<<
>>

§ 3. Модели конституционного государства в проектах Основных законов начала ХХ века

В начале ХХ века Российская империя представляла собой довольно странное образование. С одной стороны, это была одна из великих (по военной и экономической мощи) держав Европы, а, с другой стороны, - архаическое общество, раздираемое изнутри классовыми, сословными, конфессиональными и национальными противоречиями.

Ситуация усугублялась тем, что властвующая элита не хотела проводить никаких политических реформ, рассчитывая только на техническую модернизацию промышленности, армии и флота. Кроме того, последний российский император видел свою миссию именно в сохранении архаичной системы самодержавия, считая, что именно в ней и заключается русская идентичность.

Рассмотрим подробнее проблемы, которые резко обострились в Российской империи в начале ХХ века.

Первая - это аграрный вопрос. На первый взгляд, он проявлялся в виде нехватки сельскохозяйственной земли в центральной части империи, где проживало 2/3 населения империи. При высоких темпах роста народонаселения это приводило к обнищанию крестьян. К этому добавлялось также бремя выкупных платежей за землю после отмены крепостничества в 1861 году. Хотя крестьяне с жадностью и взирали на помещичьи земли, для всех было очевидно, что земли на всех не хватит, и что первопричина этой ситуации заключается в архаической форме крестьянской жизни - общине, которая отвергала частную собственность на землю и вела периодический передел земель, что не способствовало росту производительности труда. Кроме того, эта практика имела своим следствием дробление земельных участков.

Община с её переделом земли, а также постоянное ожидание крестьянами того, что царь-батюшка разделит земли помещиков, препятствовали миграции населения в другие части империи. П.А. Столыпин пытался изменить эту ситуацию, но, к сожалению, у него не хватило времени, чтобы довести задуманное до конца. Да и правящие круги не склонны были поддерживать его инициативы по разрушению общины, поскольку она считалась традиционной основой русского самодержавия.

Поэтому аграрный (крестьянский) вопрос стал одной из главных причин русских революций 1905 и 1917 годов.

Вторая проблема - национальная или/и конфессиональная. Российская империя была многонациональной и многоконфессиональной страной. Однако коренной (государственной) национальностью считались только русские (а также белорусы и украинцы). При этом не существовало единой системы государственного управления. Страна была разделена на губернии, где широко варьировались формы власти - от конституции в Финляндии до полного игнорирования прав национальных меньшинств и даже запрета на проживания на определенных территориях, например, для евреев. Это способствовало радикализации представителей национальной интеллигенции, что проявилось, прежде всего, в том, что они сыграли ведущую роль в русской революции.

Третья, по нашему мнению, основная проблема, которая и препятствовала решению первых двух, - это самодержавная система государственного управления. На общем фоне развития промышленности, науки и искусства, что, как и в Европе, приводило к развитию индивидуальности и росту самосознания граждан, самодержавие не желало допускать представителей народа (прежде всего, интеллигенцию) к системе управления государством и противилось установлению контроля над своей деятельностью со стороны общества. Ситуация усугублялась некомпетентностью и произволом чиновничества, которое было социальной опорой самодержавия.

Проблема коренного обновления всех сфер общественной жизни в Российской империи стала особенно актуальной в начале XX столетия. Все более углублявшиеся тенденции раскола между властью и обществом, несмотря на все достижения финансовой и экономической политики, проводимые под началом С.Ю. Витте, привели к тяжелейшему экономическому кризису. Одной из причин этого была ярко выраженная промонархическая позиция правительства, опиравшегося на дворянство и крупную буржуазию, крепостнические пережитки в аграрной сфере, позорное поражение России в войне 1904 - 1905 годов с Японией.

В результате этого российское самодержавие полностью утратила легитимность в глазах общественности. Все эти причины обнажили несоответствие экономической, социальной и политической системы уровню общественного развития и создали в стране революционную ситуацию.

В чем состояла специфика второго российского конституционного вопроса, вставшего в 1905 - 1906 годах? По мнению Б.А. Кистяковского, в следующем: «Лучшие традиции русской интеллигенции заключались всегда в отстаивании своего человеческого достоинства и своих личных

прав. Теперь к борьбе нашей интеллигенции против бесправия личности и за свободу человека и гражданина у нас присоединились, наконец, и народные массы».1

Как известно, в ходе Первой русской революции 1905 года возникло три основных конституционных проекта. Первый - разработан министром внутренних дел А.Г. Булыгиным по поручению Николая II. Второй был предложен ведущей либеральной организацией того времени Союзом освобождения. Данный документ может рассматриваться как программа всего движения «был реально разработан двумя основными подразделениями Союза - петербургским и московским в конце октября 1904 г. в связи с подготовкой к 1-му (ноябрьскому) общероссийскому земских деятелей. Среди авторов Проекта были В.М. и И.В. Гессены. Позднее текст проекта был напечатан за границей журналом «Освобождение», вследствие чего, по имени издателя журнала П.Б. Струве, данный проект получил не вполне точное название «проект Струве». Затем проект был напечатан в России и стал предметом обсуждения в демократически настроенных кругах русского общества, в том числе на 2-м (апрель1905 года) общеземском съезде.

Еще один проект, разработанный С.А. Муромцевым при участии Ф.Ф. Кокошкина в июле 1905 года, стал в дальнейшем теоретической основой политической деятельности Конституционно-демократической партии в думский период. Этот проект был призван не столько заменить существующие законы другими, сколько постепенно наполнить их новыми содержанием. Авторы данного проекта, придав ему более четкую юридическую форму, сознательно смягчали многие положения Основного закона «Союза Освобождения».

При этом они руководствовались соображениями практической политики стремлением обеспечить эволюционный переход от самодержавия к правовому государству в форме

конституционной монархии. Основным условием перехода к правовому государству, признавались созыв Государственной думы как важнейшего инструмента политических реформ и установление ее контроля над монархической властью («ответственное министерство»).

Рассмотрим эти проекты по порядку.

Основные документы, вошедшие в Булыгинский проект, таковы: Манифест Николая II об учреждении Думы от 6 августа 1905 г., само «Учреждение Г осударственной думы» и Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.

В Манифесте от 06.08.1905 года подчеркивалось, что российское государство созидалось и крепло единением царя с народом. Также использовалось типичная монархическая формула о признании «за благо» учредить Государственную думу и утвердить положение о выборах в нее. Патерналистский характер монархической идеологии проявился полнее всего в формуле о доверии царя к депутатам, призванным «к совместной законодательной работе с правительством», в утверждении о необходимости для них действовать и в полном согласии с прочими государственными установлениями и с властями, от нас поставленными», в самой интерпретации характера этой работы как полезного и ревностного содействия» власти на благо единства, безопасности и величия государства».[390] В данном Манифесте самодержец утверждал, что является эксклюзивным носителем учредительной и законодательной власти: «Мы сохраняем за собою заботу о дальнейшем усовершенствовании Учреждения Государственной думы, и когда жизнь сама укажет необходимость тех изменений в ее Учреждении, кои удовлетворяли бы вполне потребностям времени и благу государственному, не преминем дать по сему предмету соответственные в свое время указания». [391]

Учреждение Государственной думы от 06.08.1905г. в ст. 1 прямо указывало, что она «учреждается для предварительной разработки и обсуждения законодательных предположений восходящих через Государственный совет, к верховной самодержавной власти».1

Предусматривалось, что члены Государственной думы избираются сроком на 5 лет.

При этом она может быть распущена указом императора в любое время по его усмотрению до истечения этого срока. Продолжительность ежегодных занятий Государственной думы и их перерывы в течение года также определялись указами императора.

Руководит заседаниями Государственной думы ее председатель, который избирается из состава ее членов сроком на один год. Отдельно (ст.10) ему вменяется следующая обязанность: «Председатель Г осударственной думы всеподданнейше повергает на высочайшее рассмотрение о занятиях Думы». Иначе говоря, Государственная дума виделась царской бюрократии не только как законосовещательный, но и подотчетный орган.

Статус члена Государственной думы определялся понятием «свободного мандата» (ст.14): «Члены Государственной думы пользуются полной свободой суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями». При этом впервые в отечественном законодательстве предполагался усеченный иммунитет депутата: «Член Государственной думы может быть подвергнут лишению или ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти, а также не подлежит личному задержанию за долги» (ст.15). Причем дела об обвинении или лишении статуса члена государственной думы должны были рассматриваться высшей судебной властью империи - Правительствующим Сенатом (ст.22).

Важно также то, что в этом Учреждении Государственной думы предусматривались начала разделения исполнительной и законодательной власти в виде запрета министрам и другим высшим бюрократам состоять членами законосовещательного органа.

Статья 33 к ведению Государственной думы относила: а) любые вопросы, требующие издания или отмены законов; б) рассмотрение проектов бюджетов министерств и ведомств; в) отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи; г) вопросы об отчуждении государственного имущества и доходов казны; д) дела о строительстве железных дорог за счет государства и об учреждении акционерных обществ, если при этом запрашиваются какие-либо льготы; ж) отдельные вопросы по распоряжению императора.

Важно также отметить то, что инициатива вынесения вышеуказанных вопросов на рассмотрение Государственной думы всецело принадлежит, согласно ст. 36, высшим бюрократам империи - министрам и главнокомандующим отдельными частями. Хотя ст. 34 и постановляла: «Государственной думе представляется возбуждать предположения об отмене или изменении действующим и издании новых законов. Предположения эти не должны касаться начал государственного устройства, установленных законами основными».

При этом министр или главноуправляющий отдельной частью может взять обратно внесенное им в Государственную думу дело во всяком его положении (ст.46).

После принятия большинством членов Государственной думы законодательного предположения оно поступало на рассмотрение в Государственный совет для дальнейшего обсуждения и последующего предоставления императору. В случае несогласия Государственного совета (члены которого назначались персонально императором) с заключением Государственной думы, должна была образовываться согласительная комиссия, причем председательствовал в ней председатель

Государственного совета. Но самое главное ограничение в деятельности Государственной думы формулировала ст. 49 Учреждения Государственной думы: «Законодательные предположения, отклоненные большинством двух третей членов в общих собраниях, как Государственной думы, так и Государственного совета, возвращаются подлежащему министру или главноуправляющему для дополнительного соображения и внесения вновь на законодательное рассмотрение, если на это последует Высочайшее соизволение».

Порядок инициирования и рассмотрение проектов законов предусматривался следующий (ст.54-57). Сначала подается заявление на имя председателя Думы с приложением проекта изменений или нового закона и объяснительной записки. Данное заявление должно быть подписано не менее чем тридцатью членами Думы. Затем председатель определяет дату слушаний этого дела и сообщает (не позднее, чем за месяц до предполагаемой даты) министрам или главноуправляющим по предмету ведения. Далее, если министр или главноуправляющий согласен с этой инициативой, то он даст делу движение в законодательном порядке. А вот если нет, то он выражает свое несогласие, которое в случае его преодоления двумя третями членов Государственной думы, и дело передается председателем ее на рассмотрение Государственного совета для последующего представления на доклад императору. Причем свое несогласие министр или главноуправляющий мог не мотивировать перед лицом Государственной думы и Государственного совета, и обязан был раскрывать мотивы только по решению императора.

Таким образом, Учреждение Государственной думы от 06.08.1905 г. регламентирует статус и функции Думы как института при монархе. Структура и язык этого законодательного акта свидетельствует о стремлении инкорпорировать новый институт в архаическую административную систему русской монархии. Несмотря на то, что сфера компетенции Государственной думы широка, тем не менее, функции ее

сводятся только законосовещательной работе, а вся инициатива в государственном строительстве принадлежит монарху и его министрам. По сути дела, этот документ пытается, используя некоторые конституционные термины легитимировать «старый режим» абсолютной монархии. Общий реакционный дух проекта Булыгина особенно выпукло проявился в «Положении о выборах в Государственную думу».[392] Данный проект предусматривал проведение всероссийских выборов, но по разным правилам для различных частей Российской империи. Фактически на всей территории за исключением крупных городов и областей центральной России, Украины, Белоруссии и Прибалтики, порядок проведения выборов должен был регулироваться особыми правилами.

Согласно ст.3 данного документа, избрание членов Государственной думы по губерниям и областям производится губернским избирательным собранием. Собрание этих выборщиков проводится под председательством губернского предводителя дворянства в составе уполномоченных съездами (а) уездных землевладельцев, (б) городских избирателей и (в) уполномоченных от волостей и станиц. В городах избрание членов Государственной думы также производилось избирательными собраниями под председательством городского главы из выборщиков в количестве 160 человек (в столицах) или 80 человек (в остальных городах).

Право голоса были лишены: лица моложе 25 лет, женщины. Студенты, военные, бродячие инородцы, иностранцы, а также лица, осужденные за преступления средней и выше тяжести, отрешенные от должности (в течение 3 лет с момента отрешения), находящиеся под следствием по вышеуказанным преступлениям, признанные

несостоятельными (банкротами), лишенные духовного сана или звания, осужденные за уклонение от воинской повинности. Кроме того, участие в выборах было запрещено губернаторам, вице-губернаторам, градоначальникам и их помощникам, а также лицам, занимающим полицейские должности. При этом разрешалось голосование по уполномочиванию (дети за родителей) и при передаче женщиной своих имущественных цензов мужчине.

Также ст. 11 и 12 устанавливали имущественные цензы для губернских избирателей, имеющих право участвовать в избрании выборщиков, разделенных на определенные курии. Аналогичные требования ст. 16 устанавливала для городских избирателей. А ст. 17 и 19 регламентировала порядок проведения волостных судов крестьян по избранию выборщиков на губернский съезд. Общий надзор за проведением выборов ст. 23 возлагала на министра внутренних дел и губернаторов.

Выборщиками могли быть избраны только лица, имеющие право участия в выборах (ст.41).

Порядок же выборов был установлен следующий. Согласно ст. 49, в каждом губернском избирательном собрании, прежде всего выборщики от съездов уполномоченных от волостей (крестьян) избирают из своей среды одного члена Государственной думы. Кроме того, одного члена Думы в таком же порядке избирают выборщики от казачьих станиц. И затем губернское избирательное собрание тайным голосованием выбирают такое количество членов Думы, которое определялось на эту губернию.

Четко фиксировалось, что лицо, занимающее должность на государственной гражданской службе, в случае избрания членом Думы, обязано оставить занимаемую им должность (ст. 53), должно владеть русским языком (ст.55), и баллотироваться разрешалось только на одном избирательном собрании (ст. 54).

Для городских избирательных округов фактически разрешалось проведение агитационной компании в виде совещания о лицах, достойных быть избранными, и организации подготовительных собраний (ст. 38 прим.1). Но при этом по требованию представителя полиции должно быть немедленно закрыто.

Выборы производятся путем подачи избирателями записок председателю избирательной комиссии, в которых указываются фамилии лиц, числом не более общего числа подлежащих избранию на данном участке (ст. 38 прим.3).

Сформированное таким образом собрание городских выборщиков избирает на своем заседании членов Г осударственной думы.

Очевидно, что целью данного документа было максимально ограничить круг лиц, могущих участвовать в выборах или быть избранными в Государственную думу, что достигалось ограничениями пассивного и активного избирательного права подданных,

многоступенчатостью выборов, куриальным характером избирательного процесса, высоким имущественным цензом.

Российские конституционалисты, как и вся либеральная общественность начала ХХ века встретили проект Основных законов, подготовленный А.Г. Булыгиным, весьма критически. В общем и целом он был расценен как внутренне противоречивый и как нежелание самодержавия открыто и честно решать давно перезревший

конституционный вопрос. Так, например, Манифестом от 06.08.1905 г. Государственная дума рассматривается как представительство всего народа, имеющее своей функцией деятельное участие «выборных людей ото всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов». Учреждение Государственной Думы от того числа конкретизирует, что участие в составлении законов есть процесс, по сути дела, экспертного обсуждения законопроектов, предлагаемых министерствами и ведомствами. А Положение о выборах в Государственную думу от 06.08.1905 г. уточняет, что не все население, а только некоторые его сословия обладают избирательным правом, при неравенстве голосов между ними. По точному замечанию В.М. Гессена: «Этой системой от активного участия в политической жизни устранена, прежде всего, вся городская интеллигенция.... В уездах от участия в

политической жизни устранен весь так называемый «третий элемент», являющийся наиболее сознательным элементом малокультурной уездной среды. Политически бесправным остается многочисленный рабочий класс, уже доросший до сознания своих классовых интересов и теперь ведущий упорную борьбу за право самозащиты».[393] [394] [395] Кроме того, как мы показали, в своих правах было серьезно ущемлено крестьянство, которому для избрания выборщиков требовалось больше этапов, чем другим сословиям.

Русские конституционисты выступали категорически против введения имущественных цензов, справедливо полагая, что заинтересованность гражданина в государственном управлении, а так же способность принимать в нем участие не может определяться размером уплачиваемых им налогов. Обладание политическими правами не может быть поставлено в зависимость от особенностей налогообложение. В.М. Гессен прямо указывал, что целью устройства такой избирательной системы является недопущение участия интеллигенции в политической жизни государства, а как управлять дворянами, мещанами и крестьянами царские бюрократы хорошо понимали. Поэтому «вводя имущественный ценз для городских избирателей и уездных землевладельцев, избирательный закон

з

отказывается от какого бы то ни было ценза по отношению к крестьянам».

Очевидно, цель всего проекта реформ А.Г. Булыгина была проста: создать такое народное представительство, при котором бюрократический абсолютизм оставался бы неприкосновенным. «Та цель, которая представлена была реформе, решающим образом определила избирательную систему; в ее основу легло не буржуазное начало избирательной способности, а бюрократическое начало «благонамеренного образа жителей». Политическая благонадежность - таков критерий «истинно русской «избирательной системы».[396] [397]

Другая особенность Избирательного закона от 06.08.1905 г. состояла в том, что избирательное право предоставлялось священнослужителям, состоящим при церквях и владеющим в уезде землею. Но ведь кроме церквей, собственностью тогда владели и другие общественные корпорации, например, университеты. Разгадка проста: духовенство являлось наиболее благонадежным элементом в глазах царской бюрократии.

Еще одна «странность» булыгинского проекта заключалась в том, что крестьянам фактически предоставляется два голоса. Так, согласно ст. 3 Положения о выборах в Государственную думу, часть членов думы (54 человека) должны были избираться особыми коллегиями выборщиков крестьян (аналогичный порядок был предусмотрен, в том числе и для казачьих областей). Кроме того, крестьяне выдвигали выборщиков в губернские избирательные собрания. Как точно подметил В.М. Гессен: «В состав Государственной думы, наряду с представителями «от всего населения», войдет особая и обособленная группа «представителей о крестьян». 2

Итак, избирательный закон, подготовленный А.Г. Булыгиным фактически лишал будущую Г осударственную думу статуса

представительного органа всего народа империи, превращая ее в представительство «благонадежных» сословий. Кроме того, избирательное законодательство лишало процесс выборов (даже в том усеченном варианте, предложенном бюрократией) свободы и сознательности, поскольку не предусматривала периода агитации и свободу слова. Как остроумно заметил В.М. Гессен, когда запрещают предвыборную агитацию, это значит, что весь политический процесс монополизирован правительством: «При отсутствии свободы печати, свободы союзов и собраний, свободы устного слова борьба противоположных мнений, взаимная критика противоположных программ становится невозможной».[398] Иначе говоря, отсутствие или незащищенность элементарных гражданских прав превращает политический процесс в процесс административный, даже если он допускает выборы.

Если рассматривать проект А.Г. Булыгина в более широком законодательном контексте Российской империи того времени, то окажется, что легальная политическая деятельность при проведении выборов членов Г осударственной думы была просто невозможна. Крестьяне, самое многочисленное сословие, находилось под административной опекой на основе положения 1889 года, которое предусматривала неограниченные дискреционные полномочия земских начальников. А вся остальная страна находилась на особом административном режиме, на основании Положения об усиленной охране, введенного сразу после убийства Александра II. В.М. Гессен по этому поводу пишет: «Сознательный и свободный выбор народом своих представителей невозможен при действии исключительных положений; он невозможен без гражданской свободы и. прежде всего, без свободы печатного и устного слова, без свободы союзов и собраний».[399]

Что касается юридического статуса булыгинской государственной думы, то российские конституционалисты обращали внимание, прежде всего, на то, что Дума могла быть досрочно распущена (и немотивированно) императором, причем дату выборов новых членов Думы также устанавливалась им же. Кроме того, продолжительность ежегодной

работы Г осударственной думы также определяется императорским указом, а не законом.

Также подвергалось критике со стороны российских конституционалистов второй половины XIX - ХХ века ст. 15 Учреждения Государственной думы, которая вроде бы гарантировала беспрецедентные для русской истории иммунитеты членов думы, а также свободы их мнений. Привлекаться к ответственности или лишаться своих полномочий они могли только через судебную процедуру. Однако, в условиях зависимости судебной власти (Правительствующего Сената) от власти исполнительной (применительно к Российской империи лучше говорить административной) эти иммунитеты и свободы носили мнимый характер. А самой существенной гарантии - согласия самой Государственной думы на привлечение к ответственности своих членов - Учреждение Государственной думы не предусматривало.

Но самый главный недостаток этого закона состоял в том, что Государственная дума учреждалась как законосовещательный, а не законодательный орган. Дело было даже не в том, что, согласно действующему в то время законодательству, законосовещательными полномочиями обладали также Государственный совет, Военный и адмиралтейский совет, Главный военный и Главный военно-морской суд, Комитет сибирской железной дороги, Комитет финансов и Опекунский совет. Суть в том, что «представительное собрание с совещательным характером в условиях современной действительности нежизнеспособно».1 И что связано с тем, что пока функции законодательства и управления сливаются в лице самодержавного монарха, разделение законодательства и управление невозможно, а представительный орган будет носить декоративный характер и выполнять функции легитимизации произвола административной власти. Даже «предоставляемое Государственной думе

законом 6 августа право законодательного почина является, по самому своему существу, не правом инициативы, а правом петиций. Думе представлено право возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов».1 А текст самого закона

составлялся министерством по предмету ведение и только в случае если или министр будет согласен, или император даст ему соответствующее указание.

Аналогичная ситуация складывалась и с бюджетным правом Государственной думы. Как известно, в западноевропейских

конституционных государствах бюджет вносился кабинетом министров в готовом виде с разрешенными разногласиями между министерствами и ведомствами по статьям финансирования. Изменения, которые вносятся при работе с бюджетом в парламенте, носят не технический, а политический характер. Они определяют направления государственной политики. Именно этим обстоятельством объясняется тот факт, что парламенты этих стран большую часть времени посвящают работе над бюджетом. Существенно иной порядок для обсуждения бюджета был установлен в Российской империи. В Государственный совет (по департаменту государственной экономики) вносился не государственный бюджет, а финансовые сметы министерств и ведомств, так как в России не было кабинета министров как такового. По сути дела департамент государственной экономики Госсовета являлся инстанцией, разрешающей междуведомственные споры, а не обсуждающей основные направления государственной политики. И только на основе этого компромисса министр финансов составлял сводный бюджет. Дальнейшее обсуждение этого проекта носило уже чисто формальный характер. Причем на обсуждение проекта бюджета в Думе отводилось 30 дней. Иначе говоря, этот законосовещательный орган был лишен возможности полноценного обсуждения бюджета, а значит и направлений государственной политики. Кроме того, Госдуме не было предоставлено право «бюджетной инициативы», таковое оставалось за министерствами. Как справедливо заметил В.М. Гессен: «Только поистине безграничной самоуверенностью русской бюрократии можно объяснить ее наивную веру в возможность огранить участие народного представительства в рассмотрении росписи областью благих пожеланий на будущее время».1 Иными словами, Учреждение Государственной думы от 06.08.1905 г. подрывала сам принцип народного представительства, который со времен созыва первых парламентов в Англии в XIII веке требовал представления права вотирования налогов и контроля над расходованием денежных средств государством.

Даже представленное Госдуме право запросов и интерпелляций является всего лишь декорацией. Поскольку право запроса ограничивается областью «закононарушений», совершаемых министрами и их подчиненными и поскольку сфера дискреции власти в Российской империи была неограниченна законом или правами граждан, поскольку административная власть в принципе не могла совершить никаких «закононарушений» и, следовательно, не было предмета для запроса как такового. В западных странах право запроса было средством надзора над исполнительной властью. В самодержавной России этим правом обладал только император. Широта дискреционных полномочий русской администрации приводила к тому, что закон фактически утрачивал значение регулятора правительственной деятельности.

Вывод В.М. Гессена однозначен: такая Государственная дума не является народным представительством. Так же она не является органом законодательной власти. Он пророчески предвидел: «Общественное мнение России никогда не признает и не может признать своим уполномоченным

органом Государственную думу, созданную реформой 6 августа».[400] [401] [402] Проекты по учреждению булыгинской Думы, не были осуществлены, но юридическая техника наполнения конституционных по форме институтов самодержавным содержанием пригодилась при подготовке Основных законов 1906 года. Развернувшаяся в октябре 1905 года всеобщая политическая стачка показала глубокую неудовлетворенность общества уступками правительства.

Мы уже отмечали, что российские конституционалисты второй половины XIX - начала ХХ века не только критиковали правительственные проекты и реформы, но и стремились на основе своего понимания сущности конституционного государства разработать собственные проекты Основного Закона. Одним из самых обсуждаемых конституционных

проектов российских правоведов того времени стал так называемый проект

2

Основного закона «Союза Освобождения».

Сам проект Основного закона Российской империи, подготовленный Союзом Освобождения, состоит из двух частей. В первой части описывается территориальное устройство Российской империи,

фиксируются основные права и свободы граждан, структура органов государственной власти и их компетенция. Во второй части подробно излагаются принципы избирательного права и способы организации и проведения выборов в органы государственной власти. Сам документ написан четким юридическим языком, внутренне логичен, краток и в то же время очень ёмок.

Глава I и II описывает и государственное территориальное

устройство Российской империи. Ст. 1 четко определяет, что верховная

власть в государстве осуществляется императором при участии Государственной Думы. Также впервые в российской юридической науке и практике вводится понятие гражданства, а не подданства (ст. 2), и четко определяется территориальный состав Российской империи. При этом для Финляндии ст. 4 данного проекта закрепляет «автономию во внутреннем государственном устройстве, ограничивая только ее суверенитет в международных отношениях.

В Главе III даются юридические гарантии основных прав российских граждан. Прежде всего, ст. 6 четко провозглашает юридическое равенство всех граждан в своих гражданских и политических правах и обязанностях, а также перед законом.

Ст. 7 и 8 описывают принцип личной неприкосновенности, четко определяется, что никто не может быть задержан, взят под стражу или иным способом лишен свободы иначе, как в случаях предусмотренных законом. Так же определяется, что любое задержанное лицо должно быть в течении 3-х суток или отпущено, или представлено судебной власти с предъявлением обвинения в совершении конкретного преступления для вынесения решения о его дальнейшей судьбе.

Ст. 9 провозглашает неприкосновенность жилища.

Ст. 10 определяет, что закон не имеет обратной силы.

Ст. 11 и 12 гласит, что любые наказания накладывают не только судом, надлежащей подсудности, и что чрезвычайные суды допускаются только в местностях, находящихся на военном положении.

Ст.13 дает свободу передвижения и выбора местожительства всем российским гражданам, достигшим совершеннолетия.

Ст. 14 и 15 запрещает цензуру и защищает свободу мнений и печати.

Ст. 16 и 17 провозглашает свободу собраний, а также и свободу союзов уведомительный порядок их проведения, и организации.

Ст.18-20 провозглашают свободу совести и равенство всех конфессий между собой и перед законом.

Особое значение в условиях в условиях российской действительности того времени имела ст. 21, которая не требовала для судебного преследования должностного лица за нарушение прав граждан, получения согласия его начальства.

Главы 4-9 описывали структуру органов государственной власти и сферу их компетенции.

Ст. 23 определяла Россию как наследственную монархию дома Романовых.

Ст. 25 вводила присягу при вступлении на престол или достижения совершеннолетия на соблюдение данного Основного Закона.

Ст. 27 определяла, что содержание императорского дома осуществляется по цивильному листу, утвержденному Государственной думой.

В ст. 28 четко фиксируется принцип дуалистической монархии, согласно которому император как глава государства обладает полным иммунитетом, а лица. Содействующие ему в исполнении его власти, подлежат ответственности на общем законном основании. Данный принцип дополняется (ст. 29) требованием министерской скрепы на всех актах управления императора, свидетельствующая о принятии ответственности за данный акт.

Ст. 30 постановляла, что право объявления войны и заключения мира, а также других международных договоров, если только они не касаются торговли и не влекут дополнительных обязательств для бюджета, принадлежит императору.

Император утверждает и обнародует законы, издает указы на основании законов (ст. 31); созывает государственную думу, распускает ее с указанием сроков новых выборов в течение 6 месяцев (ст. 32); также назначает и увольняет министров и иных должностных лиц (ст. 33). Кроме того, он является верховным главнокомандующим (ст. 34). Он также обладает правом помилования (ст. 35)

Государственная дума, состоящая из земской палаты и палаты народных представителей, является органом законодательной власти.

Земская палата формируется путем непрямых выборов государственных гласных, избираемых губернскими земскими собраниями и городскими думами городов (ст. 37) на тот же срок, на который избираются эти учреждения.

Палата народных представителей избирается на трехлетний срок (ст. 40) путем проведения всеобщих, равных, прямых и тайных выборов, причем активным и пассивным правом обладали каждый гражданин мужского пола, достигший совершеннолетия (ст. 41). Участвовать в выборах не могли военнослужащие, полицейские, лица, находившиеся под опекой, осужденные или подследственные.

Статус члена Г осударственной думы описывался ст. 43 запрещавшей одновременное членство в обеих палатах; ст. 44, гарантирующей материальное обеспечение депутатам; ст. 45, разрешавшей госслужащим становиться членами Госдумы, но запрещавшей членам Госдумы переходить на госслужбы с сохранением мандата. При этом лица, назначенные на пост министров, могли сохранять звание членов Государственной думы. Ст. 51 определяла, что члены Госдумы обладают иммунитетом от судебного или уголовного преследования за свою политическую позицию, а ст. 46 разъясняла, что решение о привлечении к ответственности депутата во время сессии принимает палата, членом которой он состоит.

Ст.47-50 гарантировали полную организационную автономию палатам Госдумы. Причем все решения принимаются простым большинством.

Правом законодательной инициативы наделялся император и любой член Госдумы (ст. 53). Причем законопроект мог вносится в любую из палат и он был принят одной из них, то затем он передавался в другую для прохождения процедуры принятия. Также ст. 54 четко фиксировала бюджетное право Г осдумы.

Управление Российской империей должно было осуществляться Советом министров во главе с канцлером, который и представляет кандидатуры министров для назначения императором (ст. 56-57). Остальные статьи (59-65) Главы VI «О министрах» были посвящены описанию ответственности министров, порядку их осуждения любой палатой и процедуре отрешения их от должности.

Глава VIII посвящена организации местной власти в Российской империи, под которой понималось осуществление государственной власти на любой территориальной единице (губерния, уезд или волость) (см. ст. 66). При этом они образовывали самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами. Также правом самоуправления обладают города (ст. 67).

Важно было то, что, согласно ст. 68, местное самоуправление должно быть основано на всеобщем, равном, прямом и тайном голосовании по тем же критериям, что и выборы в палату народных представителей.

Устройство и пределы полномочий земских и городских учреждений должны были определяться отдельным законом (ст. 69).

Любопытно то, что ст. 70 разрешала губернским земствам вступать в соглашение между собой для совместного ведения дел, общих для нескольких губерний.

Глава VIII четко проводила принцип независимости и отдельности судебной власти от других ветвей (административной и законодательной власти) (ст.71). Ст. 72 определяла, что судьи сменяемы только по определению суда. Также (в ст. 74) гарантировалось равное право всех граждан участвовать в отправлении правосудия в качестве присяжного заседателя.

Для защиты Основного закона и толкования его положений ст. 75 учреждала Верховный суд. Ст. 76 к полномочиям Верховного суда относила: 1) право отменять распоряжения правительства, которые

противоречат как основному закону, так и законам, принятых в его исполнение; 2) право отменять судебные приговоры, основанные на распоряжениях административной власти, противоречащих основному закону; 3) право отменять незаконно-проведенные выборы в

Государственную думу; 4) право разрешать все споры о толковании положений основного закона.

Ст. 77 определяла, что правом обращения в Верховный суд обладают: 1) граждане и общественные организации; 2) министр юстиции или государственный канцлер; 3) император и 4) любая из палат Г осударственной думы.

К сожалению, согласно ст. 78 порядок формирования состава Верховного суда и особенности его судопроизводства должно быть описано отдельным законом.

Пересмотр основного закона был возможен (ст. 79) только в случае принятия соответствующего двукратного решения Государственной думы с промежутком не менее шести месяцев и утверждения его императором.

Часть II Основного закона, именуемая Избирательный закон, детально описывала процедуры образования избирательных округов, избирательных комиссий, организации и проведение выборов, порядок обжалования результатов выборов и порядок наделения полномочиями народных представителей.

Отдельно выделялась и обосновывалась необходимость созыва Учредительного собрания, свободно избранного всенародным, прямым, равным и тайным голосованием для обсуждения и принятия Основного закона. Только этот способ считался аутентичным для выражения воли народа.1

Представляется, что данный проект, разработанный ведущими юристами и практиками из земского движения того времени, представлял собой огромный шаг вперед на пути России к конституционному государству. Текст его состоит из норм, которые уже прочно вошли к тому времени в науку конституционного права. И в этом он сильно отличался от документов, подготовленных группой А.Г. Булыгина, имеющих своей целью сохранение бесконтрольной и безответственной власти царской бюрократии. При этом Проект «Союза Освобождения» носил в определенной степени комплексный и непоследовательный характер. Это было связано с тем, что в нем пытались соединить имплементацию норм конституционного права и действующие нормы государственного права Российской империи, а также учесть при этом личные интересы императорской фамилии и высшей бюрократии. По этой причине концепция конституционного государства, изложенная в нормах данного проекта, носила противоречивый характер.

Так, с одной стороны, проект исходит из принципа народного суверенитета, что проявляется, прежде всего, в требовании созыва учредительного собрания с целью принятия Основного закона. А с другой - постулирует, что верховная власть в государстве осуществляется императором при участии (очевидно, законодательном) государственной думы. Это некритичное заимствование формулы английского конституционализма приводит к тому, что граждане лишаются всякой защиты от согласованных неконституционных действий императора и парламента, ибо даже Верховный суд не уполномочен отменять законы, противоречащие Основному закону. Тот факт, что в Англии режим конституционной демократии функционирует на твердом фундаменте развитого конституционного правосознания и независимой системе судопроизводства, совершенно игнорировался.

Далее. Проект, с одной стороны, определяет принцип единства территориального устройства Российской империи и единообразие его территориального деления (губернии, уезды и волости). А с другой - подтверждает полную внутреннюю автономию Великого княжества Финляндского, оставляя за Российской империей лишь внешний суверенитет. Очевидно, что модель близка к конфедерации, поскольку в проекте даже не определено соотношение права империи и права княжества, их приоритетность по отношению друг к другу. Такая модель не гарантировала территориальной целостности государства и с необходимостью вела к сецессии, что и случилось в дальнейшем.

Глава III проекта посвящена основным правам российских граждан. Именно в ней провозглашается принцип равноправия. Однако при определении принципов избирательного права (вторая часть проекта) огромные территории империи, населенные так называемыми инородцами, фактически составлявшие 70% ее земли, лишались права выбора своих представителей в Государственную думу, поскольку там, в виду малочисленности считалось невозможным проведение выборов.

Кроме того, сам перечень прав был чрезвычайно узок и не соответствовал достижениям науки конституционного права того времени. Конечно, сама постановка вопроса о правах человека в условиях Российской империи уже была своеобразной революцией. Но тогда социальная революция уже стучалась в дверь, и игнорирование социальных прав трудящихся привело к тому, что политические права использовались радикалами для подготовки захвата власти при общем равнодушии населения. Не говоря уже о том, что проект вообще не рассматривал самый важный вопрос того времени - о праве крестьян на землю. В дальнейшем, как мы покажем, этот догматизм русских правоведов, требующих введения Habeas Corpus'а в неизменном с XVII века виде, неадаптированного к реальности эпохи индустриальной революции, было одной из причин поражения российского конституционализма в 1917 году и в последовавшей за ним гражданской войне.

Важным достижением является провозглашение принципа свободы совести и равенства всех религий в Российской империи. Но сделать следующий шаг и отделить церковь от государства авторы данного проекта не решились, что также имело негативные последствия в такой многоконфессиональной стране как Российская империя, ибо это препятствовало формированию единой нации из многих народностей, а также гражданской идентичности у всех подданных императора.

Далее. При описании системы разделения властей авторы данного проекта намеревались сконструировать дуалистическую монархию, при которой монарх безответственен, а вся политическая и юридическая ответственность лежит на министрах, которые контрассигнуют все указы императора. Однако при этом есть формулировка, что в вопросах войны и мира император фактически и юридически бесконтролен. Кроме того, не содержится четкого разделения указов, которые подлежат контрассигнации и. следовательно, носят нормативный характер и указов, носящих индивидуальный и ненормативный характер, и которые по логике не подвластны министерской скрепе. Очевидно, что процесс управления государством состоит в издании как нормативных, так и нормативных актов, но их различение позволяет четко провести разделение исполнительной и законодательной властей. Но мы имеем дело с догматическим заимствованием английской модели конституционализма, при том, что британский монарх в силу сложившихся конституционных обычаев не принимает участие в процессе государственного управления, а монарх в дуалистической монархии сам формирует кабинет министров, руководит им и в случае необходимости увольняет неугодных министров, оказывая тем самым непосредственное влияние на бюрократическую вертикаль. Не четкое проведение разделения властей в Англии связано с тем, что там парламентское большинство управляет государством. Нечеткое разделение властей в дуалистической монархии позволяет исполнительной власти подмять под себя законодательную ветвь. Да и вообще как показали при рассмотрении теоретических взглядов российских конституционалистов второй половины XIX - начала ХХ века по этому вопросу, они негативно относились к идее разделения властей, полагая, что речь может о разграничении функций государственных органов. Концепция «checks and balances», лежащая в основе Конституции США, была им чужда.

Еще одним новшеством, предложенным в данном проекте, было формирование одной из палат Государственной думы через выборы, пусть и непрямыми, а не через назначение ее членов императором. Причем формировалась Земская палата земскими губернскими собраниями и городскими думами. Здесь впервые проводится мысль о существовании местных интересов, понимаемых как интересы территориального публичного коллектива. Но, к сожалению, данный проект совершенно не различает предметы ведения (или сферу компетенции) Государственной думой и губернскими, уездными, волостными, земскими собраниями и городскими думами. И хотя Государственная дума правомочна принимать законы, совершенно не понятно по каким предметам и какие нормативные акты принимаются нижестоящими (?) представительными органами.

Важно было и то, что проект «Союза Освобождения» предусматривал полную организационную самостоятельность палат Госдумы. Именно это позволяло укрепить независимость народно-представительного органа. Однако при рассмотрении статуса члена парламента возникают странные ситуации, когда госслужащий мог становиться членом палаты, сохраняя место работы, и, следовательно, принимать непосредственное участие в законодательной работе, а член Госдумы, чтобы перейти на госслужбу, должен был отказаться от мандата. Такая норма в условиях дуалистической монархии привела бы к массовому призыву бюрократов в органы народного представительства, что в свою очередь способствовало бы подчинению законодательной власти административному давлению. Также остается не понятно, почему иммунитет членов Госдумы существовал только в период сессии, а в перерывах нет. Получается, что члены палат были уязвимы в самом главном - в своей незащищенности от давления бюрократии.

Отдельно нужно остановиться на отсутствии четкого описания процедуры принятия законов. Странно, но предполагалось, что палаты абсолютно равны с точки зрения законодательной процедуры. Просто сначала законопроект обсуждался в той палате, в которую он был внесен, а затем передавался в другую палату для обсуждения и внесения поправок. Очевидно, что отсутствие четких стадий законодательного процесса, фиксация того, какая палата ответственна за окончательный текст закона, могла привести к чрезвычайно медленному принятию важнейших законов. Конечно, своеобразная демократичность законотворчества могла вести к лучшей проработанности текста закона, но в условиях перехода от авторитаризма к демократии промедление подобно смерти. Что, собственно говоря, и показал период между февральской и октябрьской революциями 1917 года. В тот важнейший исторический момент медлительность с принятием основных конституционных актов привела к потери управления над событиями в стране.

Глава VI подробно описывала формы ответственности министров перед палатами и совершенно, не определяла способы их взаимодействия по важнейшим политическим вопросам. Хотя надо признать, что это первое предложение в отечественной науке государственного права о возможности органа народного представительства влиять на высшую бюрократию через процедуру импичмента.

Важнейший вопрос организации судебной власти был сведен в тексте данного проекта к вопросу о провозглашении принципа независимости ее от бюрократии. Это, безусловно, важно, но, совершенно недостаточно. Ибо независимость этой системы зависит от способа комплектации судейскими кадрами. Авторы проекта предпочли ограничиться отсылкой к отдельному закону по этому предмету, очевидно, предполагая, что российская судебная система и так функционирует неплохо.

Новеллой данного проекта можно считать введение особого Верховного суда, который бы занимался исключительно вопросами защиты Основного закона (и законов, изданные в исполнении его) от действий административной власти, а также толкованием его норм. При этом совершенно исключалась возможность проверки законов, принятых Госдумой, на соответствие основному закону. Хотя, как известно, произвол может быть облачен в форму закона. Представляется, что это было логичным следствием исходных положений данного проекта, гласящих, что верховная власть в Российской империи осуществляется императором при участии (естественно, законодательном) Госдумы. Раз император безответственен, то и орган народного представительства ни перед кем не должен держать отчет. И хотя в предложении об учреждении Верховного суда имплицитно содержалась идея о различении учредительной и законодательной власти, и даже было требование о созыве учредительного собрания, тем не менее, она не была развернута в принцип проверки на соответствие Основному закону принимаемых Госдумой законов и указов императора. Также, к сожалению, не был четко дан ответ, как, из кого и кем должен был учреждаться Верховный суд. Вместо этого мы найдем отсылку к несуществующему закону. А ведь, как известно, один из важнейших постулатов конституционализма - принцип непосредственного действия Основного закона - подразумевает, между прочим, необходимость четкой фиксации в нем способов образования всех упомянутых там конституционных органов. Ведь, на самом деле, нельзя же учредить конституционное государство, а затем определять как, кем и из кого формируются его органы.

Таким образом, оценивая в целом Проект Основного закона, подготовленный «Союзом Освобождения», можно сказать следующее. Данный проект был первым документом, посвященным вопросам устройства российского государства, написанным с последовательных позиций теории конституционного государства. Это проявилось в том, что (1) для его принятия требовалось созвать Учредительное собрание;[403] [404] [405] (2) орган народного представительства признавался органом Верховной власти (правда, совместно с императором); (3) провозглашалось равноправие и гарантировались основные личные и гражданские права человека; (4) проводился (правда, непоследовательно) принцип разделения властей при примате власти законодательной, которой давались механизмы контроля над верхушкой бюрократии через импичмент, запрос и бюджетное право; (5) вводились всеобщие, равные, прямые и тайные выборы одной палаты

з

Г осударственной думы; (6) признавалось значение местных территориально-публичных коллективов, и осуществлялась

конституционализация местного управления; (7) что проявлялось в формировании Земской палаты Г осдумы через выборы ее членов территориальными представительными органами; (8) для защиты и толковании норм основного закона учреждался Верховный суд; (9) провозглашался принцип независимости судебной власти от исполнительной власти.

Вместе с тем, данному проекту были присущи определенные недостатки, которые были связаны, с одной стороны, с особенностями теории конституционного государства, разработанной российскими юристами того времени. А с другой стороны, с тем, что проект этот носил больше политический (программный) характер, чем форму юридического документа. По этой причине по итогам обсуждения его в кругах либеральной общественности и, прежде всего, среди активистов земского движения, появился новый проект, подготовленный С.А. Муромцевым при

участии Ф.Ф. Кокошина, который пытался устранить некоторые из вышеуказанных нами недостатков.

Данный проект (полное название «Проект основного закона Российской Империи, измененный земским бюро»)1 состоит из шести разделов с приложением Избирательного закона.

Раздел I называется «О законах» и посвящен косвенному (завуалированному) обоснованию принципа связанности государства правом (законом), или правового государства.

Ст. 1 определяет, что Российская империя управляется на основании законов, принятых в порядке, этим основным законом установленным.

Ст. 2 содержит важное различение законов по месту действия на общие, когда их действие распространяется на всю Империю, и на местные, когда их действие ограничивается пределами отдельных территорий. Причем принятие нового общего закона не отменяет действие местного, только если об этом прямо указано в тексте вновь принятого закона и в любом случае новый закон не имеет обратной силы (ст. 3).

Ст. 4 указывает, что все издаваемые законы не должны противоречить положениям основного закона. В системной взаимосвязи с этой статьей, ст. 8 запрещает судам применять законы, нарушающие точный смысл основного закона.

Ст. 5-8, 9 четко описывают процедуру принятия, издания, вступления в силу и отмены закона. Согласно ст. 5 право законодательной инициативы принадлежит императору и Государственной думе. Любой законопроект обретает силу закона только после одобрения его Думой, утверждения императором (ст. 5) и последующего обнародования Сенатом (ст. 6). Причем последний имеет право не обнародовать закон, если нарушен

порядок его принятия или он в чем-то противоречит нормам Основного закона (ст. 7).

Итак, как мы видим, правом конституционного контроля обладают Сенат и фактически любой суд при усмотрении противоречия текста закона положениям Основного закона. По сравнению с проектом «Союза Освобождение» мы видим здесь существенное расширение субъектов конституционного контроля.

Ст. 10 четко формулирует норму, что закон обязателен для всех, а ст. 11 указывает, что закон может быть отменен только другим законом. Это нормы существенно ограничивали сферу дискреции административной власти.

Ст. 12 вводила принцип министерской скрепы в отношении указов и других Актов императора. Это означало, что авторы данного проекта также являлись перехода России к дуалистической монархии с ответственным перед Государственной думой кабинетом министров. Важное ограничение нормативной власти императора содержала ст. 13, которая прямо запрещала ему издавать указы, дополняющие закон, если только это не предусматривал сам закон.

Еще больше ограничивала возможный произвол бюрократии ст. 14, которая гласит: «Нарушающее законы распоряжение правительственного места или лица не имеет ни для кого обязательной силы. Не приемлется ссылка должностного лица на то, что действие его, нарушившее закон или право отдельных лиц, совершено им по приказу начальства».[406] Значение данной формы трудно переоценить. Она, с одной стороны, сильно дисциплинировала чиновников и заставляла их повышать свой уровень правовой культуры, поскольку вводила принцип индивидуальной ответственности. А, с другой стороны, серьезно повышала уровень

сознательности граждан, поскольку давала им легальную основу для ненасильственного (путем неисполнения указов бюрократов) Сопротивлению произволу власти, что способствовало бы формированию гражданского общества в России.

Раздел II посвящен правам российских граждан.

Ст. 16 устанавливала равноправие российских граждан.

Ст. 17 и 18 четко проводили принцип свободы совести и исповедания религии, при соблюдении действующего законодательства.

Ст. 19-24 детально описывают право личной неприкосновенности: преследование лица возможно только в порядке, определенном законом и на законных основаниях; при задержании необходимо в течении 24 часов (в городах) или 3-х суток (сельской местности) доставить в суд для предъявления обвинения; каждый кто стал свидетелем задержания может обратиться к ближайшему судье, который обязан проверить законность задержания; право на подсудность по месту преступления и в юрисдикции надлежащего суда; виновность лица и его наказание возможно только на основании решения суда. Ст. 25 устанавливает неприкосновенность жилища, ст. 26 защищает тайну личной жизни (переписки). Сю 27 разрешает свободы передвижения и проживания, а также отменяет паспортный режим.

Ст. 28 и 29 защищает свободу мысли, слова, а также запрещает любую цензуру. Ст. 30 устанавливает свободу собраний, а ст. 31 - свободу союзов, а также уведомительный порядок их проведения или организации.

Ст. 33 дает российским гражданам право на обращение в органы государственной власти.

Важную новеллу содержала ст. 34, которая вводила национальный режим для иностранцев в сфере прав человека.

Раздел III посвящен Учреждению Г осударственной думы.

Ст. 36 указывает, что Государственная дума есть собрание граждан, обеспеченных доверием народа для осуществления законодательной власти и высшего государственного управления.

Ст. 37, аналогично проекту «Союза Освобождения». Определяет, что Государственная дума состоит из двух палат: земской палаты и палаты народных представителей. Земская палата состоит из государственных гласных, избираемых губернскими земскими собраниями или городскими думами (ст. 38), на срок их полномочий, начиная с первой сессии. А вот палата народных представителей избирается населением посредством всеобщего, равного, прямого и тайного голосования (с. 42). Также как и в проекте П.Б. Струве, право голоса принадлежащего совершеннолетним мужчинам с теми же изъятиями. Правда, срок полномочий (с. 46) народных представителей увеличивается до 4-х лет.

Император имел право (ст. 47) досрочно распустить палату народных представителей своим указом, назначив при этом дату новых выборов (с. 48). Однако основания для такого решения императора четко не прописывались.

Ст. 51 устанавливала, что звание государственного гласного и народного представителя присваиваются лицам с момента оглашения результатов выборов в месте их проведения. При этом одно и то же лицо (ст. 52) может являться одновременно членом двух палат.

К сожалению, из проекта «Союза Освобождения» в данный проект перекочевала норма, позволяющая совмещать госслужбу с занятием должности члена Госдумы (ст. 55). Возможно, эта норма была направлена на то, чтобы расколоть властвующую элиту и позволить либерально настроенным бюрократам принять участие в строительстве конституционного государства.

При этом разрешалось (ст. 57) и членам Думы занимать должности министров без потери своего звания. Правда, это было единственное разрешенное исключение. Во всех остальных случаях занятие государственной оплачиваемой должности влекло за собой сложение звания депутата Думы.

Ст. 60 закрепляла принцип «свободного мандата» для членов Государственной думы. Также (ст. 62) гарантировала иммунитет от судебного или иного преследования, обеспечением чего служила ст. 63, которая ставила возможность такого преследования от решения соответствующей палаты, членом которой являлся преследуемый депутат.

Ст. 65 - 73 описывают порядок работы Г осударственной думы. Особо стоит выделить ст. 67, которая четко определяла, что собрания Госдумы начинаются ежегодно на третий понедельник октября месяца. Такое конкретное указание ограничивало возможности самодержавия для манипулирования сроками работы законодательного органа. Также интерес представляет ст. 72, которая запрещала закрывать сессию Госдумы без принятия внесенного бюджета (росписи государственных доходов и расходов), а также отчета об его исполнении. Данная норма гарантировала слаженную работу правительства и Госдумы, нацеливая их на поиск компромисса.

Ст. 74 - 81 определяли регламент работы (внутреннее устройство) Г осударственной думы. Здесь в ст. 76 провозглашался принцип открытости заседаний (публичности работы) Госдумы, за некоторыми разумными исключениями.

Ст. 82 - 97 четко описывали стадии законодательного процесса и предметы ведения, по которым Государственная дума могла принимать законы.

Согласно ст. 83, законопроекты могут вноситься в любую палату или министрами (от имени императора), или от имени не менее 30 членов палаты народных представителей, или 15 и более членов земской палаты. При этом проект закона также передается в другую палату, а в случае возникновения поправок возвращается обратно для их обсуждения.

Для принятия законопроекта требуется (ст. 84) одобрение простым большинством его обеими палатами.

Также одобрение Госдумы требовалось международных договоров, если они влекли изменения границ государства, действующих законов или предполагают установление каких-либо финансовых обязательств (ст. 86).

Ст. 87 устанавливала, что государственный бюджет должен вотироваться ежегодно, а вот размер цивильного листа, устанавливается при вступлении на престол и в дальнейшем не может быть изменен без согласия императора. Также ст. 94 давала иммунитет императорской фамилии от изменения законов ее касающихся.

Ст. 88 указывала, что проект росписи государственных расходов и доходов сначала вносится в палату народных представителей. А после одобрения там передается на рассмотрение земской палаты.

Ст. 89 устанавливала эксклюзивное право Государственной думы вводить налоговые обязательства, отчуждать имущество, находящееся в госсобственности, производить списание налоговой задолженности и т.п.

Ст. 91 разрешала палатам принимать обращения (ходатайства), а ст. 92 давала право запроса членам Госдумы и устанавливала обязанность министров давать пояснения по существу этих запросов в строго определенные сроки. Также в ст. 93 указывалось, что каждая из палат может создавать комиссии для проведения расследования по тому или иному вопросу.

Ст. 95 разбирала коллизионные ситуации, например, когда одна палата одобрила законопроект, а другая нет. В этом случае необходимо было провести совместное заседание палат и решение считалось принятым, в случае если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа голосов.

Раздел IV был посвящен работе правительства. Ст. 98 устанавливала, что назначение и увольнение министров является прерогативой

Императора. И производится путем издания соответствующего указа. Назначение происходит по представлению канцлера.

Ст. 100 определяет круг ответственности министра. Каждый ответственен: 1) за свои личные действия и распоряжения; 2) за действия и распоряжения подчиненных ему лиц; 3) за скрепленные его подписью нормативные акты Императора.

Ст. 101 устанавливает, что канцлер и министр в совокупности ответственны перед палатами Государственной думы за общее состояние государственного управления. Кроме того, согласно ст. 102, за нарушение прав граждан и законов министры подлежат гражданской и уголовной ответственности. За умышленное нарушение законов и злоупотреблением властью или бездействие каждая из палат может привлечь министра к ответственности с преданием суду кассационного департамента Сената. При этом помилование осужденного министра может быть осуществлено только по ходатайству той палаты, постановлением которой он был предан суду (ст. 103). Очевидно, что данная норма была направлена на то, чтобы не дать возможности Императору помиловать близкого ему министра.

Раздел V определяет основы местного самоуправления. Согласно ст. 104, области, губернии, уезды и волости образуют самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами. Города же образуют самоуправляющиеся общины. Важно, что ст. 106 четко определяла, что местное самоуправление низших союзов (волость, уезд, город) основано на всеобщем, равном, прямом и тайном (закрытом) голосовании. Собрание высших самоуправляющихся союзов могут выбираться собраниями низших союзов. Очевидно, что авторы данного проекта полагали. Что навыки управления государственными делами вырабатываются, прежде всего, на низовом уровне, когда гражданин решает вопросы местного значения в круге соседства. Именно таким путем происходит экспликация народной воли. Однако, к сожалению, авторы не стали детально описывать, что относится к вопросам местного значения, сделав отсылку в ст. 107 к специальному закону по этому предмету.

Раздел VI посвящен судебной власти. Здесь четко формулируется запрет на совмещение правительственной (административной) и судебной власти (ст. 109), и принцип независимости судов (ст. 110). Ст. 111 также гарантирует несменяемость судей без решения особого суда и на основании отдельного закона. Ст. 112 гласит, что все уголовные дела подлежат рассмотрению присяжными заседателями, за исключением дел об обвинении в совершении преступления министра. Все остальные должностные лица подлежат ответственности на равных со всеми гражданами основаниях.

К сожалению, эта глава не предусматривала создание Верховного суда для защиты и толкования норм Основного закона. Также мы не найдет четкого описания судебной системы как таковой и порядка приведения к должности судьи.

Избирательный закон, также как и в проекте «Союза Освобождения», не распространял свое действие на большую часть Российской империи, населенной так называемыми «инородцами». Избирательная система, согласно этому проекту должна быть мажоритарной и одномандатной (один представитель от одного округа) (ст. 17).

Ст. 3-18 довольно детально описывали избирательный процесс, начиная с формирования округов до подведения итогов выборов. Субъектом избирательного процесса, ответственным за его организацию, являлись органы местного самоуправления, а не министерство внутренних дел, как это предусматривалось в Положении о выборах в государственную думу от 06.08.1905 г., разработанного группой А.Г. Булыгина. Очевидно, авторы данного проекта считали, что на местах гарантии проведения честных выборов выше в том случае, если чиновники всех мастей не будут допущены до участия в избирательном процессе. Оценивая данный проект в целом можно сказать следующее.

Данный проект полнее выражает представления российских юристов второй половины XIX - начала ХХ века о конституционном государстве. И в этом аспекте трудно согласиться с А.Н. Медушевским, который считает, что «С.А. Муромцев, работавший с Ф.Ф. Кокошиным, ограничил до минимума изменения в существующих законах и максимально обосновал такие изменения с юридической точки зрения».[407] Или как он же в другом месте пишет следующее: «Авторы проекта, придав ему более четкую юридическую форму, сознательно смягчили многие положения предшествующего [проекта «Союза Освобождения» - В.В.К.] конституционного проекта».[408] [409] На самом деле цель российских конституционалистов при подготовке этого, да и других проектов и политических программ, была в том, чтобы в корне изменить правовую идеологию и политическую систему. Проекты Л.Б. Струве и С.А. Муромцева отличаются не по сути, а только с точки зрения юридической техники. Некоторые аспекты конституционализма и были лучше сформулированы именно в последнем варианте Основного закона Российской империи. А недостатки у этих проектов общие и связаны они не с большей или меньшей компромиссностью авторов, а с особенностями российского конституционализма второй половины XIX - начала ХХ века.

Для того чтобы внести раскол в правящую элиту и привлечь некоторую часть на свою сторону, С.А. Муромцев отталкивается в своем Проекте от идеи законности, которая уже стала практически своей для многих поколений правительственных сановников, которые сознавали, что только соблюдение принципа законности может остановить произвол на нижних ступенях властной иерархии. Именно поэтому Раздел I подчеркивает необходимость осуществления государственного управления на основе законов, и что власть осуществляется совместно императором и народными представителями. В общем и целом и эта идея также еще лежала в русле официальной идеологии. Но вот акцент на процедуре принятия законов переворачивает всю действующую конструкцию государственного права и ставит закон выше воли императора. Сохранение безответственности императора, при его подчиненности закону возможно только при наличии скрепы ответственного перед законом и органом, его одобрившим (т.е. Государственной думы), министра, который принимает на себя риски текущего управления государством.

Такая, на наш взгляд, блестящая и, с точки зрения юридической техники, безупречная комбинация позволяет из понятных властвующей элите посылок, используя догматический метод, дедуцировать (а значит, и обосновать) принципы конституционного государства. Именно для усиления этого эффекта ст. 14 данного проекта освобождает от ответственности за неисполнение противоречащих Основному закону указов и распоряжений, исходящих от административной власти, а также разрешает любому суду не применять законы, противоречащие Основному закону. Фактически это легитимация мирного революционного действия и обоснование права граждан на самооборону от произвола властей. А произвол в то время был фактически основным методом государственного управления, поскольку «Положение о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия» от 14.08.1881 г.,[410] который

легализовал широкомасштабное применение насилия против оппонентов режима (объявление чрезвычайного положения в любой местности, возможность ареста, ссылки и предания военному суду любого гражданина).

Именно поэтому Раздел II данного проекта посвящен закреплению основных прав и свобод российских граждан. В этом разделе детально описываются право личной (личной жизни) неприкосновенности, свобода слова, совести и исповедования религии, печати, собраний и союзов. Подробно защищаются права задержанного на скорый и объективный суд и т.д. Однако, мы не найдем в этом разделе права на помощь адвоката и обязанность органа государственной власти ее предоставлять, что по крайней мере странно для такой поголовно неграмотной страны, как Россия того времени. К сожалению, российские конституционалисты второй половины XIX - начала ХХ века под гарантиями прав понимали преимущественно догму права, а не организационные механизмы, содействующие их реализации. Аналогично дело обстоит и с социальными правами. Понимая, что рабочий вопрос уже стоит во весь рост, они, тем не менее, считали возможным его решением через использование самими рабочими классических гражданских прав, например, права на союз для отстаивания своих интересов. Конечно, если у страны еще впереди многие годы поступательного развития, и она при этом является лидером индустриального мира, как например, Англия XIX века, то можно рассчитывать на постепенную эволюцию индивидуальных прав в социальное право. К сожалению, у России начала ХХ века такого запаса времени, терпения народа и мудрости властвующей элиты не было и дело кончилось скорой катастрофой.

В части Учреждения Г осударственной думы, избирательного закона и вопроса об ответственности министров перед органом народного представительства проект С.А. Муромцева фактически повторяет проект «Союза Освобождения» и, следовательно, имеет те же достоинства и недостатки, на которые мы указывали при анализе предыдущего проекта, за исключением того, что некоторые вопросы четче прописаны с точки зрения юридической техники. Например, у С.А. Муромцева четко фиксируется дата начала работы Государственной думы (ст. 67); есть запрет закрывать сессию Думы без окончательного одобрения росписи государственных расходов и доходов (ст. 72). Также важно, что в этом проекте есть хорошо составленный регламент работы думы (ст. 74-81) и четко описаны стадии законодательного процесса (ст. 82-97). Статус члена Госдумы также закреплен здесь лучше, чем в проекте П.Б. Струве.

По нашему мнению, Раздел IV, посвященный работе правительства, не дает правовых оснований для самостоятельного проведения политики министерствами. Не понятен также статус канцлера, нет как такового понятия «кабинета министров». Фактически министры находятся между молотом (императором, назначающим их и увольняющим) и наковальней (ответственностью перед Государственной думой). Зажатые в такие тиски они не могут проводить политику в интересах общества, а только в интересах или нанимателя, или контролера. Поэтому можно с уверенностью заявить, принцип разделения властей проведен непоследовательно, поскольку исполнительная власть несамостоятельна и не независима.

Серьезное отличие проекта С.А. Муромцева от проекта «Союза Освобождения» заключается в обеспечении защиты Основного закона и способах обеспечения независимости судебной власти. Проект П.Б. Струве предусматривал создание для этих целей особого Верховного суда, задача которого в этом и состояла. И хотя он не имел права отменять законы, противоречащие Основному закону, централизация конституционного контроля позволяла бы нарабатывать прецеденты и историю толкований положений Основного закона. Проект же С.А. Муромцева не предусматривал учреждения новых судов, а намеревался использовать существующую с 1864 года судебную систему во главе с Сенатом, который в схеме этого проекта отвечал за обнародование после проверки его текста на предмет соответствия Основному закону. Судам же других инстанций просто предоставлялось право не применять законы, которые, по мнению суда, противоречат нормам Основного закона. Поэтому данный проект ограничивается провозглашением независимости суда и несменяемости судьи, и как не странно не вдаваясь при этом, в детали юридической техники реализации этих принципов. Получается, что в этой схеме отсутствует судебный орган, ответственный за публичное толкование положений Основного закона в рамках процедуры судопроизводства. Вместо этого сохраняется непрозрачная работа Сената и возможный судейский произвол. Тем самым, на наш взгляд, неявно проектом С.А. Муромцева умаляется учредительная власть народа, логика реализации которой и требует особого судебного органа конституционного надзора и контроля.

К сожалению, ни тот, ни другой проекты не уделили должного внимания вопросу судейских кадров (прежде всего, порядку их назначения). А самое главное - оба они не учитывали того, что независимость судебной власти для своей гарантии требует четкой иерархии судебных инстанций и четкой процедуры назначения на судейские должности, демонстрирующую связь с источником всякой власти в конституционном государстве - народной волей.

В общем и целом можно утверждать, что проекты Основного закона Л.Б. Струве и С.А. Муромцева отличаются не по сути, а только с точки зрения юридической техники, хотя некоторые аспекты конституционализма были лучше сформулированы именно в последнем варианте Основного закона Российской империи. А недостатки у этих проектов общие, и связаны они не с большей или меньшей компромиссностью авторов, как это полагает, например, А.Н. Медушевский, а с выявленными особенностями российского конституционализма второй половины XIX - начала ХХ века.

<< | >>
Источник: КОЧЕТКОВ ВЛАДИМИР ВАЛЕРЬЕВИЧ. ИДЕИ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ МЫСЛИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА ХХ ВЕКА. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. МОСКВА 0000. 0000

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Модели конституционного государства в проектах Основных законов начала ХХ века:

  1. Тема 1. 2. США
  2. Тема 1. 3. Франция
  3. Тема 1. 13. Дальневосточная республика
  4. § 2.2. Практические коллизии форм выражения (источников) российского уголовно-процессуального права
  5. Библиографический список
  6. §-1.1. Этапы становления и актуальные проблемы административной юстиции в России.
  7. §-2.4. Организационные вопросы развития административной юстиции.
  8. СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
  9. СОДЕРЖАНИЕ
  10. § 2. Современные дискуссии о происхождении российского конституционализма: методологический анализ
  11. § 1. Проблемы теории конституционного государства в отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века
  12. § 3. Модели конституционного государства в проектах Основных законов начала ХХ века
  13. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  14. § 1. Конституционно-правовая модель взаимодействия объединений граждан, гражданского общества и государства.