Правовая природа и форма принятия актов делегированного законодательства

364

существенного значения» ; «так как делегированные акты дополняют или изменяют отдельные несущественные аспекты законодательного акта, поэтому они регулируют вопросы законодательного характера несмотря на то, что принимаются посредством не законодательной процедуры»^{[361] [362]. Аналогичных взглядов придерживается и ряд других исследователей366. Однако не только специалисты в области права Европейского союза рассматривают делегированные акты законодательными по своему характеру, но и сами институты Евросоюза придерживаются такой же позиции. Например, в ряде документов институты указывали, что:}

367

- «делегированные акты - это новая категория законодательства» ;

- «законодатель передает часть своих собственных полномочий»^{[363] [364] [365];}

- Комиссии делегируются «законодательные полномочия »^[366].

Однако универсальный характер, т.е. общее действие делегированного акта, «не является достаточным условием для того, чтобы отличать акты законодательного характера от актов не законодательного характера.

имплементационных актов, весьма вероятно, определит этот выбор^{[367] [368] [369].}

Тем не менее «важные правовые вопросы будут регламентироваться делегированными актами», - полагает профессор права П. Крейг. Это связано с тем, что законодательный акт часто будет содержать нормы общего характера, поскольку Совет и Европейский парламент не будут иметь ни знаний, ни времени для того, чтобы определять в законодательном акте точные критерии для осуществления нормативно-правового регулирования. А вопросы, имеющие значение, становятся явными (очевидными) только тогда, когда положения законодательного акта проработаны (разработаны) более детально в

371

делегированных актах .

О том, что делегированные акты будут иметь важное значение (играть важную роль) во многих сферах также отмечено в резолюции Европейского

372

парламента о полномочиях законодательного делегирования .

Делегированные акты, скорее, представляют собой особый вид нормативноправового акта, занимающий промежуточное положение между законодательными и имплементационными актами.

Как следует из содержания ст. 288 ДФЕС, делегированные акты могут приниматься в форме регламентов, директив и решений.

К предпочитаемым формам принятия делегированных актов некоторые авторы относят «регламенты и решения, полагая, что они являются теми правовыми актами, которые будут использоваться наиболее часто. Но не исключают случаи, когда наиболее предпочитаемой формой правового акта будет

373

директива» .

Однако практика показывает, что к часто используемой форме относятся не регламенты и решения, а только регламент. Директивы и решения, напротив, составляют единичные случаи. Например, в 2014 г. принято 111 делегированных регламентов, 25 делегированных директив и 1 делегированное решение. В 2015 г. — 90 делегированных регламентов, 4 делегированные директивы и 5

делегированных решений. В 2016 г. на (07.07.2016 г.) - 43 делегированных регламента, 3 делегированной директивы и 3 делегированных решения (см. табл. 10).

Из анализа законодательных актов также усматривается, что Европейский парламент и Совет возлагают на Комиссию полномочие принимать делегированные акты для внесения изменений или дополнений как в сам законодательный акт, так и в приложения к нему с учетом научно-технического и технологического прогресса. Что же касается выбора формы принимаемого делегированного акта, то это относится к дискреционному полномочию Комиссии.

Таблица 10

Сведения о количестве принятых делегированных актов в зависимости от формы принятия³⁷⁴

Поскольку делегированные акты преимущественно принимаются в форме ^{[370] [371] регламентов, то необходимо упомянуть о юридических свойствах данного акта.}

Во-первых, регламент рассматривается в качестве одного из важнейших источников в правовой системе Евросоюза. В соответствии со ст. 288 ДФЕС «регламент имеет общее действие, обязателен во всех своих составных частях и

375

подлежит прямому применению во всех государствах-членах» .

Во-вторых, регламент является нормативно-правовым актом, содержание которого составляют общие нормы (нормы общего характера).

В-третьих, обладая общенормативным характером, регламент адресуется не конкретным юридическим или физическим лицам, государственным органам или организациям, а в целом государствам-членам Евросоюза, категориям граждан и организаций.

В-четвертых, обязательная сила регламента распространяется как на территорию каждого отдельного государства, так и Евросоюза в целом.

В-пятых, «важным юридическим свойством регламента является его прямое действие как в отношении европейского наднационального порядка, так и в

376

отношении национальных правовых систем» .

Исходя из перечисленных юридических свойств, следует сделать вывод, что и регламент и делегированный акт — это акты общего действия, обладающие общенормативным и обязательным характером.

Однако гипотетически допускают случаи, когда регламент может содержать в себе наряду с общими и индивидуальные нормы, применяемые в исключительных случаях. Делегированный акт должен включать только общие нормы и ни в коем случае не индивидуальные. Но соблюдать такое разграничение на практике сложно, считают исследователи, поскольку такие акты «могут быть ^{[372] [373]}

как общего, так и индивидуального действия»^[374].

Поэтому если допускают в исключительных случаях принятие регламента, содержащего наряду с общими и индивидуальные нормы, то не исключено, что такая практика может распространиться и на делегированные акты, принимаемые в форме регламента.

Учитывая, что делегированные акты преимущественно принимаются в форме регламента - одного из важнейших источников в правовой системе Европейского союза, при сопоставлении количества принятых делегированных регламентов с регламентами, принятыми законодательными органами (т.е. Советом и/ или Европейским парламентом), установлено, что их количество примерно одинаково (см.

Это в свою очередь дает основание согласиться со многими авторами, рассматривающими делегированные акты в качестве актов законодательного характера. Но правильнее было бы все же их рассматривать в качестве особого, смешанного или гибридного вида актов.

Поскольку для правовой системы Евросоюза характерна практика несоответствия содержания актов их форме, поэтому окончательный вывод относительно содержания каждого делегированного акта может быть сделан только после исследования их содержания.

Так, например, из рассмотренных делегированных решений усматривается, что они регулируют следующие вопросы:

- установление критериев и условий, которые должны быть выполнены

Европейскими справочными сетями по редким заболеваниям и медицинскими учреждениями, намеревающимися стать членом

Европейской справочной сети. Для этой цели Комиссия разрабатывает требования, которым должны соответствовать Европейские справочные сети, устанавливает для них требования по управлению и координационной деятельности, а также определяет критерии, которым должны отвечать медицинские учреждения, намеревающиеся стать членом Европейской справочной сети^{[375] [376]. Европейские справочные сети позволяют выстроить единую четкую структуру, позволяющую наладить обмен опытом и знаниями, а также скоординировать усилия по оказанию медицинской помощи и организации ухода за пациентами в рамках ЕС на базе центров экспертиз; они являются структурой, оказывающей врачам доступ к международной базе знаний и опыту, накопленному их коллегами из разных стран Европы; а также ставят перед собой цель добиться, чтобы все пациенты с редкими заболеваниями находились в радиусе действия хотя бы одной Европейской справочной сети. Дополнительно к сведению следует отметить, что на сегодняшний день численность выявленных редких}

379

заболеваний составляет 6 тыс.

- внесение изменений в приложение директивы относительно сведений (документов), подтверждающих квалификацию врачей, медицинских сестер, ответственных за общую медицинскую помощь, врачей-стоматологов, ветеринарных хирургов, фармацевтов, а также наименование

подготовительных курсов (курсов обучения)^[377].

Делегированные директивы регулируют, в частности, следующие вопросы:

- внесение изменений в перечень цветных фотографий, предупреждающих о

вреде курения, изображение которых должно быть отображено на индивидуальной упаковке табачных изделиях с учетом научных данных (например, фотографии, изображающие, что курение в 9 из 10 случаев является причиной рака легких; рака рта и горла, инфаркта, инсульта; увеличивает риск слепоты, повреждает зубы и десна и пр.) ;

- о запрете использования ртути в электрических вращательных соединениях,

используемых в ультразвуковом исследовании томографии и иных исследований способных обеспечить высокую рабочую частоту режима работы (более 50 MHz -мегагерц) ; ^{[378] [379] [380]}

Таблица 11

Соотношение количества делегированных актов и актов, принятых законодательными органами, ^ в зависимости от формы принятия³⁸³

Таблица 12

Сведения о количестве принятых имплементационных актов в зависимости от формы принятия'

Таблица 13

Сводная таблица об общем количестве принятых делегированных, законодательных и имплементационных актов в зависимости от формы принятия

С учетом вышеизложенного к юридическим свойствам делегированных актов, преимущественно принимаемых в форме регламентов, следует отнести следующие свойства:

во-первых, это особый нормативно-правовой акт общего действия, который содержит нормы общего характера, касающиеся неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократность применения;

во-вторых, эти акты принимаются для того, чтобы дополнять или вносить изменения в несущественные аспекты законодательного акта;

в-третьих, для принятия делегированного акта в законодательном акте ^[381] должны быть обязательно определены такие условия, как цели, содержание, сфера действия и срок делегирования полномочий;

в-четвертых, делегированный акт принимается только Комиссией, а не Советом, как допускалось ранее;

в-пятых, эти акты подвергаются контролю со стороны Совета и Европарламента (ранее действующий контроль со стороны комитологических комитетов не применяется);

в-шестых, они обладают общеобязательным характером и прямым действием, подлежат обязательному опубликованию в Официальном журнале Европейского союза и не нуждаются в ратификации.

В результате проведенного исследования, собранных статистических данных, исходя из юридических свойств делегированных актов и учитывая, что официально делегированные акты относятся к не законодательным, следует сделать вывод, что делегированные акты - это особый (смешанный или гибридный) вид нормативно-правого акта:

• сочетающий в себе элементы как законодательного, так и исполнительного характера;

• занимающий промежуточное положение между законодательными и имплементационными актами;

• обладающий «особой» юридической силой. С одной стороны, делегированные акты выше исполнительных актов, но ниже законодательных. С другой стороны, они занимают одну позицию в ряду с законодательными актами (поскольку по своему правовому характеру являются в большей степени законодательными), однако по юридической силе они ниже законодательных (поскольку принимаются только на основе законодательного акта и регулируют несущественные вопросы);

• принимаемый преимущественно в форме регламентов (см. табл. 11).

Все это дает основание рассматривать делегированные акты в качестве важного и значимого источника права в правовой системе Европейского союза.

Таблица 14

занимает промежуточное положение между законодательными и имплементационными актами Обладают «особой» юридической силой

в законодательном акте должны быть обязательно определены цели, содержание, сфера действия и срок делегирования полномочий подвергается контролю со стороны Совета и Европарламента принимаются только Европейской комиссией

обладает общеобязательным характером

принимается для того, чтобы дополнять или вносить изменения в несущественные элементы законодательного акта

Юридические свойства делегированных актов

«особый» нормативно-правовой акт общего действия