1.2. Становлення і розвиток інституту прокуратури в Україні

Процес становлення і розвитку інституту прокуратури в Україні, як і процес розвитку української державності загалом, є складним і значною мірою суперечливим. Зумовлене це низкою причин.

Другим чинником, що істотно вплинув на процес розвитку інституту прокуратури в Україні, є те, що протягом декількох століть українська державність розвивалася в тісному зв'язку з російською державністю. При цьому форми цього зв'язку неодноразово мінялися, що також безпосередньо відбивалося на розвитку інституту прокуратури в Україні.

У історії розвитку інституту прокуратури можна виділити декілька періодів. Вважаємо, що при розв'язанні цього питання необхідно виходити з

¹ Див.: Карлєн Д. Американские суды: система и персонал. - М, 1972; Мідор Д.Д. Суди в Сполучених Штатах. - Сент-Пол. Міннесота Вест Паблішинг Ко. 1991; Суд и правосудие в СССР / Под ред. А.Т.Бажанова і В.П.Матаова. - Казань: Изд-во Казан.ун-та, 1980. С.373-379; Семенов В.М. Суд и правосудие в СССР. - М., 1984. - С.298-302; Судебные и правоохранительные органы Украины: Учебник / Под ред. А.М.Бандурки. - Х., Ун-т внутр.дел, 1999. - С.323-328.

20

того, що прокуратура є ланкою конкретної державно-правової системи, і її радикальна зміна відбувається разом із зміною останньої. Тому історико-правові періоди розвитку інституту прокуратури в Україні повинні співпадати з основними етапами розвитку державно-правової системи України. Виходячи з викладеного, можна зробити висновок, що процес розвитку інституту прокуратури в Україні охоплює чотири історико-правових періоди: період входження України до складу Російської імперії (1722 - 1917 рр.); період Української Народної Республіки (1917 - 1922 рр.); радянський період (1922 - 1991 рр.) і пострадянський період.

У Російській імперії, до складу якої входила Україна, прокуратура була створена Петром І у січні 1722 року. Спочатку ним були створені прокурорські посади при Сенаті і колегіях. В Указі про реформу Сенату зазначалося: «Бути при Сенаті генерал-прокурору і оберпрокурору, а також у всякій колегії по прокурору, які повинні будуть рапортувати генерал-прокурору».

Петро І, перш ніж створити в Росії прокуратуру, ознайомився з досвідом організації і діяльності органів прокуратури в деяких європейських країнах, у тому числі у Франції. Однак при визначенні її функціональних обов'язків поступив з точністю до навпаки: замість прокуратури обвинувального типу він заснував орган нагляду, що отримав назву «ока государева». В Указі про посаду генерал-прокурора, виданому в квітні 1722 р., в першому його пункті підкреслювалося, що «генерал-прокурор повинен сидіти в Сенаті і дивитися дуже міцно, щоб Сенат свою посаду зберігав, і у всіх справах, які сенатському розгляду і рішенню підлягають, істинно, ревно і порядно, без гаяння часу, по регламентах і указах відправляв...». В Указі зазначалося також, що «цей чин, яко око наше, і повірений про справи державні, повинен у всьому вірно поступати».

На губернського генерал-прокурора, що вважався «оком государевим» в губернії, Указом покладалися завдання збереження «цілості влади,

21

постанов інтересів імператорської величності»; спостереження, «щоб заборонених зборів із народу ніхто не збирав»; винищування «всюди шкідливих хабарів». Прокурори повинні були «дивитися і пильнування мати про збереження всякого порядку, законом визначеного» [36; 106; 121]¹.

Створення в Російській імперії прокуратури наглядового типу було пов'язане з низкою причин. Однією з них дослідники називають те, що інтереси центральної влади, яка виступала в ролі законодавця, не завжди співпадали з інтересами установ і осіб, на яких розповсюджувалися закони, що приймалися, і тому закони часто не виконувалися.

Поряд з цим в Російській імперії процвітали казнокрадство, хабарництво, свавілля чиновників і місцевої бюрократії й інші негативні явища. Все це перешкоджало подальшому розвитку державності і соціально-економічних умов життя країни, що також викликало необхідність створення органу, який міг би протидіяти цим негативним явищам. Прокуратура Російської імперії була створена як представницький орган передусім імператорської влади, що здійснює від її імені і за її дорученням повсюдний і постійний контроль і нагляд за діями і рішеннями Правлячого сенату, інших центральних і місцевих установ. Суть самої посади прокурора її засновник, Петро І, передав такими словами: «Цей чин яко око наше»³.

Другий етап дореволюційного періоду розвитку інституту прокуратури в Росії - Україні пов'язаний з судовими реформами 1864 р., в ході яких були прийняті «Судові статути», що складалися з чотирьох законів: «Установа судових встановлень», «Статут карного судочинства», «Статут цивільного

¹ Див.: Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России. - Харьков. 1915; Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Т. Око государево. Российские прокуроры XVIII в. - Т. 1. - М., 1994; Казанцев С.М. История царской прокуратуры. - СПб. 1993.

² Див.: Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. - М., 1997. - С. 14-15.

³ Першим генерал-прокурором Російської імперії був Ягужинський П.І.

22

судочинства» і «Статут про покарання, що накладаються мировими суддями».

Судові статути реорганізували інститут прокуратури за французьким зразком, надавши йому в основному характер органу кримінального переслідування і державного обвинувачення перед судом.

Після реформи прокуратура, хоч і була включена до складу судового відомства, але входила в нього як самостійна система, з своєю організаційною структурою.

Хоч основним змістом прокурорської діяльності були нагляд за досудовим слідством і підтримка обвинувачення перед судом, тобто робота, що проводилась прокурорами в межах кримінального судочинства, подальші закони наділили прокуратуру функціями, що були за межами кримінального судочинства: нагляд за в'язницями, участь в різних губернських «присутностях» (з селянських справ, військової повинності та інш.) і підпорядковувала їй в дисциплінарному відношенні загальну поліцію.

Відомий процесуаліст другої половини XIX ст., І.Я.Фойницький, характеризуючи пореформенну прокуратуру Російської імперії писав: «прокуратура стоїть на межі між владами урядовою і судовою, її успіх і сила залежать від правильного відношення її до тієї та іншої. У відношенні до урядової влади, вона є її членом, вартовим законності дії її органів, її юрисконсультом і представником її законних інтересів перед судом, що має для своєї діяльності в своєму розпорядженні силу уряду. У відношенні до суду прокуратура може і повинна бути не чим іншим, як стороною в справі, рівноправною з іншою стороною і, подібно їй, що не втручається в сферу

23

судової незалежності, що не бере участі в судовому управлінні, і, що не бере на себе завдання охорони закону проти суду» [391]¹.

Функції загального нагляду, які були властиві прокурорському нагляду в дореформений період, були «забуті». Надалі ця обставина негативно вплинула на загальний стан законності в країні, на що вже тоді звернули увагу деякі прокурорсько-судові діячі. Так, відомий юрист А.Ф. Коні, будучи гарячим прихильником судової реформи 1864 р., торкаючись даної проблеми, писав, що «скасування... прав і обов'язків по нагляду за ходом несудових справ потрібно визнати великою помилкою укладачів Судових Статутів.

Подальший період розвитку інституту прокуратури в Україні пов'язаний з утворенням у листопаді 1917 р. Української Народної Республіки. Цей період був нетривалим (1917 - 1921 гг.), однак прийняті тоді правові акти і створені на їх основі правові інститути, в тому числі прокуратура, потрібно розглядати не тільки як події виключно історичного характеру, але і як досвід державобудування в Україні, який також повинен враховуватися в ході судово-правової реформи.

15 грудня 1917 р. Центральна Рада України схвалила закон «Про утворення Генерального Суду», який створювався як тимчасовий вищий

¹ Див. :Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. - Т.1. Спб, 1884. - С.624.

² Див.: Кони А.Ф. За последние годы. - СПб. 1998. - С.69.

³ Див.також: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Основные этапы развития прокуратуры / Правоохранительные органы:Учеб. для вузов / Под ред.проф. К.Ф.Гуценко. - М., 1995. -С.25.

24

судовий орган у складі трьох департаментів: цивільного, кримінального і адміністративного. При Генеральному Суді засновувалася прокураторія, керівництво якою повинен був здійснювати старший прокуратор, який призначався Генеральним секретарем з судових справ [383]¹.

4 січня 1918 р. Центральна Рада схвалила закон «Про заснування прокураторського нагляду на Україні», у відповідності з яким прокураторії утворювалися при апеляційних і окружних судах.

У березні 1918 р. Центральна Рада затвердила штати Генерального Суду. Штат прокураторії при Генеральному Суді складався з старшого прокуратора, трьох прокураторів, писаря і помічника писаря.

22 січня 1918 р. Центральна Рада проголосила Україну самостійною державою, що спричинило зміну назв вищих державних органів. Генеральний секретаріат став іменуватися Радою народних міністрів, а Генеральні секретарі - Народними міністрами. Посада Міністра юстиції була суміщена з посадою Генерального прокурора³.

Під час гетьманского правління Україною питання організації і діяльності прокуратури регулювалися Законом «Про заснування Державного Сенату», який спочатку був ухвалений Радою Міністрів Української держави⁴, а 8 липня 1918 р. затверджений указом Гетьмана Всієї України. Згідно з названим законом при Загальних зборах Державного Сенату, а також при кожному Генеральному Суді перебували прокурор і товариші прокурора. Названі прокурорські чини виконували покладені на них обов'язки під вищим наглядом Міністра юстиції як Генерального прокурора. Міністр юстиції - Генеральний прокурор призначався і звільнявся з посади

¹ Див.:Українська Центральна Рада: Документи і матеріали. - Т. 1. - К.,1996. - С.497.

² Див.: Там же. - Т.2. - К., 1997. - С.64.

³ Міністром юстиції - Генеральним прокурором УНР був призначений професор Шелухін С.П.

⁴ У часи гетьмана Скоропадського назва «Українська Народна Республіка» була замінена на Українську державу.

25

Указом гетьмана України. Генеральний прокурор як Міністр юстиції входив до складу Ради Міністрів¹.

Під час правління Директорії був скасований Закон «Про заснування Державного Сенату» і відновлено дію Закону «Про заснування прокураторского нагляду на Україні»². Також була відновлена діяльність Генерального Суду, який дістав назву - Вищий Суд Української Народної Республіки. На початку січня 1919 р. Рада народних міністрів УНР затвердила штати Вищого Суду, якими охоплювалася і прокураторія. Штати прокураторії Верховного Суду складалися з Старшого прокуратора, семи прокурорів і одного секретаря прокурора.

Відсутність матеріалів прокурорської практики та іншої необхідної інформації не дозволяє зробити глибокий висновок про діяльність органів прокуратури в період УНР і гетьманского правління. Проте можна сказати, що прокуратура України в період, що розглядається, діяла переважно як орган обвинувачення або, інакше кажучи, як орган кримінального переслідування осіб, що здійснили злочин. Даний висновок заснований на тому, що органи прокуратури, як і раніше, функціонували при судах і ніяких нових обов'язків, у порівнянні з тими, які вони виконували раніше, на них законодавство УНР не покладало.

Отже, прокуратуру УНР можна розглядати, з одного боку, як аналог того державного органу, який функціонував в Україні після судово-правової реформи в Російській імперії 1864 р., а з іншого - як державно-правовий інститут, що був складовою частиною української державності і тим самим принципово відрізнявся від свого попередника.

Радянський період розвитку інституту прокуратури в Україні пов'язаний з існуванням тут радянської влади і значною мірою несе на собі відбиток позитивних і негативних рис радянського ладу. Даний період складається з двох етапів. Початком першого є створення Прокуратури УРСР

¹ У період правління гетьмана Скоропадського посаду Міністра юстиції - Генерального прокурора почергово займали професор Чубинський П., Романов А., В'язлов А.

² Міністром юстиції-Генеральним прокурором УНР знову був призначений професор Шелухін С.П.

26

як складової ланки державного апарату УРСР, а початком другого -утворення Прокуратури СРСР.

Прокуратура Української РСР була створена постановою Всеукраїнського ЦВК 28 червня 1922 р. з метою «здійснення нагляду за дотриманням законів і в інтересах правильної постановки боротьби із злочинністю» [434]¹.

Державна прокуратура УРСР була заснована в складі Народного комісаріату юстиції. На чолі прокуратури як прокурор республіки стояв народний комісар юстиції, що входив до складу Раднаркому республіки². Під його безпосереднім керівництвом був і відділ прокуратури.

На прокурора республіки покладався нагляд за законністю діяльності всіх народних комісарів та інших центральних установ і опротестування не відповідаючих закону розпоряджень і постанов РНК республіки і Президії ВУЦВК.

Прокуратура здійснювала «адміністративний нагляд» (пізніше він став називатися загальним наглядом), що передбачав здійснення від імені держави нагляду за законністю дій всіх органів влади, господарських установ, громадських і приватних організацій і приватних осіб шляхом порушення кримінального переслідування проти винних осіб і опротестування постанов, які порушували закон.

Крім того, на неї покладалося безпосереднє спостереження за діяльністю слідчих органів і дізнання в області розкриття злочинів, а також за діяльністю органів державного Політичного Управління; підтримка обвинувачення в суді; спостереження за правильністю утримання в'язнів під вартою. На відміну від Положення про прокурорський нагляд РРФСР, ст. 2 Положення про прокурорський нагляд УРСР покладала на прокурорів участь і в цивільному процесі.

______________________

¹ СУ УССР. - 1922. № 28. - Ст.440.

² Першим прокурором УРСР (пізніше він став називатися Генеральним прокурором УРСР) і народним комісаром юстиції був Скрипник М. А.

27

Широкі права і обов'язки покладалися на прокурорів в сфері боротьби із злочинністю: порушення судового переслідування; дача вказівок і роз'яснень органам дізнання і досудового слідства; затвердження обвинувальних висновків; участь у розпорядчих засіданнях суду; підтримка обвинувачення в суді; опротестування вироків і ухвал, що виносяться судом; перевірка правильності утримання під вартою у всіх без винятку місцях позбавлення волі і звільнення осіб, що неправильно утримуються [50; 51]¹.

Початком другого етапу функціонування радянської прокуратури в Україні є утворення в червні 1933 р. Прокуратури Союзу РСР, на яку було покладене загальне керівництво діяльністю прокуратур союзних республік. Відтоді Генеральний прокурор Української РСР (пізніше він став називатися Прокурором УРСР) підпорядковується Прокурору СРСР і одночасно (як народний комісар юстиції і член уряду) - ВУЦВКу. Однак такий «подвійний» стан першого керівника Прокуратури УРСР продовжувався недовго. Конституція СРСР 1936 р. і Конституція УРСР 1937 р. віднесли призначення Прокурора УРСР до компетенції Генерального прокурора СРСР, який, в свою чергу, у відповідності зі ст. 114 Конституції СРСР призначався Верховною Радою СРСР.

Після 1937 р. Прокуратура УРСР разом з прокуратурами інших союзних республік утворюють систему органів прокуратури СРСР, організація і діяльність якої вже регламентується законодавством: Положенням про прокуратуру Союзу РСР, затвердженим постановою Центрального Виконавчого Комітету і Ради Народних Комісарів СРСР від 17 грудня 1933 р.,[435]² Положенням про прокурорський нагляд в СРСР, затвердженим Указом Президії Верховної Ради СРСР від 24 травня 1955 р. [436]³. Важливу роль у правовому забезпеченні системи органів прокуратури СРСР відігравав Закон про прокуратуру СРСР, прийнятий Верховною Радою

____________________________

¹ Див.також: Глух Ф.К. Из истории прокуратуры Украины // Право України.- 1999. - № 6. - С.7. На страже советских законов. - М., 1972. - С. 99-113.

² Див.:СЗ СССР. - 1934. - № 1. - Ст.2-а. 2-6.

³ Див.:Ведомости Верховного Совета СССР. - 1955. - № 9. - Ст.222.

28

СРСР 30 листопада 1979р., [429]¹, який діяв на території України до 1991 р. Він мав великий вплив на розвиток законодавства про прокуратуру країн

снд.

Згідно з Законом про прокуратуру СРСР 1979 р. (ст. 3) органи прокуратури, згідно з покладеними на них завданнями, діяли у наступних основних напрямках: нагляд за виконанням законів органами державного управління, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами (загальний нагляд); нагляд за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства; нагляд за виконанням законів при розгляді справ у судах; нагляд за дотриманням законів у місцях перебування затриманих, у місцях попереднього ув'язнення, при виконанні покарань та інших заходів примусового характеру, що призначалися судом; боротьба із злочинністю та іншими правопорушеннями, розслідування злочинів, притягнення до кримінальної відповідальності осіб, що здійснили злочин, забезпечення невідворотності відповідальності за злочин; розробка, спільно з іншими державними органами заходів попередження злочинів та інших правопорушень; координація діяльності правоохоронних органів з боротьби із злочинами та іншими правопорушеннями; участь у вдосконаленні законодавства і пропаганді радянських законів.

Згідно з точкою зору, що панувала тоді в теорії права, всі напрями діяльності прокуратури оголошувалися вищим наглядом за виконанням законів. Навіть діяльність прокурора з підтримки державного обвинувачення вважалася формою прокурорського нагляду за виконанням законів при розгляді кримінальних справ у судах. Між тим, на наш погляд, очевидно, що вся діяльність прокуратури поділялася на два види: наглядову і ненаглядову. Основним змістом першого виду був так званий загальний нагляд, який брав свій початок, як вже згадувалося, з часу утворення прокуратури в Російській імперії, а основний зміст другого - кримінальне переслідування осіб.

_______________________

¹ Див.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1979. - № 49. - Ст.843; 1982. - № 49. Ст. 935; 1987. - № 23. - Ст.349.

29

здійснивших злочин, що було головною функцією післяреформенної прокуратури Російської імперії.

Важливою рисою прокуратури радянського періоду, яка акумулювала всі напрямки її діяльності, був обов'язок прокурорів вживати заходи до виявлення і своєчасного усунення будь-яких порушень закону, незалежно від того, хто його порушив, до відновлення порушених прав і притягнення винних до встановленої законом відповідальності. Р.А. Руденко, який багато років очолював спочатку Прокуратуру УРСР, а потім Прокуратуру СРСР, визначаючи завдання радянської прокуратури, підкреслював, що «право і обов'язок прокурора - стежити за встановленням дійсно одноманітного розуміння законності, незважаючи ні на які місцеві відмінності і всупереч будь-яким місцевим впливам. Прокурор зобов'язаний вжити заходів до того, щоб всюди встановилося абсолютно однакове розуміння законності. Місцева прокурорська влада, підпорядкована тільки центру, має право і зобов'язана опротестовувати всі і всякі рішення місцевої влади тільки з точки зору законності цих рішень» [329]¹. Від себе додамо, що не провина, а біда прокурорів, що за умов тоталітарної системи їм не завжди вдавалося виконувати поставлені перед ними завдання.

Іншим завданням прокуратури радянського періоду було захищати права і законні інтереси громадян. Це завдання повною мірою усвідомлювалося, на наш погляд, і її керівниками. Ф.К. Глух, який багато років очолював Прокуратуру УРСР, писав, що «працівники прокуратури виконують відповідальні завдання по захисту прав і інтересів трудящих, державних і громадських організацій, що охороняються законом, і всією своєю діяльністю сприяють вихованню радянських людей в дусі високих принципів комуністичної моральності, поваги до законів і правил соціалістичного співіснування» [51]².

¹Див.: Руденко Р.А. Ленинские идеи социалистической законности, принципы организации и деятельности советской прокуратуры // Советская прокуратура: История и современность. - М., 1977. - С. 15.

²Див.: Глух Ф.К. Охраняя советскую законность/В интересах государства и трудящихся. - Киев, 1982.- С. 4.

зо

Об'єктивно оцінюючи минуле, потрібно сказати, що і ці завдання не вирішувалися органами прокуратури повною мірою, оскільки далеко не все і тут залежало від прокурорів. Але було б неправомірно вважати, що прокуратура радянського періоду була лише каральним органом. Правозахисна діяльність прокуратури і в той час була важливим напрямком її роботи.

Останнім часом немало висловлювалося критичних думок про діяльність радянської прокуратури. Зокрема, вказувалося на її репресивну роль в минулому, стверджувалося, що прокуратура - орган тоталітарної держави, а загальний нагляд прокуратури є заборонним механізмом адміністративно-командної системи [131; 330]¹.

Вважаємо, що діяльність радянської прокуратури майже за сімдесят років свого існування заслуговує і негативної, і позитивної оцінки. У певні періоди в роботі прокурорів дійсно домінували функції заборонного і карального характеру. Але те ж саме можна сказати, і навіть більшою мірою про органи внутрішніх справ, державної безпеки і навіть про суд. Однак було б безглуздо тільки на цій основі ліквідувати ці органи, що певною мірою виявляється у висловлюваннях деяких авторів відносно прокурорського нагляду. При цьому ніби упускається з виду, що завдання і функції прокуратури на всіх етапах її розвитку визначалися не нею самою, а тим політико-правовим світоглядом, який мало на той час політичне керівництв країни і політична еліта суспільства.

Сам інститут прокуратури в ідеологічному відношенні є «нейтральним». Але, будучи елементом державної влади, він може бути знаряддям репресивної політики держави, але може бути і засобом захисту прав і законних інтересів громадян у правовій державі, в якій права і законні інтереси особи є вищою цінністю.

¹ Див.: Кливер И.Я. Проблемы и перспективы прокурорского надзора в СССР // За и против. - 1991. -№ 5. - С.4-7; Руднев В. Генеральный прокурор против суда присяжных // Известия. - 1993. - 10 марта.

31

Важливе значення для характеристики радянської прокуратури має те, що з перших днів свого утворення вона функціонувала як прокуратура «змішаного типу». З одного боку, вона була органом нагляду або, за іншою термінологією, «оком держави», а з іншого - органом кримінального переслідування осіб, що здійснили злочин. У цьому відношенні радянську прокуратуру можна розглядати як правонаступницю традицій і функціональних обов'язків дореформеної прокуратури Російської імперії, до складу якої входила Україна. Від дореформеної прокуратури Російської імперії радянська прокуратура успадкувала так звані загальнонаглядові функції, а від післяреформенної - функції, пов'язані з її діяльністю щодо кримінального переслідування осіб, що здійснили злочини.

На це ще в 20-х роках звернув увагу П.І. Люблинський, який в опублікованій ним статті «Відновлення прокуратури» аналізує Декрет про прокурорський нагляд з позиції положень, що містяться в ньому, вказуючи на те, що радянська прокуратура не створилася на рівному місці, а відтворилася на основі законодавства про прокуратуру, що регламентувало її діяльність в дореволюційний період [201]¹.

Слід, однак, зазначити, що не всі юристи поділяли цю думку. Багато з них, слідуючи ідеологічній установці на повне руйнування державного апарату царської Росії, вважали, що державно-правові інститути, які складали основи старого режиму, не можуть використовуватися в соціалістичній країні. Тому мова може йти не про відновлення інституту прокуратури, а про створення нової радянської прокуратури. Такої точки зору дотримувався, зокрема, відомий вчений в галузі прокурорського нагляду і великий, в минулому, практик - М.Ю. Рагинський. В одній з своїх праць він категорично стверджував, що «в Радянській державі прокуратура була принципово новим органом нагляду за законністю, вона з самого початку своїми завданнями, метою, методами і формами діяльності

__________________________

¹ Див.: Люблинский П.И. Восстановление прокуратуры // Право и жизнь. - 1922. - № 2. - С.73-77.

32

докорінно відрізнялася від прокуратури експлуататорських держав» [312]¹. І тут же, всупереч своїм думкам, приводить висловлення американського професора Т. Моргана, який у своїй праці «Радянська законність в області державного управління» писав, що «коли комуністи заснували в 1922 році прокуратуру, вони створили «не марксистську» організацію, а відновили знаряддя самодержавної Росії...» [312]².

Вважаємо, що своєю думкою американський вчений був ближче до істини в тому значенні, що інститут прокуратури в ідеологічному відношенні є нейтральним і може досить ефективно функціонувати в різних по своїй ідеологічній спрямованості державно-правових системах.

Радянський період розвитку інституту прокуратури в Україні характеризується також тим, що на різних етапах цього періоду прокуратура займала різні місця в державно-правовому механізмі України. На першому етапі вона була елементом української державності, оскільки Генеральний прокурор, будучи одночасно Міністром юстиції, входив в цій якості до складу уряду України. На другому етапі радянського періоду Прокуратура УРСР вже не була складовою частиною державно-правового механізму УРСР, а разом з прокуратурами інших союзних республік складала систему органів прокуратури СРСР, яка, в свою чергу, входила як важлива ланка в механізм державної влади Союзу РСР [23 8]³.

Досить спірним з моменту відтворення прокуратури було питання про взаємовідносини прокуратури з органами радянської влади на місцях. Зіткнулися дві точки зору з цього питання. Прихильники однієї вважали, що прокурори на місцях повинні знаходитися в подвійному підпорядкуванні: з одного боку - центру у вигляді відповідного наркомата, а з іншого -місцевому губвиконкому. Представники іншого підходу до розв'язання цього питання вважали, що губернський прокурор повинен підкорятися тільки

¹ Див.: Рагинский М.Ю. К разработке истории советской прокуратуры // Совершенствование прокурорского надзора в СССР: Сб.статей. - М., 1973. - С.298.

² Див.: Рагинський М.Ю. Вказ.праця. - С.297-298.

³ Див.: Мичко М.І., Давиденко Л.М. До питання про становлення і розвиток інституту прокуратури в Україні // Науковий вісник ВДУ. Юридичні науки, 1998. - С.26-31.

33

центру, що є неодмінною умовою успішної роботи прокурорів по встановленню єдиної законності в країні. Перемогла друга точка зору, яку рішуче підтримав В.І.Ленін у листі до Політбюро про «подвійне» підкорення і законність [191]¹.

Внаслідок цього радянська прокуратура з самого початку була створена як централізована система, яка, за думкою її творців, повинна була працювати під безпосереднім наглядом вищих партійних органів і в самому тісному контакті з трьома партійними установами: Оргбюро ЦК, Політбюро ЦК і ЦКК [191]² За твердженням Н.В.Криленка, ця ідея мала і інший бік -вона розглядалася як своєрідна гарантія «проти зайвої централізації влади в руках центральної прокуратури» [174]³.

Як свідчить прокурорська практика розглядуваного періоду, ідея творців радянської прокуратури - зробити її незалежною від місцевого впливу - практичної реалізації не отримала. Прокурори областей, районів і міст офіційно призначалися центром, однак таке призначення могло відбутися лише в тому випадку, якщо на це була згода партійного комітету відповідного рівня, що був ядром місцевої влади. Більш того, названі прокурори, будучи членами партії, перебували на партійному обліку в місцевій партійній організації і були фактично підконтрольні партійним органам відповідного рівня. Провести в такій ситуації незалежну від місцевої влади лінію могли лише деякі прокурори, для яких така поведінка закінчувалася, як правило, втратою посади.

У зв'язку з цим слід погодитися з думкою А.Ф. Смирнова, який займався дослідженням даної проблеми, що спроби деяких прокурорів бути незалежними від партійного контролю були безуспішними, тому що партійний контроль був системоутворюючим чинником. Усунення його привело б до істотної зміни системи органів прокуратури [35З]⁴.

¹ Див.: Ленин В.И. Полн.собр.соч. - Т.45. - С.201.

² Див.Ленин В.И. Полн.собр.соч. - Т.45. - С.200.

³ Див.: Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. - Ч. 1. - М.. 1927. - С.98.

⁴ Див.: Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. - М., 1997. - С.24.

34

Заради об'єктивності потрібно відзначити, що контроль за діяльністю прокуратури з боку місцевих партійних органів впливав не тільки негативним чином на прокурорську діяльність. Слід визнати, що він мав і позитивне значення, тому що був одним з чинників підтримки в органах прокуратури на досить високому рівні службової дисципліни і персональної відповідальності за доручену справу, що, в свою чергу, було необхідною умовою ефективного функціонування системи органів прокуратури. Відомо, що будь-яка замкнена система, що не має зовнішнього контролю, приречена на переродження. Тому в принципі система органів прокуратури повинна мати зовнішній контроль. Проблема лише в тому, щоб такий контроль не носив характер втручання в прокурорську діяльність, а, навпаки, сприяв підвищенню її ефективності.

Початком пострадянського періоду розвитку інституту прокуратури в Україні є прийняття Верховною Радою УРСР 24 серпня 1991 р. Декларації про державний суверенітет України, а також прийняття Верховною Радою України 5 листопада 1991 р. Закону України «Про прокуратуру України». Вказана історико-правова подія знаменна передусім тим, що з нею безпосередньо пов'язане повернення інституту прокуратури до системи державної влади України. Відповідно до чинного законодавства систему органів прокуратури України очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України.

Прокуратура незалежної України, виділившись з прокурорської системи СРСР, успадкувала від неї багато специфічних рис, однією з яких є багатофункціональність. Закон про прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. поклав на прокуратуру: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) прдставництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

35

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Іншою рисою прокуратури України, успадкованою нею від прокуратури СРСР, є змішаний тип даного інституту. У літературі зазначалося, що прокуратура України має багато функцій. Але якщо їх укрупнити і виділити головні, то їх виявиться тільки дві: функція нагляду за дотриманням законів і функція кримінального переслідування осіб, що здійснили злочин [67]¹. Даний висновок означає, що прокуратура України згідно з Законом про прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. є органом наглядово-обвинувального типу з елементами організаційно-управлінської діяльності в сфері боротьби із злочинністю.

Аналогічно Закону про прокуратуру СРСР, в Законі про прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. зазначається, що органи прокуратури України складають єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підкоренням нижчестоящих прокурорів вищестоящим; здійснюють свої повноваження на основі дотримання Конституції України і діючих на території республіки законів, незалежно від яких би то не було органів державної влади, посадових осіб, а також рішень суспільних об'єднань або їх органів (ст. 6).

Крім того, в Законі про прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. знайшли своє відображення і положення, які не були відомі союзному законодавству про прокуратуру. Як важливий принцип організації і діяльності органів прокуратури Закон про прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. вперше закріпив принцип, відповідно до якого працівники прокуратури не можуть належати до яких би то не було політичних партій або рухів. Ця вимога Закону, зведена в ранг принципу, є важливим засобом захисту прокурора від незаконного впливу політичних партій і рухів при

_______________________

¹ Див.: Давыденко Л.М. Цель, задачи и функции прокуратуры // Закон Украины «О прокуратуре»: теория и практика его применения. - X., 1992. - С. 13

36

прийнятті ним рішень [101]¹, що в свою чергу потрібно розглядати як певну перемогу прихильників деідеологізації правоохоронних органів [427; 68]².

На думку Ю.М. Грошового, Закон про прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. був розроблений відповідно до Декларації про державний суверенітет України і на основі нового концептуального підходу до визначення соціальної ролі прокуратури як державного органу, основними завданнями якого є затвердження в країні верховенства права і закону у всіх сферах правозастосовної практики, захист прав людини і громадянина, і в цьому були його головна новітність і достоїнство [58]³.

Оцінюючи Закон про прокуратуру України від 5 листопада 1991 р. як істотний внесок правової думки і вітчизняного правотворення в розвиток інституту прокуратури і теорії прокурорської діяльності, необхідно, разом з тим, зазначити, що процес судово-правової реформи, що почався в країні, і прийняття в 1996 р. нової Конституції України, поставили завдання перетворення прокуратури в державний-правовий інститут, що відповідає стандартам і принципам демократичної правової держави.

_______________________

¹ Див. також: Закон Украины о прокуратуре: научно-практический комментарий // Д.М.Бакаев, Ю.М. Грошевой, В.В. Долежан и др. - X., 1993. - С.27.

² Див.: Ястребов В.Б. Правовые гарантии профессиональной защищенности прокурора / Науч. информ. по вопросам борьбы с преступностью, № 135. М., 1992. - С.63-65; Давыденко Л.М. Проблемы правового регулирования прокурорского надзора в СССР / Науч. информ. по вопросам борьбы с преступностью" № 135. - М., 1992. - С.34-36.

³ Див.: Грошевой Ю.М. Тенденция развития законодательства Украины о прокурорском надзоре // Закон Украины «Про прокуратуру». Теория и практика его применения: краткие тезисы и науч. сообщения. -X., 1992. - С.3.

37