<<
>>

2.4. Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство

Конституцією України закріплена така функція прокуратури, як нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність (надалі - ОРД), дізнання і досудове слідство (надалі - слідство).

Указана функція була властива прокуратурі дореволюційного періоду, починаючи від часів Петра І, держав національно-демократичного характеру, що існували в Україні в 1917-1919 рр., і радянській державі.

Положенням про прокурорський нагляд в УРСР на органи прокуратури України, так як і Російської Федерації, був покладений безпосередній нагляд за діяльністю органів дізнання і Головного політичного управління (ГПУ). Виконавши певну роль у боротьбі зі загально-кримінальною злочинністю, цей нагляд у радянську епоху не зміг все-таки стати надійним гарантом законності у діяльності органів дізнання і слідства, а в роки масових репресій став слухняним знаряддям у руках каральних установ (ОГПУ, НКВС, НКДБ, МДБ) при фабрикуванні політичних справ. Прокурори, які не погоджувалися з такою практикою, самі ставали жертвами репресій, до речі, доходило до того, що санкції на їхній арешт давали керівники НКВС, а не навпаки.

Важливе місце цей напрям діяльності прокуратури займав у Положенні про прокурорський нагляд в СРСР від 24 травня 1955 року [436]1 і Законі СРСР "Про прокуратуру СРСР" від ЗО листопада 1979 року [429]2. Згадана функція розглядалася як "нагляд за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства" (ст.3).

Подібні функції виконують органи прокуратури і в інших державах, створених на території Союзу РСР, хоча називаються вони не зовсім вдало: "нагляд за виконанням законів при розслідуванні злочинів, а також при здійсненні оперативно-розшукової діяльності, дізнання і досудового

______________________________

1 Див.: Ведомости Верховного Совета СССР.

- 1955. - Ст. 222.

2 Див.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1979. - Ст. 843.

113

слідства» (Азербайджан), «нагляд за виконанням законів органами національної безпеки і органами, що здійснюють боротьбу із злочинністю» (Туркменія), «нагляд за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства» (Казахстан). Формулювання, подібне до того, яке міститься в Законі України, вибрали автори закону, що існує в Узбекистані. Закони Російської Федерації, Білорусії і Киргизії покладають на органи прокуратури нагляд за виконанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство.

Природно, що нині дана функція прокуратури як термінологічне, так і за своїм змістом обмежується параметрами, зазначеними у п. 3 ст. 121 Конституції України.

Виділення наглядової діяльності прокурорів у сфері боротьби із злочинністю в самостійну функцію обумовлено, головним чином, двома факторами. З одного боку, важливістю тієї частини правозахисної діяльності, яку складає використання органами розслідування і ОРД кримінально-процесуальних засобів боротьби із злочинністю. В умовах, коли злочинність, особливо організована, створює небезпеку основам конституційного ладу і національній безпеці, й ліквідація є важливим завданням усіх правозахисних органів, у тому числі, і прокуратури. З іншого боку, при проведенні ОРД, проведенні дізнання і слідства неминуче зачіпаються, а інколи і суттєво обмежуються права і законні інтереси громадян, гарантовані Конституцією та іншими законами: право на свободу, в тому числі і на свободу пересування, на недоторканність помешкання, на таємницю листування і телефонні переговори та інше. Обмеження прав і свобод людини і громадянина дозволяються тільки за підставами і з дотриманням процедур, передбачених нормами Конституції, які

мають пряму дію, кримінально-процесуальним та іншим законодавством.

Важливим гарантом захисту прав і свобод особи, в першу чергу людей, які

потерпіли від злочинів і, окрім того, тих, відносно кого розслідуються злочинні дії, є прокурорський нагляд.

114

Як відомо, сутність будь-якого нагляду полягає в спостереженні за тим, щоб органи і посадові особи, на яких розповсюджуються наглядові повноваження, досконально виконували покладені на них законом обов'язки, дотримувались встановленого порядку реалізації доручених їм функцій і, щоб у випадку порушення цього порядку, своєчасно застосовувалися необхідні заходи для відновлення законності і притягнення винних до установленої законом відповідальності.

Таким за своєю природою є і нагляд за дотриманням законів органами, які проводять ОРД, дізнання і слідство. Проте він відрізняється суттєвою специфікою у колі об'єктів нагляду, завданням і змістом наглядової діяльності, характером наглядових повноважень.

Суб'єктами нагляду в межах функції, котру ми розглядаємо, є Генеральний прокурор України і його заступники, керівники і посадові особи Головного управління нагляду за законністю оперативно-розшукової діяльності, дізнання і досудового слідства, Головного управління військових прокуратур, управління по розслідуванню особливо важливих справ, Управління нагляду за дотриманням законів органами СБУ, державної митної служби і прикордонного захисту, прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя і відповідні підрозділи цих прокуратур, військові прокурори, міські, районні, міжрайонні і прирівняні до них прокурори і їх заступники, а також інші особи прокурорського нагляду, уповноважені виконувати вказану функцію (п. 1 наказу Генерального прокурора України за № 4 від 4 жовтня 1998 р. «Про організацію прокурорського нагляду за дотриманням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство»).

Що стосується об'єкта нагляду у згаданій сфері (як і в інших сферах), то в літературі існують різноманітні точки зору на його сутність. Не заглиблюючись у зміст дискусії, яка ведеться досить довгий час, вважаємо необхідним підкреслити велику ступінь подібності, якщо не тотожності термінів «об'єкт нагляду» і «предмет нагляду».

115

Можна погодитися з О.Р. Михайленком, який вважає, що «не потребує ніяких наглядів точне виконання законів» [223]1 і що основою для прокурорського втручання повинно бути аж ніяк не виконання або дотримання, а невиконання, порушення закону. На думку В.В. Долежана, об'єктом (предметом) нагляду потрібно вважати «відступ від закону в діяльності органів влади і управління, підприємств, установ і організацій, посадових осіб і громадян» [86]2.

Стосовно правової сфери, яку розглядаємо, виходячи із цієї позиції, об'єктом (предметом) прокурорського нагляду потрібно визнати порушення законності у діяльності органів і посадових осіб, котрі проводять ОРД, дізнання і слідство. Ця діяльність складається із сукупності окремих оперативних і слідчих дій, кожна з яких підпорядкована спільному завданню кримінального судочинства щодо виявлення, розкриття і розслідування злочинів, притягнення винних до кримінальної відповідальності.

Між іншим, враховуючи, що термін «прокурорський нагляд за виконанням (дотриманням, застосуванням законів)» міцно утвердився в юридичній науці, ми, пам'ятаючи про деяку його некоректність, не ставимо питання про заміну його іншим терміном.

Виходячи із положень загальної теорії права, «дотримання норм права -це форма реалізації норм права, яка знаходить своє вираження в узгодженні суб'єктами своєї поведінки із нормами-заборонами» [99]3. Стосовно діяльності так званих «силових структур» це означає, що при провадженні ОРД і розслідуванні злочинів відповідні органи і посадові особи не мають права здійснювати дії, що виходять за межі їхніх процесуальних повноважень, що порушують права громадян й інтереси держави. Проте, враховуючи специфіку вказаної діяльності, єдиного дотримання припису закону, напевне, недостатньо, і на перший план часто виходить така форма

______________________________________-

1Див.: Михайленко А.Р. О пределах прокурорского надзора по обеспечению законности. Научная информ. по вопр. борьбы с преступностью. - Вып. 115. - М., 1989. - С. 3.

2Див.: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Дисс. докт. юрид. наук. - М., 1991. - С. 36.

3Загальна теорія держави і права / Під ред. В. В. Копейчикова. - К.: Юрінком інтер, 1998. - С. 177.

116

його реалізації, як виконання кримінально-процесуальних норм і норм законодавства про прокуратуру, тобто не стримування від протиправних дій, а здійснення дій, запропонованих законом [99]1.

Причому у діяльності державних органів і посадових осіб, наділених владними повноваженнями, виконання норм права трансформується в їхнє застосування, тобто в розгляд конкретних юридичних справ, які закінчуються виробленням індивідуально-конкретних правозастосовчих актів (постанови слідчих, осіб прокурорського нагляду, судових рішень тощо).

Тому, крім окремих оперативних і слідчих дій, тобто «регламентованої кримінально-процесуальним законодавством діяльності уповноважених осіб, спрямованої на виявлення, фіксацію, вилучення, перевірку доказів і забезпечених державним примушуванням» предметом (об'єктом) прокурорського нагляду виступають також правозастосовчі акти органів, що здійснюють ОРД і розслідування злочинів. Такі акти видають також посадові особи, що здійснюють прокурорський нагляд.

Самі по собі органи і посадові особи, які проводять ОРД, дізнання і слідство, будучи суб'єктами вказаної діяльності, не можуть одночасно розглядатися як об'єкти нагляду, хоча на них і розповсюджуються наглядові повноваження прокуратури.

Кажучи про правові засади прокурорського нагляду в цій сфері, належить особливо підкреслити значення Конституції України і міжнародних нормативно-правових актів, що стосуються захисту прав і свобод людини і громадянина.

Деякі конституційні норми, які мають пряму дію, носять достатньо чітко виражений кримінально-процесуальний характер. І навпаки, включення їх до Основного Закону перетворює ці норми в норми конституційного права, підвищуючи таким чином їхній статус. Відповідно і порушення цих норм

1 Загальна теорія держави і права. / Під ред. В. В. Копейчикова. -К.: Юрінком інтер. 1998. - С. 177-178.

117

носять особливо злісний характер, оскільки їх можна розглядати як посягання на саму Конституцію.

Так, ст. 29 з максимально допустимою для Основного Закону деталізацією визначила процедуру вирішення питань, пов'язаних з арештом і затриманням осіб, які підозрюються у здійсненні злочинів.

Навіть така, на перший погляд, технічна деталь, як необхідність повідомлення родичів про затримання чи арешт особи возведена до рангу конституційної вимоги. Це ж стосується конституційно-правових гарантій недоторканності житла (ст. 30), таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції (ст. 31), права на захист (ст. 59), реалізації принципу презумпції невинності і допустимості доказів (ст.62), недопустимості притягнення до відповідальності осіб, які відмовляються свідчити проти себе і своїх близьких (ст.63) та інш.1.

Важливі кримінально-процесуальні норми, які викличуть цікавість в осіб прокурорського нагляду, містяться також у міжнародних правових актах. «Ніхто не може бути підданий довільному арешту, затриманню або вигнанню» (ст. 9 Загальної декларації прав людини). «Кожному арештованому повідомляється при арешті причина його арешту і в терміновому порядку повідомляється будь-яке висунуте йому звинувачення» (ст.9 Міжнародного пакту з громадянських і політичних прав) і таке інше. З цих позицій застосування до арештованого чи затриманого фізичних засобів впливу для того, щоб змусити його до визнання в здійсненні злочину, прокурор, який здійснює нагляд за розслідуванням, повинен розглядати не

____1 У зв'язку із цим помітна особливо наявна неповноцінність багатьох положень Конституції Союзу РСР. які стосуються забезпечення прав людини в кримінально-процесуальній сфері, декларативність, зокрема ст. 52, яка передбачає: «никто не может быть арестован иначе как на основании судебного решения или с санкции прокурора»; ст. 53, згідно якої «никто не вправе без законного основания войти в жилище против воли лиц, которые проживают в нем»; або ст. 54, яка проголошувала, що «особисте життя громадян, таємниця листування, телефонних розмов і телеграфних повідомлень охороняється законом». За умов тотально-політичного слідкування ці положення Конституції не мали і не могли мати хоч якого-небудь серйозного практичного значення. Очевидно, через те творці Конституції навіть не намагатися відобразити в Основнму Законі механізм їхньої реалізації.

118

тільки як порушення п. 2 ст. 28 Конституції України, але і як порушення норм міжнародного права (ст. 7 вищеназваного пакту).

На жаль, як показує вивчення практики прокурорського нагляду, лише у незначній частині наглядових документів (не більше 4-5 відсотків) можна помітити посилання на положення Конституції України, не кажучи уже про норми міжнародного права, які були грубо порушені органами, що проводять ОРД, дізнання і слідство. Бажано, щоб з цього питання Генеральна прокуратура України висловила свою думку.

Варто відзначити тісний взаємозв'язок предмета прокурорського нагляду за дотриманням законів при здійсненні ОРД, дізнання і слідства з його завданнями. Специфічні завдання нагляду в сфері, яку ми розглядаємо, конкретизують загальні завдання прокуратури, сформульовані в ст. 4 Закону України «Про прокуратуру».

Аналіз змісту ст. 29 і ЗО вказаного Закону дає підстави для висновку про те, що в першій з них йдеться не тільки про предмет нагляду, як видно із назви статті, але і про його завдання, яким присвячена друга частина вказаної норми. У ст. 30 зроблена спроба визначити найважливіші сфери діяльності органів дізнання і слідства, які повинні цікавити прокурора при проведенні ним нагляду. У першій із названих норм сказано, що прокурорський нагляд має своїм завданням сприяти: 1) розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань; 2) виконанню вимог закону про неминучість відповідальності за здійснений злочин; 3) недопущенню незаконного притягнення осіб до кримінальної відповідальності; 4) охороні прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством; 5) здійсненню заходів щодо попередження злочинів, усунення причин і умов, що сприяють їхньому здійсненню1.

1 У Федеральному Законі «О прокуратуре Российской Федерации» завдання нагляду в сфері, яку ми розглядаємо, взагалі не виділені, а за предмет нагляду названі: додержання прав і свобод людини і громадянина, встановленого порядку вирішення заяв і повідомлень про злочини, виконання оперативно-розшукових заходів і проведення розслідування, а також законності рішень, що приймаються органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство.

119

У ст. 30 відзначено, що прокурор застосовує заходи для того, щоб органи дізнання і слідства: 1) дотримувалися передбаченого законом порядку порушення кримінальних справ, розслідування діянь, які містять в собі ознаки злочину, проведення оперативно-розшукових заходів, застосування технічних засобів, призупинення і припинення справ, а також строків провадження слідства і утримання під вартою; 2) при розслідуванні злочинів неухильно виконували вимоги закону про всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи, з'ясовували обставини, які звинувачують або виправдовують обвинуваченого, а також пом'якшують і обтяжують його відповідальність; 3) виявляли причини здійснення злочинів і умов, що сприяють цьому, застосовували заходи з метою їхнього усунення.

З нашого погляду, ці завдання прокуратури необхідно класифікувати за двома групами, у залежності від такого важливого показника, як межі відповідальності прокурора за забезпечення законності в діяльності ОРД і слідства. Спробуємо зробити це на основі аналізу положень ч. 2 ст. 29 чинного Закону про прокуратуру, на підставі того, що в одних випадках прокуратура в силу своїх можливостей покликана лише сприяти зміцненню законності, а в інших забезпечувати її дотримання.

На підставі змісту п.1 ч.2 згаданої статті, захист прав й інтересів фізичних і юридичних осіб, а також інтересів держави від злочинних посягань, значною мірою залежить від розкриття злочинів. У зв'язку з цим виникає питання: чи можна покладати на прокуратуру відповідальність за розкриття злочинів?

Ще зовсім недавно ст. 28 союзного Закону про прокуратуру 1979 р. до завдань прокурорів відносила нагляд за тим, щоб «жодний злочин не залишався нерозкритим та жодна особа, яка здійснила злочин, не уникла встановленої законом відповідальності». Таке формулювання випливало з ідеологічних настанов КПРС, що відображені в Програмі партії, і які виходили з можливості за історично короткі строки ліквідувати злочинність

120

як соціальне явище. Життя показало нереальність цих задумів, як і неможливість повного розкриття злочинів. Це стосується не тільки пострадянських держав, але й країн, де кадрове і матеріально-технічне забезпечення силових структур перебуває на незрівнянно вищому рівні, аніж у нас. Розв'язання цього завдання не під силу і органам, котрі проводять ОРД, не кажучи вже про прокуратуру з її більш ніж обмеженими кадровими можливостями [212]1.

На жаль, все-таки керівники вищестоящих прокуратур інколи виступають з прямими звинуваченнями на адресу підпорядкованих прокурорів за те, що вони не забезпечили рівня розкриття злочинів у регіоні, «не гірше, ніж у інших». Такі дорікання, на наш погляд, настільки ж безпідставні, як і покладання на прокурорів відповідальності за зростання кількості зареєстрованих злочинів порівняно з попереднім звітним періодом. Замість реального покращення ситуації у боротьбі зі злочинністю, вони тільки роблять спроби створення видимості благополуччя за рахунок фальсифікації статистичних даних.

Обмеження меж відповідальності прокурора допомогою з його боку, якомога повнішому (хоча, звичайно, не стовідсотковому) розкриттю злочинів означає, що прокурор повинен із найглибшою повнотою реалізувати свої повноваження по нагляду за розслідуванням для досягнення цієї мети (взяття на облік прихованих злочинів, відміна постанов щодо відмови порушення кримінальних справ, надання вказівок слідчим тощо).

Що ж стосується відповідальності прокурора за виконання вимог закону про невідворотність відповідальності за здійснений злочин, то її не обов'язково безпосередньо пов'язувати із розкриттям злочину. Мова може іти про осіб, котрі в результаті оперативно-слідчих заходів вже викриті в

__________________________

1 Див. Материалы совместного заседания Совета по рассмотрению вопросов теоретического характера и Координационного бюро проблем теории законности и прокурорского надзора 17 июня 1991 г. Науч. инф. по вопросам борьбы с преступностью. - М, 1992. С. 19-20.

121

злочинній діяльності і вимагається довести справу до логічного кінця - віддати їх до суду.

Як уже відмічалось у розд. II, виступаючи в ролі державного обвинувача в суді, прокурор здійснює функцію кримінального переслідування. Виникає питання: чи властива йому така роль при здійсненні нагляду за дотриманням законів у ОРД і у слідстві? На відміну від законодавства України, російський Закон про прокуратуру особливо виділяє таку функцію прокуратури, як «кримінальне переслідування відповідно із повноваженнями, установленими кримінально-процесуальним

законодавством Російської Федерації» (ч. 2 ст. 1 Закону). К. Ф. Скворцов вважає, що «віднесення прокурора до числа державних органів і посадових осіб, які здійснюють кримінальне переслідування, є невиправданим і не відповідає його основному завданню в кримінальному процесі - здійсненню нагляду за виконанням законів при розслідуванні злочинів. Кримінальне переслідування в першу чергу є завданням спеціально створених для цього органів дізнання і досудового слідства» [290]1.

Це твердження здається надмірно категоричним. Не можна, звичайно, заперечувати, що власне слідчий у першу чергу, здійснює кримінальне переслідування. Але й прокурор, спрямовуючи розслідування справи в певне русло, при необхідності покладає край спробам «спустити на гальмах» кримінальні справи по відношенню до корупціонерів і діячів тіньової економіки, також реально здійснює кримінальне переслідування, забезпечуючи таким чином виконання вимог закону щодо невідворотності відповідальності за здійснення злочину.

Цілком реальним є покладання на прокурора відповідальності по запобіганню незаконного притягнення осіб до кримінальної відповідальності, захисту прав і законних інтересів громадян, котрі перебувають під слідством. Звичайно, це вимагає належної організації нагляду, максимальної самовіддачі

_________________________________

1 Див.: Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры в условиях переходного периода / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. – М., 1998. – С. 43.

122

в праці і принциповості щодо відстоювання повелінь закону. Досвід кращих прокурорів свідчить, що за таких умов можливо якщо не повністю вберегти непричетних до злочину громадян від неприємностей, котрими неминуче супроводжується процедура розслідування, то, принаймні, від незаконного арешту, висунення звинувачення і направлення справи до суду.

Завдання прокурора сприяти здійсненню заходів щодо попередження злочинів, викорінення причин і умов, які сприяють їх вчиненню, необхідно, на нашу думку, розуміти таким чином, що при нагляді за розслідуванням прокурор зобов'язаний вимагати від органів дізнання і слідства застосувати найвичерпніші і конкретні (а не просто формальні, як це часто трапляється на практиці) заходи кримінологічного характеру, а при необхідності - самому застосувати відповідні дії. Було б, однак, надмірним покладання на прокуратуру відповідальності за фактичне оздоровлення криміногенного становища в регіоні і на підприємствах, оскільки це залежить від багатьох факторів, які знаходяться за межами прокурорського нагляду. І все ж таки варто погодитися з висловленим у літературі твердженням про позитивний вплив прокурорського нагляду на ці процеси і правомірності самого поняття кримінологічного нагляду в кримінальному судочинстві [65]1 хоча, на нашу думку, відповідні заходи прокуратура здійснює також при реалізації інших покладених на неї функцій.

Прокурорський нагляд щодо дотримання законів при здійсненні ОРД, дізнання і слідства характеризується такими рисами, як ініціативність і систематичність.

Приводом до прокурорського втручання в деяких випадках можуть бути скарги учасників процесу щодо порушення кримінально-процесуального законодавства, які вирішуються на основі ст. 12 Закону про прокуратуру і ст. 235 КПК. Проте більшість заходів у згаданій сфері

_________________________-

1 Див.:Давыденко Л. М. Проблемы предупреждения преступности органами прокуратуры. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. -Харьков, 1989. -С. 19.

123

прокурор здійснює з власної ініціативи, виходячи з аналізу стану законності і діяльності органів, які проводять ОРД, дізнання і слідство.

Систематичність нагляду означає, що він здійснюється на всіх досудових стадіях кримінального судочинства і навіть, як відмічалось у гл. 2, охоплює деякі наступні стадії. «Прокурор виступає єдиною посадовою особою - учасником кримінального процесу, що діє на всіх його стадіях» [382]1 (чи як особа, яка здійснює нагляд, чи як державний обвинувач). Ця систематичність підкреслюється й тим, що одним із наслідків порушення кримінальної справи є формування наглядового провадження в прокуратурі.

«Кримінальна справа і наглядове провадження по ній, - зауважує В. Є. Зелененький, - перебувають у визначеному співвідношенні. Перше виступає провадженням основним і здійснюється особою, котра проводить дізнання чи слідство, друге - додатковим і перебуває у проваджені - прокурора, який здійснює нагляд за законністю розслідування даного злочину» [112]2. Повсякчасно здійснюючи нагляд, прокурор не може залишити без уваги жодного процесуального акта слідчого чи особи, котра проводить дізнання.

Нами проаналізовані завдання прокуратури щодо здійснення нагляду за дотриманням законів у діяльності органів, які проводять ОРД, дізнання і слідство, стосовно положення ст.29 діючого Закону України «Про прокуратуру». Однак в юридичній літературі, достатньо численній, щодо цього висловлювались й інші пропозиції, і робилися спроби по-іншому сформулювати завдання прокурорського нагляду, підкреслювався взаємозв'язок цих завдань [336; 96; 11; 148;20; 101; 302; 416]3. Якщо збільшити і виділити із цих пропозицій головне, то можна виділити два

______________________________

1 Уголовный процесс: Учебник для вузов / Под ред. К. Ф. Гуценко. - М: Зерцало, 1997. - С. 65.

2 Зеленецький В. С. Наслідки порушення кримінальної справи // Вісник Академії правових наук України.-1997. -№3.-С. 64.

3Див., наприклад: Савицкий В.М. Прокурорский надзор за дознанием и предварительным следствием - М., 1959. - С. 78-81; Жогин Н.Б. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. – М., 1968. - С. 97 -110; Бакаев Д. М. Надзор прокурора района за расследованием уголовных дел. - М., 1979. - С.13-24; Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / Под ред. А. М. Рекункова. - М., 1984. -С. 125-136; Басков В. И. Прокурорский надзор в СССР: Учебник. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1991. - С. 136-139; Закон Украины «О прокуратуре»: Научно-практический комментарий. /Институт повышения квалификации Генеральной прокуратури Украины/. - Харьков, 1983. - С. 97-102; Прокурорський нагляд в

124

головні завдання, які стоять перед прокурором: з одного боку, засобами

нагляду він сприяє (дійсно сприяє!) розкриттю злочинів і тому, щоб особи,

які їх здійснили, притягались до встановленої законом відповідальності, а з

іншого, - щоб ніхто не зазнавав незаконного і необгрунтованого притягнення

до кримінальної відповідальності, або іншого незаконного обмеження в

правах.

На думку Л. М. Давиденка, такими укрупненими завданнями прокурорського нагляду в сфері, яку розглядаємо, повинні бути: а) попередження незаконного притягнення особи до кримінальної відповідальності, забезпечення прав і законних інтересів потерпілого, підозрюваного, обвинуваченого та інших фізичних і юридичних осіб, втягнутих у кримінальне судочинство, дотримування встановленого законом порядку порушення і розслідування кримінальних справ; б) сприяння щодо виявлення і розкриття злочинів, виконання вимог закону про невідворотність відповідальності за здійснення злочину» [71]1. Ці правильно сформульовані завдання все ж, на наш погляд, потрібно розукрупнити, що і зроблено в депутатському проекті нової редакції Закону України «Про прокуратуру».

У практиці прокурорського нагляду інколи відчувається конкуренція між окремими завданнями прокурорського нагляду, побутує думка, що прокуророві інколи доводиться робити вибір між завданням захисту прав і законних інтересів особи, запідозреної чи звинуваченої в здійсненні злочину, і завданням розкриття злочину, притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності. Подібне становище не може бути визнане нормальним. У правовій державі, якою проголошена (скоріше продекларована) нинішня Україна, головною соціальною цінністю є людина, її права і законні інтереси. Тому для прокурора як провідника і виразника правової політики держави не може виникати дилеми, чому віддати перевагу:

________________________________

Україні. Підручник./ -Донецьк, 1997. - С. 155-177; Шумський П. В. Прокуратура України. - К: Вентурі. 1998. -С. 235-250 та інш.

1 Давиденко Л. М. Функції прокуратури України згідно з новою Конституцією України // Право України. -1997. - № 6. - С. 44.

125

захисту прав і законних інтересів особи чи розкриттю злочину, притягненню до відповідальності винної особи? Примат законних інтересів особи в діяльності прокурора є важливим принципом функціонування прокурорської системи в усіх сферах життєдіяльності. У межах наглядової функції, яку розглядаємо, названий принцип має меншою мірою подвійне значення, оскільки специфіка діяльності силових структур, наявність різноманітних професійних деформацій у співробітників цих структур приховує в собі підвищену небезпеку порушення прав і законних інтересів громадян і організацій.

Подальше підвищення ефективності прокурорського нагляду за дотриманням законності при здійсненні ОРД пропонує вирішення низки питань правового, організаційного та іншого характеру. Одним із них є формулювання завдань прокурорського нагляду на даній ділянці.

Вважаємо, що тут необхідно ураховувати, що прокурор не є учасником ОРД, і тому покладати на нього обов'язки щодо сприяння в досягненні мети цієї діяльності було б навряд чи виправдано. Разом із тим варто враховувати, що, власне, при проведенні ОРД, враховуючи її негласний характер, найбільшою мірою можуть обмежуватися права і законні інтереси громадян, що стосуються їх приватного життя (свобода пересування, таємниця листування, телефонних переговорів, недоторканості помешкання тощо). Прокурор зобов'язаний застосовувати заходи щодо попередження і усунення порушень прав людини і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, зокрема суб'єктів підприємництва, втягнених поза їхньою волею і, звичайно, супроти власного бажання, в сферу ОРД.

Важливим завданням є також застосування прокурором заходів щодо дотримання встановлених законодавством умов і порядку проведення оперативно-розшукових заходів. Не буде перебільшенням сказати, що неухильне дотримання цього порядку є однією з важливих умов дотримання прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб.

126

Виходячи із положень Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», до порядку здійснення ОРД відноситься: наявність передбачених оперативно-розшукових та інших справ оперативного обліку [117]1.

Загальні завдання прокурорського нагляду в сфері, котру розглядаємо, деталізуються стосовно окремих стадій досудового кримінального процесу.

Винятково важливе значення має прокурорський нагляд за дотриманням законності при вирішенні питань, пов'язаних із порушенням кримінальних справ, оскільки від цього великою мірою залежить виявлення і розкриття злочинів, викриття осіб, які їх вчинили, притягнення цих осіб до встановленої законом відповідальності. Це тим більше важливо, враховуючи широко розповсюджену практику приховування органами внутрішніх справ злочинів від обліку для створення видимості благополучного криміногенного становища і прийнятого рівня розкриття злочинів.

Як слушно помітив Ю. Синельщиков, «якщо ошуканця в міліцейському мундирі не зупинить прокурор, то його ніхто не зупинить» [346]2.

Відповідно до п.1 ч.1 ст .227 КПК прокурор перевіряє не рідше як один раз на місяць виконання вимог закону про приймання, реєстрацію і вирішення заяв і повідомлень щодо здійснених злочинів і тих, які готуються. Ця діяльність прокурора спрямована як на попередження, так і на усунення порушень закону в діяльності органів внутрішніх справ та інших служб, уповноважених приймати такі заяви і повідомлення і зобов'язаних реагувати на них. При цьому на прокурора відповідно до п.4 наказу Генерального прокурора України № 4-1998 р. покладені обов'язки забезпечити своєчасне виявлення фактів приховування злочинів від обліку, тобто міра його відповідальності щодо забезпечення законності в цій сфері дуже висока. Щорічно внаслідок прокурорського втручання ставиться на облік велика

__________________________-

1 Див.: 3озулинский А.Б. Вопросы прокурорского надзора за соблюдением законов органами, ведущими борьбу с преступностью // Закон Украины «О прокуратуре»: Теория и практика его применения. - С. 49.

2 Синельщиков Ю. Фальшивое благополучие // Законность. -1998. - №2. - С. 76.

127

кількість прихованих злочинів, порушуються багаточисельні кримінальні справи навіть у випадках, коли перспектива розкриття злочинів вельми проблематична; винні працівники силових структур притягуються до дисциплінарної і навіть кримінальної відповідальності. Та було б помилково робити висновок про те, що прокурорський нагляд у цій сфері має дійсно вичерпний характер, оскільки при його здійсненні виявляються аж ніяк не всі порушення законності. Як зауважив прокурор Харківської області В. В. Кривобок, «Існування такої практики значною мірою зумовлено недосконалістю діючого законодавства про порядок приймання, реєстрації, перевірки і вирішення заяв і повідомлень про злочини» [172]1.

Нормативна база вказаного нагляду складається із двох частин: норм КПК, тобто положень закону (гл. 8), які лише в загальній формі регулюють питання, пов'язані із розглядом заяв і повідомлень про злочини, і з відомчих нормативних актів, в першу чергу, Інструкції «Про порядок приймання, реєстрації, обліку і розгляду в органах, підрозділах і установах внутрішніх справ України заяв, повідомлень та іншої інформації про злочини і події» ухваленої наказом МВС України № 500 від 26 жовтня 1991 року. Вважаємо, що виявлення порушень цієї інструкції безпосередньо відноситься до прокурорського нагляду, оскільки наведені порушення цілком можна розглядати як умови, які сприяють невиконанню вимог закону.

Важливим завданням прокурора на початковій стадії кримінально-процесуальної діяльності є вживання заходів до того, щоб при наявності причин і підстав, передбачених ст.94 КПК, за всіх випадків порушувались кримінальні справи, і навпаки, при відсутності приводів і підстав кримінальні справи не порушувалися. Діяльність прокурора в цій сфері сприяє розкриттю злочину, зокрема тоді, коли він особисто бере участь у початкових слідчих діях. Пунктом 1 наказу № 4-1998 р. прокурорам всіх рівнів запропоновано

особисто виїздити на місця злочинів за фактами аварій, катастроф, вибухів,

__________________________

1 Див.: Кривобок В. В. Діяльність прокурора по забезпеченню відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної злочином: Автореф. дис. канд. юрид.наук - Харків. 1997. - С. 12.

128

пожеж та інших подій, якими заподіяна значна матеріальна шкода чи відбулася загибель людей, здійснення особливо небезпечних злочинів проти держави, умисних убивств, учинених при обтяжуючих обставинах або за умов неочевидності, бандитизму й інших тяжких злочинів, здійснених організованими групами, злочинів, скоєних особливо відповідальними посадовими особами, іноземцями, народними депутатами України, суддями, керівниками правозахисник органів і учинених проти них, а також стосовно працівників засобів масової інформації та інших злочинів, що викликали широкий суспільний резонанс [468]1.

Реалізуючи передбачені законом повноваження, прокурорський нагляд вже на стадії порушення кримінальних справ "виступає своєрідним фільтром щодо попередження, виявлення і викорінення порушень закону, прав та інтересів громадян, юридичних осіб" [319]2. Оскільки, відповідно до ч. 2 ст. 100 КПК, слідчий чи орган дізнання зобов'язані не пізніше як за добу направити прокурору копію постанови про порушення або відмову відносно порушення кримінальної справи, прокурор має можливість оперативно відреагувати на можливі порушення закону шляхом скасування відповідної постанови та порушення кримінальної справи. Здійснюючи нагляд за дотриманням законів щодо проведення окремих слідчих дій (допитів свідків, потерпілих, підозрюваних, очних ставок, оглядів,освідувань, пред'явлень для упізнання, відтворення обстановки та обставин події, обшуків і виїмок, призначення експертиз), прокурор розглядає скарги на порушення порядку їх здійснення, дає необхідні вказівки органам розслідування або особисто бере участь у провадженні цих дій.

____________________________-

1 Про користь подібних виїздів свідчить наступний приклад. На протязі двох днів - 15 і 16 лютого 2000 р. в Новоукраїнському і Гайворонському районах Кіровоградської області були здійснені три умисних убивства за умов неочевидності. На місце події, окрім слідчо-оперативних груп, негайно виїхали районні прокурори і прокурор області В.Двигун, скоординувавший зусилля працівників . прокуратури і оперативних служб на розкриття злочинів "по гарячих слідах". Були здійснені подвірні обходи для встановлення осіб, які в день вбивства і наступного дня перебували у стані сп'яніння. Внаслідок цього було затримано шість осіб зі слідами крові на одязі, які після недовгого відмовляння зізналися в скоєнні убивств за різноманітними мотивами (пограбування, зґвалтування, через хуліганські спонукання). Упродовж доби всі три вбивства були розкриті (Інформаційний лист Генеральної прокуратури № 04/4-62 від 28.04.2000 р.).

2 Российская прокуратура сегодня. /НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. - М., 1994. - С. 23.

129

Прокурор слідкує за тим, щоб дотримувались установлені законом терміни розслідування і утримання осіб під вартою.

Проте, головним завданням прокурора при здійсненні нагляду за розслідуванням є вжиття заходів щодо неухильного виконання під час розслідування вимог закону про всебічне, повне і об'єктивне розслідування всіх обставин справи. Власне, в цьому напрямку прокурор повинен орієнтувати органи слідства, використовуючи для цього всю сукупність повноважень, що знаходяться в його розпорядженні. Діяльність прокурора значною мірою спрямована на відвертання і усунення різноманітних слідчих помилок, тобто дій і рішень слідчого, спричинених неправильною оцінкою ситуації слідства, низьким рівнем професійності чи недостатнім досвідом слідчої роботи [ 194]1.

Усунення порушень закону під час розслідування в результаті прокурорського втручання сприяє дотриманню конституційного принципу презумпції невинності. Генеральний прокурор України зобов'язав прокурорів усіх рівнів при здійсненні нагляду вимагати від органів дізнання і слідства виконання ст. 62, 63 Конституції України за кожною справою, всі заяви осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності, їхніх родичів і захисників про застосування незаконних методів слідства перевіряти з винесенням відповідного рішення про порушення або відмову стосовно порушення кримінальної справи.

Потрібно враховувати, зокрема, що принцип презумпції невинності в діяльності слідчого і наглядової діяльності прокурора мають своєрідне забарвлення. Як і всяка інша презумпція невинності може бути спростована, і

____________________________

1 Інакше трактує поняття слідчої помилки А.Б. Соловйов, М.Є. Токарева і С.А. Шейфер. На їхню думку, під слідчою помилкою треба розуміти "незаконні і необгрунтовані дії слідчого щодо притягнення до кримінальної відповідальності і взяття під варту громадян, призупинення, припинення, передачі прокуророві із обвинувальним висновком для направлення до суду кримінальних справ, які через подання слідчих виявились правомірними і були направлені на забезпечення завдань кримінального судочинства". (Ліквідація слідчих помилок та інших порушень закону при розслідуванні злочинів// Охрана прав граждан в уголовном судопроизводстве, /НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. - М., 1985. - С. 86). Це визначення, на наш погляд, є надмірно вузьким, оскільки охоплює лише найважливіші процесуальні рішення слідчих, їх неправомірність може бути обумовлена помилками, допущеними під час розслідування при виконанні тих чи інших слідчих дій.

130

в кримінальному судочинстві вона частіше всього спростовується обвинувальним вироком. Тому важко очікувати від слідчого упевненості в тому, що при провадженні розслідування він має справу із невинною людиною. Між іншим, варто погодитися з висловленим у літературі судженням, що слідчий, не будучи обвинувачем, встановлює обставини того, що трапилося, але остаточно його позиція стосовно доведення вини визначається перед складанням обвинувального висновку [157]1.

Думається, немає потреби наводити докази на підтвердження такої думки [27]2.

Прокурорський нагляд за дотриманням законів органами дізнання і досудового слідства здійснюється в межах кримінального судочинства, тому повноваження прокурора на стадії досудового розслідування злочинів передбачаються кримінально-процесуальним кодексом. У ст. 227 діючого КПК ці повноваження ніяк не кваліфіковані (на відміну, наприклад, від загальнонаглядових повноважень прокурора, передбачених ст. 20 Закону про прокуратуру) [240]3. І все-таки необхідність такої класифікації обумовлюється як теоретичними, так і практичним міркуваннями, які стосуються визначення мети прокурорського нагляду.

На думку П.В. Шумського, вказані повноваження (він називає їх формами нагляду) спрямовані на: а) попередження і виявлення порушень закону; б) усунення порушень закону [416]4. О.Р. Михайленко виділяє наступні групи повноважень: 1) організаційно-розпорядчі повноваження, спрямовані на вирішення вихідних питань розслідування злочинів; 2)

_______________________________

1 Див.: Копытов И. Нужна ли такая состязательность? // 3аконность. - 1998. - № 9. С. 25.

2 Як влучно зауважив А.Д. Бойков, «на протязі останньої чверті століття не було більш популярної і престижної для деяких вчених-юристів проблеми, ніж проблема презумпції невинності. Нечисленна кількість робіт про процесуальні презумпції супроводжувалась багатьма спекулятивними публікаціями. І якщо б слідчі і судді до всіх цих публікацій відносились уважно, вони не змогли б ані порушити кримінальну справу, ані застосувати заходи процесуального примушування: адже до набрання вироком законної сили особа вважається невинною. А як в цих умовах забезпечити винесення обвинувального вироку, деяких теоретиків цікавило менше всього» (А.Д. Бойков. Предмет и пределы гласности уголовного судопроизводства // Охрана прав граждан в уголовном судопроизводстве. - С. 5).

3 Спроби запропонувати класифікацію цих повноважень не зробили навіть автори сучасного підручника по кримінальному процесу (див.: К.М. Міхеєнко, В.Т. Нор, В.П. Шибіко. Кримінальний процес України. - К.: Либідь, 1999. - С. 63-64).

4 Див.: Шумський П.В. Прокуратура України. - С. 279.

131

повноваження щодо виявлення можливих порушень законності; 3) повноваження щодо усунення порушень законності, подоланню недоліків, недопущенню помилок у роботі слідчого [225]1.

Нам здається, що повноваження прокурора щодо здійснення нагляду за дотриманням законів органами дізнання і слідства (ст.227 КПК) доцільно розділити на три групи.

До першої групи відносяться повноваження, спрямовані на усунення можливих порушень закону: вимагати від органів дізнання і досудового слідства з метою перевірки кримінальні справи, документи, матеріали та інші відомості про здійснені злочини, хід дізнання, досудового слідства і виявлення осіб, які здійснили злочини; перевіряти виконання вимог закону про приймання, реєстрацію і вирішення заяв щодо учинених злочинів чи тих, які готуються; у необхідних випадках доручати керівникам органів досудового слідства і дізнання проведення у підвідомчих ним підрозділах перевірок з метою виявлення порушень закону і забезпечення повного розкриття діянь, які містять ознаки злочину (ч.3 ст.30 Закону про прокуратуру).

До другої групи належать повноваження щодо усунення порушень закону, зокрема права прокурора: відміняти незаконні і необгрунтовані постанови слідчих і осіб, які проводять дізнання; повертати кримінальні справи органам слідства для провадження додаткового розслідування; вилучати із органу дізнання і передавати слідчому будь-яку справу, передавати справу від одного слідчого до іншого для забезпечення найповнішого і найоб'єктивнішого розслідування; відстороняти дізнавача чи слідчого від подальшого розслідування через допущені ними порушення закону.

_____________________

1 Див.: Михайленко А. Р. Расследование преступлений. Законность и обеспечение прав граждан. - К.: Юринком Интер. 1999. - С. 196-199.

132

До третьої групи належать повноваження щодо попередження порушень закону, зокрема права прокурора: давати письмові вказівки органам слідства про розслідування злочинів, застосуванні, зміні або відміні запобіжних заходів; давати органам дізнання вказівки про прийняття необхідних заходів для розкриття злочинів і виявлення осіб, які їх здійснили; брати участь у провадженні дізнання і слідства, а в необхідних випадках особисто здійснювати окремі слідчі дії або розслідування в повному обсягу за будь-якою справою; давати згоду на припинення кримінальних справ слідчим у випадках, передбачених КПК, і затверджувати обвинувачувальний висновок для наступного направлення справи до суду; вирішувати питання щодо допущення захисника до участі у справі з моменту пред'явлення обвинувачення.

До повноважень щодо попередження порушень закону, які використовуються в усіх галузях прокурорського нагляду, потрібно віднести внесення подань щодо усунення причин порушення закону про провадженні розслідування і умов, що сприяють їм; порушення дисциплінарного провадження стосовно представників органів дізнання і слідства або порушення кримінальних справ за фактами вчинених ними кримінальне караних вчинків [416]1.

Відповідно до ст.2 діючого Закону про прокуратуру вказівки прокурора, його заступника органам дізнання і досудового слідства щодо порушення кримінальних справ і провадження розслідування, які даються у відповідності з кримінально-процесуальним законодавством, є обов'язковими для цих органів. Однак найоперативніший і найвагоміший характер мають ті повноваження, при реалізації яких прокурор сам, без звернення до кого-небудь усуває порушення закону: відміняє постанову органів слідства і дізнання, усуває слідчих і дізнавачів від розслідування тощо.

________________________

1 Шумський П. В. (Указ, праця. - С. 249) цілком серйозно вважає, що прокурор при здійсненні нагляду, порад із внесенням подань, наділений також правом «робити офіційне попередження», забуваючи при цьому, що діючий Закон України «Про прокуратуру», на відміну від союзного закону, вилучив ці повноваження із числа засобів прокурорського реагування.

133

Це стало підставою для висновку про те, що ці повноваження носять не просто владний, а владно-розпорядний характер. До такого висновку дійшли у своїх працях деякі фахівці у області прокурорського нагляду. Так, наприклад, Д. М. Бакаев висловлює думку, що наявність у прокурора владно-розпорядних повноважень є досить важливою особливістю прокурорського нагляду за досудовим слідством, це дозволяє йому швидко і оперативно виявляти, попереджувати і усувати порушення законів при розслідуванні злочинів [11]1. Аналогічної позиції дотримувалися чи дотримуються інші відомі представники науки прокурорського нагляду [96; 334; 20; 348]2. Висловлювалися, до речі, й інші думки, аж до пропозиції «відсторонити прокурора від відповідальності за досудове слідство» [210]3. Як вважає П.В.Шумський, «було б надто непослідовно, зобов'язавши прокурора наглядати за розслідуванням і, надавши йому для цього право знайомитися із усіма матеріалами справи, давати органам дізнання і слідства вказівки, обмежити його право усувати слідчого або особу, яка здійснює дізнання, від подальшого розслідування справи...» [416]4.

На наш погляд, дуже аргументовано розвіяла сумніви щодо цього М.Є.Токарєва, виходячи з того, що кримінальний процес, образно кажучи, становить собою джерело підвищеної небезпеки і вимагає через те підвищених гарантій дотримання законності при його провадженні.

Більшість владно-розпорядних повноважень прокурора, зазначила вона, «надають прокурорському нагляду за слідством і дізнанням активного

______________________________

1 Див.: Бакаев Д. М. Надзор прокурора района за расследованием уголовных дел. -С. 7

2 Див.:Жогин Н. В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. - М.. 1968. -С. 77-79, Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. - М.: Юрид. лит., 1975. - С. 224-225. Басков В. И. Прокурорский надзор в СССР. - С. 140-141; Скаредов Г. И. Участие прокурора в следственных действиях. - М.: Юрид. лит.. 1997 тощо.

3 Див.:Материалы совместного заседания ученого совета НИИ проблем укрепления законности и правопорядка и координационного бюро теории социалистической законности и прокурорского надзора 25 мая 1990 г. // Научи, инф. по вопр. борьбы с преступностью. -Вып. 126. -С. 67 (Выступление В. Г. Демина).

4 Див.:Шумський П. В. Указ, праця. - С. 283. При цьому цікаво, що відразу ж, ледь не на наступній сторінці, цей автор висловлює діаметрально протилежну думку: «Особливо важливою формою нагляду за розслідуванням є право прокурора давати органам дізнання і досудового слідства обов'язкові вказівки щодо провадження кримінальних справ, які вони мають. Важливість цієї форми в тому, що вона, як ніяка інша, з найбільшою повнотою відображає характерну особливість прокурорського нагляду щодо процесуального керівництва діяльністю органів розслідування» (там же. - С. 285).

134

попереджаючого характеру, який дозволяє оперативно усувати виявлені порушення» [373]1.

Серед учених-юристів і юристів-практиків існує думка, що дякуючи своїм владно-розпорядним повноваженням, прокурор, який здійснює нагляд за дотриманням законів при проваджені дізнання і слідства, виконує одночасно процесуальне керівництво розслідуванням. Як вважає В.М. Савицький, «нагляд за дотриманням законності як органами досудового слідства, так і органами дізнання може досягнути своєї мети тільки при наявності безпосереднього керівництва прокурором діяльністю цих органів. Процесуальне становище прокурора як керівника дізнання і досудового слідства є необхідною умовою і найважливішим засобом здійснення ефективного нагляду за розслідуванням злочинів» [334]2. Ця позиція одержала підтримку і в деяких інших авторів[342]3.

Цікавими виявилися результати анкетування практичних працівників прокуратури, яке здійснив НДІ проблем зміцнення законності і правопорядку при Генеральній прокуратурі РФ. Незважаючи на те, що понад 90% опитаних висловились за те, що вони повинні здійснювати лише нагляд за дотриманням законів органами дізнання і слідства, дві третини із них заявили, що фактично беруть участь у керівництві розслідуванням, у тому числі здійснюваним слідчими органів внутрішніх справ. Від 42,3 до 76,1% опитаних прокурорів заявили, що вони беруть участь у висуненні та перевірці версій, плануванні розслідування, організації взаємодії слідчих і органів, що проводять ОРД [287]4 .

____________________________-

1 Токарева М. Е. О полномочиях прокурора на предварительном следствии в свете правовой реформы // Охрана прав граждан в уголовном судопроизводстве. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. - М., 1989. - С. 43-44.

2 Савицкий В. М. Указ, праця. - С. 224-225.

3 Як вважає Г. П. Середа, «кожне рішення, яке приймає прокурор у сфері своєї діяльності, яку розглядаємо, носить не тільки процесуальний характер, але і наділене властивістю управлінського рішення. У зв'язку з цим зміст управлінської діяльності в органах прокуратури повинні визначати дві основні функції: керівництво та організаційне забезпечення визначеної сфери наглядової діяльності прокурора (Див.:Середа Г.П. Організаційно-правові аспекти прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні. реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини. Автореф. дис. канд.юрид. наук-X.. 2000. -С.4).

4 Див.:Проблемы повышения эффективности прокурорского надзора за законностью расследования преступлений. Материалы научн.-практ. конф. - М., 1992. - С. 24.

135

Ця ідея має як своїх прихильників, так і супротивників. Наприклад, Н.С.Трубін, заперечуючи процесуальне керівництво прокурора розслідуванням, відзначив, що «керувати - значить спрямовувати, керувать, нести відповідальність за стан справ, мати право на організаційне рішення. Діяльності ж прокурора по нагляду за дізнанням і досудовим слідством властиві лише окремі моменти керівництва. Він відповідальний за слідчу роботу прокуратури, організовує її, спрямовує розслідування конкретних справ, але його розпорядницькі повноваження стосовно слідчого і розслідування обмежені процесуальною самостійністю слідчого» [377]1.

З посиланням на процесуальну самостійність слідчого заперечував процесуальне керівництво розслідуванням з боку прокурора і В.А.Стремовський, який писав, що «слідчий самостійно здійснює всі розслідування по справі і визначає коло наступних дій, що їх потребує справа... Ця процесуальна самостійність слідчого необхідна для успішного виконання завдань слідчого. Тому слідчому необхідно надати можливість працювати так, щоб він не побоювався за прийняте ним рішення щодо справи, не виходив би із того, сподобається це прокуророві чи ж не сподобається» [359]2 .

Ті чи інші заперечення проти керуючої ролі прокурора у процесі розслідування висловили і деякі інші автори [291; 288; 254; 289; 225]3.

Помилковість наведених поглядів зумовлена, як нам здається, з одного боку - необгрунтованим ототожненням процесуального і адміністративного керування слідством, а з іншого - довільним тлумаченням процесуальної самостійності слідчого.

____________________________---

1 Трубин Н. С. Прокурорский надзор за соблюдением законов органами дознания. - М., 1982. - С. 22.

2 Див.: Стремовский В. А. Предварительное расследование. - М., 1989. - С. 112.

3 Див.Проблемы современной концепции прокурорского надзора (выступление В. В. Клочкова) // Научн. инф. по вопр. борьбы с преступностью. - Вып. 117. - С. 10; Проблемы правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры в современных условиях (выступление А. Д. Адаменко) // Научн. инф. по вопр. борьбы с преступностью. - Вып. 128. - 1990. - С. 141; Проблемы правового регулирования организации и деятельности прокуратуры в Содружестве Независимых Государств (выступление В. В. Клочкова) // Научн. инф. по вопр. борьбы с преступностью. - Вып. 136. - 1992. - С. 39; Михайленко А.Р. Указ, праця - С. 204.

136

Адміністративне керування здійснюється вищими в порядку підпорядкування ланками тих чи інших структур стосовно підпорядкованих підрозділів і окремих працівників. У цьому сенсі прокурор-керівник, безперечно, здійснює адміністративне керування щодо слідчих прокуратури [176]1. Одночасно він здійснює стосовно їх також процесуальне керування в частині розслідування справ, які знаходяться у них в провадженні. Стосовно ж слідчих органів, СБУ, податковоі міліції і органів дізнання він обмежується лише процесуальним керуванням.

Суть процесуального керування слідством і дізнанням полягає в тому, що прокурор у цій сфері - не пасивний спостерігач за діяльністю слідчого і дізнавача, а активний учасник розслідування. Він не лише слідкує за тим, щоб ці особи діяли у межах дозволеного, хоча і це важливо, але одночасно прокурор покликаний сприяти розкриттю злочинів, виконанню вимог закону про всебічне, повне і об'єктивне дослідження обставин справи.

Нарешті, сам характер повноважень прокурора при реалізації цієї функції свідчить про те, що його наглядові акти одночасно носять і управлінський характер. Це першочергово стосується вказівок прокурора, які торкаються не тільки правових аспектів розслідування, але і питання методики і тактики провадження слідчих дій. Заперечуючи В.АСтремовському і покладаючись на власний досвід, наважимося ствердити: звичайно, прокуророві можуть не сподобатися рішення, які приймає слідчий, і тоді він, використовуючи власні законні прерогативи, втручається, аби спрямувати хід слідства у правильне русло. А хіба не можна побачити важливих управлінських елементів у таких рішеннях прокурора, як передача справи від одного слідчого до іншого, усунення від ведення справи осіб, які проводять дізнання і слідство, скасування незаконних і необгрунтованих постанов органів розслідування?

_______________________-

1 Див.: Кулаков В. В. Проблеми організації роботи апарату обласної прокуратури по нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. Автореф. дис канд. юрид. наук. -Харків, 1999. - С. 12.

137

Процесуальну самостійність слідчого не можна розуміти таким чином, що виключно він несе відповідальність за хід розслідування, оскільки значна частина відповідальності, як це видно із вищесказаного, лягає на плечі прокурора. У зв'язку із цим не зовсім точним здається положення ч.1 ст.114 діючого КПК (відтворене в основному в ст. 28 проекту нового КПК), що «при провадженні досудового слідства всі рішення про спрямування слідства і при провадженні слідчих дій слідчий застосовує самостійно, за винятком, коли законом передбачено отримання санкції від прокурора, і несе повну відповідальність за їхнє законне і своєчасне провадження». Згадана самостійність суттєво обмежується у тих випадках, коли слідчий виконує вказівки прокурора, які суперечать прийнятому ним рішенню. Ці вказівки слідчий може оскаржити вищестоящому прокуророві (що практично майже не трапляється), але це не призупиняє їх виконання, за винятком випадків незгоди із вказівками прокурора про притягнення як обвинувачуваного, про кваліфікацію злочину і обсяг обвинувачення, про направлення справи з метою передачі обвинуваченого судові чи припинення справи (ч. 2 ст. 114 КПК).

Звичайно, надто велика залежність слідчого від наглядово-управлінських рішень прокурора також небажана, і тим паче, адже і прокурор може помилитися стосовно оцінювання тих чи інших ситуацій слідства. Отже, аж ніяк не завжди доцільно змушувати слідчого діяти всупереч його внутрішньому переконанню, оскільки це може налаштувати його з почуття суперечливості на формальне виконання службового обов'язку. Це спонукає нас розділити думку С.Ф.Шумиліна, що «процесуальна самостійність слідчого може бути реально забезпечена лише тоді, коли прокурор, не погодившись із рішенням слідчого про направлення досудового слідства, передасть справу іншому слідчому або прийме справу у своє провадження» [412]1. При такому порядку вирішення можливих

________________________

1 Див. Шумилин С. Ф. Прокурорский надзор и процессуальная самостоятельность следователя // Закон Украины «Про прокуратуру»: теория и практика его применения. - Харьков, 1992. - С. 59.

138

протиріч між слідчим і наглядовим прокурором процесуальна самостійність слідчого значно зростає при збереженні процесуального керування слідством із боку прокурора.

Що ж стосується повноважень прокурора щодо нагляду за додержанням законів про ОРД, то вони так само, як і повноваження з нагляду за розслідуванням, можуть бути поділені на три групи: повноваження щодо виявлення порушень закону; повноваження щодо усунення порушень закону; повноваження по попередженню порушень закону.

Застосовуючи заходи щодо виявлення порушень закону, прокурор повинний мати право: безперешкодно заходити до всіх приміщень органів, які здійснюють ОРД; вимагати для перевірки розпорядження, інструкції, накази та інші акти, що стосуються ОРД, оперативно-розшукові справи, реєстраційні, облікові, звітні, статистичні, аналітичні документи та інші відомості щодо здійснення оперативно-розшукових заходів; вимагати від керівників відповідних органів проведення відомчих перевірок стосовно виконання підпорядкованими підрозділами і їхніми посадовими особами покладених на них законом завдань ОРД; викликати посадових осіб органів, які проводять ОРД, для одержання пояснень щодо порушень закону; перевіряти скарги про порушення закону органами, які проводять ОРД, шляхом ознайомлення у необхідних випадках із оперативно-розшуковими матеріалами.

Вживаючи заходів до усунення порушень закону, прокурор повинний мати право: відміняти незаконні постанови про запровадження чи припинення оперативно-розшукових справ, призупинення чи поновлення ОРД; опротестовувати незаконні постанови судів щодо дозволу або відмови в дозволі на проведення оперативно-розшукових заходів із призупиненням тих заходів, дозвіл на які даний судом1; вимагати від керівника усунення

________________________________

_______________________

1 У разі закріплення в законодавстві цього права воно могло б розглядатися як один із виявів нагляду за відповідністю судових актів закону (див. Розд. II).

139

особи від подальшого проведення ОРД, якщо нею допущені порушення закону, прав і свобод людини і громадянина або юридичної особи.

Застосовуючи заходи для попередження порушень закону при здійсненні ОРД, прокурор може вносити подання керівникам відповідних органів щодо усунення причин порушень закону і умов, що цьому сприяють, застосовувати заходи щодо притягнення винуватців порушень до відповідальності шляхом порушення дисциплінарного провадження чи кримінальних справ.

Згідно з п. 9 наказу Генерального прокурора України № 4-1998 р. прокурорам відповідно з їхньою компетенцією запропоновано, здійснюючи нагляд за дотриманням законів при проведенні ОРД, перевіряти оперативно-розшукові справи, інші документи, що стосуються цих питань, і вживати заходи з метою усунення порушень законності та притягнення до відповідальності, встановленої законом.

Варто зауважити дві характерні особливості застосування повноважень прокурора у сфері, яку розглядаємо.

По-перше, їхнє здійснення повинно супроводжуватися підвищеними мірами секретності, оскільки розголошення свідчень про оперативно-розшукові заходи може спричинити їхній провал і сприяти тому, що винні особи уникнуть відповідальності.

По-друге, на відміну від нагляду за дотриманням законів при провадженні дізнання і слідства, є неприпустимим втручання прокурора в тактику оперативно-розшукових заходів, якщо дії оперативних працівників не суперечать законодавству (п. 9 наказу № 4-1998 р.).

Дуже болючим для практики рішенням, котре вимагає свого розв'язання на законодавчому рівні, є питання про суб'єкти нагляду за додержанням законів органами, які проводять ОРД. Згідно з діючим Законом України «Про прокуратуру» нагляд за дотриманням і правильним застосуванням законів здійснюється Генеральним прокурором України і

140

підлеглими йому прокурорами (ст.1). Як виняток із цього загального правила, у ст. 14 Закону «Про оперативно-розшукову діяльність» передбачено, що нагляд за нею здійснює тільки Генеральний прокурор України і прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Міські та районні прокурори у цьому переліку не вказані, що, на нашу думку, суперечить принципу єдності і централізації системи органів прокуратури і помітно послаблює ефективність нагляду, позбавляючи нагляд головної передумови такого ефективно-оперативного застосування заходів стосовно порушень закону. Прокурори міст і районів складають основну ланку системи органів прокуратури, і їхнє відсторонення від здійснення нагляду за дотриманням законів при проведенні ОРД не може бути виправдане жодними міркуваннями доцільності. Як резонно підкреслив І. Козьяков, «основний обсяг роботи щодо реалізації оперативно-розшукових заходів, зосередження секретного апарату припадає на численні районні

(міські) органи відомств, уповноважених на здійснення ОРД, переважно значно віддалених від місць знаходження апарату облпрокуратури». На підставі цього робиться може і не беззаперечний, але і не настільки перебільшений висновок, що «діюча нині підсистема прокурорського нагляду практично не забезпечує належного дотримання законів органами, які проводять ОРД» [141]1.

Супротивники розповсюдження на цю діяльність компетенції міських і районних прокурорів, переважно із числа представників відповідних спецслужб, посилаються звичайно, на те, що це б послабило конспіративність оперативно-розшукових заходів, прозоро натякаючи при цьому, що власне від прокурорів можна очікувати розголошення відповідної інформації. При цьому забувають про численні факти «зрадництва»

інтересів служби самими ж співробітниками оперативних підрозділів на фунті їхнього зрощування з кримінальними угрупованнями. Ось де - корінь

_______________________

1 Див.:Козьяков І. Прокурорський нагляд за законністю оперативно-розшукової діяльності: його проблеми // Право України. - 2000. - № 1. - С. 83.

141

зла! Окрім того існує реальна «небезпека», що прокурори міської і районної ланки, отримавши доступ до оперативної інформації, зустрінуться з кричущими проявами бездіяльності посадових осіб, покликаних здійснювати ОРД, яку цим особам до пори до часу вдавалося приховати під пеленою утаємниченості цієї діяльності. Але викриття таких фактів пішло б на користь укріпленню законності.

Тому ми підтримуємо пропозицію тих, хто вважає, що ОРД, здійснювана в інтересах боротьби зі злочинністю, повинна стати об'єктом нагляду прокурорів усіх рівнів. Кожним разом законність здійснення ОРД із метою розкриття конкретного злочину повинна забезпечуватися прокурором, який здійснює нагляд за його розслідуванням. Тільки тоді, коли ОРД проводиться в межах боротьби зі злочинністю, нагляд за законністю її проведення повинні здійснювати спеціальні підрозділи Генеральної і обласних прокуратур [138]1.

<< | >>
Источник: Мичко Микола Іванович. ПРОБЛЕМИ ФУНКЦІЙ І ОРГАНІЗАЦІЙНОГО УСТРОЮ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ. ДИСЕРТАЦІЯ на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Харків-2001. 2001

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.4. Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство:

  1. ЗМІСТ
  2. ВСТУП
  3. 1.2. Становлення і розвиток інституту прокуратури в Україні
  4. 2.1. Поняття і загальна характеристика мети, завдань і функцій прокуратури
  5. 2.4. Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство
  6. 4.1. Поняття і загальна характеристика системи органів прокуратури в Україні
  7. 4.3. Розмежування компетенції між вищестоящими і нижчестоящими органами прокуратури
  8. ВИСНОВОК
  9. ПЕРЕЛІК використаних джерел
  10. Особливості адміністративно-правового статусу правоохоронних органів України у сфері забезпечення прав і свобод людини
  11. Методи адміністративної діяльності стосовно забезпечення дотримання прав людини в правоохоохоронних органах України
  12. ВИСНОВКИ
  13. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  14. Виникнення та розвиток інституту представництва прокуратурою інтересів дітей в Україні
  15. Поняття та сутність представництва прокуратурою інтересів дітей в суді
  16. 1.2. Цілі діяльності органів кримінальної юстиції в Україні
  17. 2.1. Правові засади функціонування органів кримінальної юстиції
  18. 3.1. Основні проблеми правового регулювання діяльності окремих органів системи кримінальної юстиції та шляхи їх вирішення