<<
>>

2.6. Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів

Як уже відзначалося, у Перехідних положеннях Конституції України передбачено, що до введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів по контролю щодо додержання законів прокуратура продовжує виконувати згідно з чинними законами функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Це означає, що поруч із функціями,

____________________________

1 Див.: Закон Украины «О прокуратуре». Научно-практический комментарий. -X., 1993. - С. 197.

167

названими у ст. 121 Конституції України, прокуратура продовжує реалізовувати функцію, яка після 20-х рр. традиційно називалася загальним наглядом.

Предмет цього нагляду визначений, з одного боку, в ст.1 Закону про прокуратуру, а з іншого - в ст. 19 вказаного Закону, згідно з яким предметом цього нагляду є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, вимогам Конституції України і чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особистості, соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод громадян; захисту їхньої честі та гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, які стосуються як економічних, міжнаціональних відносин, охорони довкілля, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Таким чином, в полі зору цього нагляду знаходяться найважливіші сфери суспільного життя, адже тільки вони, урегульовані правом, можуть розглядатися як правові сфери. Довгі роки цей нагляд цілком можна було розглядати як «обличчя прокуратури», оскільки, власне, при здійсненні цього нагляду ці органи вступали в прокурорсько-наглядові правовідносини з державними, недержавними структурами і громадянами. По суті цей нагляд був, та і нині продовжує залишатися основою правозахисної діяльності прокуратури (23; 217; 246; 258; 26; 94; 87; 125; 40; 425; 78; 93; 280; 248; 168)1.

Це тим

_______________________

1 Див.. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. - М: Госюриздат. - 1964; Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. - Душанбе. - Ирфон. - 1970; Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в механизме Советского государства. - К.: Наук, думка. 1972; Николаева Л.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. - Л.: Изд-во ЛГУ. - 1978; Берензон А.Д.. Мелкумов В.Г. Работа прокурора по общему надзору: Вопросы общей методики. - М.: Юрид. лит. - 1974; Емельянов С.А. Предупреждение правонарушения средствами общего надзора прокуратуры. - М.: Юрид. лит. - 1980; Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры. - Автореф. дис .докт. юрид. наук - М.: 1991; Каркач М.П. Проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры й соблюдением законов, направленных на борьбу с бесхозяйственностью в промышленности. Автореф.канд.дисс. - Харьков: 1989; Винокуров Ю.Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры. Автореф. дис.докт.юрид.наук - М.; 1991; Ястребов В.Б. Надзор за исполнением акона как основная функция прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию Российской прокуратуры). Материалы научно-практической конференции. - М.: 1997.- С. 15-20; Давиденко Л.. Суботін Є.. Черв'якова О., Марочкін І. Загальний нагляд прокуратури: минуле, сучасне. майбутнє// Право України. -1996. - № 10. - С.23-27; Долежан В.В., Субботин Е.А., Червякова Е.Б. Проблемы и тенденции развития прокурорского надзора в Украине // Научн. инф. по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 145. - М.; 1994. - С.63-67; Полянский Ю.Е., Аракелян М.Р. О некоторых проблемах совершенствования правового регулирования деятельности органов прокуратуры // Питання конституцій правового статусу прокуратури України та удосконалення її

168

більше очевидно, що низка повноважень прокурора, який здійснює цей нагляд, використовується при реалізації інших прокурорсько-наглядових функцій.

Дозволяючи виявити порушення законів на якомога раннішій стадії, цей нагляд відіграє важливу роль у попередженні злочинності.

Використовуючи загальнонаглядові повноваження, прокурори беруть активну участь у боротьбі з корупцією й іншими злочинними проявами [283]1.

Незважаючи на велику соціальну важливість нагляду за додержанням і застосуванням законів, уже з перших років демократизації нашого суспільного і державного ладу, деякі політики і юристи почали переконувати громадськість у необхідності його ліквідації як рудименту тоталітарного державного режиму і командно-адміністративної економічної системи [263;375]2. До них приєднався навіть Президент України Л.М.Кравчук (тоді ще діючий) [170]3 . Заради справедливості відзначимо, що нинішній Президент України Л.Д.Кучма, судячи з його публічних виступів, дотримується протилежної позиції. Він відзначив, що «немає ніяких підстав для згортання або послаблення тієї позитивної роботи, яку виконує прокуратура щодо забезпечення режиму законності і захисту прав громадян» [183]4. У контексті із загальною тональністю виступу Президента можна зробити висновок, що це перш за все стосується загальнонаглядової діяльності прокуратури.

Не мають під собою наукової основи і твердження, що діяльність

___________________

діяльності. Збірник наукових праць. - Харків; 1999; Мичко М.І. Прокуратура України: роль і місце в системі державної влади. - Донецьк; 1999. - С. 131-134; Косюта М.В. Додержання законів у сфері економіки України. Актуальні проблеми прокурорського нагляду. - Одеса; Юридична література. - 2000. та ін.

1 Див.: Потебенько М. Боротися зі злом спільними силами: Виступ Генерального прокурора України Михайла Потебенька на засіданні Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України // Урядовий кур'єр. - 1998. - 20 лист.

2 Див.: О компетенции прокурорского надзора в условиях перестройки. Материалы заседаний Совета по рассмотрению вопросов теоретического характера (выступление О.Э.Сокольского) // Научн.инф.по вопросам борьбы с преступностью.

- вып. 114. - 1989. - С. ЗО; Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти // Сов. государство и право. -1990. - № 9. - С.46.

3 Кравчук Л. М. Державне будівництво і нова Конституція України // Голос України. -1992. -12 лист.

4 Див.: Роль і завдання органів прокуратури в реалізації положень нової Конституції України. Виступ Президента України Леоніда Кучми на розширеній колегії Генеральної прокуратури України 9

липня 1996 р. // Урядовий кур'єр. -1996. -13 лип.

169

прокуратури по нагляду за додержанням і застосуванням законів не вписується в систему інститутів правової держави і суперечить її принципам. Тут від самого початку виникає підозра, що ми зустрічаємося з елементарною підміною понять. Якщо виходити з того, що правовою державою є така держава, у якій забезпечується реалізація принципу верховенства права, то незрозуміле, як може суперечить цьому принципу діяльність органу, котрий якраз і створений для сприяння втіленню в життя цього принципу. До того ж, органу, вірніше, системи органів демократичної держави, якою зараз є Україна.

Мають рацію автори, які спростовують думку, що, здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, прокуратура таким чином втручається в ту сферу правоохоронної і правозахисної діяльності, яка в правовій державі є прерогативою суду [88; 78; 76]1.

По-перше, в демократичній правовій державі повинна існувати «багатоканальна» система захисту прав людини. Громадянин повинен мати право і можливість вибору засобів захисту своїх законних прав та інтересів, у тому числі і шляхом звертання до прокуратури, враховуючи перевагу такого способу, про який ішла мова в розд. І цієї праці. Ставити людину перед дилемою «чи звертатися до суду чи змиритися з порушенням своїх прав» -просто аморально.

По-друге, неспроможність тези про підміну прокуратурою суду підтверджується тим, що в своїй правозахисній діяльності органи прокуратури кінець кінцем спираються на владу і авторитет суду.

Якщо прокуророві вдається досягти відновлення порушених прав громадянина без допомоги суду, то це пов'язано з тим, що орган чи посадова особа, яка допустила порушення, добровільно погоджується з пропозицією усунути порушення і відновити порушене право.

1 Див., напр.: Долежан В. Деякі аспекти співвідношення судової і прокурорської компетенції // Правова система України: теорія і практика. - К., 1993. - С. 383-85; Давиденко Л. М.. Суботін Є. А., Черв'якова О.Б., Марочкін І. Є. Указ, праця. - С.23-27: Давиденко Л., Мичко М. Дебати - поганий помічник прокурора // Голос України. - 1999. - 6 квітня.

170

У зв'язку із цим цікавими є розмірковування з цього приводу заступника Генерального прокурора Касаційного суду Франції Б.Котта, котрий вважає, що захист прав громадян силами прокуратури може пояснюватися:

«законною турботою про те, щоб гарантувати у такій великій і такій різноманітній державі чітке і однакове застосування закону; в цьому відношенні прокуратура, виступаючи централізованим і ієрархізованим інститутом, розпоряджається зі всією очевидністю головними козирями;

легкістю, з якою будь-який громадянин може вдатися до її послуг; географічне розташування і засоби прокуратур в значенні кадрів і матеріального забезпечення здаються значно більшими, аніж ті, якими розпоряджаються судді;

швидкістю, з якою прокуратура виносить рішення по звернутих до неї заявах і скаргах, і тією ефективністю, котру їй повідомляє її повноваження настоювати на виконанні її рішень у десятиденний строк;

зрозумілим бажанням приступати до радикальних реформ тільки після того, як з'явиться впевненість в тому, що свідомість людей готова до них, що наявні всі необхідні та достатні засоби.

Можливо, найкращий захист громадян піде шляхом поступальної еволюції, а не шляхом потрясінь» [297]1.

Кінець кінцем, посилання на те, що в демократичних країнах основним суб'єктом правозахисної діяльності виступає суд, некоректне ще і тому, що на Заході існує значно розгалуженіша, аніж у нас, судова система, яка включає в себе різноманітні спеціалізовані суди: трудові, промислові, земельні, комерційні, торгові та інші.

У тій же Франції суперечки між громадянами і органами державної влади розглядають адміністративні суди. Суди загальної юрисдикції, які існують у нас, у їхньому нинішньому вигляді, просто були б неспроможні розглянути всі заяви щодо усунення порушень

______1 Див.: Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. - М.. 1997. - С.43.

171

прав людини, навіть якби всі ображені звернулися за судовим захистом. Але переважна більшість їх віддає перевагу, і не без підстав, іншим способам захисту своїх прав. Людям потрібна допомога вже сьогодні, і вони не можуть очікувати завершення судової реформи у країні, а на таку реформу потрібен тривалий час і великі кошти.

Нарікання на те, що діяльність прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів суперечить принципам ринкової ікономіки, доводиться вислуховувати давно, практично стільки, скільки існує цей нагляд. Скарги на «втручання» практично висловлюють ті посадові особи і представники бізнесу, які законність намагаються підмінити доцільністю, а доцільність розглядають з позиції особистої вигоди. До цієї компанії підключились і деякі вчені-юристи. Наприклад, на думку П.В.Шумського, «...загальнонаглядова діяльність у сфері господарських правостосунків не відповідає природі прокуратури і виходить далеко за межі її реальних повноважень. Більше того, вона заподіює шкоду, оскільки поступово руйнує віру управлінських і контрольних структур у свої особисті можливості щодо покращення організації провадження» [416]1.

Дійсно, ніхто до П.В. Шумського не перетворював прокурорів, які здійснюють загальний нагляд, на «руйнівну силу».

Безумовно, діяльність органів прокуратури України за загальним наглядом була і залишається далекою від ідеалу, як між іншим, й інші види державної діяльності, не виключаючи і судову [232; 298]2. Але ті, хто на цих підставах пропонує скасувати загальний нагляд, схожі на цілителів, які борються з лупою за допомогою гільйотини.

У перехідний період від командно-адміністративної до ринкової системи, який триватиме невизначено довго, необхідно розумно поєднувати суто економічні й державно-владні регулятори господарської діяльності. Ми

1 Див.: Шумський П. В. Прокуратура України. - К.: Вентурі. - 1998. - С. 202.

2 Див.: Мичко М. Реформування прокуратури: проблеми і перспективи // Право України. - 1999. - № 3. - С. 78; Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. - М., 1994. - С. 30.

172

прав людини, навіть якби всі ображені звернулися за судовим захистом. Але переважна більшість їх віддає перевагу, і не без підстав, іншим способам захисту своїх прав. Людям потрібна допомога вже сьогодні, і вони не можуть очікувати завершення судової реформи у країні, а на таку реформу потрібен тривалий час і великі кошти.

Нарікання на те, що діяльність прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів суперечить принципам ринкової економіки, доводиться вислуховувати давно, практично стільки, скільки Існує цей нагляд. Скарги на «втручання» практично висловлюють ті посадові особи і представники бізнесу, які законність намагаються підмінити доцільністю, а доцільність розглядають з позиції особистої вигоди. До цієї компанії підключились і деякі вчені-юристи. Наприклад, на думку П.В.Шумського, «...загальнонагаядова діяльність у сфері господарських правостосунків не відповідає природі прокуратури і виходить далеко за межі її реальних повноважень. Більше того, вона заподіює шкоду, оскільки поступово руйнує віру управлінських і контрольних структур у свої особисті можливості щодо покращення організації провадження» [416]1.

Дійсно, ніхто до П.В.Шумського не перетворював прокурорів, які здійснюють загальний нагляд, на «руйнівну силу».

Безумовно, діяльність органів прокуратури України за загальним наглядом була і залишається далекою від ідеалу, як між іншим, й інші види державної діяльності, не виключаючи і судову [232;298]2. Але ті, хто на цих підставах пропонує скасувати загальний нагляд, схожі на цілителів, які борються з лупою за допомогою гільйотини.

У перехідний період від командно-адміністративної до ринкової системи, який триватиме невизначено довго, необхідно розумно поєднувати суто економічні й державно-владні регулятори господарської діяльності. Ми

1 Див.: Шумський П. В. Прокуратура України. - К.: Вентурі. - 1998. - С. 202.

2 Див.: Мичко М. Реформування прокуратури: проблеми і перспективи // Право України. - 1999. - № 3. - С. 78; Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. - М.: 1994. - С. 30.

173

вже переконалися в наївності надій на те, що «ринок сам все розставить на свої місця», зіштовхнувшись зі справжнім шквалом економічних правопорушень, котрі за своєю різноманітністю і розвиненістю у декілька разів перевершують те, з чим прокуратура зустрічалась за радянського часу. За таких умов заклики до невтручання об'єктивно сприяють деструктивним процесам в економіці та суспільстві в цілому.

Чинний Закон України «Про прокуратуру» (ч.2 ст.19) забороняє втручання в господарську діяльність, якщо вона не суперечить діючому законодавству. «В той же час застосування заходів для виявлення, усунення і попередження порушень законів у господарській діяльності не можна розглядати як протиправне втручання» [101]1.

Об'єктивною гарантією супроти протиправного втручання прокуратури в господарську та іншу оперативну діяльність виступає сам характер прокурорської влади при здійсненні даної функції, коли вона, влада, характеризується відсутністю розпорядницьких повноважень, на відміну від нагляду за додержанням законів органами розслідування і в діяльності пенітенціарних установ. Зокрема, виявивши незаконний правовий акт органу управління, прокурор не має права його скасовувати, як постанову слідчого, а може і зобов'язаний запропонувати це зробити самому органові чи посадовій особі, яка допустила порушення закону. А коли останній відмовиться усунути порушення, прокурор має право звернутися до суду, рішення якого є обов'язковим для сторін. При цьому сама по собі можливість звертання прокурора до суду часто змушує органи управління і керівників ліквідовувати порушення закону. Винятком є лише ситуації, пов'язані з внесенням прокурором приписів щодо усунення порушень закону, які є безумовно обов'язковими для виконання.

Не відповідає дійсності і твердження про те, що радикальне реформування прокуратури, аж до ліквідації загальнонаглядової функції, - це вимога Ради Європи, продиктована прагненням реформувати прокуратуру

1 Див.: Закон України «О прокуратуре». Научно-практический комментарий. - X., 1993. - С. 72.

174

України за європейськими стандартами. Таке твердження є надуманим перш за все тому, що такої моделі прокуратури просто не існує. У кожній країні прокуратура представляє собою інститут, характер діяльності якого зумовлений об'єктивними потребами розвитку суспільства [236]1

До такого висновку, зокрема, прийшли учасники міжнародної зустрічі на тему «Прокуратура в правовій державі», яка була проведена в січні 1997 р. у Москві Радою Європи спільно з Генеральною прокуратурою Російської Федерації в межах «Спільної програми комісії Європейського Союзу і Ради Європи щодо зміцнення федеральних структур, механізмів захисту прав людини і реформи правової системи у Російській Федерації». У заключному документі цієї зустрічі підкреслюється, що конституційний статус і компетенція прокуратури можуть розрізнятися в залежності від країни, її історії, правової культури і руху інституційної реформи, а головним є те, що цей інститут знаходить своє місце в демократичному суспільстві, яке засноване на принципах розподілу влад і верховенства права (п.4), що зміна статусу, структур, завдань і форм роботи прокуратури повинна здійснюватися гармонійно відповідно до змін судових і правових систем, частиною яких вона є, маючи на увазі, що головною метою при цьому є створення справжніх гарантій для забезпечення законності і правопорядку, а також ефективного захисту прав і свобод людини і громадянського суспільства (п.8) [297]2.

Виникає питання: чи можна доручити нинішню загальнонаглядову функцію прокуратури якій-небудь іншій системі державних органів? Відповідь на це питання тим паче необхідна, адже воно уже поставлено в практичному плані. Це зробив ще в 1996 р. колишній голова Львівської облдержадміністрації М.Горинь. «Дуже добре, - відзначив він, - що Конституція України відібрала у прокуратури сталінське право загального

1 Див.: Мичко М. До питання про загальнонаглядову діяльність прокуратури. Право України. - 2000. № 4.- С.50-51.

2 Див.: Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной Прокуратурой Российской Федерации. - С. 157-158.

175

нагляду. Тепер державні адміністрації будуть наглядати за дотриманням прав і свобод людей» [221]1 . Ця позиція одержала підтримку в Концепції адміністративної реформи в Україні, згідно з якою одним із основних напрямків діяльності місцевих державних адміністрацій повинен стати загальний нагляд за додержанням Конституції та інших актів законодавства України [156]2.

У концептуальному плані ця ідея не витримує ніякої критики, і до того ж суперечить Конституції України. Згідно зі ст. 119 Основного Закону місцеві держадміністрації забезпечують виконання Конституції та законів України, законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян. Це невід'ємна частина покладеної на неї функції державного управління, важливим елементом якого виступає контроль. Забезпечення виконання законів не можна ототожнювати із наглядом за їхнім виконанням. Один і той же орган не може одночасно забезпечувати законність і наглядати за її дотриманням. Очевидно тому в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р.3 вказана ідея не одержала практичного втілення. Замість цього на облрайдержадміністрації покладено здійснення державного контролю, який охоплює всі напрямки їхньої діяльності як управлінських структур. Ця їхня діяльність, у першу чергу, є предметом загального нагляду прокуратури.

Маємо ще одну причину, через яку місцеві адміністрації не придатні виконувати роль органів нагляду, а саме, розповсюдження порушення законів у їхній власній діяльності. За 9 місяців 2000 р. в цих органах прокуратурою виявлено 7464 різноманітних порушень закону, з приводу яких принесено 1168 протестів, внесено 3614 подань і розпоряджень, 1268 посадових осіб притягнуті за ініціативою прокуратури до дисциплінарної,

1 Миколі Гориню потрібен прокурор, який знає Кримінально-процесуальний кодекс // Львівський люк. -1996. - 31 жовтня.

2 Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. - К.: 1998. - С.24.

3 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21. - С. 190.

176

адміністративної і матеріальної відповідальності, порушено 168 кримінальних справ. Коментарі, як кажуть, зайві.

Необхідно відзначити, що загальнонаглядова функція прокуратури збережена в більшості колишніх республік Союзу РСР. При цьому в Російській Федерації та Узбекистані власне загальний нагляд і нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина виділені як самостійні функції прокуратури, що здається недостатньо виправданим, враховуючи невід'ємність нагляду за додержанням законів взагалі і нагляду за додержанням прав людини, а також подібність повноважень.

Навіть у державах Прибалтики, у яких прокуратура піддалась найсуттєвішій трансформації, збереглися елементи загального нагляду. Як відзначив генеральний прокурор Латвії Я. Скрастиньш, у цій країні, де з 1994 р. прокуратура віднесена до судової влади, певні категорії громадян мають право оскаржити у прокуратурі порушення своїх прав і законних інтересів, що не позбавляє їх права звертатися до суду, якщо вони не задоволені рішенням прокурорів [297]1.

Не випадково за збереження загального нагляду як функції прокуратури виступає багато авторитетних теоретиків і практиків як в Україні, так і Російській Федерації [424;298;90;134;279;401;187;397;44]2.

Звернемося тепер до деяких конкретних теоретичних і практичних проблем загальнонаглядової діяльності прокуратури.

1 Див.: Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генпрокуратурой России. - С. 123.

2 Див.: Ястребов В.Б. Проблемы повышения роли общего надзора в сфере экономики // Научн., инф. по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 118. - М.: 1990. - С.6-13; Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). - М.: 1994. - С.27-39; Долежан В.В. Про функції органів прокуратури на сучасному етапі // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. - К.: 1996. - С.66-73; Клочков В. Функции прокуратуры в правовом государстве // Закон и бизнес. -1997. - 16 июля; Полянский Ю.Е. Проблемы и тенденции развития прокурорского надзора в Украине // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах. Збірник наукових праць. -Харків: 1998. - С.38-42; Черненко М. Прокурор должен иметь право // Голос Украины. - 1999. - 26 мая; Лакизюк В., Михайленко О. Прокуратура України: витоки, розвиток, персоналії та правове регулювання // Вісник прокуратури. - 2000. - № 2. - С.34-42; Чебан В. До нової концепції прокурорського нагляду // Вісник прокуратури. - 2000. - N 2. - С.83-86; Волок Г. Чи потрібний загальний нагляд? // Вісник прокуратури. -2000. - № 2. - С.86-88 та інш.

177

Перш за все, потрібно визначитися щодо того, за додержанням і застосуванням яких саме нормативно-правових актів здійснюється прокурорський нагляд.

На думку авторів коментарю до Закону України «Про прокуратуру», «нагляд за додержанням і правильним застосуванням нормативних актів, які видаються Президентом, Прем'єр-міністром, Кабінетом Міністрів, урядом Республіки Крим, міністерствами, державними комітетами і відомствами, місцевими органами влади і управління, не покладаються на прокуратуру, оскільки ці акти не є законами» [101]1. Іншої точки зору дотримується авторський колектив навчального посібника «Прокурорський нагляд в Україні», виданий Українською юридичною академією. Автори посібника, виходячи із змісту поняття «закон» у широкому розумінні, вважають, що «прокуратура повинна також здійснювати нагляд за додержанням і правильним застосуванням указів Президента України, указів і постанов

Президії Верховної Ради України» [305]2 . Як вважає О.Р.Михайленко, до предмету прокурорських перевірок варто було б включити так зване делегувальне законодавство, оскільки у відповідних нормативних актах відображається воля вищих органів державної влади і уряду [223]3. А.Д. Берензон (Москва) вважає, що нагляд за виконанням указів Президента, постанов Ради Міністрів необхідний, адже ці акти наповнюють конкретним змістом часто загальні, декларативні «важкосприймальні» норми законів» [25]4.

Зі свого боку вважаємо, що в принципі відносити до предмету прокурорського нагляду підзаконні акти помилково, оскільки це значно розмило б межі нагляду за додержанням і застосуванням законів і зблизило б правовий статус прокуратури із правовим статусом численних

1 Див.: Закон Украины о прокуратуре. Научно-практический комментарий. - С.9.

2 Див.: Прокурорский надзор в Украине. - К.. 1993. - С. 6.

3 Див.: Михайленко А.Р. О пределах прокурорского надзора по обеспечению законности // Научн.инф.по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 118. - М.: 1989. - С. 4.

4 Див.: Берензон А.Д. О некоторых направлениях исследования проблем прокурорского надзора // Научн.инф.по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 129. - М.: 1991. - С. 22.

178

контролюючих органів. Виняток можна було б зробити лише для нормативних указів Президента України. У депутатському проекті нової редакції Закону про прокуратуру передбачено, що прокурор при перевірці законності правових актів оцінює їхній зміст не лише з точки зору їхньої відповідності до законів, але і до указів Президента, які носять нормативний характер. Вважаємо, що такий підхід повинен бути виявлений і під час проведення перевірок виконання законів.

У чинному Законі про прокуратуру (ст.1) міститься тільки приблизний перелік державних, громадських і інших органів, на які розповсюджуються наглядові повноваження прокуратури (такий підхід характерний і для законів про прокуратуру інших держав СНД). Не розповсюджується прокурорський нагляд лише на Президента України, Верховну Раду України, Конституційний Суд України.

Дискусійним у юридичній літературі є питання про те, чи входить до предмету прокурорського нагляду додержання законів громадянами (саме так, «дотримання», адже «застосування законів» - прерогатива державних органів і органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб). У ст.1 діючого Закону про прокуратуру це питання вирішено позитивно, хоча в літературі висловлювались й інші погляди. Наприклад, В.В.Клочков висловив думку про те, що із переліку об'єктів нагляду необхідно вилучати «громадян». «Справа в тому, - зауважив він, - що громадяни беруть участь у такій кількості правостосунків, що жоден прокурор, які штати б він не мав, ніколи не зможе забезпечити більш менш ефективний нагляд за дотриманням законів громадянами» [292]1. Суперечливий характер носить висловлення з цього приводу О.Р.Михайленка. «Громадяни, - вказує він, - не можуть бути об'єктом прокурорських дій, нагляду прокурора. Прокурор лише повинний реагувати, оцінювати поведінку людей і особливо ту, яка є

_______________________________

1 Див.: Проблемы современной концепции прокурорского надзора // Научн. инф. по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 179. - М.: 1989. - С. 6.

179

правопорушенням» [226]1. Заперечуючи, що поведінка громадян може входити в предмет прокурорського нагляду, згаданий автор все ж визнає право прокурора оцінювати належним чином поведінку громадян-правопорушників із застосуванням відповідних засобів реагування.

Вважаємо, що правильне вирішення цієі проблеми запропонував М.В.Косюта. На його погляд, «опосередкований характер прокурорського нагляду стосовно громадян проявляється в тому, що він здійснюється через призму законності заходів, які застосовуються щодо здійснених ними правопорушень органами управління і контролю. Проте в окремих випадках не виключається і безпосереднє застосування наглядових засобів стосовно громадян, наприклад порушення питання про відміну в порядку арбітражного судочинства реєстрації підприємців за порушення ними законодавства про підприємницьку діяльність» [168]2.

На нашу думку, прокурорський нагляд у обмежених межах може розповсюджуватися на громадян також при здійсненні наглядових функцій, передбачених ст.121 Конституції України.

Основні напрямки діяльності органів прокуратури України по нагляду за додержанням і застосуванням законів випливають із внутрішніх і зовнішніх функцій держави. У самому загальному вигляді вони окреслені в назві наказу Генерального прокурора України № 2 від 2 жовтня 1998 р. «Про організацію роботи органів прокуратури щодо здійснення нагляду за додержанням законів про права і свободи і захист інтересів держави».Тут чітко простежується не досить вдала спроба творців наказу якось пов'язати діяльність прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів із її представницькою функцією. У той же час назви відповідних підрозділів Генпрокуратури і прокуратур обласного рівня уже приведені у відповідність з визначенням, яке міститься в ст.9 Перехідних положень Основного Закону.

1 Див.: Михайленко О.Р. Система меж прокурорського нагляду по забезпеченню законності // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. - К., 1996. - С. 59.

2 Косюта М.В. Указ, праця. - С. 51.

180

У самому ж наказі № 2-1998 р. конкретизовані основні напрямки нагляду за додержанням і застосуванням законів, передбачені ч.1 ст. 19 Закону про прокуратуру.

Запропоновано особливе значення надавати нагляду за відповідністю Конституції України і законам правових актів, які видаються органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, військового управління (як особливої структури у системі органів виконавчої влади).

У літературі висловлювалися міркування, що перевірку законності правових актів, які видають різноманітні органи і посадові особи, необхідно здійснювати систематично, незалежно від сигналів про порушення законності, першочергово приділяючи увагу тим актам, котрі містять у собі нормативні приписи [5]1. При належній їхній організації вони бувають достатньо ефективні [460]2.

Згідно з п.2 наказу Генпрокурора № 2-1998 р., перевірки законності

1 Алиев Х.О. Теоретические и методические основы выявления, устранения и предупреждения бесхозяйственности в сфере агропромышленного комплекса средствами общего надзора прокуратуры: Автореф. дис. канд. юрид. наук - М.: 1990. - С. 18. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). - М.: 1998. - С. 34.

2 Перевірками, які провели органи прокуратури Запорізької області, було виявлено, що деякі органи місцевого самоврядування приймали рішення про встановлення різноманітних зборів і платежів, перевищуючи компетенцію, чим порушували права громадян і юридичних осіб. Наприклад, Запорізький міськвиконком порушив Декрет Кабінету Міністрів «Про місцеві податки і збори», установивши завищені розміри збору за паркування автомобілів. Згадане рішення було опротестоване прокурором області, однак протест був необгрунтовано відхилений. За заявою прокуратури рішення визнано незаконним і недіючим у адовому порядку. Аналогічні заходи прийняті прокурорами міст Мелітополя, Токмака і Якимівського району. По протестам прокуратури області переглянуті незаконні рішення виконкому Запорізької міськради про встановлення додаткової плати від 100 до 300 доларів США за надання послуг органами ДАІ при оформленні автомобілів, завезених в Україну. Бердянська міськрада затвердила порядок в'їзду до міста зі стягненням від 2 до 25 грн., а на Бердянську косу - від 5 до 25 грн. Це рішення відмінене за протестом прокурора. За вимогою прокуратури області припинена практика стягнення органами ДАІ плати розміром 7,5 грн. за перевірку транспорту за даними пошукових систем «Викрадання» і «Автомобіль». Опротестовані та відмінені незаконні рішення сільських і селищних рад про встановлення плати за дозвіл здійснювати закупівлю сільськогосподарських продуктів на їхній території, за видачу громадянам різноманітних довідок. На протязі 1998 р. переглянуто 50 таких незаконних рішень (Інф. лист Генеральної прокуратури України № 05/1-177 від 12.11.98 р.). Прокуратурою також застосовуються заходи реагування щодо фактів видання незаконних актів центральними органами державної влади. Наприклад, Генеральною прокуратурою України опротестований наказ Голови Державної податкової адміністрації України «Про розгляд письмових запитів із правоохоронних органів», згідно з яким вимоги про проведення перевірок на підприємствах повинні були попередньо узгоджуватися з вищестоящими податковими органами, а також вказівок його заступника, який, порушивши ст.41 Конституції, зобов'язав податкові органи здійснювати конфіскацію алкогольних напоїв і тютюнових виробів без звертання до суду. Незаконні акти відмінено (Інф. лист Генеральної прокуратури України від 10.07.97 № 35-45).

181

правових актів вищевказаних органів повинні проводитися не рідше одного разу в квартал, незалежно від повідомлень про порушення. Вважаємо, що ця щоденна оперативна діяльність прокурорів не повинна охоплюватися поточними планами їх роботи.

Потреба у рішучій активізації прокурорського нагляду на цій ділянці обумовлена розповсюдженістю правового нігілізму з боку представників державних і самоврядувальних органів, їхньою переконаністю в пріоритеті господарської та іншої діяльності над вимогами законності. І в той же час окремі прокурори, порушуючи свій службовий обов'язок, терплять такі прояви, виступаючи заодно із представниками місцевої влади, які порушують закон.

Даючи принципову оцінку порушенням законності при виданні правових актів, дуже важливо робити це перш за все згідно за додержанням і застосуванням законів вимогами Конституції України, розцінюючи такі порушення як антиконституційні дії. Для цього, тим більш, маємо всі підстави, якщо враховувати, що акти державних органів, видані з перевищенням компетенції, порушують вимоги ч.2 ст.19 Конституції, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Вживаючи заходів до ліквідації цих порушень, прокурори сприяють зміцненню авторитету Основного Закону держави у житті суспільства.

Вважаємо, що вимоги наказу № 2 про систематичні перевірки законності правових актів органів виконавчої влади повинні стосуватися перш за все обласних і районних державних адміністрацій.

Цим же наказом (п. 2) прокурорам запропоновано повніше використовувати право брати участь у засіданнях місцевих рад (напевно, маються на увазі пленарні засідання і засідання постійних комісій), їх виконавчих комітетів, інших колегіальних органів управління, як це передбачено ст. 9 Закону про прокуратуру. На нашу думку, це право

182

необхідно використовувати перш за все для попередження фактів видання ними незаконних правових актів. Попередньо знайомлячись з проектами цих документів, прокурор має можливість аргументовано висловити на засіданнях свою думку про невідповідність тих чи інших проектів вимогам закону.

Відповідно наказу № 2 прокурорам запропоновано з урахуванням стану законності забезпечити постійний нагляд за додержанням соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод громадян, військовослужбовців і членів їхніх родин, прав та інтересів соціальних груп, які потребують державної допомоги і захисту; законів, які регламентують діяльність партій і громадських об'єднань, засобів масової інформації, порядок проведення референдумів, виборів, мітингів, зборів, вуличних процесій, демонстрацій, страйків і таке інше; законодавства про порядок розгляду скарг, особливо щодо виплати заробітної плати, пенсій, стипендій, інших соціальних виплат, охорони праці, здоров'я, освіти, житлових прав і захисту прав споживачів, життя і здоров'я військовослужбовців; законодавства про міжнаціональні, міжконфесійні стосунки і міграцію.

При здійсненні нагляду за додержанням законодавства про адміністративні правопорушення прокурорам запропоновано звернути особливу увагу на додержання конституційних гарантій, права громадян на захист, правову допомогу, недоторканність приватної власності і особистої недоторканності принципово реагувати на випадки незаконного затримання громадян, конфіскацію майна без рішення суду.

Як бачимо, цей напрямок нагляду за додержанням і застосуванням законів охоплює увесь комплекс особистих, політичних і соціально-економічних прав людини і громадянина, хоча не можна не звернути увагу на певну непослідовність їхнього викладу в тексті наказу.

Про активізацію прокурорського нагляду в правозахисній сфері свідчать проведені низкою прокуратур масштабні і достатньо ефективні

183 перевірки виконання законів [456, 451; 466]1.

Поруч із викладеним до предмету нагляду прокуратури за додержанням і застосуванням законів входить додержання законів, спрямованих на попередження правопорушень серед неповнолітніх і захист їхніх прав. Для цього прокурорів, згідно з п.2 наказу Генерального прокурора України № 9 від 26 жовтня 1998 р. «Про організацію роботи органів прокуратури по забезпеченню нагляду за додержанням законів, які спрямовані на попередження правопорушень серед неповнолітніх, захисту їхніх прав» зобов'язано систематично проводити перевірки в службах кримінальної міліції в справах неповнолітніх; загальноосвітніх школах і професійних училищах соціальної реабілітації; прийомниках-розподілювачах для неповнолітніх.

Раніше вже відзначалось важливе значення прокурорського нагляду за додержанням законів у сфері економіки, який завжди займав особливе місце в діяльності прокуратури. Проте за радянського періоду основні напрямки нагляду випливали із економічної політики держави, пов'язаної із

_____________________________

1Зокрема, органами прокуратури Сумської і Волинської областей були встановлені грубі порушення трудового законодавства щодо недотримання строків виплати заробітної плати працівникам бюджетної сфери. Керівники деяких установ охорони здоров'я при погіршенні медичного обслуговування населення і відсутності коштів на виплату зарплати непомірне роздували штати, мали до 8-11 заступників. здійснювали неогрунтовані доплати, купували предмети, які дорого коштують, зокрема і легкові автомобілі. За результатами перевірок міськрайпрокурорами вказаних областей було внесено понад 160 подань і приписів, до дисциплінарної, адміністративної і матеріальної відповідальності притягнуто 32 посадові особи, застосовані інші заходи, що сприяло значному скороченню заборгованості по заробітній платі (Інф. лист Генеральної прокуратури України № 7-282 від 16.07.1996 р.). Прокуратурою Луганської області були виявлені факти безпідставних відмов щодо прийняття на роботу осіб, які були направлені на підприємства службою зайнятості в межах квот для працевлаштування. Підприємствами і організаціями різних форм власності не перераховувались своєчасно обов'язкові внески органам служби зайнятості. Разом з тим вказані органи не володіли точною інформацією про наявність робочих місць, відтак ускладнювалось працевлаштування безробітних. Виявлено низку фактів, коли громадяни з високою заробітною платою представляли у службу зайнятості фіктивні довідки про звільнення за скороченням, штатів, у зв'язку з цим по семи кримінальних справах притягнуті до відповідатьності вони і службові особи вказаної служби і підприємств. За позовами прокурорів стягнена заборгованість по внесках, а також притягнуті до адміністративної відповідальності винуватці незаконних відмов у прийомі на роботу (Інф. Генеральної прокуратури України № 7-58 від 21.02.97 р.). У першій половині 1999 р. у результаті перевірок за завданням Генеральної прокуратури в кількох областях України виявлені суттєві порушення законодавства в охороні здоров'я: незаконне стягнення плати за надання медичної допомоги, навіть в екстремальних ситуаціях, у тому числі у вигляді хабарів, незабезпечення медикаментами осіб, які мають право на пільги, розкрадання ліків, неналежне виконання обов'язків працівниками органів санітарного нагляду, що сприяло збільшенню кількості інфекційних захворювань та інш. За результатами перевірок порушено 78 кримінальних справ, внесено 1215 подань і приписів, принесено 213 протестів, пред'явлено 179 позовів, 479 осіб притягнуто до дисциплінарної та адміністративної відповідальності (Інф. лист Генеральної прокуратури України № 7/1-34 від 18.02.2000 р.).

184

використанням командно-адміністративних методів управління. Прокурори займалися боротьбою з невиконанням державних планів постачання продукції, випуском браку, приписками та іншими викривленнями звітності про виконання планів, а в другій половині 80-х років навіть наглядали за виконанням законів, спрямованих на прискорення впровадження в народне господарство досягнень науково-технічного прогресу.

Пріоритетними завжди були питання боротьби з порушеннями законів про захист соціалістичної власності, що виявлялось цілком звичним за умов тотального одержавлення засобів виробництва. Нині наглядові заходи у цій сфері повинні бути спрямовані на захист як права приватної власності, яке закріплене в ст.41 Конституції України, так і інтересів держави у майновій сфері, зокрема при вирішенні питань, які пов'язані з приватизацією державного майна.

Належне місце при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів повинні займати правові питання реалізації економічних реформ і розвиток ринкових відносин, зокрема, у сферах оподаткування, зовнішньоекономічній, банківській, кредитно-фінансовій, інвестиційній, ціноутворення, а також законодавства про державний бюджет [458;459;463;461]1. В аграрному секторі економіки прокуратура покликана

_____________________________-

1 Практика роботи багатьох прокурорів свідчить про те, що вони достатньо активно та ініціативно виявляють порушення законності в сфері економіки, застосовуючи рішучі заходи для їх усунення. Наприклад, органами прокуратури Хмельницької області були проведеш масштабні перевірки, внаслідок яких були виявлені багаточисленні факти потурання енергозабезпечувальних організацій особам, які мали заборгованість за електричну і теплову енергію або здійснювали обманливі дії з метою ухилитися від оплати. За результатами перевірок 44 винуватці притягнуті до кримінальної відповідальності, стягнуто близько 250 тис.грн. заборгованості, належну оцінку отримала поведінка посадових осіб системи «Хмельницькобленерго» (Інф. лист Генеральної прокуратури України № 7-161 від 24.04.97 р.). Прокуратура Запорізької області, міські та районні прокурори виявили багаточисленні факти порушення законодавства про кредитування в діяльності комерційних банків, що привело до розбазарювання кредитних ресурсів, а також порушень валютного законодавства в діяльності пунктів з обміну валюти. Прокурорами було порушено 12 кримінальних справ у зв'язку з порушеннями банківського законодавства. Застосовані заходи щодо припинення функціонування 35 пунктів з обміну валюти, внесено подання Управлінню Нацбанку України по Запорізькій області (Інф. лист Генеральної пркуратури України № 7 /162 від 24.04.97 р.). Прокуратурою Чернівецької області застосовані заходи щодо усунення порушень діючого законодавства при здійсненні підприємницькими структурами операцій із дорогоцінними металами, коштовним камінням і виробами з них. За участю працівників міліції були виявлені особи, які торгувати на базарах золотими виробами, незаконно завезеними із-за кордону, в гендлярів вилучено понад 3 кг золота (Інф.Генеральної прокуратури України № 04/1-235 від 20.09.98 р.). Прокуратурою Волинської області та райпрокурорами було виявлено понад 200 випадків несплати податків на додану вартість, акцизного збору і ввізного мита на ввезеш з-за кордону автомобілі на загальну суму близько 1 млн грн., а також багаточисленні факти махінацій з оформленням цих машин, у яких, крім зацікавлених осіб, брали участь працівники ДАІ і деякі судді

185

сприяти виконанню заходів, пов'язаних із здійсненням за ініціативою Президента України трансформації відношень власності на землю і організаційних форм господарювання (п.3.2 наказу Генерального прокурора України № 2-1998 р.).

До числа пріоритетних напрямків нагляду за додержанням і застосуванням законів, виходячи із вимог ст.16 Конституції України, є застосування заходів щодо виявлення і усунення порушень законодавства про захист навколишнього природного середовища, враховуючи тісний в'язок між екологічним станом в країні та рівнем здоров'я населення.

Основною формою, за якою здійснюється загальнонаглядова діяльність прокуратури, є, крім перевірок законності правових актів, перевірки виконання законів. Відповідно до ч.2 ст.19 Закону України «Про прокуратуру» такі перевірки здійснюються за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, які вимагають прокурорського реагування, а при наявності приводу - також за власною ініціативою прокурора. «Перевірка виконання законів - це сукупність дій прокурора, спрямованих на встановлення порушень закону, причин цих порушень і сприятливих для них умов з метою вжиття заходів для їхньої ліквідації, відновлення порушених прав і притягнення до відповідальності винних» 101]1 Вважаємо, що в діючому законі цілком вірно не формалізовані приводи для проведення перевірок виконання законів, аби не зв'язувати ініціативу прокурорів щодо виявлення порушень закону. Будь-яка інформація, що вказує на ознаки правопорушення, може розглядатися як підстава для проведення таких перевірок. Аналогічну редакцію пропонує ч. 2 ст. 50 депутатського проекту нової редакції Закону України «Про

__________________________________

застосовано заходи для відшкодування збитків, низку винуватців притягнено до кримінальної відповідальності (Інф. лист Генеральної прокуратури України № 14 пм-8031 від 02.10.98 р.). Органами прокуратури Київської та Одеської областей були застосовані в судовому порядку заходи по скасуванню державної реєстрації понад 800 суб'єктів підприємницької діяльності, які порушили діюче законодавство Інф. лист Генеральної прокуратури України №8/90 від 01.12.97 р.).

1 Див.: Закон Украины «О прокуратуре». Научно-практический комментарий. С. 70.

186

прокуратуру». До речі, напевно, варто було б дещо змінити редакцію цієї статті, враховуючи, що заяви і повідомлення про порушення законності можуть також розглядатися як приводи для перевірки виконання законів [168]1. Із цих позицій віддаємо перевагу формулюванню Федерального закону про прокуратуру РФ (п.2 ст.21), згідно з яким «перевірки виконання законів здійснюються на основі інформації, яка надійшла до органів прокуратури, про факти порушення закону, що вимагають застосування заходів прокурором».

У сучасних умовах особливо цінними є перевірки виконання законів в контролюючих органах загальної компетенції (обласних і районних державних адміністраціях) і спеціальної компетенції. В юридичній літературі неодноразово відмічалось, що реагування прокуратури на прояв бездіяльності з боку контролюючих органів - важлива передмова активізації їхньої роботи по боротьбі з правопорушеннями у сферах, які належать до їхньої компетенції. Як відзначив В.Я.Тацій, «на сьогодні в Україні безсистемне створюється значна мережа контролюючих органів як внутрішньовідомчого, так і міжвідомчого характеру. Проте, їхня діяльність виявляється малоефективною, більше того, лишається поза координацією в плані боротьби з правопорушниками, а також зі злочинністю. В такому випадку прокуратура повинна мати повноваження, які не лише пов'язані з координацією діяльності суб'єктів відомчого і позавідомчого контролю, але і забезпечують дотримання законності в їхній діяльності» [369]2 .

На закінчення ще раз зауважимо, що нагляд за додержанням і застосуванням законів зберігає могутній законозахисний потенціал, що обумовлює необхідність його збереження до завершення соціально-економічних і політичних перетворень в Україні.

__________________

1Див.: Косюта М.В. Указ, праця. - С. 179-180.

2 Тацій В. Я. Прокуратура в системі поділу влади // Юрид. вісник України, 1999. - 16-22 грудня.

187

<< | >>
Источник: Мичко Микола Іванович. ПРОБЛЕМИ ФУНКЦІЙ І ОРГАНІЗАЦІЙНОГО УСТРОЮ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ. ДИСЕРТАЦІЯ на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Харків-2001. 2001

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.6. Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів:

  1. ЗМІСТ
  2. 2.1. Поняття і загальна характеристика мети, завдань і функцій прокуратури
  3. 2.3. Представництво прокуратурою у суді інтересів громадян і держави
  4. 2.4. Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство
  5. 2.5. Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, які пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян
  6. 2.6. Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів
  7. 4.1. Поняття і загальна характеристика системи органів прокуратури в Україні
  8. 4.2. Теоретичні основи структурування апаратів Генеральної прокуратури України, обласних, районних і прирівняних до них прокуратур
  9. 4.3. Розмежування компетенції між вищестоящими і нижчестоящими органами прокуратури
  10. 4.4. Розмежування по горизонталі компетенції органів і структурних підрозділів прокуратури
  11. ПЕРЕЛІК використаних джерел
  12. АНОТАЦІЯ