Наднаціональна організація влади і державний суверенітет: проблеми співвідношення

Концепція суверенітету, що за чотири століття поступово набула більш- менш усталеного змісту, в епоху Новітнього часу знову викликала гострі дискусії з приводу питання про сутність і межі державного суверенітету. Особливої актуальності вони набули в останні десятиліття, коли у зв’язку зі створенням Євросоюзу місце і роль держави як головного суб’єкта влади і носія суверенітету зазнали переоцінки та перегляду у дослідженях багатьох правознавців і політологів. З цього приводу слід зазначити, що не правильно стверджувати, що існує нагальна потреба в розробці нової теорії державного суверенітету або відмова від нього взагалі, точніше буде сказати, що існує потреба в оновленні існуючої теорії з метою приведення її у відповідність до нових реалій.

Специфіка сучасної ситуації щодо реалізації державного суверенітету обумовлена значним збільшенням кількості суб’єктів світової політики внаслідок інтенсивного розвитку процесів глобалізації та інтернаціоналізації, що призводить до посилення економічної та політичної інтеграції, створення числених міждержавних і міжнародних неурядових організацій.

Однак попри ці тенденції саме держава як найбільш легітимна і ефективна організація влади, що здатна акумулювати і оперативно застосувати потужний владний ресурс для вирішення всього комплексу суспільних проблем, залишається провідним суб’єктом світової політики. Разом з тим безумовно слід визнати, що різні держави неоднаково успішно адаптуються до нових умов і глобальних викликів. У цих умовах зазнає змін сфера втілення суверенітету держави - вона може розширюватися та/або звужуватися, переходячи на якісно нові рівні реалізації. Прискорена інтеграція національних економік у глобальні фінансові ринки, прозорість кордонів, зростання обсягів міжнародної торгівлі - всі ці та інші фактори поступово роблять держави дедалі взаємозалежнішими, змушуючи їх все частіше узгоджувати реалізацію своїх функцій з міждержавними організаціями політичного, економічного та військового спрямування. У результаті стосовно так званих цивілізованих держав простежується тенденція, яка полягає в їх піднесенні на якісно новий рівень регулювання суспільних відносин, що перебачає їх перетворення з безпосереднього постачальника державних послуг на менеджера щодо їх надання.

Взаємовідносини між державою та недержавними організаціями (як внутрішньодержавними, так і міжнародними) традиційно є складними і суперечливими. Деякі недержавні структури (передусім ідеться про організовану злочинність або сепаратиські угруповання) діють усупереч державі і відповідно підривають її суверенітет. Деякі недержавні організації (спектр таких організацій дуже широкий: наднаціональні, міжурядові, регіональни всередині держави тощо), навпаки діють в інтересах держави, допомагаючи їм реалізовувати її функції та оптимізуючи взаємодію як між регіонами всередині держави, так і на міждержавному рівні. Отже, недержавні організації можуть як конкурувати з державною владою, підриваючи її суверенітет, так і доповнювати її зусилля, а інколи частково (шляхом делегування або з мовчазної згоди) перебирати на себе її повноваження щодо реалізації окремих суверенних прав.

Загальновідомо, що суверенітет держави передбачає реалізацію двох аспектів: по-перше, здатності держави самостійно здійснювати свою владу на території, окресленій державним кордоном або позначеній іншими ознаками належності до державної території, яку держава контролює, і, по-друге, спроможність самостійно приймати рішення в міжнародних відносинах [66;

162]¹. Тобто державний суверенітет можна трактувати як здатність держави чинити ті або інші дії без формальної підпорядкованості іншій владі. Саме виходячи із такої трактовки виникає проблема визначення співвідношення суверенітету держави із наднаціональною організацією влади, у

функціонуванні якої вона бере участь [191] . Адже непідлеглість держави іншій вищій владі традиційно розглядається як основоположна вимога реалізації державного суверенітету. У ХХ ст.

Особливого значення згадана проблема набула під час визначення подальшого вектору розвитку європейських держав у другій половині ХХ сторіччя. Доволі очевидно, що популярність ідеї суверенітету традиційно зростала у періоди посилення загроз цілісності та незалежності країн. З іншого боку, питання європейського об’єднання також набувають актуальності для політиків і європейських народів саме під час протистояння держав, посилення загрози знищення системи європейських цінностей. Через страхіття Другої світової війни серед європейців, як ніколи раніше в історії, стрімко зростала популярність ідеї поступитися державним суверенітетом заради створення європейської федерації як гаранта забезпечення миру, безпеки і стабільності. Після війни країни Європи впритул наблизилися до вироблення об’єднавчих концепцій, вважаючи інтеграцію найефективнішим чинником об'єднання на

з

федеративних засадах [211] . Прихильники конфедеративного шляху розвитку Європи надавали перевагу нижчому рівню інтегрованості. Основним гарантом ^{[249] [250] [251] додержання державного суверенітету в такому випадку мало б стати право вето, яке дало б змогу заблокувати рішення конфедеративних органів, що не відповідали інтересам суб'єктів конфедерації.}

Повертаючись до федеративного устрою, зазначимо, що суверенітет у федерації не ділиться між федерацією та її суб'єктами, хоча таки думки висловлюються окремими авторами [231]¹. Федерація — це завжди єдина держава, а не союз держав, які «віддають» частину свого суверенітету на користь федеральної влади. У федеративній державі суверенітет має федерація, а не її суб'єкти.

Відомий теоретик інтеграції С. Хоффман наполягає на необхідності збереження державного суверенітету. Водночас він більш гнучко підходить до визначення його змісту і не заперечує можливості його еволюції відповідно до змін, що відбуваються в сфері державного будівництва, та зовнішніх чинників. На його думку, регіональна інтеграція - це процес поміркованого пристосування до глобального тиску [187]^{[252] [253] [254].}

Принцип суверенної рівності держав закріплено в статуті ООН (п. 1 ст. 2), де зазначено, що Організація Об'єднаних Націй «заснована на принципі суверенної рівності всіх її членів» [40] . Дії міжнародного права традиційно припиняються на кордонах суверенної держави, в межах якої все підпорядковується її юрисдикції. Із принципу суверенітету випливає і принцип невтручання як зобов'язання інших суб'єктів не втручатися у внутрішні справи держави без згоди останньої. Повага до суверенітету держави і невтручання в її внутрішні справи залишаються базовими принципами міжнародного життя, що

сприяє мирному співіснуванню різних держав світу.

Зрозуміло, що абсолютного суверенітету не існує. Укладаючи дво- або багатосторонні угоди, утворюючи різнопланові за метою союзи, держави при потребі можуть вдатися до самообмеження в частини реалізації окремих суверенних прав, якщо це відповідає їхнім інтересам. Прикладом такої практики є визнання екстериторіального принципу дії нормативно-правових актів; зобов'язання держав-членів Ради Європи добровільно виконувати рішення Європейського суду з прав людини за скаргами власних громадян; функціонування глобальних радіо, телебачення та Інтернету, які не зважають на державні кордони та інтереси. Зазначимо, що за великим рахунком ніхто серйозно не розцінює цю практику як форму обмеження суверенітету держави.

Принцип суверенної рівності покладено в основу статуту Організації Об'єднаних Націй, створення якої знаменувало перехід світового співтовариства до практики обмеження можливостей застосування сили проти суверенних держав. Згідно зі статутом ООН кожна держава має право захищати свій суверенітет і територіальну цілісність, а жодна інша держава не має права його порушувати. Але, водночас у статуті ООН зафіксовано, що за рішенням Ради Безпеки суверенітет держави може ігноруватися, якщо позиція уряду кваліфікується як така, що порушує міжнародний мир та завдає шкоди іншим державам (здійснює агресію проти іншої). У цьому разі накладання санкцій, які в результаті не позбавляють, а лише обмежують реалізацію суверенітету держави, вважається виправданим. Проблемні питання, пов'язані з недотриманням прав людини, їхнім грубим порушенням у низці країн (Руанда, Судан, Демократична Республіка Конго, Чад тощо), кожен раз змушують замислитися над тим, чи слід зважати на суверенітет країни, коли її уряд не тільки не виконує свої функції із захисту своїх громадян, але й в принципі нездатний це роботи і навіть не прагне до цього? Вважається, що в такому випадку у світової спільноти виникає право на втручання у внутрішні справи заради захисту фундаментальних прав людини.

Очевидно, що існують два способи обмеження права реалізації

суверенітету: добровільний (тобто самообмеження) і примусовий.

Самообмеження в реалізації окремих суверенних прав має місце, наприклад, тоді, коли декілька держав об'єднуються в союз, делегуючи право реалізації чітко визначених у договорі суверених прав наднаціональним органам влади. Далі всіх у цьому напрямку пішли країни Європи, утворивши ЄС як інтеграційне об’єднання, в якому вони узгоджено і за участю інститутів Союзу здійснють переважну більшість функцій держави.

Примусове обмеження суверенітету відбувається у тих випадках, коли міжнародна організація, держава або группа держав, застосовуючи силу, втручається у справи іншої держави з метою врегулювання її внутрішніх конфліктів. Втручання відбувається без згоди держави з санкції міжнародного співтовариства або без неї. Примусове обмеження суверенітету має тимчасовий характер і триває доти, доки внутрішні конфлікти не будуть врегульовані або іноземні війська не залишать територію держави внаслідок інших причин. Отже, у випадку примусового обмеження суверенітету, коли це здійснюється з санкції ООН, проявляються елементи наднаціональності, які присутні у механізмі діяльності деяких спеціалізованих установ ООН^[255].

Відомо, що міждержавні організації як форма багатостороннього співробітництва держав утворюються через необхідність і виникають з об'єктивних потреб. Правосуб'єктність таких організації залежить від волевиявлення держав-членів, так само як і мета їх створення, компетенція, процедура прийняття рішень, структура і повноваження органів. Під час створення міждержавної організації держави постають як суверенні і рівноправні, утворюючи організацію на основі міжнародного договору. На всіх етапах цього процесу взаємодія держав має координуючий, горизонтальний характер. Набуття чинності статуту організації призводить до появи нового суб'єкта міжнародного права, який не тотожний державам, що його створили. Заснована державами організація діє відносно самостійно, інколи певною мірою незалежно від волі та прагнень окремих її учасників, але при цьому немає жодних підстав стверджувати, що вона не володіє суверенітетом або що їй властива частина суверенітету. Вона має той обсяг повноважень, який їй передали національні уряди для досягнення статуних цілей. Повноваження організації визначаються не тільки положеннями статуту, але й метою її створення та принципами функціонування.

У тому разі, коли держави-учасниці хочуть мати гарантію, що створювана ними організація не перетвориться на наддержавну структуру, вони закладають в статутних документах принципи «одна держава — один голос» і одностайного голосування, як обов’язкові вимоги до процедури прийняття рішень, а також право виходу з організації. У цьому випадку йдеться фактично про створення міжнародної організації, діяльність якої підпадає під дію міжнародного права. Якщо ж держави, навпаки, зацікавлені у створенні наднаціональної організації влади, яка за рахунок специфіки своєї організації і функціонування дозволяє більш ефективно, аніж міжнародна організація, вирішувати складні питання, вони не допускають включення тих положень в установчі договори, які перешкоджатимуть набуттю нею наднаціонального характеру і передбачають можливість делегування такій організації права реалізації окремих суверених прав (обсяг суверенних прав, щодо реалізації яких держави-члени обмежили себе, може змінювати в бік їх розширення або звуження відповідно до волевиявлення держав-членів, що наочно наводить досвід функціонування ЄС). Слід підкреслити, що наднаціональна організація влади або навіть наявність її елементів у міждержавної організації адресує державам-учасницям умову, згідно з якою держава не має права впроваджувати дії або вдаватися до заходів, що віднесені до компетенції наднаціональної організації, або які можуть створювати перешкоди для досягнення нею своїх статутних цілей. Це однак не означає, що факт передачі наднаціональній організації певних повноважень обов’язково передбачає заборону національним урядам паралельно брати участь у правовому регулюванні у тих самих сферах діяльності (слід пам’ятати, що існує сфера конкуруючої компетенції, є сфери, де діяльність наднаціональної організації матиме координаційний характер або такий, що доповнює діяльність національних урядів). Тому правомірно буде припуститись думки, що наднаціональна організація не обмежує суверенітет держав як такий, а лише перебирає на себе реалізацію окремих суверенних прав, якщо держави-члени вважають, що їх реалізація на наднаціональному рівні є більш ефективною і корисною, аніж на національному рівні влади.

Проблема реалізації державного суверенітету в умовах наднаціональної організації влади має особливе значення саме для держав-членів Європейського Союзу, що зумовлено низкою обставин:

- запровадження практики делегування державами-учасницями права здійснення певної частини державно-владних повноважень Європейським співтовариствам, а згодом і Європейському Союзу з самого початку поставило на порядок денний питання про співвідношення наднаціональної організації влади і державного суверенітету;

- створення Європейського Союзу спричинило ситуацію, коли питання, що традиційно належали до компетенції національних парламентів, в умовах наднаціональної організації перейшли до компетенції інститутів, до складу яких входять представники виконавчої влади держав-членів. Це породило як проблему демократичної легітимації Євросоюзу, так і можливості прихованого обмеження суверенітету;

- поширення інтеграції на нові сфери суспільного життя, перетворення ЄС з наднаціональної організації економічного спрямування на організацію з фактично універсальною компетенцією надало актуальності питанню про дотримання Союзом основних прав держав-членів.

Демократичні зміни, що відбулися в країнах Центральної і Східної Європи наприкінці ХХ сторіччя, прагнення новостворених демократій набути членства в ЄС, що розглядалося як важлива гарантія незворотності демократичних перетворень та остаточного виходу з-під впливу Росії, - все це сприяло конкретизації вказаних проблем, переведенню їх з теоретичної у практичну площину. Слід зауважити, що в постсоціалістичних країнах, які претендували на членство в ЄС, питання реалізації державного суверенітету в умовах членства в наднаціональній організації влади набували особливого виміру:

- країни, які входили до складу Організації Варшавського договору і Ради економічної взаємодопомоги, і досі перебувають під впливом синдрому "доктрини Брежнєва", через що будь-які нагадування про загрозу втрати суверенітету або обмеження суверенітету в рамках міждержавної організації розцінюються передусім як політичні;

- процес реалізації вимог щодо адаптації національного законодавства до стандартів ЄС у цих країнах супроводжується глибокими трансформаціями політичного, економічного та соціального життя. Соціальне напруження, що виникає при цьому, легко може перерости у фрустрацію та антиінтеграційні настрої;

- ці країни не мають усталених демократичних традицій, зрілого громадянського суспільства і демократичної, правової соціальної державності та соціально орієнтованої ринкової економіки.

Поєднання таких чинників може суттєво вплинути на розвиток європейської інтеграції. Зміни, що відбуваються, можуть мати подвійний характер: по-перше, процес інтеграції (внаслідок подальшого поширення) охопить більшість європейських країн; по-друге, він увійде в якісно нову фазу, сутність якої полягатиме не тільки в розширенні територій, охоплених інтеграційними механізмами, а й у посиленні аксіологічного чинника. Для нових демократій - країн, що є кандидатами на членство в ЄС, - важливим є питання, чи будуть вони (у разі прийняття до ЄС) повною мірою брати участь у проведенні цих фундаментальних перетворень. З огляду на це на перший план висуваються такі проблеми:

- збереження державного суверенітету в процесі інтеграції;

- інтеграція - регіональна співпраця - державний суверенітет;

- національне самовизначення в процесі інтеграції.

Все вищесказане свідчить про те, процес інтеграції змушує оновити усталені погляди на поняття "державний суверенітет"¹ і "народний суверенітет" [98; 66] . Як відомо, міжнародно-правовий розвиток кінця ХХ ст. сприяв остаточному подоланню ізоляціонізму у функціонуванні суверенних держав, заклавши правове підґрунтя для співпраці між ними. Разом з тим дотримання в дискусіях щодо сучасного стану державного суверенітету традиційних поглядів на це явище не сприяє вирішенню, наприклад, проблеми співвідношення державного суверенітету і наднаціональної організації влади. Як наслідок, ця ситуація підводить до висновку, що більш-менш зрозумілим є тільки те, що суверенітет не можна розуміти по-старому.

Твердження, що процес інтеграції дає змогу трактувати поняття державного суверенітету в якісно новому аспекті, обумовлюється таким: по- перше, участь держави в інтеграційних структурах створює передумови для конструктивної і ефективної координації дій інститутів наднаціональної організації та урядів суверенних держав; по-друге, європейська інтеграція сприяє забезпеченню в цілому гармонійного співіснування суверенних держав- членів і Євросоюзу як наднаціональної організації влади. Конструктивний характер співпраці національних урядів та наднаціональних інститутів означає, що в процесі інтеграції виникає принципово нове "поєднання" елементів права ЄС та національного права, яке полягає в спрямуванні об'єднаних зусиль на досягнення спільного інтересу та гарантуванні відповідним діям міцної демократичної легітимації як з боку ЄС у цілому, так і з боку держав-членів. У свою чергу гармонійне співіснування суверенної влади держав-членів і

наднаціональної влади Євросоюзу ґрунтується на:

- гарантії демократичної легітимації рішень держави в питаннях приєднання до ЄС (для країн-кандидатів - "усуспільнення" переговорів щодо приєднання); ^{[256] [257] [258]}

- гарантії демократичної легітимації внутрішньодержавного процесу прийняття рішень з інтеграційних питань (участь парламенту, регіонів тощо);

- залученні представників держав-членів до процесу прийняття рішень в Європейському Союзі з урахуванням їх демографічного, політичного та економічного потенціалу і необхідності досягнення "спільної вигоди" (тобто за умови узгодження інтересів "великих", "середніх" та "малих" держав-членів).

У контексті окреслених проблем варто звернути увагу на взаємозв'язок між процесом інтеграції та регіональною співпрацею. Розширення повноважень Європейського Співтовариства не спричинило, як прогнозувалося, послаблення регіональної співпраці. Навпаки, на тлі розбудови та зміцнення інтеграційного процесу активізувалося обговорення проблем місцевого та регіонального масштабу. У цьому феномені немає внутрішньої суперечності, оскільки поглиблення інтеграційного процесу не справляє негативного впливу на можливості врахування місцевих і регіональних інтересів, натомість сприяє чіткішому їх окресленню і повнішій реалізації [235; 236]^[259]. Таким чином, процес інтеграції не заперечує розвиток місцевого та регіонального співробітництва і не створює між ними конкуренції - вони, радше, доповнюють один одного. Укорінення принципу субсидіарності в механізмі розподілу повноважень в ЄС однозначно зміцнює цю тенденцію.

Регіональні взаємозв'язки, що були сформовані за останнє десятиріччя в Центральній Європі, є міцними і постійними. Їх не можна назвати структурами підготовчого до набуття членства в ЄС етапу: це, скоріше, підґрунтя для регіональної співпраці, яка після вступу держав регіону до Європейського Союзу набуде якісно нового виміру. На цей факт також варто звернути увагу в контексті обговорення побоювань щодо небезпеки домінування наднаціональності (інтеграції) над суверенітетами та незалежністю держав.

Утворення Європейського Союзу змушує країни регіону розглядати питання їх національного самовизначення та реалізації своїх суверенних прав.

Однак це не означає, що раніше ці проблеми не піднімалися в установчих договорах та інших актах Союзу. Існують численні правові акти, які гарантують захист національної культури в умовах вільного обігу товарів і послуг; допускається виняткова допомога державі, мета якої - підтримка культури та охорона культурної спадщини; передбачається сприяння розвитку культур держав-членів ЄС з урахуванням їх національних і регіональних особливостей. Проте лише в Маастрихтському договорі (стаття F) ці проблеми набули чіткого визначення: "Союз поважає право на національне самовизначення держав- членів, в яких системи влади побудовані на демократичних засадах". Ці положення були розвинуті в Амстердамському договорі (нова стаття 6 Договору ЄС, яка змінила статтю F). Відповідно до цієї статті:

- Союз заснований на принципах свободи, демократії, поваги прав людини і основних свобод, а також верховенства права - принципах, що є спільними для держав-членів (дотримання згаданих принципів відповідно до так званих Копенгагенських положень стало однією з передумов прийняття країни до ЄС);

- Союз поважає основні права людини, що гарантовані Європейською конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, і які випливають зі спільних для конституційних традицій держав-членів, як загальні принципи права Співтовариства;

- Союз поважає право на національну самобутність держав-членів [62]^[260].

На підставі цих положень можна досить чітко стверджувати існування

передумов для формування європейської ідентичності, яка за своєю сутністю має формуватися на загальних засадах сучасної "функціональної демократії" і разом з тим створювати рамки для іншої сфери - поваги до національної самобутності держав-членів ЄС.

У попередній частині роботи було доведено, що Євросоюзу властиві усі ознаки наднаціональної організації влади, що описані у наукових джерелах.

При цьому більшість експертів доходять висновку про його інтегрування в напрямку федеративного утворення. Отже, на відміну від прибічників розгляду ЄС як міжнародної організації, розробники концепції особливого характеру Союзу дотримуються ідеї передання права реалізації суверенних повноважень державами-членами інститутам Євросоюзу. Оскільки в Євросоюзі склалася система інститутів влади, що максимально наближена до системи органів влади держави (законодавчу владу усособлюють Рада, Комісія та Європарламент; виконавчу — Комісія; судову владу — суд Європейських співтовариств), то робиться висновок, що організація ЄС фактично дедалі більше нагадує конституційний правопорядок держави [148]¹. На користь такого висновку говорить і той факт, що процедура розробки нормативно-правових актів у ЄС зовсім не властива іншим міжнародним організаціям. Зокрема, Комісія міжнародного права ООН не має такої монополії у підготовці конвенцій. У системі ООН на остаточний варіант проекту угоди впливають держави-члени, які беруть безпосередню участь у його підготовці. В ЄС поступово закріпилися два принципи в розвитку права співтовариств. По-перше, утвердився пріоритет права співтовариств щодо національного права і, по-друге, прийнято принцип прямої дії права співтовариств. Визнання цих принципів державами-членами відіграло дуже важливу роль в утвердженні і стабілізації права співтовариств як автономного правопорядку. Пріоритет права співтовариств був поступово підтверджений у конституційному праві держав-членів, що стало спільною тенденцією розвитку правових національних систем. Отже, сутність наднаціонального правового регулювання полягає в тому що держава змушена виконувати рішення, з якими вона не завжди згодна. Про таке регулювання йдеться, коли одночасно присутні такі елементи: по-перше, рішення приймають кваліфікованою більшістю голосів незалежні від держав органи; по-друге, рішення мають обов'язковий характер і не потребують ратифікації на національному рівні; і, по-третє, існує ефективна система судового захисту ^[261]

таких рішень [77]¹.

Питання про несумісність членства у наднаціональній організації влади із дотриманням принципу державного суверенітету дебатується донині. У цілому дослідники погодилися, що протріччя між основними принципами міжнародного права і членством держави у наднаціональних організаціях не існує в тих випадках, коли установчі договори передбачають, що, по-перше, питання щодо передачі наднаціональній організації права здійснення певного суверенного права вирішується одноголосним голосуванням держав-членів і, по-друге, передбачена можливість добровільного виходу з її складу.

У сучасних політологічних дослідженнях Євросоюз досить часто позначається як щось самозрозуміле й таке, що не потребує визначень і пояснень [230] . Відтак створюється враження, що мова йде про явище просте і зрозуміле, що зовсім не відповідає дійсності. Європейський Союз - це утворення, що на шостому десятку свого існування все ще перебуває на етапі формування, не маючи остаточно визначених кордонів, усталеної системи інститутів і органів, чітко визначених повноважень. Союз з чисто формальних ознак дуже нагадує державу, проте не є нею. Це, однак, не заважає цьому „квазідержавному утворенню” претендувати на роль провідного гравця у світовій економіці та міжнародній політиці. Аналізуючи реальні кроки керівництва ЄС наприкінці 1990-х років, можна на той час припустити кінцеву (хоч і не названу фактично) мету - побудову єдиного загальноєвропейського утворення, яке з повним правом можна було б назвати „державою”. Процес «одержавлення» ЄС відбувався на тлі „м’якої десуверенізації” держав-членів. Більшість кроків, зроблених в останнє десятиліття ХХ і на початку ХХІ століття відображали тенденцію до набуття ЄС ознак повноцінної держави. Зокрема, якщо зосередити увагу на такому важливому атрибуті державності, як „публічна влада”, то слід вказати на тенденцію до поступового зменшення ролі ^{[262] [263] та значення центрального державного апарату європейських країн. Натомість набувають популярності нові форми державно-територіального устрою, наприклад розбудову Європейського Союзу на основі концепції «Європи регіонів», що підігрівають вже існуючі в Європі тенденції до дедалі більшої автономізації.}

М. Круаза та Ж.-Л. Кермон поділяють у цьому відношенні західноєвропейські країни на три категорії. До першої належать власне федерації - Німеччина, Австрія, Швейцарія і Бельгія. До другої групи - держави, що мають у своєму складі автономії, а також держави, що перебувають на шляху до формування федерації (Іспанія, Італія). До третьої групи належать унітарні держави, що проводять політику децентралізації: Франція, Португалія, Велика Британія [103]¹. Офіційна політика ЄС зводиться до якщо не заохочення, то поблажливого ставлення до процесу певної автономізації та регіоналізації як структурного елементу в просторі європейської спільноти, навіть якщо ще рано говорити, що Європу формують регіони. Керівництво ЄС фактично сприяє (якщо не сказати більше - потурає) поступовому послабленню позицій національних урядів передусім у сфері внутрішньої і меншою мірою - зовнішньої політики. Відбувається рух до політико-комунікативної моделі, за якою більшість рішень приймається на регіональному рівні, на рівні взаємодії регіонів різних країн, тоді як більш складні проблеми вирішуються на рівні ЄС. Водночас дедалі менше принципових питань відноситься до компетенції урядів держав-членів ЄС. Отже на зміну ідентифікації людини за схемою „місто - регіон - країна” приходить схема „місто - регіон - Європа”. До цього вже створено потужний загальноєвропейський бюрократичний апарат. Виник навіть термін

„євробюрократи”, що позначає відповідне явище, яке з кожним новим законом та кожною новою хвилею поглиблення інтеграції і розширення ЄС здобуває більше прав, оскільки від волі „євробюрократів” залежить розв’язання питань, ^[264]

що впливають на життя кожного громадянина Союзу.

Якщо проаналізувати Євросоюз з позиції такої ознаки суверенної державної влади як наявність апарату примусу, до якого традиційно відносять збройні сили й поліцію, то можна дійти висновку, що ЄС поступово робить важливі кроки в цьому напрямку, наявним свідченням чого є формування Європейської політики у сфері безпеки та оборони (ЄПБО), що стала одним з трьох стовпів ЄС. Самміт в Гельсінкі окреслив основні цілі процесу ЄПБО. Основне завдання - надати в розпорядження ЄС військовий контингент, достатній для виконання всіх Петерберзьких місій, у тому числі й найбільш складних із них. Для цього необхідно створити „невеликі мобільні елементи швидкого реагування з підвищеним ступенем боєготовності”. Метою діяльності таких груп є місії, визначені статтею 17.2 Договору про Європейський Союз „Вирішення гуманітарних і рятувальних завдань, миротворчих завдань і бойових завдань у ході врегулювання конфліктів, у тому числі - з встановлення миру”. Отже, завдання, що мають виконувати сили швидкого реагування ЄС, відповідають загальному духові завдань, що має вирішувати реорганізоване НАТО (підтримання миру, збільшення зони відповідальності, проведення миротворчих операцій тощо). Створення ЄПБО супроводжується складним процесом дискусій стосовно його майбутнього. Розглядаються переважно три основні напрями: можливе зрощення ЄС і ЄПБО з структурою НАТО; виконання в межах ЄПБО винятково поліцейських функцій та самостійний розвиток ЄПБО. На сьогодні створено лише ефективно діюче „поліцейське” крило ЄПБО, що довела місія ЄС в Македонії, яку як в ЄС, так і в Македонії вважають досить успішною. Створення сил швидкого реагування гальмується, причини цього, на нашу думку, полягають не стільки в суперечностях між країнами ЄС, скільки в тому, що не існує реального об’єкта захисту.

Важливим кроком у набутті Європейським Союзом власного «суверененного» статусу є спроби отримати повноваження для проведення власної зовнішньої політики. Як і будь-яка інша міждержавна організація, ЄС дещо обмежує можливості держав-членів у політичному „маневруванні” на міжнародній арені - це зумовлено зобов’язаннями, які бере на себе країна, вступаючи до таких організацій. Однак ще жодна міжнародна організація не спромоглася сформувати власну, відмінну від політики держав-членів зовнішню політику та створити власні інституції, притаманні державам, - аналог міністерства зовнішніх справ.

Слід зазначити, що за своєю сутністю запропонована для ратифікації Конституція ЄС була документом, що мав на вищому законодавчому рівні затвердити існуючий сьогодні стан справ у ЄС і водночас зробити якісно новий крок стосовно легітимізації його бюрократичного апарату - надати йому повноцінного права здійснювати контроль за життям ЄС. Однак і без прийнятої Конституції процес контролю та управління за допомогою різних директив, постанов тощо, виданих інституціями ЄС, які є практично обов’язковими для виконання країнами-учасницями (за окремими винятками), створюється феномен існування певного двовладдя на державному рівні, коли накази й розпорядження національних урядів можуть вступати в суперечність з вказівками ЄС і при цьому національні уряди далеко не завжди можуть відстояти свої позиції.

Крім названих проблем треба відзначити й поступове набуття ЄС так званої символьної атрибутики - ЄС має власний прапор та гімн. Наявність Конституції (яка не була прийнята) та поста Президента (що передбачалося Конституцією) мала б надати ще більшого ототожнення образу ЄС з державою. Отже, „проект об’єднаної Європи” хоча і поступово, але наближається до розбудови „наддержави” (судячи з поетапної побудови всіх необхідних для цього атрибутів), незважаючи на заяви очільників ЄС, що такого бажання у них немає („Жоден серйозний політик не бажає, щоб ЄС став наддержавою” - заявляють К. Кларк та Е. Брук, члени Європарламенту від Німеччини) [85]^[265]. Розбудова такої „наддержави” в координатах традиційного уявлення про суверенітет „держав-націй” має на меті створення реальної геополітичної противаги США, Китаю і Росії через пошук ефективних форм здійснення державної (чи, в даному випадку, наднаціональної, наддержавної) влади (інститути влади та механізми роботи ЄС, сформовані 40 років тому для шести країн-учасниць, не підходять для організації з 25 країн).

Взагалі проблема вибору адекватної сучасним викликам та реаліям моделі управління (чи, у ширшому розумінні, вибір ефективної політико- комунікативної системи) стає проблемою всіх ключових суб’єктів політики, до яких відносить себе і ЄС. Відповідно і ЄС прагне віднайти форму, за якої він міг би створити такий апарат управління, який би ефективно управляв майже півмільярдним населенням. Недаремно в документі „Безпечна Європа в світі, який має стати кращим” (2003 рік) фіаско державності називається поряд з такими проблемами сьогодення, як розповсюдження зброї масового знищення, тероризм та ін. Ключовим критерієм ефективного управління державою є розуміння громадянами політики країни та задоволення їх (наскільки це можливо) діалогом з владою. Однак саме сучасний стан „проекту ЄС” можна охарактеризувати визначальною особливістю: інтереси „європейських бюрократів” та населення ЄС не збігаються, спостерігається практично повна їх ізольованість. Як зазначає А. Рар, „...громадяни Європи не бажають, щоб ними управляли безликі бюрократи, що обираються національними урядами, а не народним голосуванням. Людей дратує те, що Брюссель зобов’язує країни ЄС вирощувати груші та яблука за якимось загальним стандартом. Він забороняє іспанцям проводити кориду, втручається в національні традиції деяких країн. Всі ці страхи призвели до того, що Франція, Данія, Люксембург, а потім і Англія відхиляють проект політичної Європи” [172]^[266].

За браком механізмів безпосереднього контролю за діями „євробюрократів” єдиною формою протесту громадян проти їх діяльності залишаються різні форми „політичного абсентеїзму”. Для подолання його керівництво ЄС започаткувало широку програму, спрямовану на поліпшення взаємодії, що втілилось у прийняття кількох комплексних планів дій.

Потенційно існуючі у зв’язку із членством в ЄС загрози втрати суверенітету аж ніяк не зменшує потік бажаючих набути статус держави-члена ЄС. Це свідчить про певну унікальність євроінтеграційного процесу, яка полягає в тому, що держави (навіть ті, які відносно недавно отримали реальну незалежність, - Польща, країни Балтії, Чехія та інші) добровільно готові обмежити своє право реалізовувати суверенні права на користь долучення до ЄС. Посягання на державний суверенітет (чи хоча б на його частину) завжди розцінювалось як агресія стосовно певної держави. У цьому випадку можна побачити зовсім іншу реакцію на процеси, що відбуваються в ЄС. На нашу думку, те, що нині відбувається, пояснюється не стільки політичною кон’юнктурою, що склалась останніми десятиріччями в Європі, а значно серйознішим фактором, дія якого придушує „інстинкт самозбереження” держав. На нашу думку, цим фактором є імідж ЄС чи, точніше, наявність у ньому кількох „міфів-спокусників”. Бажання долучитись до цього образу, бажання стати одним із „співволодарів” цих „міфів” настільки непоборне, що народи та країни добровільно відмовляються від своїх суверенних прав і самі проводять процес „м’якої” десуверенізації власних держав.

Імідж (чи образ) ЄС - це результат тривалої роботи керівників цієї організації, що здійснювалася протягом всього її існування. Деякі дослідники (зокрема, Дж. Най) вважають, що імідж ЄС - це сила („м’яка сила”), яка може стати такою ж ефективною, як і „жорстка сила” (збройні сили та методи жорсткого тиску), однак без негативних наслідків для того, хто цю силу використовує. Бажання країн прилучитися до цього іміджу можна пояснити (спрощено) теорією мотивації А. Маслоу, згідно з якою основними потребами людини (що мотивують ту чи іншу її діяльність) є потреба в забезпеченні фізіологічних потреб (найнижчий рівень мотивації), потреба безпеки, соціального визнання, соціальної участі та саморозвитку (найвищий рівень мотивації) [133]^[267]. Саме ці „три кити” образу ЄС (своєрідні концепти - „забезпечення стабільності і безпеки”, доступ до „рогу достатку” та „прилучення до еліти”) чинять такий вплив на поведінку країн, що бажають приєднатись до ЄС. Ці міфи настільки потужно культивуються як усередині ЄС, так і в державах-кандидатах на вступ, що часто навіть не виникає підозри в їх „нереальності”, і вони часто використовуються в дослідженнях (чи твердженнях) як аксіоми. Однак розгляд реальної ситуації сфер ЄС, що охоплюються цими образами, говорить про серйозні проблеми.

Концепція „стабільності і безпеки” (бажання „безпеки” у всіх її формах і проявах - одна з основних потреб як окремої людини, так і будь-якої держави), що є одним з найбільш тиражованих керівниками ЄС та європотимістами („Європа живе вже понад 50 років без війни - це найдовший мирний період в історії Європи; мир у Європі - результат успішної реалізації проекту Об’єднаної Європи”), з формальної точки зору виправданий. Справді, в Європі з 1946 по 2008 рік війн не було. Однак наскільки в сучасному світі з його новими викликами „стабільність і безпека” пов’язані з воєнними діями? Події в Косово й реакція на них представників європейських країн показали, що Європа не в змозі нині здійснити операцію з встановлення миру навіть на фактично власній території (не кажучи вже про „розширену” зону відповідальності, до якої, наприклад, потрапив Дарфур). Крім того, теракти в Мадриді й Лондоні показали, що Європа не може повноцінно захистити власну територію від терористичних атак. Крім тероризму починають проявлятися й інші латентні проблеми, пов’язані насамперед з міграційними процесами, внаслідок яких відбувається зіткнення різних цивілізацій і культур. Особливо яскраво це було продемонстровано подіями кінця 2004 року у Франції, коли переважно арабська молодь улаштувала погроми в кількох містах. У тіні залишаються й величезні проблеми з вуличною та організованою злочинністю.

Те саме стосується й концепту „ріг достатку”, що традиційно супроводжує міф про „безпеку і стабільність” і головним чином описує переваги європейської соціальної сфери, системи й норм життя тощо. Міф про те, що життя в Європі „сите й спокійне”, що там можна „жити й не працювати”, але при цьому одержувати всі блага, є одним з найпотужніших за привабливістю („рай на Землі”). Однак реальний стан європейської економіки не дає підстав для оптимістичних прогнозів. Зокрема, майже у всіх країнах після вступу в ЄС відбувається збільшення рівня інфляції, безробіття, загальне зниження рівня життя населення тощо. Найпривабливіша з соціальних сфер - пенсійна - також наближається до „соціального вибуху”. До кінця ХХ сторіччя не виникало питань щодо пенсії - гроші на утримання пенсіонерів заробляли молоді співгромадяни за принципом солідарності поколінь, а держава брала на себе лише обов’язок перерозподіляти ці кошти. Однак у зв’язку з подовженням часу життя (завдяки поліпшенню медичного обслуговування), зменшенням робочого тижня (у Нідерландах 73% жінок та 6% чоловіків працюють неповний робочий тиждень) і, головне, з проблемою зниження народжуваності кількість коштів, які мали б перерозподілятися, значно зменшилась. Економісти підрахували, що для збереження нинішніх розмірів пенсій країнам ЄС необхідно буде в найближчі 35 років додатково виділити 456 мільярдів євро. Зараз рівень пенсійного тиску становить 10,4 % від ВВП 15 „старих” країн ЄС. У зв’язку з цим поступово скасовуються професійні пільги з дострокового виходу на пенсію, підвищується вік виходу на пенсію [214]^[268].

Не менш неоднозначним є концепт „прилучення до еліти”. Наявність серед країн ЄС чотирьох з восьми учасників Великої вісімки та двох з п’яти країн з правом вето в Раді безпеки ООН дозволяє ЄС претендувати на роль „елітного клубу”, в якому „повною мірою” реалізується принцип „одна країна - один голос”. Однак у традиціях „реалістичної політичної теорії” шанси малих (чи недостатньо заможних) країн захистити свої права досить незначні. У ЄС єдиним фактичним успіхом малих країн можна вважати постійне блокування Кіпром та Грецією вступу до ЄС Туреччини або блокування Польщею укладання нового договору між ЄС і Росією. Крім того, важко приховувати зверхність ставлення „старих” держав-членів до „нових”. Досить точно таке ставлення висловив колишній президент Франції Ж. Ширак, коли під час іракської кризи заявив, що країни ЄС, які виступають за підтримку США в іракській кампанії (натякаючи на нові держави-члени ЄС), „погано виховані” та натякнув, що, можливо, слід переглянути їх заяви на вступ до ЄС [22]¹.

Сьогодні окремі дослідники із занепокоєнням зазначають, що коли “раніше громадськість Європи хотіла якомога швидшого досягнення європейської єдності, то нині цього прагне переважно політична еліта, тоді як більшість європейців ставиться до Європейського Союзу зі значною мірою цинізму і ворожості” [278] . “Нація” більше, аніж цього сподівалися, чинить опір феноменам інтеграції і вільної торгівлі. Це можна спостерігати всюди - від Данії до Франції, трохи менше - у Норвегії, державі, яка є незалежною менше 100 років. Найбільш старі нації є більш стриманими стосовно передачі суверенітету. Як приклад можна навести дебати у Франції та Великій Британії, де часто європейське будівництво звинувачують у руйнації самої нації. Цілком протилежні процеси можна помітити в Іспанії та Португалії, де європейська надія збігається з переходом до демократії [210] . Під знаком питання опинилася міцність самих націй-держав. Іноді важко собі уявити, як спрацьовуватиме у кризових ситуаціях геополітичний проект “єдина Європа”. На думку Л. Караччіоло, “у ситуації, що склалася, викликає занепокоєння процес делегітимації національної держави”. Він ставить цілком слушне запитання: “Чи стане народ вважати легітимною владу, якщо будуть підірвані основи нації-держави?” [72]^{[269] [270] [271] [272].}

Думається, найбільш оптимальним був би такий сценарій розвитку. Європа має залишитися Європою національних держав. Держава продовжує і продовжуватиме відігравати провідну роль у системі міжнародних відносин. При цьому буде відбуватися певна модифікація параметрів суверенітету, яка полягатиме у поступовому прийнятті державами концепції так званого “розподіленого суверенітету”.

У сучасній “Європі 27-ти” з усуненням внутрішніх кордонів між державами-членами територіальний компонент суверенітету втрачає своє значення. Двадцять сім суверенітетів перехрещуються, утворюючи європейську мозаїку. Превалює концепція “суверенітету нації”, де центральна роль відводиться уряду країни, який і є державним втіленням цього суверенітету. Першочерговими суверенними правами уряду вважаються податкова та регулятивно-дерегулятивна політика, а також право ведення переговорів з іншими урядами держав-членів ЄС, з органами ЄС щодо визначення сфер і ступеня інтеграції, а отже, і щодо делегування певних повноважень спільним органам. Саме таким чином утворюється “розподілений суверенітет”. В тім, на практиці цей процес проходить дуже болісно. Незважаючи на витончені формули декларативних компромісів, ЄС не в змозі відтворити спільне бачення свого політичного майбутнього.

Складність поточного моменту полягає в тому, що процес політичної інтеграції торкається суверенітету кожної держави-члена. Спільна зовнішня політика й політика безпеки (СЗППБ) і побудова третьої опори, яка охоплює сферу юстиції та внутрішніх справ, означають глибинний перегляд ключового принципу - національної монополії держави на легітимне застосування сили як у межах своєї території, так і щодо інших суверенних держав. Бо право на застосування збройної сили, поліцейської чи військової, є основою державного суверенітету. Сувереном є той, хто приймає рішення про введення надзвичайного стану, хто має достатню легітимність, щоб встановити, що за тих чи інших обставин фізичний примус сильніший за юридичну норму.

Обговорювана проблема виникла не сьогодні. Після Другої світової війни країни старого континенту опинилися під опікою, прийнятою добровільно на Заході і нав’язаною на Сході. При цьому НАТО і ОВД санкціонували цей “суверенітет під наглядом”. Зараз ЄС змушений реагувати на американські ініціативи, спрямовані на реформування та розширення НАТО, що перешкоджає певним чином конкретизувати “європейську ідентичність у галузі безпеки та оборони”, яка є складовою Атлантичного альянсу.

З утворенням європейського монетарного союзу постає питання про створення європейського економічного блоку в органах влади. Якщо Європа шукає мінімально необхідну стабільність, єдина європейська валюта звичайно має потребу в незалежному Центральному банку, керованому компетентними службовцями, особливо у такому важливому і такому інтегрованому в світову економіку просторі. В Європі дуже мало прихильників Центрального банку, який би підкорявся політичній владі наднаціонального характеру. Бюджетні дефіцити останніх двадцяти років не залишають сумнівів щодо неспроможності політиків розпоряджатися грошима. Однак введення євро було доволі успішним економічним заходом, отже, перспективним елементом спільної європейської економічної і політичної стратегії.

Проведення спільної економічної та соціальної політики також несе в собі певну загрозу державному суверенітету. Спільна політика зовнішньої торгівлі чи політика конкуренції вже позбавили класичних прерогатив держав-членів ЄС. Сьогодні піддаються перегляду ще й повноваження в сфері податкової системи: уряди європейських країн ще не втратили остаточно повноважень щодо реалізації цього суверенного права, але на них дедалі більше тисне прагнення інститутів ЄС розширити власну податкову базу для формування бюджету Союзу, відкритість національних систем господарювання, зростаюча незалежність ринків, приватних фінансових і промислових акторів.

Отже, державний суверенітет не втратив своєї актуальності та свого права на існування, однак зазнає суттєвих змін у питаннях своєї реалізації, як наслідок пристосовується до нових реалій міжнародної політики, основними характеристиками якої є глобалізація та інтеграція. Проте процес євроінтеграції безумовно несе в собі певну загрозу поступової, „м’якої” десуверенізації, втрати права на реалізацію значної частини своїх суверенних прав. „Узурпація” влади „євробюрократами”, зменшення можливості громадян ЄС впливати на процеси, що відбуваються в ньому, призводить дедалі більше до посилення „тихого” протистояння між громадянами і керівництвом Євросоюзу, що поступово збільшує соціальну напругу.

2.3.