§ 3. Первый конституционный вопрос в эпоху Великихреформ Александра II: особенности решения

Любые идеи ограничения власти для гарантии прав и свобод граждан обретают материальную силу только в особых социальных условиях, делающими возможным постановку конституционного вопроса.

По нашему мнению, такие условия впервые сложились в Российской империи только в эпоху Великих реформ, поскольку именно тогда были заложены основы формирования бессословного гражданского общества в Российской империи. Манифест 19 февраля 1861 года, в котором объявлялась отмена крепостного права в России, сопровождался пакетом законодательных актов, устанавливающих правовую основу и условия выхода из крепостной зависимости. Однако все эти нововведения сопровождались многочисленным волнениями крестьян, поскольку реформа была проведена таким образом, что из внеэкономической зависимости бывшие крепостные попадали в финансовую кабалу. Также в 1861-63 годах произошло крупное восстание в Польше, подавление которого тяжело далось царской армии.

На этом фоне Александр II поручил министру внутренних дел П.А. Валуеву подготовить проект государственных реформ, в результате чего появилась Записка о реформе Государственного совета. В ней дается интересный анализ положения дел в Российской империи того времени.

Прежде всего, министр внутренних дел отмечает неблагоприятную международную обстановку вокруг подавления польского восстания. Понимая, что ведущие европейские державы того времени после поражения в Крымской войне фактически оказывают и политическое, и военное давление на Россию, П.А. Валуев четко видит, что это все возможно из-за внутренней слабости государства российского. И слабость эта состоит в том, что коренной русский народ имеет меньше прав и свобод чем вечно бунтующие поляки или чем прибалты и финны. Поэтому обращаясь к Александру II, он просит: «Даруйте любезноверной Вам верноподданной России политическое первенство перед крамольную Польшей. Дайте России, на пути развития государственных учреждений, шаг вперед перед Польшей. Вы тогда еще теснее сдвинете вокруг Себя всех Ваших верных подданных».^{[112] [113]}

Что конкретно имелось в виду? Министр внутренних дел поясняет: «... Во всех Европейских государствах разным сословиям предоставлена некоторая доля участия в делах законодательства или общего государственного управления и что если так везде, то так должно сбыться и у нас. Установление начал сего участия считается признаком политического совершеннолетия». П.А. Валуев констатирует, что эта мысль довольно широко распространена в обществе, и что промедление с разрешением данной коллизии в сфере государственного управления способствует радикализации части населения. При этом он особо подчеркивает: «Мысль о некотором участии в делах законодательства и общего государственного хозяйства не заключает в себе посягательства на Верховные права Самодержавной власти Вашего Величества».^[114] К чести министра внутренних дел он понимал теснейшую связь между правами участия во власти и чувством гражданской солидарности и патриотизма.

При этом главными принципами, на основе которых можно было бы реализовать эту идею, по мнению П.А. Валуева, «должны быть следующими:

1. Означенное участие должно быть только совещательное.

2. Собрание представителей должно быть приурочено к Государственному совету потому именно, что и он имеет только совещательное участие в разрешении подведомственных ему дел.

3. Участие сословных или земских представителей обнимает вопросы законодательные и распространяется на главные вопросы по части государственного хозяйства, как то: на рассмотрение государственной приходно-расходной сметы и на установление новых налогов.

4. Представители земства или сословий призываются из всех частей Империи, кроме Царства Польского и Великого Княжества Финляндского.

5. В тех частях империи, где имеют быть введены в действие земскохозяйственные учреждения, представители избираются местными земскими собраниями. В прочих областях для их выбора устанавливаются особые правила.

6. Призыв представителей в Государственный совет совершается не

прежде, как по введении в действие новых земско-хозяйственных

учреждений».^[115]

На основе этих принципов П.А. Валуев подготовил Проект нового Учреждения Государственного Совета.^{[116] [117]} В нем предполагалось ввести ежегодно созываемые императорскими указами Съезды государственных гласных с целью «обсуждения дел, подлежащих рассмотрению Государственного Совета». Количество государственных гласных определялось в 151 человек, из которых 107 человек должны были избираться на губернских земских собраниях; третью часть состава государственных гласных составляли назначенные императором лица.

Съезд гласных имел право представлять свои заключения на рассмотрение Государственного совета.

Гласные, избираемые земскими собраниями, должны были, согласно §26 Главы I, избираться на три года, причем пассивным избирательным правом обладали не только члены губернского земского собрания, но лица, могущие участвовать в выборах уездных гласных. Аналогичный порядок был предусмотрен и для городов.

Глава II Проекта была посвящена предметам ведения Государственного совета.

Так, §47 определял, что Государственный совет без участия государственных гласных рассматривает вопросы войны и мира, дела о толковании законов, а также принятия чрезвычайных мер. В перерывах между съездами гласных можно было рассматривать сверхсметное финансирование расходов (кредиты), все дела об отчуждении в частное владение имущества казны; компенсация частным лица за изъятия в казну имущество, а также права на занятии предпринимательской деятельностью

Вместе с тем, §48 данной статьи определял, что на рассмотрение Государственного совета с участием государственных гласных поступают все законопроекты по новым предметам и по изменению старых законов, а также ежегодные сметы общих государственных доходов и расходов. Важной частью их компетенции являлось определение уровня и видов налогообложения. При этом §49 изымал из предмета ведения государственных гласных вопросы, по которым уже есть решения министров или императора, а также вопросы военного законодательства.

Достоинством проекта П.А. Валуева является детальное описание порядка производства дел в Государственном совете и взаимоотношений с министерствами. Естественно, последнее слово в выборе формата этих взаимоотношений оставалось за высшей бюрократией.

Глава IV Проекта определяла «пространство власти и образ действия Государственного совета». Так, §167 устанавливала, что все законы предполагаются и рассматриваются в Г оссовете, а потом санкционируются Самодержавной властью. При этом §168 четко указывал, что члены Госсовета пользуются полной свободой мнений и обязаны вникать в суть рассматриваемых законопроектов, а также четко формулировать свои предложения и решения.

Однако инициатива внесения законопроектов принадлежала министерствам. Могли также рассматриваться обращения земств с ходатайствами об удовлетворении их нужд (п.10 §48). Любопытно также, что §75 не предусматривал рассмотрения на общих собраниях разъяснения законов, а также проблем правоприменения, если они требовали принятия новых законов.

Оценивая данный Проект в целом можно сказать следующее. П.А. Валуев совершенно точно определил слабое место государственного управления Российской империи - отсутствие опоры власти на общество. Предложил же он в духе своего времени для преодоления раскола вовлечение народных представителей в законосовещательную деятельность и в сферу контроля над государственными финансами. Конечно, данный проект не предусматривал ограничения самодержавной власти и фактически все рычаги управления российским государством оставлял в руках бюрократии. Но он мог вполне стать первым шагом на пути конституционализации российской власти. Продолжение Великих реформ и успешное подавление польского восстания снизило актуальность данного проекта в глазах Александра II и его окружения, а его реализация была отложена и сам проект забыт.

Однако к концу 70-х годов XIX века нерешенный конституционный вопрос обострился, сопровождаемый разгулом терроризма против высших государственных чиновников и самого царя. В 1865 и 1867 годах земство Санкт-Петербурга уже просило правительство разрешить создание всероссийского земского органа и участие земств в законодательной деятельности. Как известно, Указ 1864 года о земстве не предусматривал такого органа из опасения, очевидно оправданного, что его собрания превратятся в антиправительственные форумы. Правительство ответило на эти просьбы закрытием санкт-петербургского земства и ссылкой некоторых его лидеров.^{[118] [119]} В 1866 году верховная власть наделила губернаторов правом дисквалифицировать избранных земских депутатов, которые, по их мнению, были «неблагонадежными».

Великих реформ российской властвующей элитой того времени С.А. Муромцев писал: «В 1864 году в России было провозглашено отделение власти судебной от административной, а уже в 1879 году мировые судьи были поставлены под censura morum губернаторов. В 1864 году русскому обществу даровано самоуправление, а в 1879 году та же цензура, только в более явной форме, распространена и на земских деятелей».^{[120] [121] [122]} Хотя при этом, как позднее признавал С.Ю. Витте: «Все понимали, что раз правительство решило завершить земскую реформу, то, значит, оно решило дать конституцию». Как справедливо заметил по этому поводу Р. Пайпс: «Великие реформы страдали от глубоких противоречий, о которых те, кто находится у власти, похоже, и не подозревали: реформы были несовместимы с самодержавным режимом, который настаивал, чтобы все начинания, касающиеся общественной жизни, исходили от верховной власти. Поэтому неудивительно, что почти с самого начала новые институты столкнулись с укоренившимися бюрократическими интересами, и что бюрократия неизменно выходила победительницей из этих

- 3

столкновений».

В чем причина такой остроты конституционного вопроса, и каков был ответ Александра II на эти вызовы?

По мнению современника той эпохи Б.Н. Чичерина, в России того времени сложилась своеобразная патовая ситуация: «Все понимают, что внешнее положение России зависит, прежде всего, от ее внутреннего развития... Правительство, бессильное в своем одиночестве, взывает к содействию общества; последнее, со своей стороны, сознавая собственное свое бессилие, всего ожидает от правительства».^{[123] [124] [125]} Единственным выходом из сложившегося положения этот мыслитель видел в том, чтобы создать новый государственный орган, который смог бы соединить правительство и общество.

Сам Б.Н. Чичерин полагал, что конституционный вопрос был поднят вслед за освобождением крестьян. «Для всякого просвещенного человека не может быть ни малейшего сомнения в том, что все народы, способные к развитию, рано или поздно приходят к представительному порядку. Свобода составляет один из самых существенных элементов, как общественного благосостояния, так и политического могущества, а свобода естественно неудержимо ведет к участию народа в решении государственных вопросов».² Этому осознанию также способствовало появление журналистики и распространение печати. По мнению этого русского правоведа, «там, где обществу предоставлено думать и говорить об общих делах, где оно может высказывать свои желания и требования и в выборных учреждениях, и в печати, там оно неминуемо приходит к потребности перевести свои мысли в дело и участвовать в решении

з

важнейших для него вопросов». Однако, без ценностного консенсуса на базе определенной теоретической парадигмы правосознания невозможно построение эффективного государства, которое бы сочетало защиту свободы и сильную власть.

Возникает вопрос, а как без потрясений разрешить эту коллизию между самодержавием и обретением чувства собственного достоинства подданными российского императора? В этой связи великий русский мыслитель полагал, что России необходимо следовать примеру Англии. Для чего необходимо, во-первых, чтобы император перестал опираться только на бюрократию, и обратил внимание на дворянство, которое играло двойственную роль. С одной стороны, оно всегда служило опорой самодержавия и кадровым резервом для государственного аппарата. А с другой стороны, дворянские привилегии являются единственным в российских условиях источником, из которого могут органично развиться (а не рецептироваться) представления о субъективных правах, свободе и человеческом достоинстве. Трагический разрыв самодержавия с дворянством начался после восстания декабристов, когда Николай I разочаровался в либеральном дворянстве. Б.Н. Чичерин провидчески по этому поводу пишет: «Для того чтобы демократия могла исполнить свое настоящее назначение, необходимо, чтобы она была воспитана под влиянием свободы, а первоначальное развитие свободы всегда и везде происходит в среде высших классов...».^[126] Введение бессословного гражданства в России того времени (что ярче всего выразилось в судебной и военной реформах) открыло перед страной, по мнению Б.Н. Чичерина, две возможности: демократического цезаризма, ярким примером была Франция времен Наполеона III, или конституционного порядка, примером чего являлась Англия. Но, к сожалению, Александр II был непоследователен. С одной стороны, он ввел гражданское равенство, но не дал политических прав. Он не понимал, что «равенство без свободы не возвышает, а уничтожает людей.».^[127] Именно поэтому русское общество того времени непоследовательность реформ восприняла как издевательство над собой, и эта фрустрация нашла себе выход в разгуле терроризма

Во-вторых, Б.Н. Чичерин был убежден в том, что «соответствие прав обязанностям служит. самою надежной гарантией против революции, ибо

в этом заключается единственное основание всякого законного порядка».^{[128] [129]} При этом надо иметь в виду, что «всякий сколько-нибудь образованный человек хочет нести общественные тяжести не иначе, как сознательно и свободно, то есть, проверив общественные нужды и убедившись в правильности употребления средств». Иначе говоря, Б.Н. Чичерин связывал начало конституционализма с вопросами налогообложения. При этом необходимо иметь в виду, что самыми крупными налогоплательщиками всегда являлись представители аристократии, поскольку в то время прямыми налогами облагалась только недвижимость. Именно поэтому первые идеи конституционализма зарождаются в этой среде. Как пишет сам русский правовед: «... по самому существу своему, вопрос податной неразрывно связан с вопросом конституционным».^[130] Такие идеи не могли появиться среди низших классов, поскольку они были бесправны и задавлены тяготами жизни.

По вышеуказанным причинам Б.Н. Чичерин полагал, что конституционный вопрос того времени может быть разрешен только введением ограниченной монархии. Причем делать это можно было постепенно, создав сначала законосовещательный орган из народных представителей. Без представительных органов самодержавие просто теряло свою связь с обществом, свою легитимность (или нравственную силу, по терминологии Б.Н. Чичерина). Тревожным симптомом этого, по его мнению, было распространение социализма среди молодежи и политический террор против чиновников. А высшей его точкой, своего рода апогеем, стало оправдание Веры Засулич судом присяжных.^[131]

В обстановке индивидуального террора против представителей власти и в условиях общественного осуждения царское правительство чувствовало себя загнанным в угол, поскольку исповедуя принцип законности, оно не могло наказать террористов, основываясь на действующем законодательстве. Присяжные суды систематически отказывались поддерживать гособвинение по политическим мотивам. Выход император и его окружение нашли не в том, чтобы продолжать реформы и идти, согласно советам известных ученых того времени, по пути конституционализации своей власти, а в том, чтобы обходить те самые законы, которые преподносились как милость Государя. Широко начала использоваться внесудебная расправа. Новые учреждения, которые являлись символом гражданской активности, передавались под надзор чиновников. «Еще дальше шел неопубликованный и по сей день секретный циркуляр от 01.09.1878 г., перечислявший строгие превентивные меры и уполномочившие членов жандармского корпуса, а в их отсутствие и членов полиции, задерживать и даже административно ссылать любое лицо, подозреваемое в политических преступлениях. Для того чтобы сослать кого-либо в соответствии с этими инструкциями, жандармерия и полиция нуждались лишь в одобрении министра внутренних дел или шефа жандармов; не было необходимости испрашивать санкцию прокурора».^[132]

Отдельно стоит остановиться на внешнеполитическом факторе, способствовавшего постановке конституционного вопроса в эпоху Великих реформ. Этот аспект конституционного вопроса в пореформенной России, к сожалению, очень плохо освещен в отечественной научной литературе. А между тем, на этот фактор как на один из важнейших для общественного мнения, указывал еще С.А. Муромцев, который писал: «Русское общество, не менее Болгарии, созрело для свободных учреждений и чувствует себя униженным, что его так долго держат в опеке».^{[133] [134]} Обоснованность этих претензий признавал и известный монархист Л. Тихомиров, который писал: «Русское правительство не усомнилось воздвигнуть государственное устройство нового княжества [Болгарии - В.В.К.] именно на конституционных началах, тем самым молчаливо признавая их превосходство для устроения страны. Но в таком случае естественно рождается мысль, почему же парламентских учреждений не имеется у нас?». Об этом же прямо в 1879 году земство Тверской губернии открыто заявило, что если освобожденные болгары достойны элементарных прав и свобод, то еще больше их заслуживает народ-освободитель.

Как известно, 3 марта 1878 года, сразу же после подписания Сан- Стефанского мирного договора, указом Александра II на территории Болгарии было введено временное русское управление сроком на два года. Основными его целями были восстановление в стране мирной жизни и подготовка к возрождению болгарской государственности, главным образом - к выборам в Учредительное собрание. Уже 10 февраля 1879 г. в средневековой столице Болгарии, в городе Велико-Тырнове, было торжественно открыто Учредительное собрание страны. Из 229 его членов 80 были избраны по мажоритарной системе, 117 получили мандаты в силу занимаемой должности, 19 были назначены князем А.М. Дондуковым- Корсаковым (императорский комиссар, которому на тот момент принадлежала Верховная власть), и еще 5 представляли различные общественные организации. В результате работы Учредительного собрания был принят проект Конституции, разработанный в канцелярии князя Дондукова-Корсакова с участием как болгарских, так и русских специалистов. Это случилось 16 апреля 1879 года. Первая Конституция Болгарии по месту работы Учредительного собрания была названа Тырновской.^[135]

Основополагающий акт болгарского государства формально соответствовал Берлинскому договору 1878 года. Страна провозглашалась частью Османской империи, самостоятельной во внутренних делах, но не имеющей права на внешнюю политику. Главой государства являлся князь, обязательно православный. Монарх обладал широкими полномочиями: формировал правительство и назначал его председателя, мог распускать парламент - Народное собрание, обладал правом вето на его решения, провозглашался верховным главнокомандующим вооруженными силами Болгарии (им иметь разрешалось) и возглавлял судебную власть. Монарх был неприкосновенен как в течение своего правления, так и после отречения от престола, если такое случалось.

Основным законодательным органом государственной власти Тырновская конституция провозглашала однопалатный парламент - Народное собрание. Он избирался напрямую гражданами, достигшими 21 года; депутатами могли стать граждане мужского пола, достигшие 30летнего возраста.

Различались обыкновенные народные собрания и Великие народные собрания. Первые избирались только мужчинами, один депутат представлял 10000 жителей (не только обладающих правом голоса). Они принимали большинство решений, связанный с жизнью государства: вводили и отменяли налоги, утверждали бюджет, ведали вопросами войны и мира, уголовным и гражданским правом, определяли административнотерриториальное деление страны и т.д.

Великие народные собрания принимали решения по особо важным вопросам: изменение Конституции, выборы регентов и нового князя при отсутствии наследника, изменение границ Болгарии. Они избирались гражданами обоих полов, по 2 депутата от 10000 человек.

Гарантировалось также широкое местное самоуправление. Признавались права и свободы человека, за исключением религиозных вопросов: на Синод Болгарской православной церкви возлагался контроль над изданием религиозной литературы.

Основным недостатком Тырновской конституции являлся декларативный характер многих ее положений. Например, провозглашалась ответственность министров не только перед князем, но и перед Народным собранием, однако реальных механизмов для осуществления контроля у парламента не было. Не гарантировались также несменяемость и неприкосновенность судей.

Итоги русско-турецкой войны 1878 года, а также исход Берлинского мирного конгресса показали крайнюю неэффективность царской администрации. На этом негативном фоне в недрах самодержавной администрации вновь начинаются робкие попытки самореформирования принципов государственного управления Российской империи. Так, в январе 1880 года Председатель Государственного Совета Великий князь Константин Николаевич подает на имя Александра II Записку о проекте реформ государственного управления.^[136] В ней он констатирует, что в обществе зреет недовольство по поводу способа осуществления государственной власти царской бюрократией. Не удовлетворение нужд общества ведет к тому, что распространяются радикальные идеи, заимствованные с Запада. Великий князь обращает внимание на то, что даже содержащиеся в действующих законах механизмы (право подачи дворянскими собраниями петиций; выбор дворянами депутатов для объяснения ходатайств в правительстве; приглашение общественных экспертов для выдачи заключений в Г оссовет) совершенно не используются бюрократией в процессе государственного управления.

На основе своего анализа Великий князь Константин Николаевич делает следующее заявление: «Я предложил бы воспользоваться ими [существующими правовыми механизмами - В.В.К.] для созыва, по мере надобности, при Государственном совете совещательного собрания из экспертов или гласных, особо избираемых для сего губернскими земскими собраниями и городскими думами наиболее значительных городов. Собранию этому я полагал бы поручить... предварительное рассмотрение законодательных предположений, требующих ближайшего соображения с местными потребностями, а также предварительное обсуждение ходатайств земских и дворянских собраний и городских дум».^[137]

Между тем, по мнению Председателя Госсовета, созыв такого собрания из выборных представителей от земства и городов несет серьезные опасности для спокойной работы правительства в виду того, что существует реальная возможность политизации и радикализации их настроений под воздействием газет и хористов. Поэтому Великий князь Константин Николаевич предлагал запретить выбираться в гласные «присяжным поверенным, их помощникам и ходатаям по судебным делам».^[138] Представляется также важным предложение запретить чиновникам, состоящим на службе, также избираться в гласные. Аргументировалось это тем, что в совещательном органе нужны лица, знакомые с местными делами, а отзывы чиновников всегда могут быть истребованы начальством

Гарантией плодотворной работы гласных является, по мнению Великого князя, малое их число - 46 гласных (35 гласных от губернских земских собраний и 11 гласных от городов). При этом собирать их всех сразу не предполагалось. На совещания должны были приглашаться гласные от тех местностей, ходатайства которых планировалось рассмотреть. Кроме того, «собрания не будут постоянные и не для рассмотрения всех вообще дел, а временные. На срок точно определенный Правительством, с указанием и самих дел, подлежащих обсуждению собрания. Возбуждать вопросы новые или вообще выходить из пределов предположенных вопросов - гласные не должны иметь права».^[139] Предполагалось, что при соблюдении этих условий собрание гласных не будет представлять опасности для Правительства.

А в чем виделась польза от законодательной деятельности гласных? Председатель Г оссовета видел ее в том, «что предложения законодательные должны быть подвергаемы соображению, возможно, многостороннему, т.е. не только с точки зрения высших государственных или научных начал, но также и со стороны возможности и удобства действительного их применения в той или другой местности».^[140]

Таким образом, необходимость реформы системы государственного управления во второй половине XIX века была уже очевидна даже для членов царской фамилии. Но при этом она виделась как отдельные улучшения уже существующего порядка государственной жизни. Гражданская спонтанность не только не приветствовалась, а рассматривалась как прямая угроза деятельности правительства. Поэтому при общем допущении в усеченном виде реализации идеи «народного представительства», которая уже была реализована во всех европейских странах, главный акцент делалась на ограничении компетенции избранных гласных, чтобы не подвергнуть сомнению принцип самодержавия. Это глубокое недоверие власти к обществу ярко проявилось в деятельности министра внутренних дел М.Т. Лорис-Меликова, который в конце царствования Александра II получил фактически диктаторские полномочия. Примечательно, что документы, которые с легкой руки М.М. Ковалевского получили название «Конституция графа Лорис-Меликова», готовились в обстановке террора против представителей госорганов и объявленной народовольцами охотой на царя.

Первый доклад М.Т. Лорис-Меликова Александру II о

предполагаемых реформах государственного управления^[141] был подготовлен через 2 месяца после назначения его главой Верховной распорядительной комиссии, которая получила фактически диктаторские полномочия как в деле борьбы с оппозиционным движениям, так и для подготовки необходимых изменений политической системы. Он считал, что для социалистических учений в России нет необходимой социальной почвы в виду отсутствия сельского и городского пролетариата. Поэтому причина недовольства русского общества, на котором искусственно паразитируют террористы, заключается в несоответствии чиновников новым задачам, которые были перед ними поставлены эпохой Великих реформ. А без четкого направляющего руководства русское общество хиреет и у него появляется ощущение застоя и фрустрации пореформенных надежд. Более того, многие новые учреждения, например, земство, независимые суды и адвокатура, вообще ощущают свою чужеродность в существующей системе государственного управления.

Отдельно в своем докладе М.Т. Лорис-Меликов подчеркивает, что в сложившихся обстоятельствах, созыв народных представителей для участия

в законодательной деятельности не только не поможет стабилизировать ситуацию, но наоборот будет иметь негативные последствия. Почему? «Образованные слои, из которых в том или другом виде явились бы представители, находится теперь, как мною очерчено выше, в положении неудовлетворенности. Все жалобы, все сетования, все разнообразные желания принесены были с собою представителями предъявлены правительству вместе с критикой на все его действия в такие минуты, когда оно не в состоянии опровергнуть критику указанием на внутреннее благоустройство и относительный порядок в разных частях управления. Самая мера имела бы вид вынужденной обстоятельствами и так была бы понята и внутри государства, и за границей».^[142]

Вместо таких несвоевременных и вредных мер, автор доклада предлагал царю и получил в этом полную поддержку следующие шаги. (1) Рационализировать полицейские меры по борьбе с террористами, придать им точечный характер. (2) Модернизировать систему взаимодействия различных учреждений, придав им единую политику. (3) Постепенно отказываться от чрезвычайных мер в пользу стабильного законного порядка. (4) Развернуть лицом к потребностям людей чиновников. (5) Обратить особое внимание на работу с молодежью. Но самое главное - были нужны новые руководители и чиновники, которые будут на высоте стоящих перед ними задач.^[143]

Однако эти все шаги не привели к успеху, и в обществе нарастало неприятие политики царского правительства. Интересный анализ сложившейся тогда ситуации мы можем найти в Записке, подготовленной С.А. Муромцевым для М.Т. Лорис-Меликова. В этом документе известный юрист того времени отвергает все обвинения в адрес общества со стороны бюрократии в том, что оно якобы неблагодарно по отношению к императору. При этом он подчеркивает, что «и образованное общество, и черный люд ждут с нетерпением установления законности в общественных отношениях. Все жаждут твердого порядка, равно обязательного для представителей власти и граждан. Чрезвычайные меры, расширяя роль административного произвола и усмотрения, внося двойственность в государственную жизнь, подрывают в каждом всякую мысль о незыблемости известных общих начал государственного строя».^[144]

В чем заключались особенности конституционного вопроса в России в эпоху Великих реформ? По мнению С.А. Муромцева, во-первых, не удовлетворена, прежде всего, потребность в общественной деятельности у образованного слоя. Раньше дворяне, а они были привилегированным и единственно образованным сословием, полностью поглощались бюрократической машиной, которая давала им возможность удовлетворять свои амбиции. В пореформенной России образованных людей стало намного больше и рядом с бюрократическим аппаратом выросло новое образованное общество (так называемые разночинцы). Это общество уже не могло отказаться от присущих ему в силу его природы стремлений. «Если правительственный механизм в его современном виде исключает - для большинства тех, кто имеет первенствующее право на непосредственное участие в государственной жизни, - свое желание войти в его состав, то механизм этот подлежит преобразованию».^[145] Примером такого исключения для С.А. Муромцева была административная опека над земскими учреждениями.

Во-вторых, когнитивный диссонанс проистекает из отсутствия гарантий личной неприкосновенности. «Административные стеснения всегда выражают произвол, обнаруживают, что власть сама не желает повиноваться общим законам, его же изданным, ищет возможности посягнуть и на независимость суда, и на права лиц, приходящих с ним в соприкосновения. Никакие мотивы не оправдают в глазах общества этого стремления; но всегда оно послужит к ослаблению авторитета самой власти».^[146] Иначе говоря, объективное противоречие, существовавшее в теории и практике управления российской империи того времени, когда, с одной стороны, по судебным уставам, никто не мог быть подвергнут наказанию без решения соответствующего суда, с другой стороны, в 18751880 годах широко практиковались административные ссылки и аресты, придавало дополнительную остроту конституционному вопросу. Этому же способствовали и постоянные изменения земских законов, сопровождавшиеся урезанием их полномочий, а также постоянное ограничение свободы печати и преподавания в высшей школе (в том числе и введенной ранее автономии университетов). И это все происходило на фоне того, что была введена всеобщая воинская повинность и проведена налоговая реформа, распространившая налоги практически на всех подданных российского императора.

С.А. Муромцев на основе своего анализа специфики конституционного вопроса в пореформенной России категорически отвергал все обвинения в адрес образованного общества в неудачах реформ и терпимом отношении к террору. «Общество виновато здесь столько же, сколько вообще оно виновато в том, что не умеет отстаивать свои интересы. Главная ответственность все же падает не на него. Где правительству принадлежит исключительное руководство государственной жизнью, там оно первый и единственный ответчик».^[147] Единственным способом разрешения конституционного вопроса он считал немедленное введение народного представительства и обеспечение эффективной защиты прав личности.^{[148] [149]}

Под градом критики своей половинчатой и внутренне противоречивой политики со стороны научного сообщества (а тогда власти еще прислушивались к мнению ученых) и в виду её явного провала 28 января 1881 года М.Т. Лорис-Меликов подготовил Доклад о привлечении представителей населения к законодательной деятельности. К этому времени он уже полгода возглавлял министерство внутренних дел и мог лично убедиться, что никакая рационализация архаичной системы

з

управления не сможет удовлетворить потребности развития страны. Поэтому «...нельзя не остановиться на мысли, что призвание общества к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий есть именно то средство, какое и полезно, и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолою».^[150] Но делать это необходимо не по западным лекалам, и не подобно старинным Земским соборам: «Следует остановиться на учреждении в Санкт-Петербурге временных подготовительных комиссий, наподобие организованных в 1758 году редакционных комиссий, с тем, чтобы работы этих комиссий были подвергаемы рассмотрению с участием представителей земства и некоторых городов».^[151] Состав этих комиссий каждый раз определялся бы самодержавием из назначенных им чиновников и приглашенных экспертов от общественности. Председатели этих комиссий также должны были назначаться из числа высших государственных деятелей. Иначе говоря, бюрократическое правосознание, не смотря на резкое ухудшение внутриполитической обстановки в стране, не смогло предложить ничего лучшего, чем просто повторять идеи П.А. Валуева, высказанные им почти за двадцать лет до этого. При этом сами уже «высшие государственные деятели» возлагали на эти комиссии надежды, что именно эти структуры под их мудрым руководством выработают меры, которые позволят точно определить права и обязанности местного губернского управления; изыщут способы решения аграрного вопроса и т.д. Причем «на обязанности комиссий лежало бы составление законопроектов в тех пределах, кои будут им указаны высочайшей волею».^[152]

Далее эти законопроекты, по указанию верховной власти, подлежали бы предварительному обсуждению в общей комиссии, которая под представительством особо назначенного чиновника и в составе избранных гласных (по два от земства губерний и от душ крупных городов, а из других регионов - назначенных губернаторами). Причем время работы общей комиссии не должно превышать более двух месяцев.

После этого рассмотренные законопроекты подлежали бы внесению в Г осударственный совет совместно с заключением профильного

министерства. Особо М.Т. Лорис-Меликов подчеркивал, что «работа не только подготовительных, но и общей комиссии должна иметь значение исключительно совещательное и ни в чем не изменяющее существующего ныне порядка возбуждения законодательных вопросов и рассмотрения их в государственном совете».^{[153] [154]}

Как показало дальнейшее развитие событий желание реформировать, при этом ничего не изменяя, быстро заводит в тупик, из которого уже нет выхода. Особенно ярко это проявляется в Журнале Особого совещания, созванного для обсуждения законопроекта М.Т. Лорис-Меликова. Этот документ показывает, что все высшее руководство империи разделяло эту точку зрения. Собственно говоря, именно такие идеи и составляют суть Проекта, который должен был, но не успел, подписать Александр II 1 марта 1881 года.^[155]

Как известно, увлеченный своим непростым делом М.Т. Лорис- Меликов не смог, не то чтобы что-то реформировать,^[156] но даже уберечь своего Государя от террористов. Но удивительно, на наш взгляд, в этой ситуации другое. Несмотря на этот факт вопиющей неэффективности российской бюрократии, новый российский император Александр III сделал ставку на прежние методы решения общественных проблем - полицейское и идеологическое давление на общество. Правда надо отдать ему должное, что он при этом не делал вид, что он хочет что-то изменить.

Можно с уверенностью утверждать, что правовую политику правления Александра III в концентрированном виде выразил Д.А. Толстой, министр внутренних дел в 1882-1889 годах, который заявлял следующее: «Редкое население России, раскинутое на огромной территории, неизбежная вследствие сего отдаленность от суда, низкий уровень экономического благосостояния народа и патриархальные обычаи жизни нашего земледельческого клана - все это такие условия, которые требуют установления власти, нестесненной в своих действиях излишним формализмом, способной быстро восстановить порядок и давать по возможности немедленную защиту нарушенным правам и интересам населения».^[157] Позднее один из лидеров партии кадетов П.Н. Милюков так подвел итоги первого неудачного решения конституционного вопроса в России: «Дворянский либерализм 60-х годов XIX века после введения земства и появления свободных либеральных профессий выработал систему реальной практической политики. Со своей стороны социалисты убедились, что русский народ - не прирожденный социалист и что государство не разрушится от одного заклинания народного духа. Государством надо овладеть, следовательно, политическая реформа должна предшествовать социальной».^[158]

Таким образом, нежелание царского правительства изменять режим самодержавия послужил причиной того, растущего в обществе ощущения, что любое дальнейшее поступательное развитие страны невозможно в данных политических условиях. В этой связи трудно согласиться с мнением И.А. Кравца, который отмечал, что «проблема ограничения самодержавия и перехода к конституции была поставлена в политико-правовую плоскость в ходе первой русской революции 1905-1907 гг. Именно в этот период проблема политико-правовой модернизации России получила возможность практического осуществления».^[159] По нашему мнению, конституционный вопрос впервые встал на повестку дня именно в эпоху Великих реформ. Однако российская властвующая элита не использовала этот шанс на мирную трансформацию режима самодержавия. Способность самореформироваться в соответствии с развитием общества и конституционным правосознанием они считали проявлением политической слабости, что характерно для традиционного правосознания. Жёсткость административного давления на общество у них заменила поиск ценностного консенсуса на основе признания человеческого достоинства за своими подданными. В то же самое время в отечественной политикоправовой мысли была разработана концепция решения назревшего конституционного вопроса в виде теории конституционного и правового государства, которая представляла собой альтернативу самодержавию.