§ 4. Пределы ограничения конституционного права на объединение.

В последние годы российская юридическая наука поставила и значительно продвинулась в решении проблемы ограничения конституционных прав. Здесь выделяются работы, как представителей науки

конституционного права, так и теоретиков права¹.

Общими выводом проводимых исследований стал вывод о том, что ограничения права не предполагает обязательного посягательства на само существо конкретного права. Более того, воплощаемая в праве свобода только усиливается ограничением этой свободы для одних лиц во имя

-э

свободы других . Из сказанного можно заключить, что ограничения права не обязательно связаны с неблагоприятными последствиями. Последствия такого ограничения во имя защищаемых Конституцией РФ ценностей положительны для большинства субъектов права.

Ограничение прав связано с взаимоотношениями личности и государства. Ограничение прав - прерогатива государства, которое ограничивая то или иное право, стоит на страже защиты интересов личности, общества, государства. ^{[53] [54]}

Ограничение прав в своей основе должно иметь конституционно значимые цели и использоваться для защиты прав и свобод других лиц, а также для нормального функционирования всего общества и государства.

На возможность ограничения прав и свобод указывают общепризнанные международные правовые акты, которые определяют цели такого ограничения. Так Всеобщая декларация прав человека 1948 г. такими целями определяет: обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других людей; удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. перечисляет такие цели ограничения прав и свобод: поддержание государственной и общественной безопасности или экономического благосостояния страны, предотвращение беспорядков или преступлений, охрану здоровья или нравственности населения, охрану территориальной целостности, защиту репутации других лиц, предотвращение разглашения конфиденциальной информации, поддержание авторитета и беспристрастности судебных органов.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. среди таких целей указывает на способствование общему благосостоянию, охрану государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, а также прав и свобод других лиц. Однако во всех случаях эти ограничения должны определяться законом и не могут противоречить природе ограничиваемых прав.

Статья 5 Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 г. закрепила положение о том, что «в целях обеспечения или поощрения свободы работников и работодателей в создании местных, национальных или международных организаций для защиты своих экономических и социальных интересов и свободы вступления в эти организации Стороны обязуются обеспечить, чтобы национальное законодательство не содержало норм, ограничивающих эту свободу, а существующие нормы не применялись в ограничение этой свободы»¹.

Конституция РФ (часть 3 статьи 55) инкорпорировала эти международные правовые акты в части, касающейся целей ограничения прав, в следующих формулировках: для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Сказанное в полной мере относится и праву граждан на объединение, которое для достижения определенных Конституцией РФ и международными правовыми актами целей может быть ограничено в законодательном порядке. При этом данное ограничение не может противоречить природе и существу права на объединение.

Право на объединение относится к конституционным правам. Сами же эти права, статьей 2 Конституции РФ провозглашены высшей конституционной ценностью. В юридической науке в этой связи поставлена проблема возможности ограничения конституционных прав, если они провозглашены в качестве общечеловеческих незыблемых ценностей^{[55] [56] [57].}

Между тем российская Конституция и конституции многих стран мира допускают ограничения конституционных прав. Показательна в этом

-э

отношении Конституция Федеративной Республики Германия . Ее статья 2 устанавливает, что «каждый имеет право на свободное развитие своей личности, поскольку он не нарушает прав других лиц и не посягает на конституционный порядок или нравственный закон. Каждый имеет право на жизнь и физическую неприкосновенность. Свобода личности ненарушима. Вмешательство в эти права допускается только на основании закона». Следовательно, свобода личности не абсолютна. Она может быть ограничена законом в случае нарушения ею прав других лиц и посягательство на конституционный порядок или нравственный закон.

На возможность ограничения прав указывают и другие статьи Конституции ФРГ. Статья 5 Конституции ФРГ: "Каждый имеет право свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно и посредством изображений, а также беспрепятственно получать информацию из общедоступных источников. Свобода печати и свобода информации посредством радио и кино гарантируются. Цензуры не существует. Границы этих прав устанавливаются предписаниями общих законов, законодательными постановлениями об охране молодежи и правом, обеспечивающим уважение к личности. Искусство и наука, исследование и преподавание свободны. Свобода преподавания не снимает обязанности быть верным Конституции".

Статья 8 Конституции ФРГ: «Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия, без предварительного извещения или разрешения. Для собраний, проводимых вне помещений, это право может быть ограничено законом или на основании закона".

Статья 10 Конституции ФРГ: «Тайна переписки, а равно почтовой, телеграфной и иной электросвязи неприкосновенна. Ограничения могут быть установлены только на основании закона. Если конкретное ограничение служит защите основ свободного демократического строя или существования Федерации или одной из земель, а также обеспечению их безопасности, то закон может предусмотреть, что факт ограничения не сообщается заинтересованному лицу и что вместо судебной защиты осуществляется контроль со стороны специальных и вспомогательных органов, формируемых народным представительством".

Относительно права на объединение статья 9 Конституции ФРГ закрепила, что "Все немцы имеют право создавать союзы и общества. Объединения, цели и деятельность которых противоречат уголовным

законам или направлены против конституционного строя или против идеи

взаимопонимания народов, запрещаются". При этом в соответствии со статьей 19 Основного закона ФРГ при ограничении права законом существо права ни в коем случае не может быть затронуто.

Нормы, указывающие на возможность ограничения прав, имеются и в других статьях Конституции ФРГ - о праве собственности, о свободе передвижения, о неприкосновенности жилища и т.п. Все это вместе взятое свидетельствует о том, что Конституция ФРГ содержит подход, согласно которому закрепляется само конкретное право и одновременно возможность его ограничения с указанием оснований этого, в то время как в Конституции РФ установлены общие нормы, касающиеся возможности ограничения конституционных прав и нормы (часть 3 статьи 55), запрещающие ограничивать некоторые конституционные права (часть 3 статьи 56).

Конституция Финляндии содержит иной подход к ограничению прав¹. Она, также как и Конституция ФРГ, допускает ограничения конкретных прав, но не перечисляет их оснований, отдавая приоритет законодательному регулированию. В качестве примера можно привести ряд ее параграфов. Параграф 10: "Гражданин Финляндии пользуется свободой слова, правом на опубликование в печати в письменной или иллюстрированной форме без каких-либо препятствий; он пользуется также правом без предварительного разрешения собираться для обсуждения каких-либо общих вопросов или для иных разрешенных целей, а также образовывать объединения для осуществления целей, не противоречащих закону и моральным нормам.

Параграф 11: Гражданин Финляндии пользуется неприкосновенностью жилища. Вопросы обоснованности и проведения домашнего обыска определяются в законе".

Параграф 12: "Тайна переписки, телеграфной корреспонденции и телефонных переговоров является неприкосновенной, если иное не ^[58]

установлено законом".

Относительно права на объединение параграф 13 указанной Конституции гласит: «Каждый имеет право без получения разрешения организовывать собрания и демонстрации и участвовать в них. Каждый обладает свободой объединений. Под свободой объединений понимается право без получения разрешения образовывать объединения, принадлежать или не принадлежать к объединениям и участвовать в их деятельности. Устанавливается также свобода профессиональных объединений и свобода организовываться для защиты иных интересов. Более детальные постановления о свободе объединений и свободе собраний устанавливаются законом».

Такие отсылочные нормы к законам, на наш взгляд, не являются примером конституционного правотворчества, так как представляют ничем не ограниченную широту усмотрения законодателя в вопросе ограничения того или иного права в интересах государственной власти. Нам представляется, что не указание в конституционном тексте оснований ограничения права расширяет усмотрение законодателя в данной сфере, что может привести к чрезмерному ограничению того или иного права. Для этого, как видно, имеются конституционные предпосылки.

Широта усмотрения законодателя подразумевается и в некоторых нормах Конституции Испании¹. Показательна в этом отношении ее статья 21. В ней «признается право граждан собираться мирно и без оружия. Для осуществления этого права не требуется предварительного разрешения; о собраниях в общественных местах и демонстрациях должны быть предварительно извещены органы власти, которые могут запретить их только в том случае, если есть достаточные основания предполагать, что названные собрания и демонстрации повлекут за собой нарушение общественного порядка, связанное с возникновением опасности для людей и чьего -либо ^[59]

имущества».

В приведенном тексте Конституции Испании обращает на себя внимание норма об основании предполагать. Именно она представляет для органов государственной власти широкие рамки усмотрения. Ведь основания предполагать всегда найдутся. Это может привести не просто к ограничению права, а к его фактической отмене.

Одновременно с этим в Конституции Испании имеются и вполне корректные с точки зрения установления правовых рамок для государства в вопросах ограничения права правовые нормы. Ее статья 19, касающаяся права на свободу передвижения, закрепляет положение о том, что данное право не может быть ограничено по идеологическим или политическим соображениям. В. В. Лазарев эту норму назвал образцом конституционного правотворчества¹. Мы разделяем эту позицию. Однако эта норма не носит общего характера и не распространяется на все конституционные права и свободы, а касается только отдельного права.

Относительно права на объединение статья 22 рассматриваемой конституции признает это право и одновременно указывает, что объединения, которые преследуют цели или применяют средства, классифицируемые законом как преступные, являются незаконными. Запрещаются тайные и военизированные объединения.

Следовательно, в конституциях государств, которые традиционно считаются демократическими, допускается возможность ограничения прав законом, включая право на объединение, и одновременно прослеживается тенденция не закрепления правовых рамок для государства в вопросах ограничения прав, что фактически предоставляет государственной власти достаточно широкие возможности для этого. Поэтому права и свободы человека, хотя и являются конституционной ценностью, в разные исторические периоды будут защищаться государством не одинаково. Объем ^[60]

того или иного конкретного права также будет разным. При такой широте усмотрения государства в вопросах прав граждан права и свободы из постоянной, казалось бы, неизменной правовой категории, превращаются в категорию подвижную и изменяющуюся. Вектор этих изменений будет зависеть от государственной власти и политического режима, установленного в той или иной стране на конкретном историческом этапе ее развития. Указанная тенденция оказывает негативное влияние на состояние защищенности и гарантированности прав и свобод.

Иной подход к вопросу о пределах ограничения прав содержится в Конституции РФ. В этой связи необходимо отметить, что в Конституции РФ содержится классификация прав и свобод человека и гражданина. Здесь следует обратить внимание на ее часть 1 статьи 55, согласно которой "перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина". Это означает, что Конституция РФ различает основные (конституционные) права и другие права (не конституционные).

Часть 3 статьи 55 закрепляет положение о том, какие права не подлежат ограничению. Среди них право на жизнь, на неприкосновенность частной жизни, на охрану достоинства личности, на личную и семейную тайну и другие права. Следовательно, среди конституционных прав есть права, которые нельзя ограничивать (основополагающие права) и права, которые можно ограничивать при определенных условиях.

Что касается прав, которые могут быть ограничены, то Конституция РФ дает исчерпывающий перечень оснований для этого. Ее часть 3 статьи 55 закрепляет, что права человека могут быть ограничены в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти основания одновременно являются и правовыми рамками

для государства, которые оно не может переступить при ограничении прав и

свобод человека и гражданина. Правовыми рамками является и перечень тех прав и свобод, которые огранивать нельзя ни при каких обстоятельствах.

Таким образом, право на объединение не является абсолютным. Свобода вступления в объединение ограничена не только конституционными целями, но и объективными факторами - наличием уже существующих объединений.

Сравнительно-правовой анализ конституционного закрепления права на объединение в различных странах показывает, чтов конституциях западных государств, также как и в Российской Федерации, допускается возможность ограничения права на объединение. Вместе с тем в них прослеживается тенденция не закрепления для государства пределов усмотрения в его ограничении. Отсюда право на объединение, хотя и принадлежит к конституционно-правовому институту основных прав и свобод человека и гражданина, в разные исторические периоды может защищаться государством по-разному. В этом мы видим изъян конституционного правотворчества в зарубежных государствах, допускающего чрезмерную широту усмотрения государства при ограничении прав.

В отличие от конституций европейских стран Конституция РФ пошла по пути, предусматривающем возможность ограничения отдельных конституционных прав и свобод и одновременно установила правовые рамки для государственной власти, в которых она может ограничивать конституционные права.

Гарантией не нарушения государством этих правовых рамок служит конституционное правосудие. Конституционный Суд РФ может проводить проверку на предмет соответствия Конституции РФ тех федеральных законов, которыми ограничиваются права граждан. Кроме того, к настоящему времени им сформулирован ряд правовых позиций относительно пределов ограничения прав. Показательна в этом отношении правовая позиция Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. по делу о

проверке конституционности пункта 2 статьи 5 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Приведем ее полностью: «Конституция Российской Федерации предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на информацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации данное право может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения. Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и статье 45 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом"¹.

Позже Конституционный Суд РФ уточнил данную позицию. Так в постановлении от 30 октября 2003 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бутмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова Конституционный Суд РФ указал, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения, закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое бы посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. При этом публичные интересы, закрепленные в части ^[61]

3 статьи 55 Конституции РФ, могут оправдать ограничения прав постольку, поскольку такие ограничения не ограничивают пределы и применение основного содержания конституционных прав¹.

Как видим, Конституционный Суд РФ на основе конституционных положений очертил те правовые рамки, которые государственная власть не может нарушать при ограничении того или иного конституционного права. Они исключают возможность несоразмерного ограничения конституционных прав.

Относительно уменьшения прав и свобод человека и гражданина Конституция РФ в разных статьях употребляет два термина - ограничение прав и умаление прав. В статье 55 эти два термина употребляются одновременно. Так в части 1 указанной статьи говорится о том, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод. В части 3 данной статьи закрепляются основание, по которым могут быть ограничены права федеральным законом.

Это, хотя и близкие, но разные понятия. И ограничение, и умаление прав указывает на их уменьшение. Однако ограничение прав представляет собой сужение объема и содержания конкретных права, сокращение сферы свободы, которую дает то или иное право. Умаление же означает принижение значимости самих прав, их игнорирование, которое может привести к отрицанию самих прав.

Вместе с тем ограничение конкретных прав также может привести к их лишению. Только в первом случае умаляются или отрицаются все конституционные права одновременно, а во втором - происходит лишение конкретного права (прав) при том, что всеми другими правами личность продолжает пользоваться.

Случаи такого радикального ограничения прав, приводящие к их лишению, предусматриваются в законодательстве разных стран. При этом в ^[62]

одних странах такое ограничение закреплено на конституционном уровне, в других - на уровне законов. Так в статье 18 Конституции ФРГ закрепляется, что «тот, кто злоупотребляет свободой выражения мнений, в особенности свободой печати (статья 5, часть 1), свободой преподавания (статья 5, часть 3), свободой собраний (статья 8), свободой объединения (статья 9), тайной переписки, почтовых и телеграфных сообщений (статья 10), собственностью (статья 14) или правом убежища (статья 16a) против свободного демократического строя, лишается этих основных прав. Лишение и его объем определяются Федеральным конституционным судом".

В Российской Федерации буквально о лишении прав в законах не говорится, но их смысл позволяет вести речь об этом. В качестве примера можно привести положения федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности», согласно которому при проведении оперативно-розыскных мероприятий могут ограничиваться конституционные права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища. Нетрудно заметить, что это означает фактическое лишение указанных прав.

В. В. Лапаева в одной из своих работ отмечает, что вопрос об основаниях и пределах ограничения права на политическое объединение относится к числу наиболее сложных в современной юридической науке. При этом она считает, что пределы ограничения указанного права есть установленные законом критерии этого ограничения. С ее точки зрения критерии законодательного ограничения прав граждан есть не что иное, как критерии разграничения права индивидуальной свободы человека от произвола власти¹.

Между тем с представленной точкой зрения нам трудно согласиться, так как она не учитывает правовое поле, в рамках которого личность является свободной. Поэтому пределами в ограничении прав граждан ^[63] являются установленные законом границы свободы, в рамках которых личность может совершать или не совершать определенные поступки и действовать по своему усмотрению, не нарушая при этом границы свободы. Законодательство при этом четко очерчивает то правовое поле, в рамках которого личность свободна в своих поступках и действиях. Следовательно, пределы (границы) свободы, а не критерии. Разумеется, в демократических странах эти границы имеют свою значимость и для государства, которое в отношении прав и свобод как высшей ценности должно проявлять разумную сдержанность при формировании указанных границ в своем законодательстве и не допускать появления произвольного или приказного законодательства в указанной сфере. Последнее, в случае его появления, не может быть признано конституционным.

Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. закрепила право каждого на свободу объединения, которое не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц¹.

Стандарты, заложенные Европейской конвенцией о защите прав человека, нашли свое отражение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, в которых указывается на пределы ограничения прав граждан. В систематизированном виде эти пределы отражены в приведенном выше постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. по делу о проверке федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. К. Катаняна и К. С. Рожкова. Из них следует, что ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и ^[64] соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений. В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. При допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры. Публичные интересы, перечисленные в части 3 статьи 55 Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей и не затрагивают само существо конституционного права. Чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений¹.

Формулируя приведенные выше правовые позиции, Конституционный Суд РФ опирался на правовые позиции Европейского суда по правам человека, связанные с определением границ свободы выражения мнений и права на информацию в период избирательных кампаний, в частности на решение от 19 февраля 1998 г. по делу «Боуман против Соединенного Королевства». В нем отмечается, что право на свободу слова, закрепленное статьей 10 Европейской конвенции о защите прав, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы. Европейский Суд по правам человека подчеркнул, что свободные выборы вместе со свободой ^[65] слова образуют ядро любой демократической системы. Эти права взаимно связаны и в этой связи особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли свободно циркулировать в период, предшествующий выборам. Однако при некоторых обстоятельствах эти два права могут вступать в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым, чтобы до, или во время проведения выборов свобода слова была ограничена. В то время, когда в обычных условиях это было бы неприемлемо. Цель таких ограничений состоит в обеспечении свободного выражения воли народа при избрании законодательной власти¹.

Как видно, здесь может идти речь о злоупотреблении свободой слова при проведении избирательной кампании.

Сопоставляя эти правовые позиции Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека, необходимо отметить, что Конституционный Суд РФ не только опирался на правовые позиции Европейского Суда, но и пошел в вопросах пределов ограничения прав граждан дальше него. Из анализируемых правовых позиций Конституционного Суда РФ можно вывести следующие критерии, определяющие пределы ограничения прав:

!.Ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений.

2.Ограничение права не должно посягать на само существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания.

З.При ограничении права должны использоваться не чрезмерные, а только необходимые, соответствующие конституционно одобряемым целям, меры.

4.Ограничение права должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необоримыми. ^[66]

5.Правоые нормы об ограничении права должны быть точными, четкими, ясными, не допускающими расширительного толкования и произвольного применения.

Указанным критериям должно соответствовать ограничение любого конституционного права, в том числе и права на объединение.

Анализ критериев определения пределов ограничения права в приведенном выше решении Конституционного Суда РФ позволяет обратить внимание на два из них, которые, по нашему мнению, являются основными, а именно: существо права и соразмерность ограничения.

Что касается существа права, то этот вопрос для российской юридической науки, нередко отождествляющей право и закон в духе позитивистской трактовки права, является достаточно сложным. В Российской Федерации существо того или иного права и его реальное содержание определяется законом. В то же время существо права должно раскрываться в научных работах, исходя из таких критериев как справедливость, свобода, равенство. Оно должно находить свое выражение в правовых теориях. А законы, как известно, не всегда эти правовые теории выражают и не всегда соответствуют праву. Следовательно, в правоприменительной практике может произойти ограничение того или иного права, не затрагивая его существа, содержащегося в законе, но на самом деле, в случае, если закон не соответствует праву, произойдет посягательство на само существо и реальное содержание права. И доказать это посягательство в судебной системе России не представляется возможным, поскольку суд, вынося свое решение, должен сослаться на норму закона, а не права. Если же произойдет обратное, то вполне возможным будет складываться противоречивая судебная практика. И ее примеры уже имеются в конституционном судопроизводстве.

Так 1 февраля 2005 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия». Этим решением Суд признал не противоречащим Конституции РФ положение указанного федерального закона о минимальной численности политической партии не менее десяти тысяч человек. В обоснование этой позиции были приведены аргументы о том, что федеральный законодатель призван урегулировать вопрос численности партии таким образом, чтобы, с одной стороны, не допустить чрезмерность количественного состава партии и не посягнуть на само существо права граждан на объединение, а с другой - чтобы политическая партия была способной по своему численному составу выполнять свои уставные задачи и функции. В этой связи федеральный законодатель должен руководствоваться принципами разумной достаточности и соразмерности¹.

В другом своем постановлении от 16 июля 2007 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов». В нем проверялась норма указанного закона о минимальной численности партии не менее 50 тысяч членов. По мнению заявителя, установленный минимум численности членов политической партии не менее 50 тысяч членом является чрезмерным и существенно ограничивает реализацию гражданами права на объединение и права на их

представительство в законодательных (представительных) органах государственной власти. Как видно, заявитель опирался, в том числе и на приведенное выше решение Конституционного Суда РФ о чрезмерной численности политической партии. Однако Суд признал минимальную численность политической партии не менее 50 тысяч человек не противоречащей Конституции РФ. Здесь Конституционный Суд РФ в обосновании своей позиции привел уже другие аргументы, а именно: ^[67]

наличие в стране многопартийности и необходимость выработки единых требований к численности политических партий. Эти количественные критерии не носят дискриминационного характера, поскольку не препятствуют выдвижению разнообразных политических программ и в равной мере распространяются на все общественные объединения¹.

Как видно, эти два решения Конституционного Суда РФ носят противоречивый характер. Здесь мы солидарны с позицией С. А. Авакьяна о том, что выработанные Конституционным Судом РФ критерии разумной достаточности, вытекающие из принципа соразмерности, сами по себе верны, но, к сожалению, не совсем убедительны^{[68] [69]. Выход из создавшегося положения мы находим в повышении качества законотворческой работы, в принятии правовых законов, в полной мере, выражающих существующие правовые теории демократических государств. В нынешних условиях принимается то партийное законодательство, которое устраивает партии, представленные в Г осударственной Думе РФ. И только законодательная инициатива Президента РФ может настроить законодателей на принятие законов, соответствующих принципам демократического правового государства.}

Относительно соразмерности ограничения, то этот вопрос нам также как и предыдущий, представляется достаточно сложным и для законодательства и для правоприменительной практики. В этой связи следует отметить, что пределы ограничения прав граждан были в центре внимания Венецианской комиссии, которая в 2012 г. применительно к политическим партиям рекомендательно выработала принцип соразмерности ограничения прав граждан как европейский стандарт. В соответствии с ним, любые ограничения на деятельность политических партий должны быть соразмерны

^ 3

конкретной преследуемой цели и действенны именно для ее достижения .

Такая позиция Венецианской комиссии, как справедливо отмечает В. В. Лаптева, нуждается в своей конкретизации, поскольку понятию «соразмерности» в отношении ограничения прав должны корреспондировать защищаемые при этом ценности общего блага¹. При этом В. В. Лапаева отмечает, что главная проблема реализации принципа соразмерности состоит в том, что общее благо и ограничиваемые права должны быть явлениями одно порядковыми. Однако безопасность государства как общее благо и ограничение деятельности политической партий это явления разно порядковые, а, следовательно, способствующие неправомерному ограничению деятельности политических партий^{[70] [71].}

Вместе с тем, нам представляется, В. В. Лапаева в обоснование своей позиции не учла одного существенного момента. Если деятельность политической партии реально угрожает национальным интересам и интересам национальной безопасности, то ограничение деятельности такой партии и угроза национальной безопасности в этом случае становятся явлениями одного порядка и применяемые государством санкции являются вполне обоснованными. Отсюда нельзя делать однозначный вывод о том, что безопасность государства и деятельность политической партии - разно порядковые явления, а, следовательно, по этому основанию нельзя ограничивать деятельность такой политической партии. Как видно, в приведенном выше случае при определенных условиях эти явления могут статья явлениями одного порядка.

Основания и пределы ограничения конституционного права на объединение закреплены в Российской Федерации не только на конституционном, но и на законодательном уровне. Это означает, что

следует разграничивать конституционные и законодательные ограничения указанного конституционного права. Последние конкретизируют конституционные нормы.

В этой связи стоит привести нормы федерального закона от 26 июля 2002 г. «О противодействии экстремисткой деятельности»¹. В соответствии с его статьей 9 в Российской Федерации запрещаются создание и деятельность общественных и религиозных объединений, иных организаций, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. «В случае осуществления общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация могут быть ликвидированы, а деятельность соответствующего общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена по решению суда на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему соответствующего прокурора». Как видим, здесь четко, как того требует Конституционный Суд РФ, выделены основания для запрета деятельности таких общественных объединений.

Федеральный закон «О политических партиях» запрещает создание политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. При этом включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий,

направленная на защиту социальной справедливости, не может

рассматриваться как разжигание социальной розни. Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой,

национальной или религиозной принадлежности. Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях. Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений. Создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий не допускаются. В случае введения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях чрезвычайного или военного положения деятельность политических партий осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом о чрезвычайном или военном положении¹.

Как видим, ограничения на деятельность политических партий здесь являются необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений.

А. Ф. Малый, Д. А. Малый, Р. В. Уткин вполне правомерно, кроме конституционных и законодательных, выделяют ограничение права на объединение в связи с профессиональной деятельностью¹. Речь идет об ограничениях, выделенных по признаку особого статуса субъекта права, связанного с его профессиональной деятельностью. Эти ограничения вводятся для лиц, связанных с военной службой, службой в правоохранительных органа, в судебной системе. Законодательство о них запрещает им состоять в общественных объединениях, преследующих политические цели. Они не имеют права создавать политические партии, вступать в них, участвовать в их работе.

В государственных органах, как уже говорилось, не допускается создание и деятельность политических партий, религиозных объединений, за исключением профессиональных союзов. Эти ограничение установлены, в том числе федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной

Л

гражданской службе Российской Федерации» .

Анализ законодательства, регулирующего правовой статус

государственных гражданских и военных служащих, служащих правоохранительных органов, судей показывает, что общим для них является требование запрета на создание, на участие в коммерческих объединениях, связанных с предпринимательской деятельностью.

Отдельные ограничения права на объединение связаны с

-э

иностранными гражданами и лицами без гражданства . Хотя

конституционное право на объединение касается каждого,лица, не являющиеся гражданами РФ, имеют ряд дополнительных ограничений в праве на объединение в политической, религиозной и профсоюзной сферах. ^{[72] [73]}

Эти ограничения оправданы в той мере, в какой они не посягают на само существо права на объединение.

Ограничения права на объединение в политической сфере диктуются тем, что лица, не являющиеся гражданами и не имеющие устойчивой правовой связи с Российской Федерацией, не могут через общественные объединения политической направленности участвовать в управлении делами государства, формировать органы государственной власти, поскольку такие действия могли бы угрожать национальной безопасности и составлять угрозу основам конституционного строя Российской Федерации. Следовательно, указанные ограничения диктуются конституционно значимыми целями.

В этой связи часть 2 ст. 23 федерального закона «О политических партиях» определила, что членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными¹. Одновременно с этим статья 9 указанного федерального закона запретила на территории Российской Федерации создание и деятельность политических партий иностранных государств и их структурных подразделений.

Что касается религиозных организаций, то ст. 3 федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях» закрепила норму о том, что иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, пользуются правом на свободу совести и свободу вероисповедания наравне с гражданами Российской Федерации и несут установленную федеральными законами ответственность за нарушение законодательства о свободе совести, свободе

Л

вероисповедания и о религиозных объединениях . Одновременно с этим ^{[74] [75]}

часть 1 ст. 9 указанного федерального закона лишила иностранцев и лиц без гражданства права быть учредителями местной религиозной организации. Ее учреждать могут не менее десяти граждан РФ, объединенных в религиозную группу. Такие ограничения связаны с необходимостью противостоять возможности возникновения местных религиозных организаций экстремистской направленности. Они также вполне оправданы, соответствуют конституционно значимым целям и соразмерны.

Статья 2 федерального закона от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» закрепила положение о том, что иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, могут состоять в российских профсоюзах, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации¹.

Необходимость такого ограничения прав иностранцев и лиц без гражданства на объединение в профсоюзы оспорима, поскольку они, наравне с гражданами РФ, могут реализовывать в нашей стране свое право на труд и нуждаются тем самым в защите профсоюзов. А. Ф. Малый, Д. А. Малый, Р.В. Уткин объясняют это тем, что один и тот же профсоюз в Российской Федерации может защищать права работающих, интересы которых могут существенно различаться².

Однако такое объяснение нам представляется недостаточно убедительным. С позиции реализации трудовых прав работников, эти права должны иметь равную степень защиты со стороны профсоюзов, независимо от наличия гражданства РФ. Поэтому приведенная выше правовая норма является примером невостребованной правовой нормы, поскольку ни одни федеральный закон или международный договор Российской Федерации не предусматривает исключений для не граждан РФ, постоянно и законно ^{[76] [77]}

проживающих на территории РФ, в их праве состоять в профессиональных союзах.

Ограничения права на объединение закреплены и в законодательстве Российской Федерации о чрезвычайном и военном положении. В соответствии с федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ¹.

В соответствии со статьей 12 указанного федерального конституционного закона в случае введения по указанным обстоятельствам

чрезвычайного положения может быть приостановлена деятельность политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Это означает, что может быть приостановлено право на вступление в политические партии и другие общественные объединения, которые препятствуют устранению обстоятельств, ставших основанием для введения чрезвычайного положения. Данные ограничения будут действовать вплоть до отмены режима чрезвычайного положения.

Статья 7 федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении» также предусматривает возможность в условиях введения военного положения приостановления деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений, которые ведут в условиях военного положения пропаганду и агитацию, подрывающих оборону и безопасность Российской Федерации¹.

Статья 11 Европейской конвенции по правам человека, касающаяся возможности ограничения права на объединение, говорит только об ограничениях, предусмотренных законом, в то время, когда часть 5 статьи 13 Конституции РФ запрещает при определенных условиях создание и деятельность общественных объединений. Следовательно, с одной стороны, мы видим ограничение права, а с другой запрет.

Между тем противоречий российской Конституции и Европейской конвенции по правам человека нет, поскольку запрет можно трактовать как крайний случай ограничения права. Поэтому и Европейская конвенция по правам человека и Конституция РФ допускают как ограничение конституционного права на объединение, так и запрет деятельности общественных объединений.

Разумеется, запрет деятельности общественных объединений не может трактоваться широко. В решении Венецианской комиссии от 10 - 11 декабря 1999 г., рассмотревшей руководящие принципы запрета и роспуска политических партий, говорится о том, что «запрет или насильственный роспуск политических партий может быть оправдан только в том случае, если эти партии проповедуют насилие или свержение демократического конституционного строя, тем самым подрывая права и свободы, гарантируемые конституцией. Тот факт, что партия выступает за изменение конституции мирным путем, сам по себе не может быть основанием для ее запрета или роспуска»¹. Следовательно, роспуск или запрет общественной организации является крайней мерой ограничения права граждан на объединение.

В этой связи часть 5 статьи 13 Конституции РФ в полной мере выражает смыл Руководящих принципов запрета и роспуска политических партий, выработанных Венецианской комиссией. При ее буквальном толковании запрет организации и деятельности общественного объединения может быть связан только с теми действиями объединения, которые ориентированы на насилие. Именно насилие является определяющим признаком для принятия решения о запрете. Отсюда нельзя запретить деятельность общественного объединения, которое выступает за ненасильственное изменение основ конституционного строя.

Однако такое толкование части 5 статьи 13 Конституции РФ может вступить в противоречие с частью 3 статьи 55 Конституции РФ, согласно которой права граждан могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя. Призывы к мирному и ненасильственному изменению основ конституционного строя в этом случае могут быть расценены правоприменителем как угроза этим основам. Во избежание этого статья 55 ^[78]

Конституции РФ должна применяться в этой части в ее системной связи со статьей 13 Конституции РФ.

На это обратил внимание Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 15 декабря 2004 г. по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 федерального закона «О политических партиях», согласно которому запрет на организацию и деятельность политической партии не должен искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые законом ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям¹.

Таким образом, кроме Конституции РФ, в Российской Федерации сложилось законодательство, касающееся оснований, целей, пределов ограничения конституционного права граждан на объединение.

В конституциях различных государств также допускается возможность ограничения прав законом, включая право на объединение, и одновременно прослеживается тенденция не закрепления правовых рамок для государства в вопросах ограничения прав, что фактически предоставляет государственной власти достаточно широкие возможности для этого. Поэтому права и свободы человека, хотя и являются конституционной ценностью, в разные исторические периоды будут защищаться государством не одинаково. Объем того или иного конкретного права также будет разным. При такой широте усмотрения государства в вопросах прав граждан права и свободы из постоянной, казалось бы, неизменной правовой категории, превращаются в категорию подвижную и изменяющуюся. Вектор этих изменений будет зависеть от государственной власти и политического режима, установленного в той или иной стране на конкретном историческом этапе ее ^[79] развития. Указанная тенденция оказывает негативное влияние на состояние защищенности и гарантированности прав и свобод.

В отличие от конституций зарубежных государств Конституция РФ дает исчерпывающий перечень оснований для ограничения прав и свобод, включая и право на объединение. Эти основания одновременно являются и правовыми рамками для государства, которые оно не может переступить при ограничении прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, Конституция РФ пошла по пути, предусматривающем возможность ограничения отдельных конституционных прав и свобод и одновременно установила правовые рамки для государственной власти, в которых она может ограничивать конституционные права.

Конституционный Суд РФ сформулировал ряд правовых позиций относительно пределов ограничения прав: в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и исключали бы его судебную защиту.

Анализ решений Конституционного Суда РФ в части, касающейся конституционного права на объединение, выявил:

а) непоследовательность в определении содержания права на объединение;

б) противоречивость в формулировании допустимых целей ограничения права на объединение;

в) не восприятие необходимости гармонизации отечественного законодательства нормам международного права;

г) отсутствие четких критериев, определяющих пределы ограничения права на объединение.

Основания и пределы ограничения конституционного права на объединение закреплены в Российской Федерации не только на конституционном, но и на законодательном уровне. Это означает, что следует разграничивать конституционные и законодательные ограничения указанного конституционного права. Последние конкретизируют конституционные нормы.