Позиция Суда ЕС по вопросу о соответствии проекта Соглашения о присоединении учредительным договорам Евросоюза.

Согласно части 11 статьи 218 Договора о функционировании Европейского Союза, «государство-член, Европейский парламент, Совет или Комиссия могут получать заключение Суда о соответствии намеченного соглашения Договорам.

5 и 6 мая 2014 года в Суде Европейского союза в Люксембурге прошли первые слушания по вопросу о соответствии проекта Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ учредительным договорам ЕС. Представляется целесообразным затронуть основные вопросы, возникшие ходе проведения Судом Европейского союза 5 и 6 мая 2014 года слушаний относительно соответствия учредительным договорам ЕС проекта Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ.

Прежде всего, необходимо отметить, что позиции участников

слушаний не отличались единством мнений по вопросу о выработке и принятии в рамках ЕС правил имплементации документов о присоединении. Одна из позиций, которой придерживались ряд стран - участниц ЕКПЧ, сводилась к тому, что данные правила необходимо разработать в ближайшее время. Эта позиция основывается на том, что положения указанных правил будут по сути дополнять проект Соглашения о присоединении в части решения вопросов, которые не нашли отражения в этом проекте. Однако большую поддержку государств-членов Совета Европы (в том числе Испании, Нидерландов, Соединенного Королевства, Швеции) получила позиция, согласно которой на текущий момент нет необходимости в принятии таких правил. При этом ее сторонники выразили мнение о том, что в рамках слушаний в Суде ЕС обсуждение этих правил не соответствует части 11 статьи 218 ДФЕС ввиду того, что такие правила не связаны с вопросом о соответствии проекта Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ учредительным договорам.

Автор диссертации считает более убедительной точку зрения, согласно которой указанные правила необходимо разработать в ближайшее время. В случае разработки такие правила в действительности могли бы способствовать разрешению целого ряда проблем, которые сохраняют свою актуальность даже после принятия окончательной версии проекта Соглашения о присоединении. Данная позиция в ходе слушаний получила поддержку представителей Совета ЕС, которые особо отметили право Суда Евросоюза на признание соответствия проекта Соглашения учредительным договорам ЕС. При этом многие из них сделали оговорку о том, что некоторые вопросы

должны быть разрешены во внутренних правилах имплементации документов о присоединении.

Особого внимания, с точки зрения соискателя, среди возникавших в ходе слушаний вопросов, заслуживают, во-первых, вопросы, относящиеся к возможности применения на практике механизма привлечения ЕС в качестве соответчика в дело, которое рассматривается ЕСПЧ по жалобе против государств-членов ЕС, и, во- вторых, вопросы правовой автономии ЕС.

В ходе обсуждения деталей, касающихся возможности реализации механизма соответчика, участники слушаний представили различные точки зрения относительно наличия обязанности государства-члена ЕС уведомить Евросоюз о факте подачи жалобы по делу, в рамках которого ЕС может быть привлечен в роли соответчика. В целом можно выделить три основных позиции государств-членов ЕС. Первая позиция сводится к тому, что согласно части 3 статьи 4 (касающейся принципа лояльного сотрудничества) ДЕС, у государства-члена существует обязанность известить ЕС о подобного рода жалобах. Сторонники другой позиции говорили о необходимости прямо зафиксировать такую обязанности во внутренних правилах ЕС. Согласно представлению сторонников третьей позиции, ЕС должен контролировать поступление подобного рода жалоб самостоятельно.

Следует отметить, что в привлечении Евросоюза в дело в качестве соответчика заинтересовано, прежде всего, само государствочлен, имеющее целью избежать ответственности за нарушение ЕКПЧ.

поданной жалобе по делу, в которое ЕС может быть привлечен в качестве соответчика.

В ходе слушаний обсуждался вопрос наличия обязанности ЕС выступать в деле в качестве соответчика в случаях подачи жалобы против государств-членов и предположения о том, что нарушение ставит вопрос о соответствии положений права ЕС (а также решений, которые были приняты на основании ДЕС или ДФЕС) гарантируемым Конвенцией или ее Протоколами правам. В соответствии с проектом Соглашения о присоединении, такой обязанности для ЕС не предусматривается, более того, согласно положениям проекта Пояснительного доклада к нему, ЕСПЧ не наделен полномочиями принуждать ни ЕС, ни его государств-членов к выступлению в качестве соответчиков по тем или иным делам. Однако представителями Еврокомиссии, наряду с представителями Европарламента, была высказана точка зрения о том, что в случае, если обязанность Европейского союза (или его государств-членов) выступать соответчиками по определенным делам будет отсутствовать, теряется всякий смысл введения механизма соответчика.

Как отмечалось выше, в соответствии с положениями проекта Соглашения, ЕС привлекается в дело в качестве соответчика по приглашению ЕСПЧ. В связи с этим участниками слушаний высказывались опасения относительно того, что ЕСПЧ для применения механизма соответчика, вынужден будет решать вопрос о том, затрагивает ли дело право ЕС, что приведет к нарушению исключительной юрисдикции суда ЕС ввиду того, что ЕСПЧ в действительности будет заниматься толкованием права Евросоюза.

Однако большинством представителей стран-членов ЕС, в том числе представителями Соединенного Королевства, подобного рода опасения были опровергнуты, так как, по их мнению, в указанном случае ЕСПЧ не будет вынужден заниматься толкованием права Евросоюза. При решении вопроса о возможности применения механизма соответчика ЕСПЧ должен быть ограничен выработанными Судом ЕС доводами в рамках оценки соответствия положений права Евросоюза Конвенции и ее Протоколам и предоставленных ЕСПЧ.

Широко обсуждаемым также стал вопрос распределения ответственности между Европейским союзом и государствами- членами в рамках практического применения механизма соответчика в случае признания факта нарушений Конвенции ЕСПЧ по делам, в которых ЕС выступает соответчиком. В ходе слушаний представители Еврокомиссии утверждали, что Европейским судом по правам человека по таким делам будет устанавливаться совместная ответственность ЕС и государств-членов Евросоюза, за исключением тех случаев, когда ЕС и государства члены распределят между собой ответственность самостоятельно. Представители ЕК полагают, что таким образом будет сохранена правовая автономия ЕС в связи с тем, что ЕСПЧ не придется заниматься решением вопроса о том, что привело к нарушению - свободное усмотрение государства-члена или исполнение правового акта ЕС государством при отсутствии у него

данной свободы.

Соискатель не разделяет вышеизложенную позицию в полной мере. Так, исходя из практики ЕСПЧ по делам, затрагивающим право ЕС, подобные вопросы уже длительное время разрешаются Европейским судом. В связи с этим соискатель находит логичной и обоснованной формулировку части 7 статьи 3 проекта Соглашения о присоединении, которая устанавливает совместную ответственность в том случае, если ЕСПЧ, изучив представленные доводы ответчика и соответчика, а также изложенные заявителем обстоятельства, не придет к выводу о том, что речь должна идти о самостоятельной ответственности ЕС или его государства-члена.

В ходе обсуждения вопросов правовой автономии Евросоюза представителями государств-участников Конвенции и

представителями институтов ЕС высказывались точки зрения о том, насколько, по их мнению, проект Соглашения соответствует такой автономии. Большинство представителей сошлись во мнении о том, что в случае присоединения ЕС к ЕКПЧ правовая автономия Евросоюза не будет подорвана по следующим причинам: 1) несмотря на то, что Суд ЕС окажется по сути подчиненным Европейскому суду по правам человека, а решения самого ЕСПЧ станут обязательными для Евросоюза, у Европейского суда будет отсутствовать возможность самостоятельного толкования права ЕС, так как он (ЕСПЧ) будет вынужден основываться на положениях, выработанных судом ЕС в ходе проведения оценки соответствия положений права ЕС Конвенции и Протоколам к ней.

Некоторые представители Совета ЕС высказали точку зрения, согласно которой даже в том случае, если Суд ЕС вынесет отрицательное заключение по вопросу о соответствии проекта Соглашения о присоединении правовой автономии Евросоюза, «такая степень несоответствия будет являться допустимой на основании части 2 статьи 6 ДЕС». Иначе говоря, основанная на части 2 статьи 6 ДЕС обязанность ЕС присоединиться к ЕКПЧ может стать в определенном смысле исключением из принципа правовой автономии Евросоюза.

По мнению автора, такая позиция вступает в противоречие с положениями Протокола № 8 о параграфе 2 статьи 6 Договора о Европейском Союзе, являющегося приложением к Лиссабонскому договору, касательно присоединения ЕС к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данные положения устанавливают, что правовая автономия ЕС не должна быть затронута присоединением ЕС к ЕКПЧ. Но при этом нельзя отбросить правомерность доводов, приведенных представителями Европейской комиссии, о том, что согласно положениям вышеупомянутого Протокола № 8, присоединение должно состояться на основании соглашения, которое разрабатывается в процессе переговоров между ЕС и Советом Европы. Проведение переговоров предполагает то, что

обе стороны будут вынуждены в определенной мере пойти на уступки друг другу.

В рамках обсуждения вопроса правовой автономии Евросоюза участники затронули сферу общей внешней политики и политики безопасности.

В соответствии с частью 1 статьи 275 ДФЕС, Суд Европейского союза не наделен полномочиями в отношении положений об ОВПБ, в том числе в отношении актов, которые принимаются на их основе.

Участниками слушаний также не был оставлен без внимания вопрос о возможности присоединения ЕС к Протоколу №16 к ЕКПЧ, подписанного некоторыми странами-участницами ЕКПЧ, однако пока не ратифицированного ни одной из этих стран. Протокол №16 предусматривает наделение высших национальных судов стран- участниц Конвенции правом обращаться в ЕСПЧ с запросами о вынесении консультативных заключений по толкованию Европейской конвенции о правах человека.

В ходе слушаний председатель Суда ЕС Василиос Скурис указал на то, что если с момента присоединения ЕС к ЕКПЧ Европейская конвенция в праве ЕС займет место наравне с другими соглашениями, заключенными ЕС, то, руководствуясь позицией Суда ЕС, следующей из дела Haegemann, ^[111] ее положения станут частью права Европейского союза. Получение высшим национальным судом государства-члена ЕС дела, для разрешения которого он должен решить вопрос, к примеру, о соответствии отдельных положений Директивы ЕС Конвенции, потребует от суда обращения за преюдициальным решением в Суд ЕС. Однако в случае присоединения ЕС к Протоколу №16 к Конвенции, высший национальный суд будет иметь возможность обратиться в ЕСПЧ, что, как считает Василиос Скурис, недопустимо.

Председателю Суда ЕС возразили представители Европейской комиссии, указав на то, что в соответствии с правилами, установленными Судом ЕС в решении по делу CLIFIT^[112], высшему национальному суду потребуется обратиться в Суд ЕС. В.Скурис представил другую ситуацию, при которой национальный суд первой инстанции обращается с запросом о вынесении преюдициального решения в Суд ЕС. В этой ситуации вышеуказанные правила не будут распространяться на высший национальный суд, следовательно, он сможет обратиться в ЕСПЧ с запросом о вынесении консультативного заключения, которое по своей сути станет вторым решением по делу, вынесенным в преюдициальном порядке.

Консенсус по данному вопросу участниками достигнут не был, и представители Совета ЕС отметили, что пути разрешения данной

ситуации необходимо отразить во внутренних правилах ЕС.

По завершении двухдневных слушаний в Люксембурге большинство участников пришло к мнению, что Суд ЕС даст положительное заключение относительно соответствия проекта Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ учредительным договорам ЕС. При этом рядом представителей были высказаны опасения о том, что Суд ЕС может дать отрицательное заключение используя как повод проблему, возникшую в связи с перспективой присоединения ЕС к Протоколу №16 к ЕКПЧ.

Как известно, Судом ЕС было вынесено отрицательное заключение. Суд ЕС в своем постановлении 2/13 от 18 декабря 2014 года указал, что проект Соглашения о присоединении вступает в противоречие с учредительными договорами Европейского союза.

В первую очередь Судом ЕС было отмечено, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод вместе с ее судебным механизмом была создана для государств, в то время как ЕС не относится к таковым. В этой связи при анализе проекта Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ Суд посчитал своей основной задачей проверку его соответствия учредительным договорам и праву ЕС, характерным особенностям правопорядка ЕС и его автономному характеру.

Суд привел следующие доводы, на основании которых было дано вышеупомянутое заключение о несоответствии проекта Соглашения учредительным договорам и праву ЕС:

1) Само присоединение ЕС к ЕКПЧ уже противоречит принципу взаимного доверия - одному из

принципов права ЕС. Данный принцип предполагает, что одно государство-член действует в рамках презумпции того, что другое государство член в необходимой мере соблюдает права человека. Многие российские исследователи в области европейского права, в том числе А.С. Исполинов, справедливо отмечают, что на сегодняшний день данный принцип противоречит практике ЕСПЧ. Например, ЕСПЧ полагает, что в случае экстрадиции государство, ее осуществляющее, должно убедиться в том, что в предполагаемой для выдачи задержанного стране права человека соблюдаются должным образом. Иначе Европейский суд укажет на нарушение статьи 3 ЕКПЧ.

2) Суд ЕС обратил внимание на то, что присоединение ЕС к ЕКПЧ поставит под угрозу исключительное право Суда ЕС выносить преюдициальные заключения по запросу национальных судов. При этом данное право является одним из инструментов создания единого правопорядка Евросоюза и гарантии единообразного применения права ЕС национальными судами. В том случае, если ЕС присоединится к ЕКПЧ, высшие суды государств- членов ЕС получат возможность запрашивать заключения ЕСПЧ по вопросам применения Конвенции (данный механизм регламентирован Протоколом №16 к ЕКПЧ, не вступившим на сегодня в силу). Подобную ситуацию Суд ЕС расценивает как недопустимую. Согласно его мнению, суды государств-членов ЕС могут обратиться с запросом лишь в

3) Суд ЕС считает, что в результате присоединения ЕС к ЕКПЧ он будет лишен исключительной юрисдикции на разрешение споров между государствами-членами Евросоюза. Забегая вперед, следует обозначить, что в соответствии со статьей 344 ДФЕС, государства-члены не могут представлять споры о толковании или применении договоров на разрешение иными способами, чем те, которые ими предусмотрены. Таким образом, только Суд ЕС уполномочен на толкование и применение права ЕС при рассмотрении споров между государствами-членами ЕС. В то время как ЕКПЧ относит рассмотрение споров между ее участниками к компетенции ЕСПЧ. Однако Суд ЕС посчитал, что в случае если ЕКПЧ входит в правопорядок ЕС, рассмотрение споров относительно толкования ее положений между государствами-членами ЕС должно относиться к его исключительной юрисдикции. Пунктом 213 заключения Суда ЕС провозглашается, что «только очевидное исключение юрисдикции ЕСПЧ в отношении споров между государствами ЕС или между государствами ЕС и институтами ЕС в отношении применения Конвенции в сфере права ЕС будет совместимо с требованием об исключительной юрисдикции Суда ЕС».

Суд ЕС полагает, что предусмотренный проектом Соглашения о присоединении механизм соответчика также несет в себе угрозу для его исключительной юрисдикции. Введение такого механизма по

мнению Суда, выраженному в постановлении, по сути наделяло бы ЕСПЧ правом решать вопросы о распределении компетенции между Европейским союзом и его государствами-членами.

Наделение ЕСПЧ правом судебного контроля за актами Евросоюза в сфере ОВПБ также недопустимо, по мнению Суда ЕС.

Содержание положений, вносящих изменения в Европейскую конвенцию, регулирование вопросов представительства ЕС в институтах Совета Европы, порядок взаимоотношений Суда ЕС и ЕСПЧ после присоединения ЕС к ЕКПЧ не оставляют сомнений в том, что проект Соглашения о присоединении является самым важным среди принятых по результатам переговоров между представителями ЕС и СЕ документов. Однако отрицательное заключение Суда ЕС по вопросу о соответствии положений проекта Соглашения праву Европейского союза означает то, что на текущий момент отсутствует возможность продолжить процедуру присоединения ЕС к ЕКПЧ. Проект Соглашения должен будет претерпеть изменения в связи с замечаниями, высказанными Судом ЕС. Однако при этом нерешенными остаются вопросы, во-первых, о том, насколько присоединение ЕС к ЕКПЧ, при условии соблюдения поставленных Судом ЕС необходимых условий, будет соответствовать первоначальным целям, и во-вторых, в какой степени такое присоединение будет учитывать интересы государств, не входящих в Европейский союз, прежде всего, Российской Федерации.^[113]

органах Совета Европы.

Возникновение правовых проблем представительства ЕС в органах Совета Европы, связанных с обязательством по присоединению ЕС к ЕКПЧ, обусловлено несколькими факторами. Во-первых, все государства-члены ЕС уже являются участниками Европейской конвенции и, соответственно, имеют как своего национального судью в ЕСПЧ, так и своих представителей в таких институтах Совета Европы как ПАСЕ и Комитет министров.

Во-вторых, в случае присоединения, Европейский союз не становится членом Совета Европы, что означает необходимость участия его представителей в функционировании названных институтов СЕ лишь в той мере, в какой оно связано с механизмом защиты основных прав человека, предусмотренным Конвенцией, с работой Европейского суда по правам человека и контролем за исполнением выносимых им постановлений.

В-третьих, до принятия Лиссабонского договора участниками Конвенции, согласно ее тексту, могли быть только государства, и возможность присоединения к ней образования отличной от государства правовой природы предстоит реализовать на практике впервые.

Первой институциональной проблемой, возникающей в связи с обязательством по присоединению ЕС к ЕКПЧ, является проблема, связанная с выбором судьи от ЕС в Европейский суд по правам человека. Статья 20 Европейской конвенции предусматривает, что

число судей, входящих в состав Европейского суда по правам человека, равно количеству Высоких Договаривающихся Сторон.^[114] В связи с этим можно утверждать, что если Европейский союз присоединится к Конвенции на тех же условиях, что и все его государства-члены, то состав судей ЕСПЧ пополнится судьей от Евросоюза.

Многие зарубежные исследователи высказывают мнение о том, что в связи с обязательством по присоединению ЕС к ЕКПЧ в статью 20 Конвенции должны быть внесены изменения и что необходимости назначения в ЕСПЧ судьи от ЕС не существует. Напротив, по мнению таких ученых, присутствие в Европейском суде судьи от ЕС только осложнит его работу. Это связано с тем, что все государства-члены Евросоюза уже являются участниками ЕКПЧ и, соответственно, имеют в ЕСПЧ своего национального судью. При назначении в Суд еще одного судьи возникнет ситуация, при которой одно из государств-членов ЕС неизбежно будет иметь в ЕСПЧ двух своих представителей, что нарушит «правило одного судьи», являющееся одним из ключевых принципов функционирования Европейского суда по правам человека.^[115] Однако с такой точкой зрения вряд ли можно согласиться.

Необходимость назначения в ЕСПЧ судьи от Европейского

союза обусловлена предоставлением возможности Европейскому

союзу обеспечить себе равное с другими участниками Конвенции представительство в Суде. Такое представительство будет являться прямым свидетельством того, что ЕС присоединяется к Конвенции на тех же основаниях, что и все его государства-члены. Однако существует множество других проблем, связанных с формой такого представительства и процедурой выбора судьи от ЕС в ЕСПЧ.

В процессе разработки проекта Соглашения о присоединении было предложено два варианта представительства ЕС в Европейском суде. Первый вариант состоял в том, чтобы участие в работе ЕСПЧ судьи от Евросоюза было в равной степени таким же, как и участие судей от государств-участников Конвенции. Второй вариант заключался в ограниченном участии судьи от ЕС в функционировании ЕСПЧ. Например, предлагалось внести в Соглашение положение о том, что судья, представляющий Евросоюз, будет участвовать в заседаниях ЕСПЧ только в тех случаях, когда дело касается рассмотрения жалобы против ЕС, его институтов или затрагивает право Европейского союза.

Нельзя не отметить, что сам Европейский суд по правам человека еще задолго до принятия Лиссабонского договора и начала переговорного процесса о присоединении ЕС к ЕКПЧ высказывал свое отношение к вопросу представительства ЕС. Тогда ЕСПЧ посчитал, что участие судьи от Евросоюза в работе Суда должно происходить на тех же условиях, что и участие судей других государств-участников Конвенции, но допустил установление отдельных ограничений при необходимости, аргументировав это тем, что одним из главных принципов функционирования ЕСПЧ является принцип судейской независимости, и исключения для ЕС могут быть сделаны, если возникнет угроза нарушения этого принципа.

По мнению соискателя, предложение об ограниченном представительстве ЕС в ЕСПЧ может быть подвергнуто критике по двум основаниям. Во-первых, это осложнило бы работу Суда, так как для решения вопроса об участии в заседаниях судьи от Евросоюза ЕСПЧ был бы вынужден решать, затрагивает ли рассматриваемая жалоба вопросы права ЕС. Во-вторых, ограниченное

представительство ЕС в ЕСПЧ противоречило бы самой идее присоединения Евросоюза к Конвенции на равных с другими ее участниками условиях.

Множество вопросов вызывает и сама процедура выбора судьи от ЕС в ЕСПЧ. Среди специалистов ведутся дискуссии о возможных вариантах такой процедуры. Согласно пункту 1 статьи 22 Конвенции, «Судья от каждой из Высоких Договаривающихся Сторон избирается Парламентской ассамблеей большинством поданных за него голосов из списка, включающего трех кандидатов, представляемых этой Высокой Договаривающейся Стороной».^[116] Европейский союз может, наравне с другими участниками Конвенции, представлять в ПАСЕ кандидатов в судьи, и в таком случае процедура выбора будет соответствовать той, что была установлена ЕКПЧ. Однако возможен и другой вариант выбора. Например, ЕС мог бы разработать собственный механизм избрания судьи и в дальнейшем применять его самостоятельно, сообщая в ПАСЕ лишь результат выбора. Подобные предложения высказывались при разработке проекта Соглашения о присоединении. Однако представители Совета Европы высказались за соблюдение положений ЕКПЧ для Евросоюза, предложив процедуру избрания судьи, согласно которой Европейская комиссия или Совет ЕС составляли бы список кандидатов в судьи, из которых Европейский парламент выбирал бы три кандидатуры для представления в ПАСЕ.

Безусловно, такой порядок не решает проблемы присутствия в ЕСПЧ судей одного гражданства, один из которых будет являться представителем от Европейского союза, а другой - представителем от одного из его государств-членов. Однако с точки зрения участия в выборе судьи от ЕС как самого Евросоюза, так и институтов Совета Европы предлагаемая процедура представляется наиболее рациональной.

С процедурой избрания судьи от ЕС в ЕСПЧ тесно связана проблема представительства ЕС и в самой ПАСЕ. Возникновение этой проблемы обусловлено тем, что количество представителей государства-члена Совета Европы в ПАСЕ определяется исходя из численности его населения. В Парламентскую ассамблею входят члены парламентов государств-членов Совета Европы. Европейский парламент, если ЕС присоединится к ЕКПЧ, должен будет иметь в ПАСЕ своих представителей для осуществления ее функций, связанных с выбором судей в ЕСПЧ. Однако сам Европейский парламент состоит из представителей государств-членов ЕС, каждое из которых уже имеет в Парламентской ассамблее по несколько представителей. Можно предположить возникновение ситуации, при которой представительство ЕС в ПАСЕ увеличит число представителей от его государств-членов, и принцип определения количества представителей на основании численности населения государства будет нарушен.

Парламентская ассамблея Совета Европы обладает, помимо компетенции по избранию судей ЕСПЧ, большим количеством важнейших полномочий, среди которых такие как принятие заключений по кандидатурам новых членов СЕ, принятие решений о приостановлении членства в СЕ или исключении из Совета Европы, принятие резолюций и рекомендаций по различным вопросам на основе докладов, представленных парламентариями и т.п. Однако, прежде всего, с точки зрения интересов Российской Федерации, нельзя забывать о том, что Европейский союз, желая присоединиться к ЕКПЧ, не становится членом Совета Европы. Участие представителей Евросоюза в работе Парламентской ассамблеи необходимо лишь для того, чтобы иметь возможность на равных с другими участниками Конвенции основаниях выбирать судей в ЕСПЧ. По мнению автора данной диссертации, такое участие представителей ЕС в ПАСЕ на условиях равных с его государствами-членами, хотя формально и будет нарушать принцип зависимости числа представителей от численности населения государства, не сможет оказать негативного влияния на работу Парламентской ассамблеи в целом, а также не скажется на интересах российской стороны.

В проекте Соглашения о присоединении выбору судей в ЕСПЧ посвящена статья 6. Согласно данной статье, делегация от Европейского парламента должна участвовать в заседаниях ПАСЕ при осуществлении ею своих функций в рамках возложенных на нее полномочий по выбору судей в ЕСПЧ, в соответствии со статьей 22 Конвенции, и обладать правом голоса. Делегация от Европейского парламента должна состоять из такого же числа представителей, которое предусмотрено для государства-члена Совета Европы с самой большой численностью населения.^[117] На настоящий момент такое количество составляет 18 человек. Порядок участия представителей Европейского парламента в заседаниях ПАСЕ, а также критерии и порядок выбора делегатов от Европейского парламента должны быть определены ПАСЕ совместно с Европейским парламентом. Первый из этих вопросов должен быть урегулирован в Правилах, регламентирующих процедуру в ПАСЕ, а второй - во внутренних актах Европейского союза.

Проект Соглашения о присоединении не содержит положений, которые вносили бы изменения в статью 20 ЕКПЧ, которая устанавливает для Европейского суда по правам человека «правило одного судьи». Это означает, что Европейский союз будет наравне с другими участниками Конвенции иметь в ЕСПЧ своего судью. При обращении к тексту проекта Пояснительного доклада к Соглашению о присоединении становится понятно, что судья от ЕС в Европейском суде должен участвовать в его работе на равных с другими судьями основаниях, обладать тем же статусом и быть наделенным теми же обязанностями.

Затрагивая при анализе текста проекта Соглашения о

присоединении пояснения к нему, содержащиеся в проекте Пояснительного доклада, упомянутом выше, необходимо сделать оговорку о том, что ни в самом проекте Соглашения, ни в тексте проекта доклада не говорится, что данный доклад является частью Соглашения о присоединении. Соответственно, нерешенным остается и вопрос о будущей юридической силе пояснений к Соглашению. В том случае, если Пояснительный доклад не будет как часть текста Соглашения обладать обязательной юридической силой, содержащиеся в нем положения о статусе судьи от ЕС в ЕСПЧ, а также другие положения, которые будут рассмотрены далее, будут носить лишь рекомендательный характер и не будут являться обязательными для исполнения. С точки зрения автора диссертационного исследования, это может дать представителям Евросоюза основания для своего рода свободы усмотрения и возможности наделения судьи от ЕС более высоким статусом по сравнению с судьями от государств-участников ЕКПЧ.

Проект Соглашения о присоединении не затрагивает проблемы, возникающей в связи с тем, что так как все государства-члены уже являются участниками ЕКПЧ, одно и то же государство будет неизбежно иметь двух своих представителей в ЕСПЧ. Представитель какого государства бы ни был избран судьей от Евросоюза, в ЕСПЧ будет создаваться ситуация, при которой два судьи одного и того же гражданства будут участвовать в составе Суда в том числе и по делам против Высокой Договаривающейся Стороны, гражданами которой они являются. С точки зрения автора, данная проблема может быть разрешена лишь на практике в случае присоединения ЕС к ЕКПЧ

путем строгого соблюдения судьями Европейского суда по правам человека принципов судейской независимости и беспристрастности.

Ситуация иного характера складывается с участием Европейского союза в работе Комитета министров Совета Европы, который, помимо большого количества полномочий, не связанных с правами человека, выполняет функцию по контролю за исполнением постановлений ЕСПЧ и условий мировых соглашений. Желая присоединиться к Европейской конвенции, ЕС становится заинтересованным в том, чтобы иметь возможность участвовать в работе Комитета министров для того, чтобы осуществлять контроль за исполнением решений, принятых ЕСПЧ по жалобам, поданным против ЕС и его институтов.

Возникают опасения, что участие в заседаниях Комитета министров представителей от ЕС может осложнить его работу ввиду того, что может сложиться ситуация, при которой представители Евросоюза совместно с представителями его государств-членов сформируют в КМ большинство, способное блокировать принятие тех или иных решений, касающихся функционирования контрольного механизма Конвенции. Однако при этом необходимо еще раз подчеркнуть, что Евросоюз ни в коем случае не может претендовать на участие в работе Комитета министров в том же объеме, в котором в ней участвуют государства-члены Совета Европы. Соответственно, согласно российской позиции, логичным представляется предоставить возможность ЕС участвовать лишь в тех заседаниях КМ, которые касаются вопросов контроля за исполнением постановлений Европейского суда по правам человека и условий мировых соглашений по делам, касающимся институтов Евросоюза. Это потребует внесения определенных изменений во внутренние правила работы КМ СЕ.

Опасения, связанные с Евросоюзом, также связаны с тем, что ЕС, пользуясь большим числом голосов и влиянием на своих сателлитов (например, такие страны-члены Совета Европы как Украина и Грузия), будет по делам о защите прав человека занимать позиции, не выгодные для РФ. Не стоит также забывать о том, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод предусматривает возможность подачи жалоб одних государств-членов Совета Европы против других государств-членов СЕ в отношении нарушений прав человека в последних. Если раньше подобные «межгосударственные» жалобы подавались довольно редко, то в нынешней международной обстановке можно ожидать резкого увеличения рассмотрения в ЕСПЧ дел по таким жалобам.

Нельзя забывать о том, что Комитет министров Совета Европы также обладает некоторыми другими полномочиями, связанными с функционированием контрольного механизма Конвенции. На основании пункта 1 статьи 47 ЕКПЧ он может обращаться в Европейский суд по правам человека с запросами о вынесении консультативных заключений по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней, а также, согласно пункту 2 статьи 26 Европейской конвенции, по ходатайству пленарного заседания Суда вправе своим единоличным решением на определенный срок уменьшить число судей в составе Палат с семи до пяти. Также необходимо принимать во внимание статью 54 Конвенции, которая гласит, что никакие ее положения не умаляют полномочий Комитета министров, которыми он наделен в силу Устава Совета Европы.^[118] В случае присоединения Европейского союза к ЕКПЧ представители ЕС будут иметь возможность участвовать в работе Комитета министров при осуществлении им вышеназванных функций. Формы и порядок такого участия также необходимо детально урегулировать в внутренних правилах функционирования КМ.

Вопросу участия Европейского союза в заседаниях Комитета министров Совета Европы посвящена статья 7 проекта Соглашения о присоединении.^[119] Она вносит изменения в статью 54 Конвенции, которая раньше не предусматривала полномочий КМ СЕ по принятию Протоколов к ЕКПЧ. Для того, чтобы на уровне самой ЕКПЧ закрепить право представителей Европейского союза участвовать в осуществлении этих полномочий Комитета министров, в пункте 1 статьи 54 должно быть прописано, что Протоколы к ЕКПЧ принимаются Комитетом министров СЕ. Пункт 2 статьи 7 проекта Соглашения предусматривает возможность представителей Европейского союза участвовать с правом голоса в заседаниях КМ по вопросам, связанным с контролем за исполнением постановлений ЕСПЧ и условий мировых соглашений; обращением в ЕСПЧ с запросами о вынесении консультативных заключений по юридическим вопросам, связанным с толкованием положений Конвенции и Протоколов к ней; уменьшением числа судей в Палатах до пяти человек. При принятии Комитетом министров иных решений или документов, связанных c вопросами функционирования контрольного механизма Конвенции, представители ЕС могут выразить свое мнение относительно них, которое должно быть принято во внимание, но не будет являться для Комитета министров обязательным.

Разработчики проекта Соглашения о присоединении не оставили без внимания опасения, связанные с возможным формированием в КМ большинства, состоящего из представителей от ЕС и его государств-членов, при голосовании по тем или иным вопросам. Приложение III к Соглашению о присоединении содержит изменения, которые необходимо внести в Регламент КМ СЕ о порядке контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ и условий мировых соглашений.^[120] Данный Регламент предусматривает порядок принятия решений об обращении в ЕСПЧ Комитетом министров в тех случаях, когда КМ приходит к выводам, что исполнению постановления Европейского суда препятствует проблема толкования этого постановления (статья 10 Регламента) или государство-ответчик отказывается исполнять окончательное постановление Суда по делу. Также статья 17 Регламента устанавливает процедуру принятия КМ

СЕ итоговых резолюций. ^[121] Изменения, вносимые в Регламент

Приложением к Соглашению о присоединении, касаются количества

голосов, необходимых для принятия итоговых резолюций, а также

решений об обращении в ЕСПЧ Комитетом министров в

перечисленных выше случаях тогда, когда речь идет о делах,

рассмотренных ЕСПЧ, по которым Европейский союз являлся

стороной. Для принятия итоговой резолюции по таким делам

требуется большинство в четыре пятых голосов от числа

представителей, участвующих в голосовании, и две трети голосов от

общего числа представителей, имеющих право участвовать в работе

Комитета министров, вместо двух третей и простого большинства

соответственно, установленных для дел, по которым ЕС стороной не

является. Для принятия решения об обращении в ЕСПЧ при

неисполнении Европейским союзом его постановления требуется,

чтобы такое решение поддерживалось одной четвертой от общего

числа представителей, имеющих право участвовать в заседаниях КМ,

вместо двух третей голосов, необходимых для принятия такого

решения при неисполнении постановления ЕСПЧ государством-

членом Совета Европы. Таким образом, уменьшение необходимого

количества голосов для принятия итоговых резолюций и решений об

обращении в ЕСПЧ обеспечит предотвращение возможности их

блокирования даже в тех случаях, когда при решении вопросов,

связанных с делами, по которым Европейский союз являлся стороной, представители ЕС и его государств-членов будут голосовать одинаково.

Необходимо отметить, что при разработке изменений, указанных выше, именно представители Российской Федерации настаивали на том, чтобы таковые были внесены в Регламент. Также в интересах российской стороны логичным представляется предусмотреть возможность регулярного пересмотра норм большинства при голосовании в зависимости от возможного изменения численности членов ЕС или участников ЕКПЧ.

Таким образом, можно смело утверждать, что положения Соглашения о присоединении дают ответы на все вопросы, связанные с представительством ЕС в Комитете министров при осуществлении его полномочий, связанных с функционированием контрольного механизма ЕКПЧ, чего нельзя сказать о вопросах, связанных с участием ЕС в заседаниях ПАСЕ и выборе судьи от ЕС в Европейском суде по правам человека. Эти проблемы институционального характера требуют дальнейшего более подробного урегулирования во внутренних актах Европейского союза и правилах работы институтов Совета Европы, а некоторые и вовсе могут быть разрешены лишь на практике.

3.4.