§ 2. Конституционализация некоммерческих объединений.

Современное российское законодательство выделяют следующие виды объединений граждан: коммерческие объединения, некоммерческие объединения, общественные организации, политические партии.

Некоммерческие организации играют ведущую роль во взаимодействии гражданского общества и государства. Как отмечалось в научной литературе, взаимодействуя с государством, они удовлетворяют политические, социальные, духовные потребности значительного количества лиц - от учредителей до участников и членов этих организаций¹.

Некоммерческие организации не преследуют цели извлечения прибыли. Однако они в соответствии с законодательством имеют право заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку эта деятельность служит достижению их уставных целей. Следовательно, коммерческая деятельность этих организаций ограничена теми целями, ради которых данные организации были созданы. ^[96]

В действующей до 1 сентября 2014 г. прежней редакции ГК РФ (пункт 3 статьи 50) были перечислены организационно-правовые формы некоммерческих организаций. Они могли создаваться вформе потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Следовательно, перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций является открытым. Другими федеральными законами этот перечень был расширен. В научных работах насчитывается до 27 организационно-правовых форм некоммерческих организаций¹.

Новая редакция указанной статьи ГК РФ закрепила перечень некоммерческих организаций, являющихся юридическими лицами по - другому.

- потребительских кооперативов, к которым относятся, в том числе жилищные, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные потребительские кооперативы, общества взаимного страхования, кредитные кооперативы, фонды проката, сельскохозяйственные потребительские кооперативы;

- общественных организаций, к которым относятся, в том числе политические партии и созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления;

- общественных движений;

- ассоциаций (союзов), к которым относятся, в том числе некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения ^[97] работодателей, объединения профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленные, нотариальные палаты;

-товариществ собственников недвижимости, к которым относятся, в том числе товарищества собственников жилья;

- казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации;

- общин коренных малочисленных народов Российской Федерации;

- фондов, к которым относятся, в том числе общественные и благотворительные фонды;

- учреждений, к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения;

- автономных некоммерческих организаций;

- религиозных организаций;

- публично-правовых компаний;

- адвокатских палат;

-адвокатских образований (являющихся юридическими лицами).

Как видно, в новой редакции Гражданского кодекса дан закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, являющихся юридическими лицами. В нем вызывает сомнения такая их организационно-правовая форма как общины малочисленных народов, поскольку они существуют без учета реализации конституционного права на объединение, а в силу проживания малочисленных народов на определенной территории в границах населенных или кочующих пунктов.

Особо следует обратить внимание на такую организационно-правовую форму некоммерческих организаций как ассоциации (союзы). До настоящего времени специальное законодательство, регулирующее организацию и деятельность ассоциаций (союзов) отсутствует, хотя его принятие предусмотрено пунктом 6 статьи 121 ГК РФ, согласно которому особенности

правового положения ассоциаций (союзов) отдельных видов могут быть установлены законами и иными правовыми актами. Это означает, что принятие какого-то общего федерального закона об ассоциациях (союзах) не предусмотрено, в то время как принятие отдельных законов, регулирующих те или иные виды ассоциаций (союзов) возможно.

В числе организационно-правовых форм некоммерческих организаций ГК РФ называет религиозные организации. Применительно к нашему исследованию их также можно рассматривать как одну из форм реализации конституционного права на объединение. В соответствии с федеральным законом от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозным объединением в Российской Федерации признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях, проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других

религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.¹

Статья 6 федерального закона о некоммерческих организациях посвящена одновременно общественным и религиозным организациям. В ней устанавливается, что общественными и религиозными организациями (объединениями) признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Общественные и религиозные организации (объединения) вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых они созданы.

В редакции ГК РФ от 30 декабря 2015 г. религиозные организации были отделены от общественных организаций и отнесены в качестве самостоятельной организационно-правовой формы некоммерческих организаций и перенесены в раздел унитарных некоммерческих организаций. В отличие от корпоративных некоммерческих организаций в унитарных организациях их учредители не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства. Такие лица являются унитарными юридическими лицами. К ним относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, публично-правовые компании (ст. 65.1 ГК РФ). Следовательно, учредители религиозной организации не становятся ее участниками и не приобретают в ней прав членства. Эти новеллы гражданского законодательства в отношении религиозных организаций не были учтены законодателем в законе о свободе совести и религиозных объединениях, который в этой части остался в прежней редакции.

В соответствии со статьей 123.26 ГК РФ религиозной организацией признается добровольное объединение постоянно и на законных основаниях, проживающих на территории Российской Федерации граждан Российской Федерации или иных лиц, образованное ими в целях совместного исповедания и распространения веры и зарегистрированное в установленном законом порядке в качестве юридического лица (местная религиозная организация), объединение этих организаций (централизованная религиозная организация), а также созданная указанным объединением в соответствии с законом о свободе совести и о религиозных объединениях в целях совместного исповедания и распространения веры организация и (или) созданный указанным объединением руководящий или координирующий орган.

Как видно, определение ГК РФ религиозной организации, в отличие от аналогичного определения федерального закона о свободе совести более точно выражает это понятие.

В целом же новеллы ГК РФ относительно религиозных организаций показывают, что если ранее они наряду с общественными были формами некоммерческих организаций, то теперь же они формы разных некоммерческих организаций. Общественные организации отнесены к корпоративным некоммерческим организациям, а религиозные организации - к унитарным некоммерческим организациям.

Новая редакция ГК РФ к применяемой ранее классификации юридических лиц и разделении их на коммерческие и некоммерческие, применила новую для российского законодательства, хотя и известную ранее в юридической науке, классификацию некоммерческих организаций и их деление на корпоративные и унитарные. Статья 65.1 ГК РФ закрепила положение о том, что юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган, являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями). К ним относятся хозяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации, общественные движения, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, являются унитарными юридическими лицами. К ним относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, публично-правовые компании.

Из приведенной правовой нормы интерес для нашего исследования представляют общественные организации, общественные движения, ассоциации (союзы). Всех их объединяет то, что они законодателем отнесены к корпоративным некоммерческим организациям. Их учредителями являются физические и юридические лица, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором был принят устав и сформированы руководящие органы.

В анализируемой правовой норме стоит обратить внимание на членство и участие в указанных общественных объединениях. Их членами могут быть физические лица или другие общественные организации, заинтересованные в совместном решении задач данного общественного объединения. Отличительным признаком членства является обязательное вступление физических или юридических лиц в данное общественное объединение. Участниками общественного объединения могут также быть физические или юридические лица, выразившие поддержку его целям и принимающим участие в его деятельности без оформления членства.

Организация и деятельность некоммерческих организаций регулируется специальным федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»¹.

В соответствии со статьей 2 указанного закона некоммерческой организацией является та организация, которая не ставит своей основной целью и не распределяет полученную прибыль между участниками. Они создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Среди некоммерческих организаций эта же статья Закона выделяет социально ориентированные некоммерческие организации, которые создаются в предусмотренных законодательством формах и свою деятельность направляют на решение социальных проблем и развитие ^[98] гражданского общества. Исключение составляют государственные корпорации, государственные компании, общественные объединения, являющиеся политическими партиями.

В данной статье также введено новое для российского законодательства понятие «иностранный агент». Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

Под политической деятельностью закон понимает организацию и проведение политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.

Введение в законодательство термина «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента», стало ответом на череду «цветных революций» в ряде стран, используя руководимые из вне

протестные акции населения, посредством созданной разветвленной сети неправительственных организаций, фондов и иных общественных организаций, финансирующих под благовидным предлогом деятельность неправительственных некоммерческих организаций. Деятельность таких некоммерческих организаций направлялась на захват внимания и информационную обработку общественного мнения с целью создания негативного образа высшего руководства той или иной страны, усиление правозащитной риторики со стороны местных и западных правозащитников, создание условий прессинга властей, при которых на уровне общественного сознания трудно уловить грань между правозащитной и провокаторской деятельностью и т.п¹. Эти виды деятельности осуществляются при финансовой поддержке некоммерческих организаций из-за рубежа. Следовательно, изменения в законодательстве о некоммерческих организациях стали своего рода защитной реакцией государства от попыток вмешательства в его внутренние дела.

Введение применительно к некоммерческим организациям понятия «иностранного агента» объясняется и тем, что в своей деятельности некоммерческие организации сталкиваются с трудностями, связанными с их финансированием. Эти проблемы, как отмечается в научной литературе, решаются следующими способами: поддержка со стороны зарубежных грантодающих организаций; вступительные и членские взносы, в случае, если таковые предусмотрены уставами; редко используемая возможность брать кредиты в банках; ограниченная предпринимательская деятельность, направленная на решение уставных целей; личные контакты, дружеские связи, пожертвования, спонсорская помощь; социальный заказ со стороны ^[99]

органов государственной власти и органов местного самоуправления¹. Как видно, получение грантов из иностранных источников занимает свое отдельное место в финансировании некоммерческих объединений.

Вместе с тем введение в российское законодательство применительно к объединениям граждан понятия «иностранный агент» несет в себе элемент «стигмации» не только самой организации, получивший такой статус, но также и членов, входящих в нее. Подобный статус, не разделяющий органы управления и членов объединения, являясь, по сути, ограничением конституционных прав и свобод, не соответствует допустимым целям, предусмотренным частью 3 статьи 55 Конституции РФ. Подтверждением этого может служить сокращение числа некоммерческих организаций - иностранных агентов со 165 в 2015 г. до 89 в 2017 г.

Современная конституционная доктрина и практика признают некоммерческие объедания граждан субъектами конституционных прав, свобод и обязанностей. Однако так было не всегда. В советский период, как справедливо отмечается в научной литературе, законодательство не

-э

признавало конституционных прав за объединениями граждан .

Признание конституционных прав и свобод за некоммерческими объединениями граждан последовало вслед за конституционным признанием права собственности юридических лиц. Признание конституционных прав за объединениями граждан делает возможным их защиту со стороны государства. Все это вместе взятое вводит некоммерческое объединение граждан в число субъектов конституционно-правовых отношений. Подтверждением этого может служить правовая позиция Конституционного Суда РФ, выработанная им в постановлении от 18 июля 2012 г. по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части статьи 2, статьи 3 ^{[100] [101] [102]}

Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области. Согласно ей «применительно к таким являющимся самостоятельными субъектами права объединениям граждан, как юридические лица, в основе их правового статуса лежат, прежде всего, конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и поэтому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо»¹.

Следовательно, Конституицонын6й Суд РФ признал, во-первых, конституционную правосубъектность объединений граждан и, во-вторых, наличие у них отдельных конституционных прав и свобод в зависимости от конкретной ситуации. Некоммерческим объединениям граждан не могут принадлежать права, связанные с сущностью человеческой личности, ее физическими и духовными проявлениями. Однако это не означает, что круг конституционных прав объединений граждан слишком узкий. Им могут принадлежать такие конституционные права как право на защиту доброго имени, право на объединение, право на тайну переписки и переговоров, право на информацию, право на свободу слова, право на обращение в органы публичной власти, право на судебную защиту, право на собственность и т.п.

Значительный объем конституционных прав некоммерческих объединений граждан позволяет предложить их классификацию. В зависимости от источника закрепления права объединений можно разделить на конституционные права, подобно конституционным правам граждан и отраслевые права. К числу последних можно отнести право на представительство в суде, право на оспаривание действий (бездействия) органов публичной власти, совокупность налоговых прав и т.п. ^[103]

В зависимости от видов объединений их права можно классифицировать на конституционные права, распространяющиеся в полном объеме на все объединения и права, распространяющиеся на отдельные виды объединений. К числу первых можно отнести право на судебную защиту, вторых - право на использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности.

Правовой статус некоммерческих объединений граждан включает в себя не только конституционные права, но и конституционные обязанности. В их числе обязанность соблюдения Конституции РФ и законов, обязанность уважать права и законные интересы других лиц, беречь памятники истории и культуры, платить законно установленные налоги и сборы, беречь природу. Следовательно, некоммерческим объединениям граждан присущи не все установленные Конституцией РФ обязанности, а только те из них, которые применимы к такого рода лицам.

Обобщая сказанное можно сделать вывод о том, что некоммерческим объединениям граждан принадлежат только те конституционные права и обязанности, которые могут быть им присущи как объединениям. Распространение конституционных прав и обязанностей на некоммерческие объединения граждан говорит о конституционализации некоммерческих объединений.

Из всех некоммерческих объединений государство уделяет особое внимание социально ориентированным некоммерческим организациям. Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» такие некоммерческие организации получили особый статус социально ориентированных некоммерческих организаций, которые призваны заниматься следующими видами деятельности:

«1) социальная поддержка и защита граждан;

2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

11) развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации;

12) деятельность в сфере патриотического, в том числе военнопатриотического, воспитания граждан Российской Федерации;

13) проведение поисковой работы, направленной на выявление неизвестных воинских захоронений и не погребенных останков защитников Отечества, установление имен погибших и пропавших без вести при защите Отечества;

14) участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ;

15) социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов;

16) мероприятия по медицинской реабилитации и социальной реабилитации, социальной и трудовой реинтеграции лиц, осуществляющих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ»¹.

Такой вектор политики государства в отношении некоммерческих организаций нашел свое выражение в законах субъектов РФ. По состоянию на январь 2016 г. законы о правовом статусе и поддержке социально ориентированных объединений граждан были приняты в 53 субъектах РФ из 85^{[104] [105].}

Таким образом, организация и деятельность некоммерческих организаций в основном регулируется граждански законодательством и только лишь определенная их часть конституционным.

Новая редакция ГК РФ к применяемой ранее классификации юридических лиц и разделении их на коммерческие и некоммерческие, применила новую для российского законодательства, хотя и известную ранее в юридической науке, классификацию некоммерческих организаций и их деление на корпоративные и унитарные.

К корпоративным, учредители которых становятся их участниками, относятся хозяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации, общественные

движения, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, являются унитарными юридическими лицами. К ним относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, публично-правовые компании.

Следовательно, предметом правового регулирования в конституционном праве может быть только часть некоммерческих организаций, относящихся к коммерческому партнерству, а именно общественные организации, общественные движения, ассоциации (союзы), которые, в свою очередь, конституционируются наличием у них конституционных прав и обязанностей.