§2. Международная договорно-правовая база российско-канадских отношений

В общей практике российско-канадских отношений особое место занимает международно-договорной аспект, который является основой сотрудничества между двумя странами. В 2000-е годы двустороннее взаимодействие государств претерпело существенное изменение, что имело как положительное, так и отрицательное значение.

Нынешние межгосударственные отношения имеют наработанную годами основу связей, которая приобрела в последнее время достаточно прогрессивную форму. Институционально-правовая база зиждется на договорах и соглашениях политической, экономической, технической, отраслевой и гуманитарной направленности. Партнерами налажено взаимодействие по широкому спектру международных вопросов, как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Поддерживаются регулярные контакты представителей законодательной и исполнительной власти России и Канады, ведутся регулярные переговоры в сфере безопасности по вопросам стратегической стабильности, разоружения и актуальным аспектам освоения Арктического региона.

В связи с этим для российской стороны серьезную озабоченность вызывают угроза привычному статус-кво в области международной стабильности и безопасности, а также планы американской администрации по размещению системы НПРО. Соединенные Штаты планировали существенно изменить условия фундаментального Договора по ПРО 1972 г. путем внесения поправок, чтобы расчистить себе поле с целью легитимного создания «оборонительной системы»^[146].

В данном случае это означает разрушение всей структуры международных договоренностей в сфере контроля над вооружением, уничтожение Договора в целом. В дальнейшем это приведет к дестабилизации обстановки на международном и региональном уровнях.

Учитывая то обстоятельство, что Договор также затрагивает интересы Канады, российская сторона на международных встречах старалась вовлечь Оттаву в переговоры по ПРО.

Серьезную обеспокоенность администрации Дж. Буша-младшего вызвало подписание Ж. Кретьеном 18 декабря 2000 г. «Совместного заявления о сотрудничестве в области стратегической стабильности»^[147] в ходе официального визита в Оттаву президента Российской Федерации В. Путина. В этом документе стороны согласились с тем, что Договор по ПРО 1972 г. является краеугольным камнем стратегической стабильности и основной мерой сдерживания ядерного разоружения и нераспространения. Что характерно, официальная канадская позиция была оглашена не в ходе канадско-американских консультаций или с одним из членов Организации Североатлантического договора, а на двусторонних переговорах с президентом России.

Министр иностранных дел Канады Дж. Мэнли не раз заявлял о принципиальных расхождениях США и Канады в период правления Ж. Кретьена. Так, Дж. Мэнли, выступая перед слушателями Канадского института стратегических исследований в 2001 г., подробно остановился на спорных аспектах канадско-американских отношений. В частности, речь идет о полном запрещении противопехотных мин (ППМ) и планов создания НПРО. Основной акцент министр сделал на отсутствие желания американской администрации и государственного департамента обсуждать актуальные проблемы в области международной безопасности. Вместо этого Соединенные Штаты принимают решения в одностороннем порядке, исходя лишь из своих национальных интересов.

Дж. Мэнли также подчеркнул, что на переговорах Вашингтон проявил несогласие с внешнеполитическими установками Канады в отношении многостороннего подхода к решению международных вопросов, обеспечения безопасности личности и установления глобальной юрисдикции Международного уголовного суда.

Однако противоречия между Канадой и США никогда не угрожали политическим интересам Канады, и подобные трения не могут изменить добрососедские взаимоотношения между двумя странами. В целом отношения Канады и США базируются на основе общих интересов и ценностей демократического плана, прав человека, верховенства закона и свободного рынка.

Вместе с тем в последнее время канадское руководство начало уделять все большое внимание европейским и азиатским государствам. В основе развития отношений между Россией и Канадой появилась объективная взаимная заинтересованность. Подтверждением этому служит доклад «Канада, Россия и Украина: выстраивая новые отношения»^[149], выпущенный сенатским комитетом по иностранным делам парламента Канады в 2002 г. Документ стал первой исследовательской работой о России, опубликованный канадским парламентом за все время его существования.

В парламентском докладе дается оценка российско-канадским отношениям в первое десятилетие после распада Советского Союза и отмечается перспектива развития взаимодействия России и Канады, а также двусторонним связям в период правления В. Путина. Кроме того, в документе анализируются положительные изменения российской внешней политики по отношению к странам Западного полушария. Особое внимание уделяется существенному улучшению российско-американских отношений после 11 сентября 2001 г. и согласию российской стороны присоединиться к международной антитеррористической коалиции, активное участие в которой принимает Канада.

Впервые в правительственных официальных документах Канады Россия рассматривается как основной игрок на энергетическом рынке Европы, одним из крупнейших в мире экспортеров нефти и активный участник проекта Международной космической станции. В целом в докладе положительно оценивается внешнеполитический вектор президента Российской Федерации В.

Канадская стратегия в отношении России разделена в документе на пять ключевых направлений: помощь в реформировании законодательной системы РФ; укрепление двусторонних экономических отношений; проблемы безопасности; развитие Севера и иммиграция. Интересно отметить, что на слушаниях канадского парламента экспертами преимущественно обсуждались три вопроса – американская противоракетная оборона администрации Буша, расширения НАТО на Восток и война в Чечне. По окончанию слушаний члены сенатского комитета отказались давать рекомендации по вопросам безопасности того или иного направления и решили подготовить появление обещанной официальной «Белой книги» канадского правительства по вопросам обороны.

Результаты исследования, приведенные в докладе, сводятся к тому, что Канада должна выстроить долгосрочную политику в отношении России, уделять большее внимание российским регионам, значительно увеличить размер ассигнований на программу технической помощи КАМР и координировать усилия в области освоения Севера.

Необходимо отметить, что появления столь значимого документа для России не может гарантировать реальной корректировки канадского курса. Все рекомендации относительно тех или иных направлений доклада должны быть согласованы на правительственных заседаниях. К тому же спустя несколько месяцев Канада также объявила о пересмотре политики в области обороны страны. Очевидно, что обсуждение парламентариями двух документов не случайность и действия по некоторым направлениям канадской внешней политики кажутся своевременным и уместным.

Однако российские исследователи высказывают и ряд замечаний к парламентскому докладу. Во-первых, на содержание документа, по их мнению, оказал влияние так называемый «американский фактор» в российско-канадских отношениях, хотя канадская сторона это категорически отрицала. Что примечательно, доклад имеет целую главу, посвященную различным аспектам российско-американских отношений после 11 сентября 2001 г.

Во-вторых, мнения экспертов по Восточной Европе и России из числа российских соотечественников не заслушивались, так, как это делалось, например, в случае со специалистами из Соединенных Штатов.

Другой, не менее важный вопрос, который неизменно стоит в российско-канадской повестке дня, связан с продвигаемой Канадой на международной арене концепцией «безопасности личности» (human security).

Данный термин начали использовать в практике международного права в середине 1990-х гг. в связи с появлением доклада о развитии людских ресурсов в рамках Программы развития ООН (ПРООН)^[152].

Термин «безопасность личности» - это расширенное трактовка понятия «международная безопасность», которая имеет гуманитарную направленность. В его содержание включены не только угрозы военных конфликтов, но и нарушение прав личности, экономическая безопасность государства, проблема наркотического трафика и прочие факторы, оказывающие воздействие на благополучие личности.

С приходом на пост министра иностранных дел Канады Л. Эксуорси продвижение этой концепции стало основным направлением канадского МИД. С течением времени первоначальные идеи доклада ООН заметно изменились. Вскоре Л. Эксуорси – глава канадского внешнеполитического ведомства – представил общественности две программы: «Безопасность личности: безопасность людей в меняющемся мире»^[153] и «Свобода от страха: внешняя политика Канады для безопасности личности»^[154].

Основная идея концепции заключается в том, что с развалом биполярной системы международные отношения претерпели радикальные изменения, а именно: тенденция глобализации все более девальвирует понятие независимости и суверенитета государства. Характер современных конфликтов сместился с международного уровня до регионального. Около 80% погибших гражданского населения в период военных действий приходится на локальные войны.

Канадские эксперты, занимающиеся разработкой концепции безопасности личности, определили следующие ключевые направления в ее реализации. К ним относятся разоруженческое (полный запрет противопехотных мин и усиленный контроль за оборотом легкого и стрелкового оружия), экономическое (борьба с финансовыми преступлениями и коррупцией, «разумные санкции» - smart sanctions, противодействие незаконной торговле алмазами), гуманитарное (защита мирных жителей в период вооруженных конфликтов) и правоохранительное (борьба с незаконным оборотом наркотиков и терроризмом) направления.

При этом запрет одного из самых дешевых и часто используемых видов оружия – противопехотных мин – вызвал у канадского правительства особую тревогу. К концу 1990-х гг. международное сообщество осознало, что полного и всестороннего запрета на противопехотные мины на многосторонней основе добиться трудно.

Деятельность организации Международной кампании за запрет противопехотных мин (МКЗПМ), образованной в 1992 г. и объединившей около 1200 НПО в 60 странах, была мало результативна. Канада приложила достаточное усилие для координации деятельности стран-участниц в создании специализированного фонда и агентства по разминированию. Во многом благодаря канадской стороне к началу 2000-х гг. вступил в силу «Договор о запрещении использования, производства, передачи и хранения противопехотных мин», вслед за которым началось осуществление программы МКЗПМ мониторинга процесса подписания, ратификации и выполнения условий договоренностей^[155].

По замыслу канадского МИДа, реализация концепции должна осуществляться преимущественно в странах Латинской Америки и Африки. Также концепция предполагает различные формы международного и регионального взаимодействия в русле обеспечения безопасности по линии Арктического совета.

В 2000 г. Канадское правительство создало специальный фонд с ежегодным бюджетом в 10 млн. долл. США для обеспечения финансовой поддержки проектов, касающихся безопасности личности.

В целом, разрабатывая концепцию, Оттава попыталась переосмыслить новую международную обстановку, сложившуюся после распада Советского Союза, и определить место Канады на современной международной сцене. Документ содержит объективную оценку состояния глобальной политики и имеет выраженную гуманистическую окраску. Однако в тексте документа подчеркивается, что Канада не исключает применение военной силы за пределами государства и призывает международное сообщество принимать все имеющиеся меры для обеспечения безопасности людей^[156].

Концепция «безопасность личности» предусматривает разработку целого комплекса норм международного права в различных областях международной деятельности. Речь идет о прекращении незаконной торговли стрелковым оружием, создании правового института по принятию участия НПО в обсуждении и реформировании международных отношений, а также пересмотр 2 статьи I главы Устава ООН «О государственных принципах суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства»^[157].

Канадская делегация в ООН открыто поддерживала доктрину «ограниченного национального суверенитета», отмечая при этом, что национальный суверенитет – это не щит против вмешательства извне в случае нарушений безопасности личности^[158]. По инициативе Канады также была сформирована Специальная комиссия ООН по гуманитарной интервенции и суверенитету^[159].

Интересно отметить, что внешнеполитическая стратегия Оттавы того времени и концепция безопасности личности носили яркий индивидуальный отпечаток, связанный с именем главы МИД Канады Л.Эксуорси. Специалисты в области международных отношений срок полномочий Л.Эксуорси в качестве министра иностранных дел Канады (1996-2000) уже назвали «эрой Эксуорси»^[160]. Однако после его ухода с поста главы внешнеполитического ведомства эта концепция начала стремительно терять свою популярность в международной деятельности.

Институционально-правовое сопровождение в сфере невмешательства в конфликты является, своего рода, визитной карточкой канадской дипломатии. На «Саммите тысячелетия» «Большой восьмерки» в 2000 г. Канада предложила создать экспертную Комиссию по вмешательству и государственному суверенитету, в работе которой предусматривалось участие представителя с российской стороны^[161].

Необходимо ответить, что Россия приветствовала канадские инициативы, однако на переговорах ей важно было достичь общего понимания в вопросах допустимости и применения силы в международных конфликтах. Именно поэтому Россия выступила со своей инициативой по разработке документа «Концепция мира в XXI веке», в которой прописывались нормы поведения государств с учетом новой международной обстановки.

На «Саммите тысячелетия» Россия также предлагала определить критерии применения силы, как в условиях гуманитарной ситуации, так и глобализации в целом.

Вопросы международной безопасности Россия и Канада обсуждались не только на многосторонней основе, но и на двухсторонней, в частности, в рамках официального визита «Сборная Канада» премьер-министра Ж. Кретьена. Встреча состоялась в Москве в феврале 2002 года. В ходе российско-канадских консультаций стороны обменялись мнениями по широкому спектру вопросов и подтвердили взаимную заинтересованность в дальнейшем развитии политического диалога.

Результаты переговоров показали, что подходы партнеров по ключевым глобальным и региональным вопросам, включая укрепление стратегической стабильности, разоружения, нераспространения ОМУ (в рамках программы «Глобальное партнерство») и противодействие международному терроризму, достаточно близки. Особое внимание сторон было приковано к укреплению международно-правовой базы формирования антитеррористической коалиции, которая предполагала недопустимость односторонних силовых действий^[162].

Официальный визит Ж. Кретьена в Россию сыграл важную роль в дальнейшем развитии программы «Глобальное партнерство» (ГП). Премьер-министр пообещал увеличить ассигнования до 5 млн. долл^[163]. на российскую программу уничтожения химического оружия (в 2000-2001 гг. было выделено лишь 350 тыс. долл.). В связи с этим в российско-канадском Плане совместных действий по расширению двустороннего сотрудничества В. Путин и Ж. Кретьен подчеркнули, что стороны и далее будут поддерживать сотрудничество в области утилизации ОМУ и уничтожения химического оружия^[164].

В ходе двусторонних переговоров в Москве также было принято российско-канадское заявление о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии^[165].

Опираясь на Соглашение о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии, которое было подписано в Москве 20 ноября 1989 года, партнеры договорились расширить спектр взаимодействия за счет создания инновационных атомных реакторов и обеспечения их безопасности, использования реакторов в коммерческих целях и предоставления услуг по обогащению урана^[166].

Дело в том, что террористические атаки 11 сентября 2001 г. существенно изменили повестку дня в международных отношениях. Так, вопросы безопасности и противодействия терроризму вышли на первое место. Западное сообщество было серьезно озабочено огромными запасами ОМУ в странах бывшего СССР, в результате чего на саммите «G-8» в Кананаскисе в 2002 г. лидеры стран объявили о создании «Глобального партнерства против распространения оружия и материалов массового уничтожения». На реализацию различных проектов в области нераспространения оружия массового уничтожения и разоружения на территории России страны «Большой восьмерки» договорились выделить в период 2002-2012 гг. 20 млрд. долл. США.

Инициатива по оказанию помощи России в этой сфере существовала задолго до саммита в Кананаскисе. Американская программа Нанна-Лугара «Совместное уменьшение угрозы» (Cooperative Threat Reduction) предполагала уничтожение ядерных вооружений Советского Союза, однако она оказалась менее масштабной, чем канадская.

Не менее значимым событием в двустороннем взаимодействии сторон стало принятие В. Путиным и Ж. Кретьеном «Российско-канадского Плана совместных действий по расширению двустороннего сотрудничества» в феврале 2002 г^[167]. План предполагал развитие отношений по широкому кругу вопросов, рассчитанных на долгосрочную перспективу. В рамках партнерства в ключевых интеграционных объединениях стороны договорились обеспечивать стабильность и процветание в мире, создавать условия для свободных рыночных отношений и верховенства закона. Особое внимание было уделено Арктическому региону, где партнеры обязались координировать усилия в сфере его освоения и защиты окружающей среды.

На следующем саммите «клуба лидеров» в Си-Айленде, который проходил в июне 2004 г., Россия и Канада подписали межправительственное соглашение, позволяющее регулировать правовые отношения участия канадской стороны в осуществление приоритетных направлений программы «Глобальное партнерство» на территории России^[168].

После его подписания Оттава получила льготы, которые были одобрены странами «G-8» на саммите в Кананаскисе. Согласно ст. IX, п.1,2, Россия освобождала канадскую помощь, поступающую по линии программы «Глобальное партнерство», от таможенных пошлин и налогов на прибыль. В соглашении особо подчеркивается, что льготное налогообложение является обязательным условием сотрудничества, без которого проект не может существовать.

В соответствии с настоящим документом (ст. XVI, п. 3), Россия также отказывалась от возбуждения судебных разбирательств в отношении сторон, которые оказывали содействие в реализации проекта на территории России.

В октябре 2004 года президент РФ В. Путин принимал в Москве нового премьер-министра Канады П. Мартина. За прошедшие годы взаимодействие в формате «Путин-Кретьен» приобрело достаточно устойчивый характер, поэтому российское правительство в Кремле ждало от Мартина продолжения аналогичного сотрудничества.

В ходе двусторонних переговоров стороны приняли «Совместное российско-канадское заявление о сотрудничестве в борьбе с терроризмом»^[169]. Главы двух северных стран подчеркнули, что намерены и дальше укреплять российско-канадское антитеррористическое взаимодействие в рамках ООН, а также других международных, региональных и интеграционных объединений.

При этом основной акцент ставился на скорейшее присоединение остальных государств-членов ООН к международным антитеррористическим конвенциям и протоколам, а также на неукоснительное выполнение резолюций Совета Безопасности ООН, включая Резолюции 1373. В свете этого большое значение также имеют резолюции 1540 и 1566 СБ ООН, направленные на недопущение попадания ОМУ и средств его доставки в руки террористов.

На встрече с премьер-министром Канады В. Путин также поддержал идею создания «большой двадцатки», в которой могли бы принять участие лидеры региональных держав, таких как Бразилия, Индия, ЮАР и Китай.

В начале 2005 г. в канадском обществе наблюдалась заметная интенсификация противоречий относительно участия страны в ПРО.

По данным исследовательской компании «Compas Inc», около 85% руководителей канадских корпораций считают, что отказ от участия Оттавы в американской ПРО может нанести серьезный ущерб канадско-американским отношениям. Ухудшение двустороннего политического взаимодействия, по их мнению, повлечет за собой сокращение рабочих мест в оборонной и аэрокосмической промышленности страны^[170].

Необходимо отметить, что вопрос о присоединении Оттавы к программе ПРО, вызвал серьезные дискуссии в канадском парламенте. Впоследствии отказ от участия Канады в ПРО стал очередным крупным конфликтом с Соединенными Штатами за последние несколько лет (после отказа Оттавы принять участие в иракской кампании).

Вопросы безопасности достаточно ясно звучали в рамках официального визита С. Харпера в Санкт-Петербург в июне 2006 года. В ходе переговоров стороны приняли «Совместное заявление президента Российской Федерации В. Путина и премьер-министра Канады С. Харпера о российско-канадских отношениях» и «Совместное заявление о российско-канадском сотрудничестве в области энергетики»^[171].

Партнеры подчеркнули необходимость в двустороннем взаимодействии в области безопасности и борьбы с терроризмом, в том числе в рамках ключевых международных форумов. В частности, речь шла о сотрудничестве российской стороны со странами НАТО в Афганистане, транзите гуманитарных грузов через российскую территорию и совместных усилиях в борьбе с наркотрафиком в регионе и приграничных зонах.

Принимая заявление о российско-канадских отношениях, В. Путин и С. Харпер подвели итоги работы в рамках программы «Глобальное партнерство против распространения оружия и материалов массового уничтожения». Данная программа в период с 2002 по 2006 гг. показала ощутимые результаты по уничтожению ядерных вооружений, доставшихся современной России от Советского Союза. Эта встреча стала крупномасштабной международной инициативой, которая внесла значительный вклад в укрепление как международной, так и региональной безопасности.

Отвечая на вопросы журналистов канадского телеканала «CTV», В. Путин также затронул вопрос о необходимости усиления международного сообщества в рамках «G-8» относительно распространения оружия массового уничтожения и средств его доставки. В первую очередь, это касалось ядерных программ Ирана и Северной Кореи. В связи с этим В. Путин призвал партнеров по «клубу» не допускать ошибочных решений в санкциях и попытках поиска ядерного оружия на территории вышеназванных стран. Как утверждал В. Путин, «мы не можем всем странам мира, не входящих в ядерный клуб, закрыть путь к ядерным технологиям, особенно в мирных сферах использования» ^[172].

В качестве решения этой проблемы российская сторона неоднократно предлагала создать легитимные условия по обеспечению доступа к современным ядерным технологиям тем странам, которые в них нуждаются. В данном случае речь идет о сети международных центров по обогащению урана и переработки использованного ядерного топлива.

Ранее уже появлялись отклики на российскую инициативу. Так, Оттава приняла решение возобновить прерванные в 1970-х гг. поставки Индии ядерных материалов. Это принципиальное решение было достигнуто в ходе официального визита в Канаду главы МИД Индии Н. Сингха. Индия взяла на себя обязательство четко разграничивать военные и гражданские ядерные объекты^[173].

26 января 2005 г. в Монреале в рамках программы Международной космической станции (МКС) состоялась встреча глав 5 национальных космических агентств: России, США, Канады, Японии и ЕС. В ходе переговоров обсуждались проблемы безопасности в космическом пространстве, а также технические вопросы организации и возобновления испытательных полетов американских «шаттлов», которые не проводились после катастрофы в феврале 2003 г.

В этой связи руководитель Канадского космического агентства М.Гарно заявил, что в конце 2005 г. на МКС прибудет канадский «шаттл» с астронавтами. При этом он отметил значительный вклад Канады в повышение уровня безопасности полетов на «шаттлах», т.к. она разработала специальное оборудование для внешних корпусов этих космических кораблей^[174].

В 2007 г. Россия и Канада на космодроме Байконур успешно провели запуски российской ракеты-носителя «Протон-М» и «Союз-ФГ» с канадским спутником дистанционного зондирования поверхности Земли «Radarsat-2», который был предназначен для мониторинга районов Арктического региона.

В целом с приходом нового канадского правительства во главе с консерватором С. Харпером проблемы международного терроризма, сотрудничество в области утилизации ОМУ и уничтожения химического оружия, политика в отношении так называемых «нестабильных» и «несостоявшихся» государств, стали основными направлениями внешнеполитической деятельности Канады с Россией.

В условиях стремительно меняющегося мира правительство С. Харпера выработало новую стратегию участия Канады в решении современных международных вопросов. Осуществление этой стратегии связывают с реализацией подхода «diplomacy, development, defence» - «комплексный подход», предполагающий внешнеполитические усилия по трем векторам: обеспечение обороны и безопасности, установление дипломатических контактов и применение инструментов дипломатии, координируя действия Министерства иностранных дел и международной торговли (МИДиМТ), Минобороны и Канадского агентства по международному развитию^[175].

Таким образом, отношения России с Канадой имеют развитую международную договорную основу, включая политический Договор о согласии и сотрудничестве от 19 июня 1992 г., а также серию экономических соглашений (о торговых отношениях, об экономическом сотрудничестве и др.) и об отраслевом взаимодействии (Арктика и Север, воздушное сообщение и др.).

Представляется, что на формирование международных договорных основ между Россией и Канадой влияние оказало международное сообщество, а стало быть, и международное право. Как тонко подметил профессор Г.И. Тункин, «согласование воль государств в процессе создания норм международного права - это борьба и сотрудничество государств».^[176] Очевидно, что договорное сотрудничество России и Канады - процесс особенно сложный и во многом политизированный.

В целом, российско-канадские отношения в начале XXI века достаточно наглядно отражают позиции руководства двух стран в развитии международных отношений в будущем, ключевых интеграционных объединений и использовании национальных вооруженных сил. На сегодняшний день на пути успешного развития двустороннего политического диалога между Россией и Канадой по вопросам международной безопасности существуют некоторые трудности. Они обуславливаются, прежде всего, тяжелым наследием «холодной войны», продолжительным идеологическим противостоянием между Западом и Востоком, украинским кризисом, а также военно-политической стратегией НАТО, участницей которого является Оттава. Однако предпочтения партнеров в решении международных вопросов правовыми методами дают нам все основания для определенного оптимизма при прогнозировании будущего развития российско-канадских отношений в сфере международной и региональной безопасности.