§ 2. Содержание и пределы ограничения конституционного права на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления

Ранее мы указывали на то, что любое конституционное право не может быть абсолютным правом какого-либо субъекта (человека, гражданина, государства, государственного органа, органа местного самоуправления, общественной организации), так как реализация любым из этих субъектов своих интересов с необходимостью предполагает соответствующие ограничения в этой же области интересов других субъектов.

Поэтому возникает необходимость выявить соотношение прав и свобод человека и гражданина и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Проблема соотношения прав и свобод человека и гражданина и дея- телвности государства особенно важна для конституционного права. Сложности ее обусловлена противопоставлением приоритетов: с одной сторонні, люди создают государство для себя, защитві своих прав и свобод, с другой - «государство возникает как ответ на неспособности общества житв без него, без его СИЛВІ и ограничений, государство становится как бы внісшим проявлением общественной организованности и порядка, единственнвш гарантом безопасности, стабилвности и развития»¹. Это противопоставление разрешается путем закрепления в конституции странві основ (условий) ограничений прав и свобод, которвіе должнві соответствоватв международному праву, а в националвном законодателвстве - конкретнвіх способов ограничений прав и свобод, ввітекающих из конституционнвіх основ.

В юридической науке ввісказано множество мнений о сущности правовик ограничений, что может объяснятвся тем, что они охватвівают различ- нвіе юридические инструменты: обязанности, лимиты, сервитуты, наказания, запретві и др.^[254] ^{^[255] Еще С. С. Алексеев отмечал, что «назначение права заключается не в том, чтобві „предписывать¹¹ поведение людей (как это происходит при запретителвно-предписвівающем регулировании), а главнвш образом в том, чтобві устанавливатв и обеспечиватв границы поведения, которое строится на началах свободві и само сто ятелв ности субъектов общественник отношений»^[256].}

Большинство исследователей трактуют правовые ограничения как средства правового регулирования. Например, Н. Н. Рубышкин пишет, что законодатель при юридическом опосредовании упорядочиваемых общественных отношений использует различные средства правового регулирования: дозволение, уполномочивание, обязывание, ограничение¹.

А. В. Малько правовые ограничения отождествляет с правовыми средствами, указывая на то, что право как знаковая система способно регулировать поведение только тогда, когда адресуемая им информация воспринята сознанием личности и трансформировалась в мотив ее деяния. Назначение различных правовых средств как раз и состоит в том, чтобы информировать субъектов о возможности выбора варианта поведения в рамках права, воздействовать на их интересы в определенном направлении^[257] ^{^[258].}

С. С. Алексеев также полагал, что «ограничение - это вопрос об объеме регулирования, о границах имеющихся у лиц прав, которые характеризуют результат юридического регулирования. Достигается же такой результат путем сужения дозволений, новых запрещений, дополнительных позитивных обязываний^[259].

Иной точки зрения придерживается Ф. Н. Фаткуллин, подчеркивая, что хотя ограничение близко к запрету, оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках^[260]. А. Г. Братко считал, что запреты и ограничения - два различных способа правового регулирования. Основное их различие состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения. В отличие от запрета, правовое ограничение в принципе невозможно нарушить. Оно всегда есть ограничение какого-либо субъективного права, причем такое, которое обеспечивается обязанностями соответствующих должностных лиц^[261].

Правовые ограничения свободві информации А. В. Паламарчук рассматривает как соответствующие Конституции России пределві осуществления лицом прав свободно искать, получать, передавати, производитв и распространять информацию, выраженные в запретах, обязанностях, мерах ответственности, установление которых предопределено необходимостью защиты конституционно признанных ценностей и обеспечения баланса между интересами личности, общества и государства¹.

Приведенные точки зрения позволяют нам в качестве средств правового регулирования обозначить и более подробно рассмотреть, как выражается Б. С. Эбзеев, «изъятия из конституционного статуса человека и гражданина»^[262] ^{^[263]. В частности, под ограничением конституционного права человека и гражданина на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления можно понимать установленные законодательством, соответствующие Конституции Российской Федерации пределы (границы) осуществления человеком и гражданином права на поиск, получение и использование информации, выраженные в запретах, обязанностях, мерах ответственности, существование которых обусловлено необходимостью защиты конституционно признанных ценностей и обеспечения баланса между интересами личности, общества и государства.}

Здесь необходимо напомнить, что определенное ограничение прав и свобод зафиксировано в ч. 3 ст. 17 Конституции России, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Данная норма по своему смыслу схожа с известным выражением, что «свобода махать руками одного человека заканчивается там, где начинается нос другого»^[264].

Применительно к доступу к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления следует отметить, что не всякая информация является общедоступной из-за наличия установленнвіх законодателвством ограничений в данной сфере, связаннвіх, в том числе, с содержанием информации.

Возможности установления ограничений прав и свобод предусмотрена как в международном, так и в националвном законодателвстве.

Так, в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека закреплено, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергатвся толвко таким ограничениям, какие установленні законом исключителвно с целвю обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Согласно ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ограничения свободы массовой информации должны удовлетворятв требованию их необходимости в обществе в интересах националвной безопасности, территориалвной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здороввя и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциалвно, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Приведенным положениям корреспондируют положения ч. 3 ст. 55 Конституции России, в которой предусмотрена возможноств ограничения прав и свобод человека и гражданина федералвным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здороввя, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В ст. 56 Конституции закреплена возможноств введения отделвных ограничений прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия в условиях чрезвычайного положения. В ч. 2 ст. 29 Конституции России установлены такие важнейшие основания ограничения конституционного права на информацию, как пропаганда или агитация, возбуждающие социалвную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Очевидно, что указанные конституционные основания введения ограничений прав и свобод человека и гражданина направлены на сохранение баланса интересов государства, общества, человека и гражданина.

Конкретизируются общие положения конституционных норм в различных нормативных правовых актах, в которых определены критерии допустимости ограничения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Например, в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» получение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается, если такая информация в установленном федеральным законом порядке отнесена к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

Критерии ограничения конституционного права на информацию должны быть определенными, обоснованными, не должны допускать произвольного их толкования, должны быть соразмерны защищаемым Конституцией Российской Федерации и другим законодательством ценностям правового государства и установлены в четких и разумных временных рамках. На это не раз указывал Конституционный Суд РФ, отмечая, что положения закона, касающиеся возможных ограничений прав и свобод, должны быть ясны и определенны. Норма должна не допускать произвольного толкования, ясно устанавливать пределы ограничений и степень усмотрения исполнительных органов. В противном случае нарушается принцип верховенства закона (ст. 76, ч. 3 ст. 90, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ)^[265].

На создание возможности для реализации конституционного права на информацию и недопущение при этом нарушений прав, свобод и законных интересов третьих лиц, государственных органов и органов местного самоуправления направлена ст. 9 Федералвного закона «Об информации, инфор- мационнвіх технологиях и о защите информации», где предусмотрено, что ограничения доступа к информации устанавливаются федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Обязательным условием ограничения доступа к информации является ее конфиденциальность, которая определяется различными федеральными законами для сведений, составляющих государственную¹, коммерческую тайну^[266] ^{^[267] и иную охраняемую законом тайну. В законодательстве России конкретный перечень сведений, относящихся к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления с ограниченным доступом, не закреплен, однако с учетом установленных федеральным законом требований доступ к ней в отдельных случаях может быть ограничен. При этом определение в федеральном законе критериев для установления ее ограничений позволяет в каждом конкретном случае, в том числе при изменении объективных условий (рассекречивание материалов, окончание проверочных мероприятий, прекращение деятельности юридического лица и др.) оценить правомерность ограничения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а в ряде случаев позволяет их должностным лицам самостоятельно принять решение о предоставлении доступа к истребуемой заявителем информации при условии, что чьи-либо права, свободы и законные интересы не будут при этом нарушены.
Например, предоставление органами записи актов гражданского состояния заявителю информации об усыновлении своего прямого родственника после его смерти, когда его воля на раскрытие такой информации не была выражена до смерти, не будет противоречить положениям ч. 3 ст. 139 Семей- ного кодекса РФ, не допускающим разглашения тайны усыновления против воли усыновленного. На это указвівал и Конституционный Суд РФ^[268].
Очевидно, что сегодня правомерности ограничения доступа к информации, не отнесенной к сведениям ограниченного доступа, можно оценитв толвко с позиции целеобусловленности, что порождает субъективизм в принятии решений должноCTHBiми лицами государственных органов и органов местного самоуправления. Это позволяет сделатв ввівод, что в настоящее время назрела необходимости внесения в действующее федералвное законо- дателвство изменений в части закрепления в нем таких критериев ограничения конституционного права на информацию, как определенности, обоснованности, недопустимости произвольного толкования, соразмерность защищаемым Конституцией Российской Федерации и другим законодательством ценностям правового государства, четкость и разумность временных рамок.
Стоит отметить, что ограничение исследуемого права связано, прежде всего, с необходимостью засекречивания информации. Принципами засекречивания информации являются его законность, своевременность и обоснованность.
Законность отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания означает, что при этом соблюдается законодательство Российской Федерации о государственной тайне, учитываются целесообразность засекречивания конкретных сведений и вероятные экономические и иные последствия этого акта исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и граждан.
Своевременность отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания заключается в том, что ограничения на распространение этих сведений устанавливаются с момента их получения (разработки) или заблаговременно (ст. 6 Закона РФ «О государственной тайне»).
Безусловно, государство вправе относитв те или инвіе сведения в области военной, экономической и других видов деятелвности, распространение которвіх может нанести ущерб обороне странві и безопасности государства, к государственной тайне. В связи с этим в ч. 4 ст. 29 Конституции России предусмотрено, что переченв сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Государство также вправе определять средства и способы охраны государственной тайны, в том числе устанавливать уголовную ответственность за ее разглашение и выдачу иностранному государству^[269]. Однако в силу приведенной конституционной нормы уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из положений ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации. Реализация этого требования Основного закона обеспечивается Законом РФ «О государственной тайне», в котором определены понятие государственной тайны и сведения, относимые к государственной тайне. Кроме того, в ст. 7 Закона помимо сведений, подлежащих засекречиванию, дан перечень сведений, не подлежащих засекречиванию, а именно: о состоянии экологии, здравоохранении, санитарии, демографии, образовании, культуре, сельском хозяйстве, о состоянии преступности, фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина и др.
Обоснованность засекречивания сведений означает, что целесообразность засекречивания конкретных сведений, вероятные экономические и иные последствия данного акта устанавливаются путем экспертной оценки исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и граждан.
Закрепив строгий порядок засекречивания информации, законодатели ограничил произвол органов государственной власти и должностнвіх лиц в данной сфере.
Проблема конфиденциалвности информации зачастую сопряжена с проблемой баланса государственник интересов и прав и свобод человека и гражданина. Отметим все же, что на практике огромную роли в применении права играет судейское усмотрение.
Вопрос о конституционности ст. 21 Закона РФ «О государственной тайне» являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда России. В резулвтате Суд сделал ввівод о том, что законодатели, определяя средства и способві защитві государственной тайнві, должен исполвзоватв лиши те из них, которвіе в конкретной правоприменители ной ситуации исключают возможности несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина. В рамках уголовного судопроизводства такими средствами могут, в частности, ввіступатв проведение закрвітого судебного заседания, предупреждение участников процесса о неразглашении государственной тайнві, ставшей им известной в связи с производством по уголовному делу, и привлечение этих лиц к уголовной ответственности в случае ее разглашения.
При этом в Постановлении от 27 марта 1996 г. № 8-П Конституцион- HBiй Суд указал, что положение ст. 21 Закона РФ «О государственной тайне», устанавливающее порядок допуска к государственной тайне, не может бвітв применено к адвокату, участвующему в уголовном судопроизводстве в качестве защитника. Отстранение адвоката от участия в деле в связи с отсутствием допуска к государственной тайне не соответствует ст. 48 и ч. 3 ст. 123 Конституции^[270].
Долгое время в российском законодателвстве параллелвно существовали два понимания конфиденциалвности. Первое, нашедшее отражение в ст. 2 Фе- дералвного закона от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»¹, предполагало отнесение всей информации, ограниченной в доступе, к категории конфиденциальной. Такая позиция законодателя верна с точки зрения всеобщей доступности информации данной категории.
Суть второй концепции отражена в и. 2 ст. 10 ранее действовавшего Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г. В нем говорится: «Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную». Очевидно, что здесь информация, отнесенная к государственной тайне, отграничивается от иной информации ограниченного доступа, названной конфиденциальной. Причем, как справедливо отмечено в литературе, несоответствие использованных в этих актах терминов общепринятой терминологии привело к дальнейшему сужению понятия конфиденциальной информации и отграничению ее от некоторых видов тайн, по сути являющихся видами конфиденциальной информации (пример - ст. 420 Таможенного кодекса РФ о защите сведений о деятельности таможенных органов)^[271] ^{^[272].}
Обе эти концепции ясно отражают содержание института конфиденциальности, хотя в ранее действовавшем Федеральном законе «Об информации, информатизации и о защите информации» к конфиденциальной относилась лишь документированная информация, не включающая сведения, которые содержатся в электронных базах данных, а также разграничивались конфиденциальная информация и государственная тайна, хотя эти понятия соотносятся друг с другом.
C принятием в 2006 г. нового Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» данное разночтение было устранено, конкретизированы многие понятия. К примеру, под конфиденциальностью информации стали понимать обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавати такую информацию третвим лицам без согласия ее обладателя.
В настоящее время насчитывается порядка тридцати видов информации, обладающей признаком конфиденциалвности, в силу чего в литературе предпринимаются попвітки их систематизации. Предлагалисв системні их классификации по принадлежности информации, по степени ее конфиденциалвности (степени ограничения доступа) и по содержанию. В качестве условий классификаций назвівалисв собственники информации; области деятель- ности, в которвіх исполвзуется информация; лица, на которвіх возложена защита тайнві¹.
П. С. Скопец предлагает классифицироватв конфиденциалвную информацию по субъекту, интересві которого могут бвітв затронутві нарушением конфиденциалвности сведений, и ввщеляет такие ее видвт: государственная тайна, служебная тайна, коммерческая тайна, профессиональная тайна, личная тайна (в состав которой входят тайна переписки, телефонных перего- воров, почтовых, телеграфных и иных сообщений) . Очевидно, что данная классификация практически значима, поскольку именно защита интересов лиц, категории которых положены в основу классификации, является задачей правотворчества.
Конфиденциальность информации относится к кругу тех вопросов, которые, балансируя на границе прав и этики, не могут быть адекватно урегулированы законодательством в силу того, что сама суть предмета не сводится к известным юридической науке правовым институтам, и потому выработать отношение к ней законодателю удалось не сразу. Но что же все-таки стоит относить к государственной тайне? Ответить на данный вопрос поможет Указ Президента России от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»^[273] ^{^[274] ^[275], принятый в развитие положений ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне», где определен общий перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.}
В данном нормативном правовом акте все сведения, отнесенные к государственной тайне, сгруппированы по следующим областям: сведения в военной области (сведения, раскрывающие планы применения войск в мирное время в специальных (контртеррористических) операциях или мероприятиях по обеспечению защиты государства, общества и личности от антиконституционных действий и противоправного вооруженного насилия, сведения, раскрывающие планы, направленность или содержание мероприятий оперативной, боевой или мобилизационной подготовки войск, и др. - всего 28 наименований); сведения в области экономики, науки и техники (сведения об использовании инфраструктуры Российской Федерации в интересах обеспечения обороноспособности и безопасности государства; сведения о содержании планов подготовки Российской Федерации или ее отдельных регионов к возможным военным действиям; сведения, раскрывающие структурную организацию или показатели мобилизационного плана экономики Российской Федерации и др. - всего 38 наименований); сведения в области внешней политики и экономики (сведения по вопросам внешней политики, внешней торговли, научно-технических связей, раскрывающие стратегию, тактику внешней политики Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства, сведения об источниках информации по политическим, военным, научно-техническим или экономическим вопросам в отношении одного или ряда иностранных государств, полученные в доверительном порядке, и др. - всего 13 наименований); сведения в области разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности и деятельности по противодействию терроризму (сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную деятельность, сведения о лицах, оказывающих или оказавших конфиденциальное содействие органам внешней разведки Российской Федерации, сведения, раскрывающие принадлежность
конкретных лиц к кадровому составу органов внешней разведки, и т. д. - всего 44 наименования).
Решая вопрос об отнесении сведений к государственной тайне, законодатели четко установил области, в которвіх они могут исполвзоватвся, и дал их перечни, но при правовом регулировании конфиденциалвной информации, относящейся к коммерческой тайне, он поступил прямо противоположно.
Согласно ст. 3 Федералвного закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), - это сведения любого характера (производственнвге, технические, экономические, организационнвіе и др.), в том числе о резуль- татах интеллектуалвной деятелвности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессионалвной деятелвности, кото- рвге имеют действителвную или потенциалвную коммерческую ценности в силу неизвестности их третвим лицам, к которвгм у третвих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которвіх обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайнвг¹.
В ст. 5 Закона определен переченв сведений, которвге не могут состав- лятв коммерческую тайну: сведения, содержащиеся в учредителвнвгх документах юридического лица, документах, подтверждающих факт внесения записей о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствующие государственные реестры; сведения, содержащиеся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности; сведения о составе имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, государственного учреждения и об использовании ими средств соответствующих бюджетов; сведения о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно- эпидемиологи-ческой и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом; сведения о численности, составе работников, системе оплатві труда, об условиях труда, в том числе об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, и о наличии свободных рабочих мест; сведения о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам; сведения о нарушениях законодательства Российской Федерации и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений; сведения об условиях конкурсов или аукционов по приватизации объектов государственной или муниципальной собственности; сведения о размерах и структуре доходов некоммерческих организаций, о размерах и составе их имущества, об их расходах, о численности и об оплате труда их работников, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации; сведения о перечне лиц, имеющих право действовать без доверенности от имени юридического лица; сведения, обязательность раскрытия которых или недопустимость ограничения доступа к которым установлена иными федеральными законами.
В этом случае основной принцип действия - «Разрешено все, что не запрещено».
К иной охраняемой законом тайне на основании положений ст. 23 Конституции России необходимо относить личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 утверждено Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти уполномоченном органе управления использованием атомной энергии¹, которое определило общий порядок обращения с документами и другими мате-
риальными носителями информации, содержащими служебную информацию ограниченного распространения, в федеральных органах исполнительной власти, а также на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях. Требования названного Положения распространяются на порядок обращения с иными материальными носителями служебной информации ограниченного распространения (фото-, кино-, видео- и аудиопленки, машинные носители информации и др.).
Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, законодательной основой принятия указанного Постановления является комплекс содержащихся в различных законодательных актах нормативных положений, определяющих общий правовой режим конфиденциальной информации; данные законоположения, не предусматривая прямых предписаний Правительству России, в то же время не исключают осуществление им нормативного правового регулирования отнесения информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций к информации ограниченного служебного распространения, не являющейся секретной, что соответствует его конституционной обязанности обеспечивать эффективную реализацию полномочий федеральных органов исполнительной власти, возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами, и способствовать устранению угрозы нарушения информационной безопасности государственного управления (п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции России)^[276].
Между тем если для федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов порядок отнесения информации к служебной тайне определен еще в 1994 г., то этого нельзя сказать об иных государственных органах. Данное обстоятельство является возможной причиной нарушения конституционного права на информацию со стороны данных органов, по-
скольку позволяет их должностным лицам ограничивать доступ к информации о своей деятельности, неправомерно относя ее к информации служебного доступа.
Думается, соответствующее правовое регулирование порядка обращения со служебной информацией ограниченного распространения должно быть определено и для иных государственных органов и органов местного самоуправления в самое ближайшее время.
Перечень сведений конфиденциального характера содержится в Указе Президента РФ от б марта 1997 г. № 188¹, в который включены: сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях; сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации; служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна); сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т. д.); сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна) и сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
Указывая на возможность ограничения доступа к какой-либо информации, законодатель закрепил перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен: нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовое положение организаций и полномочия государственных органов и органов местного самоуправления; информация, за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну, о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).
Рассмотрим более подробно основания и порядок ограничения доступа к информации о деятельности государственных органов и в первую очередь законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти.
Для всех государственных органов и органов местного самоуправления порядок ограничения доступа к информации и его основания едины и закреплены как в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации
0 деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», так и в отраслевом законодательстве.
Суды России в соответствии с требованиями ст. 9 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» установили порядки организации доступа к информации о своей деятельности: в Верховном Суде РФ такой порядок утвержден приказом его Председателя от 18 июня 2010 г. № 10-П^[277], в Конституционном Суде РФ он определен в Регламенте его деятельности.
В частности, доступ к информации о деятельности Верховного Суда РФ обеспечивается такими способами, как: 1) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, в открытом судебном заседании; 2) обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в средствах массовой информации; 3) размещение информации на официальных сайтах судов в сети Интернет; 4) размещение информации в занимаемых судами зданиях (помещениях) в специально отведенных местах; 5) ознакомление пользователей с информацией, находящейся в архивных фондах судов; 6) предоставление пользователям информацией по их запросу в виде документированной информации и в виде электронного документа; 7) предоставление информации в устной форме - на приеме граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по телефонам справочных^[278].
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» информация о деятельности судов, являясь объектом правовых отношений, может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу только в том случае, если указанная информация не отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.
Данные требования являются едиными для всех судов Российской Федерации, и суды самостоятельно, по своему усмотрению, неправомочны ограничивать доступ к информации о своей деятельности.
Вместе с тем законодатель не определяет, какую именно информацию можно отнести к сведениям о деятельности суда, а какую нет, подпадает ли она под установленные ограничения. В настоящее время данный «пробел» заполняют ведомственные нормативные акты.
Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 24 ноября 2004 г. утверждено Положение по созданию и сопровождению официальных Интернет-сайтов судов общей юрисдикции Российской Федерации, согласно которому к не подлежащей размещению на официалвнвіх сайтах судов информации конфиденциалвного характера отнесены: сведения, составляющие тайну судопроизводства или ставшие известивши суду в ходе проведения закрвпых судебнвіх разбирателвств; закрвітвіе наименования организаций и юридических лиц, а также сведения, позволяющие установити характер осуществляемой ими деятелвности; сведения о фактах, собвітиях и обстоятелвствах частной жизни граждан; сведения о коммерческой деятелвности организаций и юридических лиц, отнесеннвіе законом к коммерческой тайне; сведения, от- несеннвіе законом к служебной тайне¹.
В соответствии с и. 3.5 Регламента организации размещения сведений о находящихся в суде делах и текстов судебнвіх актов в информационнотелекоммуникационной сети Интернет на официалвном сайте суда общей юрисдикции запрещается размещатв на Интернет-сайте суда текстві судебнвіх актов по делам: затрагивающим безопасности государства; возникающим из семейно-правовик отношений, в том числе по делам об усыновлении (удочерении) ребенка, другим делам, затрагивающим права и законнвіе инте- ресві несовершеннолетних; о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободві личности; об ограничении дееспособности гражданина или о признании его недееспособным; о принудителвной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудителвном психиатрическом освидетелвствовании; о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния; об установлении фактов, имеющих юридическое значение; разрешаемым в порядке ст. 126 Гражданского процессу- алвного кодекса РФ (в порядке вынесения судебного приказа)^[279] ^{^[280].}
Указаннвіе судебнвіе актві условно можно поделитв на три гру пиві:
1) ввінесеннвіе по делам, затрагивающим безопасности государства;
2) вынесенные по уголовным делам по преступлениям против половой неприкосновенности и половой свободві личности;
3) ввінесеннвіе по гражданским делам, рассматриваемым в порядке особого производства, а также по делам, возникающим из семейно-правоввіх отношений.
В свою очереди ни исполнителинвіе, ни законодателинвіе органні государственной власти, ни другие государственник органні такого механизма реализации доступа к информации о своей деятелвности не имеют. Они в этой сфере руководствуются установлениями федералвнвш законодателем общими принципами и нормами права, а процедурные вопросві обеспечения доступа к информации о деятелвности тех или инвіх государственник органов обвічно в общем виде закрепляются в принимаемвіх ими регламентах.
Например, в и. 128 Регламента Правителвства РФ 2014 г¹, установлено, что в пределах своих полномочий Правителвство обеспечивает доступ к информации справочного и (или) содержателвного характера о своей деятелвности. Указанная информация предоставляется в устной и (или) документарной формах, в том числе в виде электронного документа. Оснований ограничения доступа к этой информации Регламент не назвівает.
Аналогичнвіе нормві имеются в регламентах деятелвности и других федералвнвіх органов исполнителвной и законодатели ной власти.
В то же время далеко не все регламентні деятелвности органов государственной власти субъектов РФ содержат подобные положения, что создает определеннвіе проблемы в сфере реализации человеком и гражданином конституционного права на информацию на уровне соответствующих субъектов. Отсутствие указанных норм создает возможность не только для произвольного применения органами государственной власти субъектов РФ норм федерального законодательства в части раскрытия информации о своей деятельности, но и для неправомерного ограничения доступа человека и гражданина к данным сведениям.
Однако анализ дает нам и положительные примеры в этой области.
Например, согласно и. 42 Административного регламента Администрации Главы и Правительства Республики Коми от 11 сентября 2009 г. № 40-р обеспечение доступа граждан и организаций к информации о деятельности Администрации (за исключением информации ограниченного доступа) возлагается руководителем Администрации на одно из структурных подразделений Администрации и на уполномоченных им должностных лиц. При этом Регламент упорядочивает работу данного должностного лица, возлагая на него определенные обязанности по предоставлению и распространению информации о деятельности Главы Республики Коми как высшего должностного лица субъекта.
Аналогичным образом порядок предоставления информации органами государственной власти субъектов регулируется в законах города Москвы «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы», Санкт-Петербурга «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт- Петербурга», Волгоградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области», Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области», Новгородской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области», Приморского края «О государственных информационных ресурсах и порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края» и др.
Рассматривая вопросы законодательного регулирования реализации конституционного права на информацию посредством доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, Конституционный Суд РФ сформулировал позицию о правомерности ограничения доступа к этой информации при условии, что такие ограничения
четко установлены законом, являются необходимыми и соразмеривши целям защитві общепризнаннвіх в демократическом обществе ценностей¹. Данная правовая позиция основана на принятвіх им ранее решениях, в которвіх до- пускаласв возможности правомерного ограничения реализации конституционного права на информацию в интересах националвной безопасности, тер- риториалвной целостности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охранві здороввя и нравственности, защитві репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциалвно, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия^[281] ^{^[282].}
Исходя из правовик позиций, сформулированнвіх Судом, можно сде- латв вві вод о том, что в силу предписаний, содержащихся как в международно-правовых актах, так и в националвном законодателвстве, на федералвного законодателя возлагается обязанности определятв порядок и создаватв условия для реализации доступа к информации о деятелвности государственник органов и органов местного самоуправления при соблюдении критериев ее ограничения. В качестве таких критериев можно выделить следующие: ограничение должно быть необходимо и соразмерно конституционно признаваемым целям, не должно посягать на само существо этого права и не приводить к утрате его реального содержания, должно быть закреплено в законодательстве при помощи формально определенных, точных, четких и ясных предписаний, не допускающих его расширительного толкования и произвольного применения.
Правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации корреспондирует и правовая позиция Европейского Суда по правам человека, сформулированная им в ряде решений, посвященных праву на информацию.
Например, в постановлении от 19 февраля 1998 г. по делу «Боуман против Соединенного Королевства» (Bowman vs U.K.) Европейский Суд подчеркнул возможности ограничения прав при определеннвіх условиях: ограничение должно бвітв предусмотрено законом, преследовать правомерные цели, должно быть необходимо в демократическом обществе^[283].
Из приведенных примеров видно, что и Конституционный Суд Российской Федерации, и Европейский Суд по правам человека допускают возможность в тех или иных случаях ограничивать доступ к информации, но такие ограничения они рассматривают, во-первых, как вынужденные (необходимые) меры государства, а во-вторых, как осуществляемые в строго установленных правовых рамках или пределах реализации (осуществления) прав и свобод, которые должны быть соразмерны установленным целям.
Итак, под ограничениями конституционного права человека и гражданина на информацию необходимо понимать основанные на Конституции России, федеральном законодательстве пределы реализации этого права в строго установленных правовых рамках, которые должны быть соразмерны установленным целям защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В настоящее время назрела необходимость в дальнейшем совершенствовании соответствующего законодательства, а именно: необходимо законодательно закрепить пределы реализации конституционного права на информацию, определить перечень сведений, которые не могут быть отнесены к информации с ограниченным доступом, в том числе к служебной и коммерческой тайне, закрепить критерии, по которым информация может быть отнесена к информации с ограниченным доступом, а также порядок установления, изменения и прекращения режима конфиденциальности информации (отнесения информации к тому или иному виду тайны).
Требуется продолжить практику закрепления ограничений доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в отраслевых и ведомственных нормативных правовых актах, в том числе регламентах деятельности данных органов, что позволит устранить принятие должностными лицами необоснованных (субъективных) решений по отнесению сведений к служебной информации ограниченного распространения и будет способствовать реализации конституционного права на информацию посредством доступа к сведениям о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что в России отсутствует комплексный подход к решению задачи обеспечения потребностей человека и гражданина в актуальной и достоверной информации о государственном и местном управлении, в результате чего проявился ряд негативных тенденций, связанных с отсутствием единообразия и неполной правовой регламентацией осуществления конституционного права на информацию и прежде всего доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В связи с этим, как указывает Н. Н. Ковалева, дальнейшее административно-правовое регулирование должно быть направлено на действенное информационное обеспечение функционирования основных институтов власти: Федерального Собрания, Администрации Президента, Правительства Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, а также человека и гражданина^[284]. При этом эффективность государственного управления в целом обеспечивается урегулированием процедур информационного обеспечения и информационного взаимодействия не только органов всех ветвей государственной власти между собой и с органами местного самоуправления, но и с населением страны.
Важно подчеркнуть, что информация в последнее время является компонентом полноценной жизнедеятельности человека и гражданина. Имея к ней доступ, люди способны принимать участие в управлении государством и обществом, выбирать вариант поведения в той или иной ситуации, реализовать свои потребности. Поэтому ограничение доступа человека и гражданина к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должно носить четкий и однозначный характер, не воспрепятствовать потребителю в реализации конституционного права на информацию. Для этого обязанности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению доступа к информации о своей деятельности должны быть закреплены как законодательно, так и в ведомственных нормативных актах и включать в себя: обязанности формировать информационные ресурсы, предоставлять информацию из данных ресурсов пользователям в установленный срок по запросам, обеспечивать достоверность официального информационного ресурса и конфиденциальность информации при его формировании и использовании.
Нельзя не отметить, что наметившаяся в последнее время тенденция к размещению государственными органами и органами местного самоуправления в открытых информационных источниках (например, на официальных сайтах в сети Интернет) информации о своей деятельности позволила сократить количество письменных и устных запросов на получение информации и сроки получения информации потребителем, обеспечить наиболее полную реализацию доступа к ней. Вместе с тем система действующих в России правовых ограничений в этой сфере является в значительной степени неэффективной, в законодательстве не закреплены критерии ограничения конституционного права на информацию, а правовые механизмы реализации мер ответственности за нарушение правовых ограничений не обеспечивают должной защиты прав и законных интересов людей.
Для создания сбалансированной системы правового регулирования доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления необходимо внести изменения в действующее за- конодателвство, установив в нем: 1) механизм предоставления открвітой информации о деятелвности государственник органов и органов местного самоуправления на основе принципа доступности информации путем обяза- телвного его закрепления в регламентах деятелвности указаннвіх органов; 2) процедуру ограничения доступа к конфиденциалвной информации; 3) пере- ченв сведений, доступ к которым не может бвітв предоставлен (проведение унификации всех видов конфиденциалвной информации). Даннвіе положения будут способствоватв сохранению баланса интересов государства и отделвно- го индивида, разграничению сфер действий публичнвіх органов власти и от- делвного человека по реализации права на поиск и получение информации о деятелвности государственник органов и органов местного самоуправления.
Сложившееся в настоящее время правовое регулирование процессов поиска и получения человеком и гражданином информации не позволяет удовлетворятв соответствующие потребности в полном объеме, регулироватв правоотношения между человеком и гражданином и государственными органами и органами местного самоуправления. В связи с этим закрепление в нормативных правовик актах возможности ограничения доступа к той или иной информации будет в наиболвшей мере гарантироватв реализацию конституционного права на информацию, приведет к единообразному пониманию ее пределов судиями при ввшесении решений по конкретным делам.}

<< | >>

↑

Источник: ВАХРАМЕЕВ Роман Геннадьевич. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Содержание и пределы ограничения конституционного права на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: