§ 2. Направления информатизации государственного УПРАВЛЕНИЯ C ТОЧКИ ЗРЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ФЦП «Электронная Россия»(2002-2010) и «Информационное общество»(2011-2020):этапы, итоги, перспективы

Человек информационного общества: новые возможности или новые обязанности?

Использование ИКТ в современном информационном обществе является необходимым условием обеспечения соответствия госу­дарственного управления ожиданиям и потребностям населения.

Рис. 8.Направления информатизации органов государственного управления РФ

На федеральном уровне системы информатизации создаются по решению федеральных органов государственной власти и управле­ния. Системы совместного ведения федерации и регионов — по решению федеральных органов и органов власти управления субъ­ектов РФ, системы информационного обеспечения субъектов РФ соответственно, на основании решений органов власти и управле­ния этих субъектов.

Началом широкомасштабного внедрения электронного прави­тельства в России была федерально-целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия» (2002-2010).

ФЦП «Электронная Россия» (2002-2010) — это часть админи­стративной реформы, которая в первую очередь должна была пре­доставить гражданам защиту от оснащенных компьютерами чи­новников (защитить от чиновничьего произвола, вынуждающего граждан обращаться в госорганы лично и предоставлять огромное количество документов, в том числе личного хранения), а во вторую очередь предоставить гражданам и государству удобства электрон­ногоучета, документооборота и публикации. Основные разработ­чики Программы — Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации и Министерство экономического раз­вития и торговли Российской Федерации.

Цели Программы:

1) повышение качества и эффективности государственного управления на основе организации межведомственного информа­ционного обмена и обеспечения эффективного использования ор­ганами государственной власти информационных и коммуникаци­онных технологий;

2) расширение возможности доступа граждан к информации для реализации своих конституционных прав, в том числе к сведе­ниям о деятельности органов государственной власти, обеспечение непосредственного участия институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;

3) обеспечение защиты и безопасности данных, используе­мых для целей государственного управления, прав граждан на защиту персональных данных и реализацию их законных интере­

сов при информационном взаимодействии с органами государст­венной власти;

4) устранение дублирования сбора органами государственной власти данных, снижение издержек для населения и организаций, связанных с их предоставлением;

5) повышение оперативности предоставления государствен­ных услуг, требующих межведомственного взаимодействия, сни­жение числа обращений граждан и организаций в органы государ­ственной власти и сокращение времени вынужденного ожидания, внедрение единых стандартов обслуживания населения, создание условий для предоставления государственных услуг на принципе «одного окна»;

6) совершенствование системы информационно-аналитиче­ского обеспечения государственного управления, обеспечение опе­ративности и полноты контроля за результативностью деятельно­сти органов государственной власти, повышение уровня под­отчетности органов государственной власти гражданам;

7) придание официального статуса электронным формам взаимодействия, обеспечение подлинности и достоверности ин­формации в процессах электронного взаимодействия органов госу­дарственной власти между собой, а также с населением и органи­зациями путем использования электронной цифровой подписи;

8) повышение эффективности управления внедрением инфор­мационных и коммуникационных технологий в деятельность орга­нов государственной власти;

9) повышение уровня квалификации и профессиональной под­готовки работников органов государственной власти в сфере ис­пользования информационных и коммуникационных технологий.

Задачи Программы:

1) формирование системы стандартов и методических реко­мендаций по управлению внедрением информационных и комму­никационных технологий в государственное управление, разработ­ке и внедрению государственных информационных систем;

2) разработка стандартов, регламентирующих порядок и про­цедуры сбора, хранения и предоставления сведений, содержащихся в государственных информационных системах, обмена информа­

цией в электронном виде между органами государственной власти и населением, а также контроля за использованием государствен­ных информационных систем;

3) обеспечение эффективного межведомственного информа­ционного взаимодействия на основе внедрения системы межведом­ственного электронного документооборота, интеграции государст­венных информационных систем, предоставление регламенти­рованного доступа к содержащимся в них данным и автоматизация процедур информационного обмена;

4) развитие систем информационно-справочной поддержки населения по вопросам получения государственных услуг, внедре­ние электронных форм коммуникаций в процедуры предоставления государственных услуг населению и организациям;

5) создание единой информационной системы планирования и контроля результативности деятельности органов государственной власти по обеспечению социально-экономического развития Рос­сийской Федерации;

6) внедрение информационных систем, обеспечивающих под­держку деятельности Администрации Президента Российской Фе­дерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Феде­рального Собрания Российской Федерации;

7) разработка и тиражирование типового программного обес­печения поддержки выполнения основных функций органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

8) разработка единых требований и программ повышения ква­лификации и профессиональной подготовки и переподготовки ра­ботников органов государственной власти в сфере использования информационных и коммуникационных технологий.

Сроки и этапы реализации Программы:

I этап — 2002-2006 гг.;

II этап — 2007-2010 гг., в том числе стадии реализации II этапа:

• первая стадия — 2007-2008 гг.;

• вторая стадия — 2009-2010 гг.

Общий объем финансирования Программы за 2002-2010 гг. со­ставил 32 084,8 млн руб. (в ценах соответствующих лет), в том

числе за счет средств федерального бюджета — 21 224,55 млн руб., за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации — 10 860,25 млн руб. По факту эти расходы оказались значительно превышены. Бюджет Программы: изначально 77,18 млрд руб.

ФЦП «Электронная Россия» (2002-2010) выполняла проекты реализации административной реформы по обеспечению прав гра­ждан и организаций при информатизации процессов предоставле­ния государственных услуг и исполнения других функций государ­ства, в том числе для получения информации о структуре и функциях органов власти и государственных учреждений, а также создания «одной точки входа» при электронном взаимодействии граждан и государства.

Рис. 9.Полномочия органов исполнительной власти с примерами реализованных информационных систем и ресурсов

Используемые государственные информационные системы в начале 2000-х гг. формировались отдельными органами государст­венной власти в условиях отсутствия единой нормативной право­вой базы, регламентирующей эти процессы, и общей координации. Содержащиеся в них сведения зачастую были недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводило к значительным временным задержкам при обмене информацией на межведомственном уровне, ее много­кратному сбору и дублированию в отдельных системах. В резуль­тате такие информационные системы содержали сведения разной степени актуальности и достоверности. При этом часть информа­ции оперативно не обновлялась, что приводило также к несогласо­ванности и противоречивости содержащихся в них данных. Раз­личные форматы хранения данных ограничивали возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах. Все это снижало оперативность подготовки управленческих решений и качество государственных услуг, предоставляемых населению.

На начало 2010 г. были проведены: первичное проектирование государственной автоматизированной системы «Управление» (ГАСУ), разработка ряда ведомственных информационных систем Минрегионразвития России, Минэкономразвития России, Минком­связи России, Минздравсоцразвития России, ФСО России, а также центральных информационных систем, включающих:

• Центральную информационную систему ЦИС ГАС «Управ­ление» шифр «Федерация» (ЦИС ГАСУ «Федерация»);

• Центральную информационную система ЦИС ГАС «Управ­ление» шифр «Контур» (ЦИС ГАСУ «Контур»);

• Прототип информационной системы обеспечения деятельно­сти заместителя Председателя Правительства Российской Федера­ции — Руководителя Аппарата Правительства Российской Федера­ции (прототип ИСОД), обеспечивающей предоставление в едином интерфейсе информационно-аналитических материалов из различных информационных систем, мониторинг и анализ исполнения поруче­ний руководства страны, ведение рабочих планов-графиков деятель­ности Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.

При информатизации государственного управления наблюдался неконтролируемый рост объема информации о гражданах, органи­зациях и объектах хозяйственного оборота, содержащейся в госу­дарственных информационных системах, что в условиях отсутствия эффективных механизмов контроля ее использования создавало также угрозу нарушения прав граждан. При этом отмечалась про­блема отсутствия унифицированной инфраструктуры, типовых решений и стандартов в области обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне, с населением и организациями. По мере дальнейшего развития государственных информационных систем и проникновения ИКТ в социально-экономическую сферу это к тому же создавало ряд проблем в сфере государственного управления.

Решались задачи по обеспечению планирования деятельности высших органов государственной власти, а также анализу и кон­тролю исполнения принятых высшими органами исполнительной власти решений в сфере государственного управления.

Расширение состава систематизируемой и анализируемой ин­формации проводится за счет использования информации, полу­чаемой с помощью Единой межведомственной информационной статистической системы (ЕМИСС) и автоматизированной инфор­мационной системы (далее — АИС) Федерального казначейства, а также информации от других информационных систем, необхо­димость использования которой определялась функциональными требованиями к ГАС «Управление», картографической информа­ции и связанных с ней данных об объектах и ресурсах на террито­рии Российской Федерации, нормативно-справочной информации, содержащейся в ведомственных информационных системах.

Отсутствие единых требований к совершенствованию админи­стративных процессов на основе применения ИКТ, единых подхо­дов к формированию ведомственных программ в этой сфере, сис­темы мониторинга и контроля качества их реализации приводило фактически к отсутствию должного эффекта от внедрения таких технологий и существенно снижало эффективность расходования бюджетных средств на эти цели. Отсутствие общих требований к управлению реализацией отдельных программ и проектов внедре­

ния ИКТ на уровне органов государственной власти снижало ре­зультативность и качество их выполнения, приводило к значитель­ному числу неудачно завершенных проектов или проектов, завер­шенных с нарушением сроков или превышением расходов. Отсутствие общей классификации применяемых в органах госу­дарственной власти информационных систем, а также базовых стандартов и рекомендаций по их реализации на практике приво­дило к использованию неэффективных технологий, большим не­конструктивным финансовым затратам бюджетных средств.

Достаточно низким был и общий уровень профессиональной под­готовки работников органов государственной власти по владению современными ИКТ, что являлось особенно критичным в связи с вне­дрением в деятельность органов государственной власти все более сложных комплексных решений, основанных на применении ИКТ.

В период 2007-2008 гг. планировалось завершить формирование методологии повышения качества государственного управления на основе использования ИКТ.

В целях повышения эффективности федеральной целевой про­граммы «Электронная Россия (2002-2010)» в 2008 г. Министерст­вом связи и массовых коммуникаций Российской Федерации был проведен анализ ее реализации в 2002-2007 гг. Результаты анализа показали, что значительная часть мероприятий, реализованных до 2008 г., носила излишне ведомственный характер и была направле­на на решение в основном узкоспециализированных задач, не улучшающих качество взаимоотношений государства и общества. Внедрение информационных систем приводило к дублированию традиционного бумажного документооборота, делая его автомати­зацию экономически неоправданной, вместо принципиального из­менения концепции информатизации на основе свободы граждан на доступ к информации, повышения эффективности процессов оказания услуг и перевода взаимоотношений между органами го­сударственной власти, органами местного самоуправления, граж­данами и бизнесом в электронный вид.

В связи с этим было принято решение о том, что направления реализации государственной политики в области развития и рас­пространения ИКТ должны определяться в соответствии с текущи­ми приоритетами и задачами развития страны.

В 2009 г. были пересмотрены подходы к реализации Про­граммы.

Основные причины:

1. Многие цели не были достигнуты: фактически не было орга­низовано межведомственное электронное взаимодействие при пре­доставлении госуслуг.

2. «Типовые решения» не получили широкого применения.

3. Созданные программно-аппаратные комплексы фактически не использовались.

4. Были выявлены организационно-правовые и технологические недостатки реализации Программы:

• отсутствие необходимого нормативно-правового обеспече­ния электронного правительства;

• отсутствие системного подхода к построению электронного правительства;

• отсутствие единых стандартов электронного взаимодействия;

• отсутствие единой технологической платформы и системы ее эксплуатации.

Изменения, принятые в рамках реализации Программы в 2009 г., определили, что единственным исполнителем работ в части про­ектирования и создания инфраструктуры электронного прави­тельства будет ОАО «Ростелеком» (Распоряжение Правительства РФ от 26 августа 2009 г. № 1231-р), также ОАО «Ростелеком» определено единственным исполнителем работ по эксплуатации инфраструктуры электронного правительства — единым нацио­нальным оператором электронного правительства (Распоряжение Правительства РФ от 15 октября 2009 г. № 1475-р).

В период 2009-2010 гг. осуществлялись опытная эксплуатация, доработка и поэтапное внедрение решений в области информаци­онного взаимодействия органов государственной власти между со­бой, с населением и организациями, интеграции государственных информационных систем, обеспечивалось масштабное распростра­нение разработанных на предыдущих этапах типовых программ­ных решений поддержки выполнения основных функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, за­вершалось формирование единой инфраструктуры обеспечения межведомственного информационного обмена.

Основные результаты реализации Программы к 2010 г. по дан­ным Минэкономразвития представлены на рис. 9, 10.

В концепции дальнейшего развития программ информатизации органов власти появился тезис о том, что вся несекретная инфор­мация государства должна быть общедоступной, компьютерные программы для взаимодействия с чиновниками должны быть бес­платными. Государство должно опереться на общедоступные и бесплатные технологические стандарты электронного взаимодей­ствия граждан и государства, как это делается в большинстве раз­витых стран мира. Такие подходы к раскрытию информации госу­дарства наблюдаются во всех экономически развитых странах, т. к. информационное равноправие рассматривается как залог эффек­тивности современного гражданина и бизнеса и как одно из след­ствий эффективности страны на международной арене.

Рис. 10.Результаты реализации ФЦП «Электронная Россия»

В регионах началось создание системы удостоверяющих цен­тров.

Рис. 11. Структура системы удостоверяющих центров

Государство должно знать о людях и их делах только необхо­димый минимум (принцип «минимум вопросов и только обосно­ванных»), определенный законом, а чиновники не должны иметь возможность объединять свои знания о людях произвольным обра­зом только потому, что им этого захотелось. Даже внутри государ­ственных органов межведомственный обмен собираемой о гражда­нах и их делах информацией должен происходить только в тех случаях, когда он специально разрешен законом (принцип «объе­динять информацию из разных источников нельзя, кроме специ­ально оговоренных законом случаев»). Появление собранного из разных источников компьютерного досье на граждан (что легко позволяют сделать современные технологии) приведет не к укреп­лению государства, как часто считается, а к избирательному нару­шению прав граждан и бизнеса и, как результат, к ослаблению са­мого государства.

В деловых или административных вопросах не принято верить только на слово: государство «не верит» гражданину и требует сдать документ ему на хранение, а иногда перед этим еще и заве­ритьбумагу у нотариуса, что совершенно оправданно. Но анало­гично гражданам неразумно верить на слово чиновникам только потому, что их место работы — орган власти или государственная организация. Совершая действия, имеющие правовую значимость, чиновники обязаны передавать свои документы на хранение в ар­хивы, публиковать информацию, подлежащую публикации для всеобщего обозрения. Сегодня активно обсуждается вопрос: как хранить документы — в бумажном или электронном виде после окончания их оперативного использования.

Массовое распространение электронных документов, подмена которых без специальных организационных и технологических мер оказывается простейшей задачей даже для чиновника уровня сек­ретаря, несет в себе множественные риски как для граждан, так и для самого государства. Поэтому механизмы внешнего архивиро­вания и заверения электронных документов должны войти в нор­мативную практику каждого компьютеризованного чиновника, а электронные архивы и нотариусы не должны подчиняться тому же начальнику, что и чиновник-создатель документа (принцип

«заверяй и храни не у себя»). Во всем мире, после нескольких по­колений модернизации и миниатюризации персональной вычисли­тельной техники, компьютерные ресурсы и хранилища данных стали активно концентрироваться не на пользовательских компьютерах, а в специализированных центрах обработки данных (ЦОД), на про­фессиональном сленге упрощенно называемых дата-центрами. ЦОД оборудован всем необходимым для бесперебойной работы компьютерного оборудования на протяжении длительного време­ни. Разумеется, пользователям, чтобы получить требуемую инфор­мацию, прежде всего нужен хороший канал связи. Так возник тер­мин «облачные технологии».

В общепринятом понимании, «облако» — информационный ресурс, некий сервер, или хранилище данных, с которым у пользо­вателя есть хороший канал связи. Таким каналом может быть канал связи через Интернет, либо персональный канал, например, по оп­товолоконному кабелю. В качестве примеров облачных ресурсов можно привести такие сервисы, как Mail.ru, gmail.com, dropbox, Youtube, rutube и многие другие. Поэтому сегодня создается систе­ма оперейтинга и аутсорсинга информации независимыми от соз­дателя информации операторами, число которых в сфере властных структур пока ограничивается государством в принудительном по­рядке. Автоматизацией государственных услуг с применением об­лачных технологий занимаются многочисленные ведомственные и региональные государственные учреждения.

На рынке для бизнеса таких операторов, наоборот, становится все больше. Если компания купит сервер, то его надо где-то хра­нить, его кто-то должен обслуживать. Для этого и предназначены ЦОДы.

Дата-центр (от англ. data center), или центр (хранения и) обра­ботки данных (ЦОД/ЦХОД) — это специализированное здание для размещения (хостинга) серверного и сетевого оборудования и под­ключения абонентов к каналам сети Интернет.

Дата-центр исполняет функции обработки, хранения и распро­странения информации, как правило, в интересах корпоративных клиентов — он ориентирован на решение бизнес-задач путем пре­доставления информационных услуг. Консолидация вычислитель­

ных ресурсов и средств хранения данных в ЦОД позволяет сокра­тить совокупную стоимость владения IT-инфраструктурой за счет возможности эффективного использования технических средств, например, перераспределения нагрузок, а также за счет сокращения расходов на администрирование.

Рис. 12.Полки Дата-центра

Дата-центры обычно расположены в пределах или в непосред­ственной близости от узла связи или точки присутствия какого- либо одного или нескольких операторов связи. Качество и пропу­скная способность каналов влияют на уровень предоставляемых услуг, поскольку основным критерием оценки качества работы лю­бого дата-центра является время доступности сервера (аптайм).

Дата-центр — это технологический комплекс для большого количества серверов.

Общая мощность, потребляемая ЦОД, измеряется в мощности энергоузла и вместимости серверных шкафов, каждый примерно на 40 серверных полкомест. Например, у Google более 2 млн серверов в 30-40 центрах по миру. Мощность всех ЦОД Google — свыше 200 мегаватт. А вместимость самого крупного в Азии ЦОД TULIP в Ин­дии — 12 000 серверных шкафов, с мощностью 100 мегаватт. Обо­рудование центров очень затратное дело. По мировым расценкам, он обходится в 5-10 тыс. дол. за один метр квадратный рабочей площа­ди. Не все банки и не все компании, особенно из числа малого биз­неса, купив собственный сервер, могут оборудовать серверное по­мещение и тем более собственный центр. Им легче и дешевле арендовать место в коммерческом ЦОД.

Органы государственной власти и государственные организа­ции должны проходить внутренний и внешний информационный аудит, в ходе которого должно проверяться соответствие информа­ционных систем государства законодательству (принцип «доверяй, но проверяй») (см. отдельное приложение к учебному пособию, гл. 1. Концепция ФЦП «Электронная Россия»).

Основой концепции является тезис о том, что переход от бу­мажных технологий к электронным не должен менять сущности государственного управления. Закрепленный в законах здравый смысл не должен забываться при переходе на компьютерные тех­нологии. Слова «учет», «заверение», «подпись», «тайна» и т. п. не меняют своего смысла из-за того, применены они к информации в бумажных или в электронных документах (принцип «одинаково­сти правовых последствий бумажного и электронного документо­оборота»).

Чиновник не вправе оправдывать свой отказ решить проблемы гражданина аргументом «я бы вам помог, но компьютер не позво­ляет». Человек вправе в понятной для него форме получать инфор­мацию не только о правилах и регламентах работы чиновников, но и используемых ими программах.

Конечно же, «Электронная Россия» должна была, по мнению разработчиков, решить и старые бюрократические проблемы бу­

мажной волокиты (т. е. перетаскивания бумаг): предоставить воз­можность получения справок и выписок в электронном виде. Эти операции должны были, по мнению авторов концепции, занимать доли секунды без стояния в очереди, не требовать личного обще­ния с чиновниками, проводиться в любое время дня и ночи без вы­ходных и вообще не требовать выхода людей из дома. Огромное количество справок и выписок, получаемых в одной государствен­ной структуре, предназначены, как правило, для предъявления в другой, тоже государственной. Поэтому при переходе к элек­тронной форме официального документооборота граждане должны были бы прекратить исполнять роль курьеров между ведомствами, к 2010 г. должен был заработать реальный принцип «одного окна», что должно было сократить время обработки обращений граждан в десятки раз.

В концепции отмечалось, что «электронная Россия» — это не только «электронное правительство» России, но полноценное «электронное государство», в котором удобно и безопасно для граждан современные компьютерные технологии используются во всех ветвях власти — законодательной, исполнительной, судебной.

К 2010 г. был утвержден ряд нормативных документов, опреде­ливших направления развития Российской Федерации на средне­срочную и долгосрочную перспективу, в том числе в части распро­странения информационных и телекоммуникационных технологий:

1. Стратегия развития информационного общества в Россий­ской Федерации, утвержденная поручением Президента Россий­скойФедерации от 7 февраля 2008 г. № Пр-212.

2. Концепция долгосрочного социально-экономического разви­тия Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

3. Основные направления деятельности Правительства Россий­скойФедерации на период до 2012 г., утвержденные распоряжени­ем Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.

4. План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде феде­

ральными органами исполнительной власти, утвержденный распо­ряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555-р.

Согласно Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р, формирование в Российской Федерации электронного правитель­ства являлось одной из приоритетных задач. В 2009 г. был принят план по реализации указанной Концепции. Вместе с тем сущест­венное влияние на развитие электронного правительства на тот пе­риод оказывали следующие проблемы:

• отсутствует системный проект электронного правительства, обеспечивающий полноту создания и эффективность взаимодейст­вия всех подсистем электронного правительства;

• отсутствует эффективная модель информационного взаимо­действия государства и общества, снимающая с граждан и органи­заций, обращающихся в государственные органы, обязанность по подтверждению первичных прав заявителей и перенос этой обя­занности на органы государственной власти;

• не проведена оптимизация ведомственных и межведомст­венных административных процедур, обеспечивающая перевод государственных услуг в электронный вид;

• отсутствуют соответствующие задачам оптимизации адми­нистративных процедур единые стандарты создания и эксплуата­ции ведомственных и межведомственных информационных сис­тем, унифицированные технологии и протоколы ведомственного и межведомственного электронного взаимодействия;

• отсутствует необходимое нормативное правовое обеспече­ние для оказания государственных услуг в электронном виде;

• отсутствует единая инфраструктура обеспечения юридиче­ски значимого электронного взаимодействия на основе применения электронной цифровой подписи;

• не созданы единая технологическая платформа и, что край­не важно, система управления эксплуатацией инфраструктуры электронного правительства;

• не разработаны механизмы управления ведомственными и региональными программами информатизации органов государст­венной власти, учитывающие вопросы оптимизации администра­тивных процедур и необходимость обеспечения финансирования за счет средств федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

• ряд целевых показателей носит искусственный характер, слабо связанный с требованиями государственных заказчиков Про­граммы и объективными результатами выполнения мероприятий Программы.

Отмечалось, что для решения указанных проблем требуется создание единого центра принятия решений, ответственного:

• за выработку единой идеологии и системного проекта фор­мирования электронного правительства;

• разработку нормативной базы, необходимой для формиро­вания электронного правительства;

• реализацию ведомственных и региональных программ ин­форматизации с учетом необходимости проведения оптимизации административных процедур на базе внедрения информационных технологий в деятельность органов государственной власти при оказании услуг в электронном виде.

Сложившаяся ситуация не позволяла обеспечить новый уровень качества государственного управления и предоставления государ­ственных услуг населению и организациям на основе информаци­онных и телекоммуникационных технологий и значительно снижа­ла эффективность расходования бюджетных средств на создание и развитие государственных информационных систем.

Проблемы, препятствующие повышению эффективности ис­пользования информационных и телекоммуникационных техноло­гий в деятельности органов государственной власти, носили ком­плексный межведомственный характер и не могли быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Их устранение требовало значительных ресурсов, скоординированного проведе­ния организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов государственной власти.

На тот момент это было возможно реализовать только в рамках программно-целевого подхода, направленного в приоритетном по­рядке на обеспечение развития и совместимости государственных информационных систем, разработку стандартов и технологий их взаимодействия, а также на формирование межведомственной ин­фраструктуры обеспечения информационного обмена.

Использование программно-целевого метода позволило бы, по мнению разработчиков программ, обеспечить целенаправленную реализацию государственной политики в сфере использования ИКТ в государственном управлении.

Отмечалось, что существующий уровень концептуальной и технической проработки указанных вопросов позволял рассчиты­вать на успешную реализацию Программы при условии адекватно­го организационного и ресурсного обеспечения. В результате вы­полнения Программы должна была быть значительно повышена результативность расходования бюджетных средств, выделяемых на внедрение информационно-телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти.

Возможная альтернатива использованию программного метода для решения указанных задач предполагала реализацию отдельных мер на уровне конкретных органов государственной власти. Одна­ко применение подобного подхода потребовало организации по­стоянного согласования решений на межведомственном уровне, принятия Правительством РФ решений, связанных с обеспечением согласованного развития и организацией взаимодействия государ­ственных информационных систем, а также финансирования соз­дания программных решений, имеющих межведомственный харак­тер, и внедрения технологий в каждом отдельном случае.

Реализация такого подхода на практике приводила к большим временным задержкам, чрезмерной нагрузке на участвующие ве­домства и не позволила обеспечить необходимую интенсивность, эффективность и комплексность решения данных задач.

Использование программно-целевого метода должно было ми­нимизировать возможные риски, связанные с реализацией Про­граммы, за счет создания адекватных механизмов управления вы­полнением мероприятий.

Выделим следующие наиболее существенные риски, связан­ные с реализацией Программы:

• риск отсутствия повышения качества государственного управления от внедрения информационных и телекоммуникацион­ных технологий. Для минимизации этого риска в состав Програм­мы включаются мероприятия по формированию требований к ин­формационным и телекоммуникационным технологиям, используе­мым в органах государственной власти и направленным на достижение целевых показателей деятельности органов государст­венной власти;

• риск пассивного сопротивления распространению и исполь­зованию органами государственной власти результатов выполне­ния мероприятий Программы и отсутствия необходимой мотива­ции. В целях минимизации этого риска предполагается в рамках выполнения отдельных мероприятий Программы сформировать совместные рабочие группы с участием заинтересованных ведомств для планирования расходов на информационные и телекоммуника­ционные технологии и оперативной координации реализации про­грамм и проектов. Необходимо также предусмотреть закрепление результатов выполнения мероприятий Программы актами Прави­тельства Российской Федерации и актами отдельных федеральных органов государственной власти;

• риск низкой эффективности реализации мероприятий Про­граммы и недостижения запланированных результатов ее выполне­ния. Этот риск минимизируется путем внедрения в систему управ­ления реализацией Программы принципов и методов проектного управления, механизмов независимой экспертизы программ (про­ектов, проектных решений), полного раскрытия для общества результатов реализации Программы и организации их широкого общественного обсуждения, а также усиления личной ответствен­ности сотрудников органов государственной власти за достижение запланированных результатов;

• риск недостаточной гибкости и адаптируемости Программы к изменениям в организации и деятельности органов государствен­ной власти. В целях минимизации этого риска в состав мероприя­

тий Программы предполагается включить создание системы мони­торинга использования информационных и телекоммуникацион­ных технологий в органах государственной власти и контроля дос­тижения запланированных результатов реализации Программы, организовать систему обратной связи, обеспечивающей получение данных о соответствии выполняемых работ основным потребно­стям органов государственной власти в области повышения эффек­тивности и качества их деятельности;

• риск дублирования и несогласованности выполнения работ в рамках Программы и других государственных программ и проек­тов внедрения информационных и телекоммуникационных техно­логий в деятельность органов государственной власти. В целях минимизации этого риска планируется реализация только меро­приятий, имеющих комплексный межведомственный характер. Проекты, направленные на удовлетворение потребностей отдель­ных органов государственной власти в информационных и теле­коммуникационных технологиях, будут выполняться при реализа­ции ведомственных и региональных программ внедрения таких технологий;

• риск пассивного сопротивления отдельных граждан и обще­ственных организаций проведению мероприятий Программы по созданию информационных баз, реестров, классификаторов, едино­го идентификатора граждан по этическим, моральным, культур­ным, религиозным причинам. В целях минимизации этого риска в состав экспертов по согласованию нормативной правовой базы предполагается включать авторитетных религиозных деятелей, деятелей культуры, экспертов по вопросам общественной морали и этики. Для оказания государственных и муниципальных услуг гра­жданам и организациям, по тем или иным причинам считающим получение услуг в электронном виде для себя неприемлемым, предполагается сохранение возможности получения услуг тради­ционным способом.

В целом по итогам реализации программы можно говорить о том, что проблем не стало меньше, они пропорционально увеличи­лись. На местах нагрузка на, назовем их «технические исполните­ли» (простых государственных и муниципальных служащих — чи­

новников нижнего звена), в связи с внедрением ИКТ при оказании государственных услуг возросла, а должна была уменьшиться. Ес­ли раньше гражданин думал, обращаться ли ему в орган власти (нужно было затратить время и силы на стояние в очереди), то те­перь отправить обращение можно просто по Интернету, следова­тельно, число запросов возросло в разы, число сотрудников раз­личных служб, их исполняющих, не выросло. На рабочем столе чиновника число документов с 10 увеличилось условно до 20-25, а технически «дорожные карты» оказания услуг, межведомствен­ное взаимодействие, юридические аспекты документирования на первых этапах не были решены. Поэтому на первых этапах реали­зации проекта ЭП наблюдалась «пробуксовка» выполнения Гос­плана по реализации оказания услуг в электронном виде. Да и ра­бота сайтов ведомств оставляла желать лучшего. Наблюдалась ситуация, когда органы власти отчитались о создании сайта, введе­нии в реализацию определенного числа услуг, но документы для заполнения (например, заявление) на сайте для граждан не пред­ставлялись, или программа, условно говоря, «зависала».

В 2011 г. стартовала государственная программа Россий­ской Федерации «Информационное общество (2011-2020)», при­званная повысить эффективность взаимодействия государства и общества.

Цель Программы — получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуника­ционных технологий за счет обеспечения равного доступа к инфор­мационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий, радикального повышения эффектив­ности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе.

Задачи Программы:

Повышение качества жизни граждан и улучшение условий раз­вития бизнеса в информационном обществе, в том числе:

•развитие сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства с использованием информационных и те­лекоммуникационных технологий;

• перевод государственных и муниципальных услуг в элек­тронный вид;

• развитие инфраструктуры доступа к сервисам электронного государства;

• повышение открытости деятельности органов государст­венной власти;

• создание и развитие электронных сервисов в области здра­воохранения;

• создание и развитие электронных сервисов в области жи­лищно-коммунального хозяйства;

• создание и развитие электронных сервисов в области обра­зования и науки;

• создание и развитие электронных сервисов в области куль­туры и спорта.

Построение электронного правительства и повышение эф­фективности государственного управления, в том числе:

• формирование единого пространства юридически значимо­го электронного взаимодействия;

• создание и развитие государственных межведомственных информационных систем, предназначенных для принятия решений в реальном времени;

• создание справочников и классификаторов, используемых в государственных (муниципальных) информационных системах;

• повышение эффективности внедрения информационных и телекоммуникационных технологий на уровне субъектов Россий­ской Федерации и муниципальных образований;

• создание инфраструктуры пространственных данных Рос­сийской Федерации;

• развитие системы учета результатов научно-исследова­тельских и опытно-конструкторских работ, выполненных в рамках государственного заказа;

• обеспечение перевода в электронный вид государственной учетной деятельности;

• создание и развитие специальных информационных и ин­формационно-технологических систем обеспечения деятельности органов государственной власти, в том числе защищенного сегмен­

та сети Интернет и системы межведомственного электронного до­кументооборота.

Развитие российского рынка ИКТ, обеспечение перехода к эко­номике, осуществляемой с помощью информационных технологий, в том числе:

• стимулирование отечественных разработок в сфере ИКТ;

• подготовка квалифицированных кадров в сфере ИКТ;

• развитие экономики и финансовой сферы на основе исполь­зования ИКТ;

• формирование социально-экономической статистики разви­тия информационного общества;

• развитие технопарков в сфере высоких технологий.

Преодоление высокого уровня различия в использовании инфор­мационных технологий регионами, различными слоями общества и создание базовой инфраструктуры информационного общества, в том числе:

• развитие телерадиовещания;

• развитие базовой инфраструктуры информационного обще­ства;

• популяризация возможностей и преимуществ информаци­онного общества;

• повышение готовности населения и бизнеса к возможно­стям информационного общества, в том числе обучение использо­ванию современных ИКТ.

Обеспечение безопасности в информационном обществе, в том числе:

• противодействие использованию потенциала ИКТ в целях угрозы национальным интересам Российской Федерации;

• обеспечение технологической независимости Российской Федерации в отрасли ИКТ;

• развитие технологий защиты информации, обеспечивающих неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, а также безопасность информации ограниченного доступа;

• обеспечение развития законодательства Российской Феде­рации и совершенствование правоприменительной практики в об­ласти использования ИКТ.

Развитие цифрового контента и сохранение культурного на­следия, в том числе:

• оцифровка объектов культурного наследия, включая архив­ные фонды;

• развитие средств обработки и предоставления удаленного доступа к цифровому контенту.

Ответственный исполнитель — Министерство связи и массо­вых коммуникаций РФ.

Соисполнители:

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации,

Министерство здравоохранения и социального развития Рос­сийской Федерации,

Министерство культуры Российской Федерации,

Министерство образования и науки Российской Федерации,

Министерство регионального развития Российской Федерации,

Министерство экономического развития Российской Федера­ции,

Федеральная служба охраны Российской Федерации,

Федеральная служба безопасности Российской Федерации, субъекты Российской Федерации.

Этапы выполнения каждого мероприятия Программы опреде­ляются в паспортах мероприятий — 2011-2020 гг.,2015 г. — кон­трольный этап.

Объемы финансирования Программы составляют: расходы, связанные с реализацией мероприятий Программы, финансируе­мые за счет средств федерального бюджета, — 88 млрд руб., в том числе:

• 2011 г. — 3,1 млрд руб.;

• 2012 г. — 3,1 млрд руб.;

• 2013 г. — 3,1 млрд руб.;

• 2014-2020 гг. — 78,7 млрд руб.

Средства федерального бюджета, предоставленные главным распорядителям средств федерального бюджета на реализацию ме­роприятий по информатизации, в том числе на ведомственные целе­вые программы, ориентировочно составят 120 млрд руб. ежегодно.

Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации ориенти­ровочно составят до 50 млрд руб. ежегодно, включая гранты на по­ощрение за достижение наилучших показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, межбюджетные трансферты на оказание под­держки проведения высшими исполнительными органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации администра­тивной реформы, а также субсидии на реализацию региональных программ повышения эффективности расходов за счет средств фе­дерального бюджета.

Расходы за счет средств внебюджетных источников ориентиро­вочно составят не менее 200 млрд руб. ежегодно.

Ожидаемые результаты реализации Программы:

• соблюдение прав человека и основных свобод, в том числе права каждого человека на свободу убеждений и информацию;

• социализация на основе общения;

• уважение достоинства человеческой личности, ограничение свобод исключительно в установленных законом пределах;

• непрерывное образование, в том числе образование для взрослых, возможность каждого человека овладевать навыками и знаниями на протяжении всей жизни;

• формирование открытого творческого сообщества, способ­ствующего созданию инноваций;

• расширение возможностей трудоустройства и самозаня­тости;

• новые формы солидарности, партнерства и сотрудничества между органами государственной власти, гражданами и организа­циями;

• распространение региональных инициатив и межрегиональ­ного сотрудничества;

• ослабление воздействия традиционных препятствий, свя­занных со временем и расстоянием;

• стандартизация процессов и услуг, создание единой среды для пользования услугами в любой точке мира независимо от при­меняемой технологии.

Сервисы на основе ИКТ, создаваемые в рамках реализации Про­граммы, являются инструментами получения эффектов в различ­ных сферах деятельности — здравоохранении, культуре, образо­вании и профессиональной подготовке, предпринимательстве и деятельности органов государственной власти.

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации совместно с Минэкономразвития РФ разработало и представило в Правительство РФ Концепцию развития меха­низмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде (см. отдельное приложение к учебному пособию, гл. 1. Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде). Она была утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 де­кабря 2013 г. № 2516-р.

Концепция направлена на достижение стратегических целей по повышению уровня удовлетворенности граждан, а также малого и среднего бизнеса пользованием государственными и муници­пальными услугами. Необходимо отметить, что предложения и планы, заложенные в концепции, предполагают активное участие в их реализации как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Российской Федерации и органов местного само­управления в реализации мероприятий и задач.

В то же время сами мероприятия и задачи обозначены в доста­точно общей форме, конкретные сроки и целевые показатели реа­лизации которых не определены. Регионам и муниципалитетам придется в значительной степени пересматривать свои программы и планы и подвергать пересмотру уже достигнутые результаты (рис. 13).

Достаточно много говорится про электронное правительство, и не сказано про то, что это такое. В то же время предлагается вво­дить критерии оценки различных аспектов работы этого электрон­ного правительства.

Рис. 13.Стратегия развития информационного общества в РФ до 2020 г.

Источник: Минкомсвязь России. URL: http://minsvyaz.ru/ru/

В Концепции отсутствует организационное обеспечение реали­зации предлагаемых мероприятий, а также не рассмотрены вопро­сы организации эксплуатации создаваемой практически вновь сис­темы (это еще важнее). Не решен главный вопрос — кто заказчик и администратор со всеми полномочиями и ответственностью за це­лостность, актуальность и работоспособность системы в целом. Не определена структура, которая будет в реальном масштабе времени контролировать, направлять и ставить на «рельсы» соблюдения утвержденных форматов и регламентов всеми участниками про­цесса, включая поставщиков информации системы. В Концепции отсутствуют механизмы корректировки, внесения изменений в со­став услуг и мероприятий, или все это должно происходить через постановление Правительства РФ.

Предлагаемая Концепция предусматривает развитие инфра­структуры электронного правительства на федеральном и регио­нальном уровне, а о существовании муниципалитетов забыли, хотя по количеству услуг на первом месте стоят муниципальные услуги. Слабо освещена роль универсальной электронной карты. Наиболее острым моментом в концепции, о чем уже высказывались ряд экс­пертов, является перенос сроков перевода в электронный вид госу­дарственных и муниципальных услуг, причем последних — на крайний срок. В Концепции в ее предлагаемом виде, скорее всего муниципальные программы по переходу к оказанию муниципаль­ных услуг в электронной форме не будут приняты, структурные изменения в муниципалитетах осуществляться не будут не только до времени, предусмотренного концепцией, но и, возможно, после него еще не один год.

Еще один важный для муниципалитетов вопрос не нашел отра­жения в концепции. Это вопрос о необходимости разработки, реа­лизации, методического и информационного сопровождения фи­нансовой модели (финансовых моделей) участия регионов и муниципалитетов в создании электронного правительства и пере­вода услуг в электронный вид. Как видно из опыта многих регио­нов, вовлечение муниципалитетов (пусть и на конкурсной основе) позволяет выделить и софинансировать проекты муниципалитетов по переводу услуг в электронный вид, а также по популяризации, развитию ИКТ в жизни местных сообществ. В связи с этим необхо­димо рассмотреть вопрос о включении в концепцию деятельности данного направления. В Концепции слабо освещены вопросы за­щиты персональных данных как при оказании государственных и муниципальных услуг с помощью информационных технологий, так и при передаче персональных данных при межведомственном и межуровневом информационном взаимодействии, использование криптографических средств и форматов при передаче и обработке 27персональных данных .

²⁷Замечания и предложения к проекту Концепции развития механиз­мов предоставления государственных и муниципальных услуг в элек­тронном виде от 16.10.2013 г., подготовленные рабочей группой секции

Результатами выполнения концепции должны стать повышение доступности услуг для граждан и бизнеса, упрощение процедур взаимодействия между государством и гражданами, снижение кор­рупционных рисков, повышение эффективности бюджетных рас­ходов. Предусмотренные Концепцией мероприятия по развитию инфраструктуры электронного правительства определены также государственной программой Российской Федерации «Информа­ционное общество (2011-2020)».

Согласно Указу Президента № 601 от 7 мая 2012 г. была по­ставлена задача к 2018 г. обеспечить предоставление государствен­ных и муниципальных услуг в электронной форме для 70% граж­дан. При этом 90% жителей должны быть довольны качеством оказания госуслуг.

В Концепции определены основные направления деятель­ности:

• применение ИКТ для оптимизации процедур предоставле­ния государственных и муниципальных услуг;

• совершенствование технологической инфраструктуры элек­тронного правительства.

Основными задачами в рамках Концепции являются:

• обеспечение удобства и понятности для граждан процедур взаимодействия с органами государственной власти;

• минимизация временных и финансовых расходов граждан при получении госуслуг;

• обеспечение многоканальности получения госуслуг (через Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), региональные порталы, многофункциональные центры и т. д.);

• обеспечение экстерриториальности предоставления услуг — возможности получить услугу в наиболее удобном для гражданина месте;

• обеспечение доступности универсального личного кабинета при любом способе обращений за госуслугой.

АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления». URL: http:// www.asdg.ru/about/struct/sobr/XXX/Predlogenij.doc

Концепция предусматривает шаги по развитию Единого портала государственных и муниципальных услуг, создание единой систе­мы справочников и классификаторов, используемых в государст­венных (муниципальных) информационных системах, формирова­ние единого пространства доверия электронной подписи, развитие системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), создание организационно-технологической инфраструктуры для осуществления электронных платежей при оплате государственных услуг, создание национальной платформы (облачных вычислений), создание и развитие информационных систем, обеспечивающих эффективную реализацию своих полномочий органами государст­венной власти и местного самоуправления, создание и развитие системы учета информационных систем и информационно­коммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей формиро­вание единого информационного пространства в сфере управления информационно-коммуникационными технологиями в государст­венном секторе.

Подведем итоги рассмотренных вопросов.

Отрасль ИКТ в 2000-2008 гг. развивалась высокими темпами, ежегодный прирост составлял около 25%, что существенно выше среднегодовых темпов роста валового внутреннего продукта и роста отдельных отраслей. Информационные технологии и информаци­онные услуги стали достаточно существенной статьей российского несырьевого экспорта. Однако сводные индексы и межстрановые сопоставления до сих пор характеризуют Россию не лучшим обра­зом, что говорит о недостаточном уровне развития отрасли инфор­мационных технологий, об отставании от мировых лидеров, а также о нереализованности потенциала уже существующих инфраструк­тур и технологий. С другой стороны, по ряду параметров Россия не сильно отличается от европейских стран, где доля сектора инфор­мационных технологий составляет около 5% валового внутреннего продукта, около 30% населения никогда не пользовались сетью Интернет и только 38% граждан использовали сеть Интернет при получении государственной услуги (в основном для получения формы заявления).

Основным вектором развития государственных услуг преды­дущего этапа являлось повышение количества услуг, предостав­ляемых в электронном виде. В центре новой концепции находится пользователь, его опыт и ценности. Определение стандартов каче­ства оказания услуг и их применение к наиболее популярным и востребованным услугам позволит гражданам взаимодействовать с государством также просто и удобно как, скажем, заказывать авиа­билеты через интернет или пользоваться интернет-банком. Благо­даря информационным технологиям будет легко запросить услугу, отследить статус, гарантировано получить и использовать резуль­тат услуги или его оспорить.

В последнее время было достаточно много информационных поводов для размышлений о перспективах появления в ближайшем будущем в России полнофункционального электронного прави­тельства и информационного открытого гражданского общества. Безусловно, факт сближения и взаимопроникновения государства российского и глобальной сети Интернет налицо. Каковы же ос­новные направления развития информационного общества в Рос­сии?

Разрозненные информационные сайты госорганов и правитель­ственных организаций — это, безусловно, уже вчерашний день. Такое положение вещей перестало устраивать руководство страны, ежедневно декларирующее курс на модернизацию. Судя по офици­альным заявлениям чиновников, в ближайшее время должны поя­виться новые, более технологичные государственные онлайн- сервисы. Целый комплекс проблем при развитии электронного правительства и сопутствующих онлайн-сервисов связан с безо­пасностью в Интернете. Развитие сферы государственных интер- нет-услуг требует постоянного совершенствования методов защи­ты персональных данных.

Одним из факторов, негативно влияющих на уровень распро­странения информационных технологий и развитие информацион­ного общества в России, является недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации. Также сохраняется высокий уровень различия в ис­пользовании информационных технологий в регионах. В рейтинго­

вой оценке российских регионов по их готовности к информацион­ному обществу индекс лидера в 22 раза превышает показатель региона-аутсайдера. Лидерами по готовности к внедрению ИКТ являются Москва, ХМАО-Югра (92,5%), Липецкая область (84,5%), Тюменская область (84,1%), Санкт-Петербург (82,7%), ЯНАО (78,7%), Самара (76,2), отстающими регионами Хакасия (48,4%), Ингушетия (33,1%)^[28].

В регионах присутствуют жалобы на сбои в работе техники в органах власти. Остаются проблемы организации широкополосно­го доступа для конечных пользователей. Для ускоренного развития в Российской Федерации информационного общества необходимо обеспечить значительное снижение стоимости предоставляемых населению услуг на основе информационных технологий с одно­временным повышением их качества на основе развития конкурен­ции между операторами связи и поставщиками оборудования.

Еще одним фактором, препятствующим ускоренному развитию в России информационного общества, является недостаточный уровень распространения в обществе базовых навыков использова­ния информационных технологий. Это касается как населения в целом, так и государственных и муниципальных служащих. Требу­ет корректировки и система воспроизводства кадров в сфере ин­формационных технологий. Сегодня обучение в вузах осуществля­ется в основном по старым методикам. В результате из высших учебных заведений страны зачастую выходят специалисты, не вла­деющие современными технологиями и неспособные с их помо­щью повысить эффективность выполнения функций государствен­ного и муниципального управления.

Эксперты отмечают высокий уровень зависимости российского рынка от зарубежной продукции в сфере информационных техно­логий. В подавляющем большинстве создаваемых информацион­ных систем в России сегодня используются в основном зарубежные

разработки. Можно выделить еще ряд барьеров, препятствующих успешному развитию отечественной промышленности в сфере ин­формационных технологий, среди которых критически значимым является низкий уровень правовой защиты интеллектуальной соб­ственности.

Существенным препятствием ускоренному развитию информа­ционного общества в России является отсутствие массового интер­активного взаимодействия граждан и организаций с государствен­ными органами власти при оказании последними государственных услуг.

Использованию потенциала информационных технологий пре­пятствует разрозненность государственных информационных ре­сурсов, невозможность сопоставить данные, содержащиеся в этих ресурсах, а также значительное дублирование информации. В бли­жайшее время органам власти федерального уровня, уровня субъ­екта и муниципалитетов необходимо будет обеспечить полноту, достоверность, актуальность и доступность официальной правовой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации механизмов официального опубликования правовых актов, инте­грации систем информационно-правового обеспечения органов го­сударственной власти; кроме того обеспечить размещение инфор­мации об услугах на едином государственном портале госуслуг.

Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования информационных технологий в целях повышения качества жизни граждан, обеспечения конкурентоспособности Рос­сии, развития экономической, социально-политической, культур­ной и духовной сфер жизни общества, совершенствования системы принятия государственных управленческих решений, носят ком­плексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Их устранение требует значительных ресурсов, скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности дей­ствий органов государственной власти.

В результате отсутствия на начальном этапе реализации про­грамм и концепций комплексного подхода к решению задачи фор­мирования и развития информационного общества как одного из

необходимых этапов модернизации экономики России проявились негативные тенденции, которые при сохранении текущей экономи­ческой ситуации могут усиливаться.

Во-первых, результаты разработки и внедрения информацион­ных технологий, проводящихся по заказу органов государственной власти, не всегда носят системный характер, в частности:

• внедрение средств информационных технологий носит пре­имущественно локальный, ведомственный характер;

• недостаточными темпами развиваются инфраструктура дос­тупа населения к сайтам органов государственной власти и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания населения;

• получение населением и организациями государственных услуг, а также информации, связанной с деятельностью органов государственной власти и других организаций, в большинстве слу­чаев требует их личного обращения в органы государственной вла­сти, а также предоставления запросов и документов на бумажном носителе. Это приводит к большим затратам времени и создает значительные неудобства для населения;

• отсутствует необходимая нормативная правовая база, а так­же стандарты и регламенты предоставления органами государст­венной власти требуемой информации населению, организациям и другим органам государственной власти, пока недостаточно сфор­мирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государ­ственной власти между собой, а также с населением и организа­циями. Для электронных форм взаимодействия не реализованы та­кие услуги, как нотариальные услуги в электронном виде, официальная публикация электронных документов и другие услу­ги, аналогичные услугам при традиционных формах взаимодейст­вия на основе использования бумажных документов.

Во-вторых, слабо координируется использование органами го­сударственной власти информационных технологий, недостаточно используется лучший опыт внедрения информационных техноло­гий для повышения эффективности государственного управления, в частности:

• наблюдается несовместимость программно-технических решений, невозможность обмена данными между различными соз­данными государственными информационными системами, отсут­ствуют механизмы и технологии оперативного информационного взаимодействия федеральных и региональных информационных систем между собой и друг с другом;

• существуют значительные различия между органами госу­дарственной власти по использованию информационных техноло­гий в своей деятельности;

• органы государственной власти субъектов Российской Фе­дерации серьезно отстают от федеральных органов государствен­ной власти по уровню информационно-технологического обеспе­чения административно-управленческих процессов, а также развития информационно-технологической инфраструктуры и го­сударственных информационных систем;

• пока незначительное количество органов государственной власти применяет комплексные системы электронного документо­оборота;

• не автоматизированы процедуры сбора и обработки инфор­мации, необходимой для планирования и определения целевых по­казателей деятельности органов государственной власти, а также не создана единая информационная система контроля достижения плановых значений показателей;

• наблюдается неконтролируемый рост объемов информации о гражданах, об организациях и объектах хозяйственного оборота, содержащейся в государственных информационных системах, что в условиях отсутствия эффективных механизмов контроля ее ис­пользования создает также угрозу нарушения прав граждан;

• необходимо обеспечить инфраструктуру, решения и стан­дарты в области обмена данными в электронном виде на межве­домственном уровне, а также с населением и организациями, что становится особенно актуальным по мере дальнейшего развития государственных информационных систем;

• по-прежнему остается низким уровень компьютерной гра­мотности государственных и муниципальных служащих, что пре­допределяет актуальность организации непрерывного обучения

государственных служащих и оценки навыков использования ин­формационных технологий в ходе предусмотренной законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О муниципальной службе» периодической аттестации.

В-третьих, сохраняется отставание российского рынка инфор­мационных технологий, недостаточно быстрыми темпами проис­ходит становление экономики, осуществляемой с помощью ин­формационных технологий:

• остается низким уровень развития отечественного произ­водства в сфере ИКТ, доля России на мировом рынке электроники составляет 0,5 процента;

• для сокращения отставания от мировых лидеров сектора информационных технологий требуется развитие отечественных разработок в сфере технологий создания электронной компонент­ной базы, формирования национальной системы управления транс­портной инфраструктурой и построения широкополосных беспро­водных сетей;

• уровень конкуренции на российском рынке информацион­ных технологий остается низким, в том числе за счет наличия су­щественных административных барьеров;

• непременным условием развития информационного обще­ства является повышение качества подготовки специалистов, а также создание системы непрерывного обучения в области ин­формационных технологий.

В-четвертых, сохраняется высокий уровень различия в исполь­зовании информационных технологий регионами, различными слоями общества, и недостаточно развита базовая инфраструктура информационного общества, в частности:

• уровень различия регионов в использовании информацион­ных технологий в домашних хозяйствах является высоким;

• сохраняются проблемы организации широкополосного дос­тупа для конечных пользователей и низкие показатели качества доступа к сети Интернет.

В-пятых, возрастают угрозы безопасности в информационном обществе, в том числе:

• одной из угроз является увеличение количества компьютер­ных преступлений, возросла их корыстная направленность, а также наносимый материальный ущерб, увеличилось количество престу­плений, в том числе трансграничных компьютерных преступлений, совершенных группами лиц;

• информационные технологии все чаще используются для совершения традиционных преступлений, в частности хищений, вымогательств, мошенничества и террористической деятельности;

• сохраняются угрозы национальной безопасности, связанные с активным использованием террористами сети Интернет и мо­бильной телефонии для организации скрытых каналов связи и про­паганды своей деятельности, продолжают функционировать и соз­даваться новые сайты экстремистской и иной противоправной направленности;

• все большую актуальность приобретают вопросы обеспече­ния безопасности национального сегмента сети Интернет.

В-шестых, актуальна угроза сохранности национального биб­лиотечно-информационного фонда в части электронных изданий. Так, проверка воспроизводимости ретроспективных электронных изданий (до 2003 г.) показала, что около 28% электронных изданий имеют проблемы при воспроизведении из-за постоянной смены программных и аппаратных средств, требующихся для их исполь­зования.

Основным итогом многолетней работы по информатизации ор­ганов государственной власти является приобретение компьютер­ного и сетевого оборудования, при этом уровень развития и ис­пользования прикладных информационных систем является недостаточным, не созданы инфраструктурные системы электрон­ного правительства, в частности:

• базы данных, содержащие учетную информацию о ключе­вых объектах государственного управления, отрывочны и охваты­вают незначительный временной горизонт;

• в незначительном количестве органов государственной вла­сти развернуты и используются комплексные системы электронно­го документооборота;

• существует несовместимость программно-технических ре­шений и невозможность обмена данными между различными госу­дарственными информационными системами;

• не сформирована инфраструктура, обеспечивающая инфор­мационную безопасность электронных форм взаимодействия орга­нов государственной власти между собой, с населением и органи­зациями, отсутствуют доступные механизмы обеспечения доверия к электронной цифровой подписи, не создана целостная система удостоверяющих центров, а также созданные удостоверяющие центры не объединены в домены взаимного доверия и их услуги не являются массовыми;

• не автоматизированы процедуры сбора и обработки инфор­мации;

• недостаточными темпами развиваются средства информа­ционно-справочной поддержки и обслуживания населения;

• неконтролируемый рост объемов информации о гражданах, организациях и объектах хозяйственного оборота, содержащейся в государственных информационных системах, в условиях отсутст­вия эффективных механизмов контроля ее использования создает угрозу нарушения прав граждан.

Комплексный характер государственной программы Рос­сийской Федерации «Информационное общество (2011-2020)» порождает следующие риски ее выполнения:

• неактуальность планирования и запаздывание согласования мероприятий Программы;

• несбалансированное распределение финансовых средств по мероприятиям Программы в соответствии с ожидаемыми конеч­ными результатами Программы;

• недостаточная гибкость и адаптируемость Программы к из­менению мировых тенденций развития информационных техноло­гий, внешним факторам и организационным изменениям органов государственной власти;

• дублирование и несогласованность выполнения работ в рамках Программы и других государственных программ и меро­приятий, предусматривающих внедрение информационных техно­логий в деятельность органов государственной власти;

• пассивное сопротивление использованию органами госу­дарственной власти инфраструктуры электронного правительства и распространению современных информационных технологий;

• пассивное сопротивление отдельных граждан и обществен­ных организаций проведению мероприятий Программы по созда­нию информационных баз, реестров, классификаторов и единого идентификатора граждан по этическим, моральным, культурным и религиозным причинам.

Полноценная стратегия управления электронными документами должна отвечать юридическим требованиям, отражать передовую практику управления документацией и современные технологиче­ские решения, учитывать необходимость долгосрочного обеспече­ния сохранности и доступности документов. Важную роль в нор­мативно-методической регламентации играют правила передачи (обмена), доступа, хранения и многие другие аспекты работы с электронными документами.

С 1 марта 2013 г. вступили в силу важные изменения, касаю­щиеся электронного взаимодействия информационных систем ор­ганизаций и ведомств. Актуальными стали вопросы внедрения ин­формационных технологий межведомственного электронного взаимодействия в органы власти и управления.

Учитывая то обстоятельство, что в России нормативная база электронного документооборота и соответствующие теоретические концепции только формируются, техническое регулирование (стандартизация) в области электронного документооборота на­правлено на разработку, принятие, применение и исполнение тре­бований к электронным документам и различным технологическим процессам, связанным с применением электронных документов, например, процессам формирования и проверки электронной под­писи, процедурам хранения, транспортировки и эксплуатации но­сителей, используемых при обработке данных и хранении инфор­мации в электронном виде. Во многих странах действуют национальные стандарты по вопросам управления документацией. В настоящее время стандартизация работы с документами перешла на международный уровень.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документо­оборота в органах государственной власти», переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных ор­ганов исполнительной власти между собой и с Правительством РФ должен быть завершен до 31 декабря 2017 г.