмечают некоторые специалисты, «законность

комитологичеких комитетов стала одной из наиболее острых проблем при проведении переговоров относительно структурных преобразований в ЕС»^[305]. И на протяжении более сорока лет существования комитологии межинституциональные споры относительно ее законности урегулированы не были, вплоть до ее отмены Лиссабонским договором в отношении делегированных актов.

Чтобы понимать практическое значение комитологической процедуры необходимо привести следующие цифры. «Число комитологических комитетов составляло примерно 250. Комиссия принимала приблизительно 2000-3000 имплементационных актов в год. Из них менее чем 1 % направлялись в Совет для последующего контроля. Этот незначительный процент актов в основном касался вопросов политического характера и вопросов, интенсивно освещаемых в средствах массовой информации»^[306].

Таким образом, комитологическая практика — это достижение компромисса и консенсуса между Комиссией и государствами-членами. Несмотря на то, что делегирование правотворческих полномочий послужило основанием возникновения не только институционнальной проблемы относительно законности комитологических комитетов (влекшие, по мнению институтов Союза и многих специалистов, к нарушению институционального баланса и структуры Сообщества), но и основанием возникновения правовых проблем, к которым следует отнести:

• проблему определения пределов и критериев делегирования;

• проблему отсутствия границы между критериями делегирования, т.е. между «существенными элементами» и «несущественными элементами»;

• проблему отсутствия четкого разграничения между делегированными

«законодательными» и делегированными «исполнительными»

полномочиями;

• проблему определения (трактовки) термина «имплементация».

Однако как правовые, так и межинституциональные проблемы частично были урегулированы решениями Европейского суда справедливости. В частности, в решении по вышеупомянутому делу Koster (1970) Европейский суд справедливости не только признал законность комитологической системы, но и установил пределы делегирования. Как отмечает Р. Щутц, суд сформировал «классическую форму доктрины “существенные элементы”»³⁰⁸. К ее основным чертам необходимо отнести следующие положения:

• правотворческие полномочия имплементационного (исполнительного) характера могут делегироваться Комиссии;

• нормативно-правовые акты, направленные на имплементацию базовых регламентов (basic regulations), могут приниматься в упрощенном порядке;

³⁰⁰⁸Schutze R. European Constitutional Law. Cambr., 2012. P. 233.

• существенные (основные) элементы (basic elements) подлежат

регулированию в соответствии с процедурой, установленной ст. 43 Договора

ЕЭС³⁰⁹.

Таким образом, дело Koster явилось началом установления разграничения между существенными (основополагающими) и несущественными элементами, т.е. между актами законодательного и исполнительного характера.

Однако разграничение было неточным и часто, по мнению некоторых специалистов, «совпадало с тем, что является политически важным и значимым и

310

что является техническим» .

Отсутствие четкой и ясной границы между существенными и несущественными элементами — это та проблема, которая не была разрешена окончательно на всем протяжении развития делегированного законодательства в правовой системе Сообщества даже после Лиссабонских преобразований; и это та самая проблема, которая привела к возникновению другой проблемы - проведения разграничения между делегированными «законодательными» и делегированными «исполнительными» полномочиями.

Европейским судом справедливости принимались усилия разрешить эти правовые проблемы. Неоднократно давались разъяснения относительно определений «существенных элементов», «несущественных элементов», термина «имплементация», с тем чтобы установить пределы и критерии делегирования. Так, под «существенными элементами» понимались «нормы, определяющие основные руководящие указания и принципы той или иной сферы деятельности» . Например, общие принципы (вопросы) относительно ^{[307] [308] организации единого рынка зерновых культур — это вопросы основополагающего характера, которые относятся к существенным элементам и не могут быть делегированы. Процедура, регламентирующая порядок по импортному и экспортному лицензированию зерновых культур — это вопрос исполнительного (имплементационного) характера, т.е. «несущественный элемент», поскольку направлен на исполнение и реализацию общих принципов (вопросов) организации единого рынка зерновых культур.}

Поскольку под «несущественными элементами» понимались нормы имплементационного характера, то необходимо было разъяснить содержание термина «имплементация». В одном из первых дел Европейский суд справедливости указал, что «термину имплементация должно быть дано широкое толкование». Поскольку вопрос касался сельскохозяйственной области, то суд исходил из того, что «в данной сфере на Комиссию могут возлагаться широкие дискреционные полномочия, поскольку только Комиссия в состоянии тщательно отслеживать тенденции развития данной области и обращать внимание на основные направления развития (динамики развития) сельскохозяйственного рынка» . Из содержания другого дела следует, что понятие «имплементация»

«включает полномочие принимать нормативно-правовые акты, необходимые для имплементации (исполнения) положений, принятых Советом» . В более позднем

решении термин «имплементация» включал в себя «как принятие ^{[309] [310] имплементационных норм, так и применение норм к определенным случаям посредством актов индивидуального применения»[311]. Термин «имплементация» во многих случаях означал «делегированное нормотворчество», которое подлежало контролю со стороны комитологических комитетов и включало:}

1. Полномочие по принятию нормативного акта по внесению изменений или

дополнений в основной законодательный акт. Например, законодательный орган мог уполномочить Комиссию привести законодательный акт в соответствие с научно-техническим прогрессом или международными стандартами;

уполномочить изменить дату или цифру или установить дополнительные и более детализированные правила для применения определенного законодательного акта со стороны государств-членов и т.д. Иногда сам факт изменения или установления цифры (например, процентное соотношение) мог иметь весьма значительные последствия, оказывающие воздействие на саму суть

законодательного акта (например, в зависимости от процентного содержания определенного типа масла продукт может или не может называться шоколадом).

2. Полномочие по исполнению (имплементировать) всего или части законодательного акта^[312].

Таким образом, под терминами «имплементация», «имплементационные полномочия» следовало понимать принятие норм как законодательного, так и исполнительного характера.

В ходе рассмотрения ряда судебных дел Европейским судом справедливости были выработаны основные (определяющие) ограничения при делегировании полномочий. Во-первых, Совет должен точно устанавливать Комиссии пределы делегированных полномочий^[313]. Во-вторых, основополагающие положения

политики Сообщества находятся за пределами делегирования . В-третьих, Комиссия не имеет права использовать свои широкие имплементационные полномочия в одной области политики, с тем чтобы вмешиваться в полномочия Совета в другой области политики^{[314] [315] [316] [317].}

С увеличением объема законодательства Сообщества практика создания комитологических комитетов также возрастала, что способствовало разрешению практической проблемы, стоявшей перед государствами-членами, по

делегированию полномочий Комиссии без потери соответствующего контроля .

С целью обеспечения гарантированной основы существования комитологических комитетов, усовершенствования правотворческого процесса и достижения компромисса между институтами Единым европейским актом 1986 г. комитология была узаконена. В ст. 145 Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества внесены дополнения, закрепляющие за Советом следующие права:

- возлагать на Комиссию полномочия по исполнению нормативно-правовых актов (норм), принятых Советом;

- устанавливать определенные требования относительно осуществления таких полномочий;

- осуществлять имплементационные полномочия непосредственно в особых случаях.

Узаконение комитологии на уровне учредительного договорного акта, по мнению специалистов, «свидетельствовало о важности и значимости передачи имплементационного полномочия от Совета к Комиссии» .

Однако постоянно возникал ряд других проблем. В частности, в период действия Единого европейского акта существовало «более тридцати вариантов

322

комитологических процедур» , что создавало значительные сложности для

определения, какая из процедур должна быть включена в основной регламент или директиву. В целях разрешения данной проблемы и улучшения эффективности правотворческого процесса (процесса принятия решений), решением Совета 1987 г. (так называемое первое комитологическое решение) основные

комитологические процедуры сокращены до трех: совещательная («advisory committees»), управленческая («management committees») и регулирующая (regulatory committees) . Но критерии выбора того или иного вида комитологических процедур определены не были; процедуры рассматривались «неопределенными и сложными», ими «систематически манипулировали для достижения политических целей»^{[318] [319] [320] [321]}. Европейский парламент не принимал участия в комитологической системе контроля и поэтому предпринимал все усилия для того, чтобы усилить свою позицию. Это было связано с тем, что при первоначальном принятии акта Европейский парламент действовал в качестве созаконодательного органа, а при внесении в него изменений или дополнений он был исключен из этого процесса. Это вновь создавало определенные межинституциональные разногласия между Советом и Европейским парламентом.

Вторым комитологичеким решением 1999 г. частично проблемы правового характера разрешены. В частности, были определены не только критерии по выбору процедур, но и увеличено число комитологических процедур (до четырех). Введена новая регуляторная процедура. Эта процедура применялась к имплементационным актам общего объема, предназначенным только для того, чтобы вносить изменения в несущественные элементы основного акта (т.е. эта процедура применялась только к квазизаконодательным актам). Этим решением также была усилена роль Европейского парламента при осуществлении контроля в отношении актов законодательного характера (квазизаконодательных актов) .

Но критерии относительно выбора процедуры носили «необязательный характер, что подтверждалось Европейским судом справедливости»^{[322] [323].}

Постепенное реформирование контрольных процедур в виде комитологических процедур, которые рассматривались очень сложными и непрозрачными, а также предпринятые усилия со стороны Европейского суда справедливости по определению ограничений делегирования полномочий не способствовали окончательному разрешению всех тех существующих институциональных и правовых проблем. Правотворческие полномочия, делегированные Комиссии, включали как полномочия по принятию актов законодательного, так и исполнительного характера. Четкая граница между данными актами и, соответственно, полномочиями не была проведена. Критерии делегирования, определенные в виде «существенных элементов» и «несущественных элементов», рассматривались неясными и нечеткими. Все это, помимо прочих существующих оснований, не относящихся к теме настоящего исследования, позволяло рассматривать правовую систему Сообщества непрозрачной и запутанной, структуру Сообщества сложной, что, как следствие, порождало межинституциональные конфликты.

Необходимость реформ законодательного характера остро возросла с середины 90-х гг. Именно отсутствие прозрачности в правовой системе послужило одним из оснований ее реформирования .

Непосредственно вопрос о реформировании был поставлен на повестке дня в Лаакенской декларации в декабре 2001 г. Данным документом роль Союза в глобализационном мире определена в качестве «силы мира, стабильности, экономического развития и демократии» . Провозглашена необходимость

реформирования институциональной основы и правовой системы ЕС, которые должны стать более демократичными, прозрачными и эффективными. Особенно обращалось внимание на прозрачность и упрощение законодательных процедур и правовых актов. В связи с этим следовало разрешить ряд вопросов правового характера, в частности:

- необходимо ли сократить число нормативных актов;

- необходимо ли вводить ясное разграничение между законодательными и исполнительными актами?^{[324] [325] [326] [327] [328]}

В результате разграничение между законодательными, делегированными иимплементационными актами впервые было закреплено в проекте Европейской конституции. Но документ не вступил в силу, поскольку избиратели Франции и Нидерландов в 2005 г. проголосовали против его ратификации на референдуме .

Идея проведения разграничения между вышеупомянутыми актами, впервые появившаяся в судебном деле Koster 1970 г., спустя 39 лет официально была закреплена Лиссабонским договором, вступившим в законную силу 1 декабря 2009 г., «после повторно проведенного референдума в Ирландии и подписания президентами Греции и Польши»^[329].

Однако до официального закрепления попытка выделить так называемые квазизаконодательные акты была предпринята в третьем комитологическом решении 2006 г.^{[330] [331] Этим решением в отношении особой категории актов - актов общего содержания, направленных на изменение или дополнение основного акта несущественными элементами - введена специальная комитологическая процедура контроля (регулирующая процедура с тщательной проверкой (regulatory procedure with scrutiny)). Новизна данной процедуры заключалась не столько в выделении особого вида актов (поскольку положения, позволяющие имплементационным актам изменять несущественные положения, уже}

содержались в комитологических решениях 1987 и 1999 гг.), сколько в установлении жесткого контроля и предоставлении широких контрольных полномочий Европейскому парламенту в отношении данного вида актов. Указанная процедура применялась к законодательным полномочиям,

делегированным Комиссии. Такое ограничение объяснялось «стремлением предоставить законодателю право осуществлять “тщательный” контроль по принятию “квазизаконодательных” актов, направленных на исполнение акта, принятого в соответствии с процедурой совместного принятия решения» . Но, по мнению ряда специалистов, «результаты комитологической реформы 2006 г.

335

были довольно сложными» .

Наиболее актуальный вопрос, проводить ли разграничение между делегированными и имплементационными актами, - по мнению некоторых специалистов, «это скорее вопрос об институциональном споре о правах Европейского парламента»^{[332] [333]} и это «проблема разграничения полномочий, т.е. борьба за власть между институтами Европейского союза»^{[334] [335] [336]}.

«Первоначально Европейский парламент в 1960-1980 гг. выступал за делегирование правотворческих полномочий Комиссии для того, чтобы освободить Совет от чрезмерных функций исполнительного характера. Поэтому он поддерживал независимость Комиссии от возможного влияния (вмешательства) Совета посредством комитологических процедур. Но такая позиция им была изменена по мере увеличения его законодательной компетенции» .

Комиссия расценивала комитологию как необоснованное ограничение ее исполнительной автономии. Поэтому стратегия Комиссии на протяжении более чем двадцати лет состояла в том, чтобы разработать хоть какой-нибудь способ, с помощью которого она (Комиссия) была бы освобождена от таких ограничений .

На протяжении более сорока лет комитологические комитеты составляли институциональный «ландшафт» Европейского сообщества; они стали ключевым звеном в политическом процессе ЕС, а их легитимность была одной из наиболее спорных тем в структурной реформе ЕС.

Однако разрешение длительных межинституциональных споров завершилось официальным введением Лиссабонским договором делегированных актов. Именно введение данного вида актов, по мнению профессора права Университета Маастрихта Бруно де Витте, следует рассматривать «в качестве

кульминационного решения, достигнутого в результате проведения длительных переговоров между институтами относительно установления границы между законодательной и исполнительной ролью, а также вопросов организации контроля со стороны законодателя в отношении актов, принимаемых Комиссией»^[337]. Официальное введение делегированных и имплементационных актов, по мнению другого автора, «это окончание борьбы Комиссии с комитологическими контрольными механизмами; это окончание

институциональных споров о роли Совета и Европейского парламента, действующих в качестве законодателей при принятии не законодательных актов; и это кульминация длинного пути Европейского парламента по установлению равенства с Советом относительно контроля за делегированными актами»^{[338] [339].}

Введение делегированных актов — это не только достигнутый компромисс между институтами (институциональная причина), это также решение и ряда правовых задач. Например, с точки зрения Европарламента, делегирование может рассматриваться в качестве инструмента (средства) для лучшего законотворчества (law-making). В данном случае его цель состоит в том, чтобы одновременно обеспечить сохранение законодательства простым (несложным), а также обеспечить его доработку и усовершенствование без необходимого обращения к многократным законодательным процедурам . По мнению Комиссии, «применение делегированных актов обосновывается эффективностью и

оперативностью»^[340]. Поскольку часто возникала необходимость внесения дополнений и незначительных изменений в первичные правовые акты, то это также служило одной из причин введения делегированных актов, по мнению некоторых исследователей. В этом случае Совет действовал в соответствии с упрощенной процедурой, избегая довольно сложной законодательной процедуры^[341]. Специалисты также указывают, что «в среднем требуется 14-18 месяцев для того, чтобы внести изменения в директиву в соответствии с обычной законодательной процедурой»^[342]. «Обеспечение мобильности (гибкости)

законодательства и контроля со стороны законодателя в отношении делегированного законодательства»^{[343] [344] является еще одним обоснованием принятия делегированных актов, по мнению других авторов. К причинам введения делегированных актов зарубежные исследователи также относят следующие:}

1. избежать поверхностного детального законодательства ;

2. предоставить возможность законодательному органу концентрироваться на важных правовых вопросах, основных политических предпочтениях и избегать слишком детализированного законодательства^[345];

3. уменьшить загруженность Совета и Европейского парламента^[346];

4. урегулировать сложные вопросы, обеспечить необходимость быстрого усовершенствования и адаптирования отношений в связи научнотехническим прогрессом и изменяющимися условиями в той или иной сфере^{[347] [348] [349]};

5. регулировать наиболее жизненно важные вопросы, где законодательные органы предоставляют «сверх» полномочия Комиссии в интересах скорости и эффективности, но взамен они получают дополнительный контроль ;

6. достичь поставленных целей с наименьшими издержками в целях эффективности и мобильности ;

7. избежать сложных законотворческих процедур, которые не позволяют решать вопросы достаточно быстро^{[350] [351] [352]}, и избирательной ответственности ввиду отсутствия специальных познаний и неспособности регулировать

354

вопросы долгосрочного характера ;

8. обеспечить явное разделение полномочий ;

9. усилить полномочия Европейского парламента при осуществлении контроля;

10. отменить комитологию, на чем постоянно настаивала Комиссия^[353].

С учетом проведенного исследования развития делегированных актов в период с 1957 по 2009 г., принимая во внимание причины, послужившие основанием обращения к делегированным актам и их официального введения в

Договоре о функционировании Европейского союза (ст. 290), учитывая проблемы, возникающие при их применении, следует сделать следующие выводы:

1. Причины, послужившие основанием введения и последующего развития делегированных актов в качестве самостоятельного источника вторичного права в правовой системе ЕС, подразделяются на правовые и институциональные (схема 1, 2).

К правовым причинам относятся — концентрация законодателя на наиболее важных правовых вопросах; перегруженность Совета, отсутствие необходимых ресурсов для принятия актов детализированного и технического характера, неспособность своевременно и оперативно реагировать на изменяющиеся обстоятельства в той или сфере, отсутствие специальных познаний и др.

К институциональным причинам — межинституциональный спор о законности комитологии, необходимость проведения четкого разграничения полномочий между институтами, спор о предоставлении полномочий и усилении роли Европейского парламента при осуществлении контроля за делегированными актами.

2. Значительное количество причин, таких как — мобильность, оперативность, отсутствие необходимых ресурсов для своевременного реагирования на изменяющиеся рыночные условия, перегруженность законодательного органа и др., — характерны для многих европейских стран. Но для правовой системы ЕС присущи свои «особенные» причины, к которым следует отнести такие, как:

- необходимость разрешения межинституцонального спора относительно законности комитологии (впоследствии отмененная в отношении делегированных актов);

- необходимость проведения более ясного и четкого разделения полномочий между институтами;

- стремление Европарламента достичь равные контрольные полномочия с Советом относительно делегированных актов и др.

2. Делегирование правотворческих полномочий Комиссии, обусловленные вышеуказанными правовыми причинами, на первоначальном этапе развития состояли из полномочий законодательного и исполнительного характера. Это послужило основанием возникновения как правовых, так и институциональных проблем (схема 1, 3).

К правовым следует отнести отсутствие четких пределов и критериев делегирования законодательных полномочий. Это в свою очередь приводило к проблеме относительно возможности проведения разграничения между делегированными «законодательными» и делегированными

«исполнительными» полномочиями и, как следствие, к проблеме проведения разграничения между актами законодательного и исполнительного характера.

К институциональным проблемам относятся — спор относительно законности создания комитологических комитетов, который остался

актуальным и после их узаконения; вопрос относительно нарушения институционального баланса в связи с созданием и функционированием таких комитетов; спор о правах Европейского парламента при осуществлении контроля в отношении актов делегированного законодательства.

4. Исходя из перечисленных причин и проблем, возникших в результате делегирования правотворческих полномочий Комиссии, следует констатировать, что развитие делегированных актов оказало существенное воздействие на развитие и совершенствование правовой и институциональной структуры ЕС.

5. Как для ЕС, так и для многих европейских стран характерно наличие

аналогичных правовых проблем при применении делегированного

законодательства (схема 3). Так, например, европейские страны сталкиваются с проблемой проведения разграничения между актами исполнительного и

законодательного характера, что также характерно и для ЕС при проведении разграничения между делегированными и имплементационными актами. Проблема относительно пределов и критериев делегирования. В Евросоюзе таким критерием выступает так называемый «существенный элемент».

К следующему этапу развития делегированных актов относится период с 2009 г. по настоящее время, так называемый после Лиссабонский период. Этот период характеризуется введением официального разграничения между законодательными, делегированными и имплементационными актами, наличием межинституциональных споров относительно проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами, между законодательными и делегированными, а также между законодательными и имплементационными актами. Причина таких споров заключается в отсутствии четких и ясных критериев, исследование которых более подробно излагается в п. 1.2 § 3 настоящей главы диссертационного исследования.

N 1. P. 22.

Схема 1

до-Лиссабонский период (1957-2009)

- узаконена комитологическая процедура ЕЕА 1986 г

- определены виды комитологических процедур (1987 г.)

- определены критерии выбора вида комитологической процедуры (1999 г.)

- усилена роль Европейского парламента (2006 г.)

- определены критерии делегирования полномочий (см. судебные решения Koster, Rey Soda, etc. )

- в проекте Европейской конституции предприняты первые попытки по проведению разграничения между законодательными, делегированными и имплементационными актами

- в отношении актов законодательного характера (квазизаконодательных актов) установлена особая комитологическая процедура контроля (2006 г.).

После Лиссабонский период (2009- настоящее время)

- проведено разграничение между законодательными,

делегированным и имплементационными актами

- введена отдельная категория делегированных актов (ст. 290 ДФЕС)

- введена категория имплементационных актов (ст. 291 ДФЕС)

- критерии проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами, между законодательными и делегированными, между законодательными и имплементационными неясны, что вновь ведет к межинституциональным спорам.

Схема 2

Причины обращения к делегированному законодательству в Европейском союзе

правовые

обеспечить мобильность и гибкость законодательства и контроль со

стороны законодателя за делегированными актами

избежать поверхностного детального законодательства

предоставить возможность законодательному органу

концентрироваться на важных правовых вопросах

уменьшить загруженность Совета и Европейского парламента

обеспечить необходимость быстрого усовершенствования и адаптирования отношений в связи научно-техническим прогрессом и изменяющимися условиями в той или иной сфере достичь поставленных целей с наименьшими издержками в целях

эффективности и мобильности

- избежать сложных законо творческих процеду р, котор ые не позволяют решать вопросы достаточно быстро

- обеспечить потребность в высококвалифицированных специалистах

институциональные

- обеспечить четкое разделение полномочий

- усилить полномочия Европарламента отменить комитологию

В итоге делегированные акты - это достигнутый компромисс институтов на протяжении длительного периода борьбы за власть

Схема 3

Проблемы, возникающие при применении делегированного законодательства

в европейских странах:

- проблема проведения разграничения между законодательными и исполнительными актами

- проблема относительно пределов и критериев делегирования

- проблема относительно соотношения делегированного законодательства с принципом разделения властей

в Европейском союзе:

- проблема проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами

- проблема разграничения между критерием делегирования - «существенный элемент» и «несущественный элемент»

- проблема относительно соотношения делегированных актов с принципом институционального баланса

- проблема отсутствия четкого распределения полномочий между институтами

1.2.