Заключение

В процессе исследования понятия и форм общественного контроля мы пришли к следующим выводам. Общественный контроль может быть рассмотрен и как средство управленческой деятельности, как ее форма, как элемент, функция, деятельность, система, регулятор, институт.

Функционирование института контроля в обществе необходимо для обеспечения стабильности и долговременности человеческих отношений, ибо у каждого члена формируется ожидание соответствующего поведения от другого члена общества в тех или иных ситуациях, условиях. Этим обеспечивается предсказуемость поведения всех субъектов сообщества, кристаллизуется определенный порядок их взаимоотношений в разных

сферах (социальный порядок, правопорядок, политический, экономиче­ский и иные виды порядков).

Можно выделить следующие признаки и характеристики социально­правового контроля, свойственные и общественному контролю как его разновидности: социальность, общезначимость, нормативность, культур­ная обусловленность, системность. Социально-правовой контроль ориен­тирует правовое познание не только на рассмотрение различных форм, способов, механизмов обеспечения значимого ценного поведения субъек­тов, но и на рассмотрение этих форм, способов, механизмов, субъектов в качестве правовых, именно последнее входит в предметное поле юридиче­ской рефлексии.

Понятие «гражданский контроль» следует рассматривать в качестве синонима понятию «общественный контроль», поскольку осуществление контроля за деятельностью публично-правовых органов власти совершен­но справедливо связывается с функционированием институтов граждан­ского общества: гражданский контроль обеспечивает эффективное управ­ление в интересах гражданского общества, гарантирует социально­правовое ограничение власти, условия развития правового государства и демократической политической системы. Это и проверка соблюдения за­конности в деятельности государственных органов и должностных лиц; и обеспечение качества работы всех органов исполнительной и муниципаль­ной власти и их служащих, и обеспечение реальной возможности осущест­вления правовых интересов личности, общества и государства на совре­менном этапе.

Под общественным контролем за деятельностью государства следует понимать контроль, включающий, наблюдение и проверку гражданами деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляе­мые от имени общества на непрофессиональной основе с целью реализа­ции принципа законности, обеспечения прав человека и национальных ин­тересов.

К признакам общественного контроля относятся следующее: он осу­ществляется на основе идеологии и ценностей правового государства; оп­ределяется нормативными актами; не имеет правоприменительного харак­тера; не является обязательным в том случае, если иное не предусмотрено законом; его субъектами могут быть представители общественных объе­динений и граждане, не являющиеся государственными или муниципаль­ными служащими, их деятельность осуществляется на основах выборно­сти и периодической сменяемости.

Современная доктрина правового государства предполагает дейст­венный и эффективный контроль за деятельностью государственных ор­ганов и должностных лиц, позволяющий достигать реализации стоящих перед государством целей и задач по защите интересов граждан. В право­вом государстве именно общественный контроль является наиболее дейст­венным инструментом предупреждения различных форм корыстного ис­пользования своих полномочий государственными служащими. Кроме то­го, общественный контроль является признаком становления правового го­сударства.

Исходя из того, что значение и концептуальное содержание общест­венного контроля варьируется в различных концепциях правового госу­дарства, можно рассматривать этатистский, естественно-правовой, либе­ральный, идеократический и социологический подходы.

В рамках этатистской концепции правового государства обществен­ный контроль понимается как дополнительный механизм поддержания ре­жима законности и правопорядка, обеспечивающий специфическую пуб­лично-правовую деятельность государства, уполномоченных на то органов государственной власти, которые могут привлекать к этому процессу ин­

ституты и структуры гражданского общества, то есть общественный кон­троль зависит от деятельности государственной власти, осуществляющей регламентацию общественной жизни, системное управление различными социальными процессами и событиями,

В естественно-правовой теории правового государства обществен­ный контроль понимается с позиции защиты прав человека и общества от «властного произвола», злоупотребления властью.

В рамках либерально-демократической концепции правового госу­дарства идея общественного контроля наиболее широка с точки зрения на­правлений контроля, так как в данной концепции правовое государство стоит на службе у гражданского общества.

В идеократической концепции правового государства последнее по­нимается с позиции верховенства идеи, легитимирующей власть и право, что не приводит к признанию необходимости общественного контроля в силу единства, неразрывности общества и государства.

В концепции социального правового государства последнее рассмат­ривается в качестве самостоятельного типа правового государства, которое обеспечивает установление оптимальных взаимоотношений общества, личности и государства, сохраняя принцип формально-правовой справед­ливости, последовательно проводит политику государственного патерна­лизма, направленную на создание материальных и духовных условий дос­тойной жизни своих граждан, обеспечения социальной защиты, что не предполагает социальную активность граждан в случае эффективной реа­лизации социальной функции государства, и, напротив, предполагает обеспечение правопорядка с эффективной системой общественного кон­троля за деятельностью государственной власти.

Принцип общественного контроля может быть реализован только в правовом государстве, где общественный контроль обладает властно­правовым характером, т.е. это одна из ведущих социально-властных функ­

ций гражданского общества, где есть зависимость органов государства от общественного мнения.

Существует три направления в анализе форм, способов и методов общественного контроля: с позиций правовой культуры, сфер реализации общественного контроля, субъектов, осуществляющих общественный кон­троль. В рамках первого направления общественный контроль анализиру­ется на: метаюридическом, институционально-правовом, социально­психологическом уровнях. На этом уровне формы и виды общественного контроля анализируются как форма и механизм правовой социализации индивида; механизм воспроизводства правовой культуры; как ценность и феномен правовой культуры. Общественный контроль обеспечивает не только эффективность функционирования государственного аппарата, но и поддержание и сохранение всей системы социального порядка, прежде всего правового.

Социальное значение контроля в нормативном аспекте заключается в том, что с его помощью обеспечивается сохранение и воспроизводство в концентрированном виде исторического опыта человеческого взаимодей­ствия, поскольку он поддерживает и обеспечивает реализацию наиболее типичных, часто повторяющихся форм и моделей поведения: норма фик­сирует, а контроль обеспечивает реализацию тех правил, образцов поведе­ния, которые уже устоялись (вошли в привычку) и имеют позитивное зна­чения для сохранения и развития данной общности.

Различным политическим и неполитическим институтам и структу­рам гражданского общества значительно легче взаимодействовать с право­охранительными органами, институтами исполнительной и законодатель­ной власти, средствами массовой информации, чем отдельному граждани­ну, так как в законодательстве институты гражданского общества фикси­руются как основные и ведущие субъекты контроля за деятельностью го­сударства.

Главной целью общественного контроля является эффективное функционирование органов государственной власти с точки зрения обес­печения прав человека и общества согласно действующим законам. К пра­вовым формам общественного контроля следует относить: публичные слушания и обсуждение проектов нормативных правовых актов, правовых доктрин, значимых политических и социально-управленческих решений, имеющих важное общественное значение; участие в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти; различные публичные ме­роприятия, отражающие социальную и политическую активность граждан, их контроль за разнородными процессами управления государством, что является практической реализацией права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования; институт наказов, который в Российской Федерации только начинает раз­виваться и получать нормативно-правовое оформление в законодательстве РФ.

Система наказов представляет собой адаптивную правовую форму не только общественного контроля, но и обеспечения интеграции социальных проблем, интересов и потребностей на федеральном, региональном и му­ниципальном уровнях, наиболее мобильную и эффективную форму плани­рования, контроля и координирования управленческого процесса, а также технологию формирования обратной связи между обществом и института­ми государственной власти; институт отзыва, который дает реальную пра­вовую возможность непосредственному источнику власти (народу) осуще­

ствлять действенный контроль за избранными и выдвинутыми в те или иные органы власти представителями, чиновниками, служащими и иными должностными лицами; референдум как одно из важнейших средств непо­средственной демократии; социальный мониторинг, осуществляемый средствами массовой информации.

Наибольшим значением в правовом государстве обладает общест­венный контроль в правоприменительной сфере государственной деятель­ности, осуществляемый правозащитными организациями. Отдельно об­ращается внимание на контроль за правосудием, за избирательным про­цессом, за обеспечением прав человека в местах принудительного содер­жания, за соблюдением трудового законодательства профсоюзами; за со­блюдением прав потребителей; за экологической безопасностью; в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; за сред­ствами массовой информации. Развитие рассмотренных форм и видов об­щественного контроля, а также нормативно-правовое и организационное его обеспечение позволит: во-первых, ориентировать государственно­правовое управление на общенациональные цели и задачи; во-вторых, обеспечить согласованное социально-политическое развитие территори­ального пространства страны; в-третьих, сформировать интегративные ос­новы комплексного социально-политического программирования деятель­ности институтов государственной власти на всех уровнях ее организации; в-четвертых, обеспечить обратную связь между функционированием ор­ганов и структур государственной власти и институтов гражданского об­щества, сформировать соответствующую систему социологического обес­печения и мониторинга нормотворческой и правоприменительной дея­тельности; в-пятых, институциализировать систему публично-правовой ответственности институтов и структур государственной власти за реали­зацию социальной политики, развитие форм гражданской активности и общественного контроля за их функционированием.

В любом обществе - и российская государственность в этом плане не исключение - формируются и развиваются (с развитием и усложнением общества, государственно-властной деятельности, правовой системы в це­лом) три основных вида общественного контроля, а более широко - три ос­новных формы общественного влияния на государство и право: формаль­но-правовой, неформальный (самоорганизационный), полуформальный. В разных правовых и политических системах может доминировать либо формально-правовая форма общественного контроля, либо неформальные или полуформальные формы контроля за деятельностью органов публич­ной власти. В истории развития российского общества и государства кон­троль как вид публичной деятельности и общественного взаимодействия «присутствует» на различных этапах развития: среди них одной из перво­начальных форм общественного влияния на развитие отечественного госу­дарства и права был институт вече, который в своем развитии проходит три основных этапа - родоплеменной, городской, единого земского союза, в котором объединены волости и пригорода (вторичные города- государства, провинции) под власть старшего города (первичные города государства). Происходит первое формирование идеи государственной це­лостности, поддерживаемое традицией родового княжеского права, со­гласно ему «вся Русская земля» (митрополит Иларион) соединялась пра­вом княжеского рода на власть под «присмотром земли русской», которое можно рассматривать как институт общественного влияния и формулиро­вания приоритетных направлений деятельности органов публичной власти. Он превратился из общеземского института в аристократическое собрание, поскольку на него начиная с XIII и до XIV века приглашаются крупные собственники и политическая элита (В.В.Момотов). Далее следует инсти­тут земских соборов, которые после земского реформирования стали ос­новной силой, поддерживающей царскую власть, опираясь на силу на­родного мнения.

Выделяется три этапа развития земских соборов, после исчезновения которых общественный контроль сохраняется только на низовом уровне государства - в крестьянских общинах, в отдельных органах системы госу­дарственного управления.

Советское государство на уровне политической и правовой идеоло­гии постулировало формирование реальных публичных форм и механиз­мов, посредством которых осуществляется общественное влияние на госу­дарство и право, конкретную деятельность органов публичной власти, их должностных лиц. Такая ориентация на участие общества в управлении го­сударством, постоянном контроле последнего за деятельностью органов власти выражалась в ряде принципов Советского государства, раскрывае­мых в диссертации.

Обобщая эволюцию форм и способов общественного влияния на власть, а также историю развития общественного контроля в отечествен­ном государстве, можно сделать вывод, что, как правило, это формально- юридический (институциализированный общественный) контроль, нефор­мальный контроль, реализуемый всевозможными субъектами гражданско­го общества, и полуформальный контроль за соблюдением действующих норм права, реализуемый негосударственными правозащитными и иными организациями и объединениями.

Формально-юридический контроль представляет собой деятельность институтов и структур гражданского общества, получивших институцио­нально-нормативное закрепление в законодательстве: это деятельность различных общественных советов, комиссий палат при органах государст­венной власти.

Неформальный общественный контроль осуществляется различны­ми институтами и структурами гражданского общества (которые как могут пройти государственную регистрацию в качестве юридического лица, так и нет, и осуществлять свою деятельность, реализуя конституционные пра­ва), отдельными гражданами самостоятельно, без участия государства. В

рамках данной формы общественного контроля осуществляется надзор за социально ориентированной деятельностью государства, конкретных должностных лиц, что непосредственно влияет на процесс легитимации власти и осуществляемой ее представителями юридических действий.

Полуформальный общественный контроль за нормами права и их реализацией органами публичной власти осуществляется главным образом негосударственными правозащитными и иными институциализированны- ми организациями. Исходя из того, что в правовом государстве любая дея­тельность государственных служащих, если только она не сопряжена с го­сударственной, следственной тайной или тайной личной жизни, подлежит общественному контролю. Можно выделить его цели: стимулирование граждан к активному правовому поведению и формирование правосозна­ния в обществе; обеспечение транспарентности (прозрачности) функцио­нирования государственного механизма; предупреждение злоупотребления правом должностными лицами; обеспечение эффективности работы меха­низма правового регулирования; дополнение и усиление системы государ­ственного контроля; легитимность государственных решений и правотвор­ческих новелл.

Учитывая, что общественный контроль - это прежде всего установ­ленный нормами права порядок сбора гражданами и организациями ин­формации о деятельности государственных служащих, публичных органов власти, а также распоряжение этой информацией в целях предотвращения преступлений и повышения эффективности механизма юридической от­ветственности, конкретные его формы выделяются в зависимости от сферы деятельности государственного органа, подвергающегося общественному контролю: в сфере общественной безопасности, в сфере предупреждения преступности, в сфере государственного управления, в сфере противодей­ствия коррупции и терроризму, в сфере законотворчества, в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, в сфере отправления правосудия, в сфере обороны страны.

Общественный контроль можно дифференцировать по субъектному составу, например: контроль граждан; общественных и религиозных организаций; контроль общественных советов; контроль средств массовой информации; контроль политических партий, движений; контроль юридических лиц (прежде всего их ассоциаций и союзов, наделенных в соответствии с Гражданским кодексом РФ функциями представительства интересов юридических лиц); контроль научных коллективов, влияющих на общественное мнение. В зависимости от сопряжения общественного контроля с государственной властью различается независимый и вспомогательный общественный контроль.

Исходя из видов субъектов, выделяются две формы общественного контроля: «корпоративная» и «открытая»; если корпоративная форма ос­новывается на том, что общественный контроль осуществляется саморегу- лируемыми организациями в лице уполномоченных общественных кон­тролеров, выполняющих данные функции на профессиональной основе, установленной законом, то открытая форма, напротив, позволяет участво­вать в общественном контроле всем гражданам или их группам независимо от профессиональных навыков и официального статуса. В зависимости от сопряжения общественного контроля с государственной властью выделя­ется независимый и вспомогательный общественный контроль.

Исходя из того, в какой сфере государственного управления реализу­ется общественный контроль, рассматриваются его направления, цели и функции: в сфере деятельности законодательной власти он обеспечивает демократичность и легитимность законотворческой деятельности; в рам­ках исполнительной власти общественный контроль направлен прежде всего на мониторинг процесса правоприменения, соблюдения законности, а также установления правопорядка в государственном аппарате; в системе судебной власти общественный контроль выступает гарантией беспри­страстного и объективного отправления правосудия судами всех уровней.

Коррупциогенность правотворчества отслеживается либо через фор­мирование экспертных рабочих групп в законодательных органах власти, привлекаемых парламентами и иными органами правотворчества на про­фессиональной основе, либо в форме общественного контроля через сис­тему общественных палат, общественных советов при органах государст­венной власти, осуществляющих законотворческую деятельность как на федеральном, так и на региональном и даже местном уровнях. Сохранить первоначальное содержание, смысл правовой нормы, природу ее социаль­ного компромисса, который вложил в нее законодатель, возможно только при условии общественного контроля, поскольку именно общество заин­тересовано в подлинной интерпретации нормы.

В правотворчестве общественный контроль осуществляется в не­скольких основных формах: независимая и общественная экспертиза зако­нопроектов, участие представителей общественности в заседаниях парла­ментов в качестве наблюдателей, общественное обсуждение законопроек­тов, обжалование нормативных правовых актов гражданами в суде и при­знание их неконституционными, лоббирование общественных интересов в законотворческой деятельности, а также народная законотворческая дея­тельность выделяет следующих субъектов: Общественная палата Россий­ской Федерации, общественная организация, граждане и юридические ли­ца, независимые эксперты, политические партии, а также средства массо­вой информации.

Общественная экспертиза в правотворческом процессе, представляя собой совокупность мер, которые позволяют оценить качество законопро­ектов и то, как были достигнуты цели, поставленные законодателем при разработке конкретного законопроекта в стадии его применения как дейст­вующего нормативного акта, может быть перспективной и ретроспектив­ной. В рамках перспективного общественного контроля выявляются пра­вотворческие ошибки, пробелы, коллизии, коррупциогенность норматив­ных актов, отражение в них интересов личности, общества и государства.

На ретроспективной стадии дается оценка интерпретационной и право­применительной практике, эффективности реализации и социального дей­ствия закона.

Общественная экспертиза законопроектов с привлечением граждан как субъектов общественных отношений, регулируемых принимаемым нормативным правовым актом, создает целевую экспертную аудиторию, заинтересованную в качестве правового регулирования; подобная форма взаимодействия законодателя и общества позволяет обеспечить социаль­ное наполнение правовых норм, придание им максимальной степени обще­ственного компромисса и соблюдение национальных интересов; обеспечи­вает общественный контроль за коррупционным лобби и не допускает коррупциогенности в принимаемых законопроектах; позволяет провести более качественную экспертизу юридической техники правовых норм и обеспечить их реальность.

В качестве перспективной формы общественного контроля за дея­тельностью законодательной власти можно рассматривать народную пра­вотворческую инициативу. Общественный контроль мог бы быть реализо­ван на всех стадиях законотворческого процесса, включая заключитель­ную, что позволит: повысить эффективность контроля за правотворчест­вом и предотвратить нанесение ущерба общественным, личным и государ­ственным интересам нормами права, в которых юридические ошибки вы­явлены после принятия нормативного правового акта.

Ни один из видов общественного контроля в сфере законотворчества не является абсолютно эффективным, все виды общественного контроля должны рассматриваться во взаимосвязи как элементы, дополняющие друг друга. Формирование института общественного контроля за деятельно­стью законодательной власти должно носить комплексный характер: во- первых, обеспечивать непрерывность гражданского контроля на всех эта­пах формирования законодательства - от законопроектирования до право­применения; во-вторых, сочетать общественные и профессиональные фор­

мы контроля, обеспечивая тем самым независимость, достоверность, сис­темность и юридическую технологичность общественной экспертизы за­конопроектов и действующих законов; в-третьих, формы общественного контроля, осуществляющие вспомогательные функции и основанные на принципе сотрудничества неправительственных организаций с органами законодательной власти, будут эффективными только при условии, что общественный контроль осуществляется в корпоративных интересах зако­нодателя. Поэтому наличие такого контроля не должно исключать формы общественного контроля, основанные на принципе противопоставления общества и государства; в-четвертых, предварительный контроль за дея­тельностью законодательной власти в виде заключений независимых экс­пертов, а также участие представителей институтов гражданского общест­ва в заседаниях палат парламента будет эффективна только в случае их обязательности. Факультативный характер указанных форм общественного контроля существенно сужает его эффективность.

Законодательством предусмотрено значительное количество гаран­тий неприкосновенности судей, их социальной и экономической независи­мости, однако соблюдение закона судьями зависит не только от экономи­ческих показателей и физической защиты, но и в неменьшей степени от высокого уровня правосознания, а также не только от принудительного воздействия на него юридических санкций за нарушение режима законно­сти, но и от общественного мнения, социального порицания. В этом смыс­ле общественный контроль как неформальный регулятор и усилитель пра­вопорядка в судебной системе важен и объективно необходим, что под­тверждается резонансными судебными делами последних лет, где привле­чение правозащитниками общественного мнения, информирование граж­дан через средства массовой информации, собственные независимые рас­следования общественных организаций обеспечили беспристрастные и объективные решения судов по ряду «громких» дел. Также практика пока­

зала положительную роль такой формы общественного контроля, как суд присяжных заседателей.

Актуальны следующие формы общественного контроля за законно­стью правоприменения: институт журналистских и общественных рассле­дований, социальный аудит, общественный контроль бюджета, общест­венные слушания, сходы, собрания граждан по обсуждению значимых го­сударственных решений, интерактивные рейтинги эффективности органов государственной власти, научные экспертизы по вопросам деятельности органов исполнительной власти, общественные экологические экспертизы, обращения субъектов гражданского общества в правительственные и не­правительственные международные организации и суд по правам челове­ка. Особенностью рассмотренных прямых форм демократического контро­ля является полная независимость субъектов общественного контроля от органов государственной власти. Деятельность субъектов прямого контро­ля направлена на проверку законности и обоснованности актов индивиду­ального правоприменения, издаваемых правоохранительными органами, надлежащее выполнение должностных обязанностей государственными служащими, их моральное и этическое соответствие. Результаты общест­венного контроля либо обязательны к исполнению органами государст­венной власти, либо направлены на формирование общественного мнения, неформальное давление на представителей власти, либо нацелены на обес­печение политической ответственности должностных лиц как субъектов, не обеспечивших нормальное функционирование исполнительных органов власти. Опосредованный контроль, напротив, призван задействовать, до­полнить и усилить контроль государственный, придать ему больше функ­циональных возможностей и информированности. Субъекты опосредован­ного общественного контроля либо обращаются в надзорные органы госу­дарственной власти с информацией о правонарушениях или фактах неэф­фективной работы должностных лиц, либо действуют при них в качестве экспертов, осведомителей.

Государственный аппарат демонстрирует высокую степень приспо­собляемости к любым видам контроля, в том числе и к общественным формам, успешно осуществляет их имитацию или нейтрализует его участ­ников, вовлекая их в систему неформальных отношений. Поэтому при формировании законодательной базы особое внимание следует уделять инновационным формам общественного контроля, а также таким его раз­новидностям, которые в силу своих качеств не могут быть взяты под кон­троль исполнительной властью.