Теоретико-правовые основы института государственной службы

Институт государственной службы занимает особое место среди государ­ственно-правовых институтов. По своей юридической природе государствен­ная служба как институт права является комплексным, сложнокомпонентным правовым явлением и имеет тесную взаимосвязь с рядом отраслей российского права (конституционное право, административное право, трудовое право).

С учётом этого в научной литературе неоднократно предпринимались попытки дать определение дефиниции «государственная служба». Учёные- юристы на разных этапах развития государственно-служебных отношений по- разному подходили к пониманию вышеуказанного понятия. Прежде всего, на наш взгляд, объясняется это постоянным изменением содержания института государственной службы в различные временные периоды.

В толковом словаре учёного-лингвиста В.И. Даля под термином «служба» понимается «служить кому, чему, к чему, либо на что, годиться, при­гождаться, быть пригодным, полезным; быть орудием, средством для цели, ид­ти в дело, на дело, быть нужным, надобным, по воле своей оказывать услуги, подавать помощь, услуживать, прислуживаться»¹.

Ожегов С.И. - российский языковед, лексиколог, лексикограф, исследова­тель норм русского литературного языка объясняет лексическое значение тер­мина «служба» через слово служить - «делать что-нибудь, для кого-чего- нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятель­ность на пользу чего-нибудь»^[39][40].

Разделяя мнение А.Н. Филиппова^[41], отметим, что правовая дефиниция «государственная служба» испытывает на себе постоянное влияние различных

факторов, в первую очередь политических, поскольку в тот или иной времен­ной период менялись политические условия, а также содержание самой госу­дарственной службы как государственно-правового института.

В дореволюционный период развития Российского государства предста­вители правовой доктрины по-разному толковали термины «служба» и «госу­дарственная служба».

С точки зрения А.Д. Градовского^[42][43] государственная служба - это юри­дическое отношение лица, которое возникает после того, как оно поступает на соответствующую должность государственной службы.

Толкование правовой категории «государственная служба» с точки зре­ния В.Ф. Дерюжинского следует осуществлять через термин «управление», т.е. как совокупность дифференцированных направлений дея­тельности государственных органов, направленных на решение задач и целей, являющихся неотъемлемыми для них и характеризующих государство как пра­вомерный и культурный союз^[44].

Вызывает особый интерес работа В.В. Ивановского^[45], в которой справед­ливо отмечено, что зарождение института государственной службы произошло тогда, когда власть потеряла возможность реально и эффективно осуществлять власть лично, самостоятельно, не прибегая к помощи других лиц. В подобных случаях верховная власть прибегала к необходимости поиска лиц, способных воплощать её волю и интересы.

Основываясь на содержании института государственной службы в пери­од с конца XVIII и до конца XIX века, В.В. Ивановский определял государ­ственную службу как «свободный договор, порождающий одностороннее пуб­лично-обязательственное отношение частного лица к носителю верховной вла­

сти, в целях осуществления, в качестве уполномоченного, первым воли послед- него»¹. Обратим внимание на то, что вышеуказанный подход был новым для отечественного законодательства и был установлен в «Жалованной грамоте дворянству» Екатерины II в 1785 году. В связи с этим была упразднена обя­занность служить. С этого момента служба стала носить добровольный харак­тер. При этом представляет интерес подход законодателя, в соответствии с ко­торым обязательства в договоре являются односторонними и присущими толь­ко частному лицу, осуществляющему государственно-властные полномочия.

В 70-х годах XIX века Н. Нелидов понимал под государственной службой упорядоченную совокупность правовых отношений, возникающих между госу­дарственным органом и лицами, выступающими в роли агентов^[48] . Использова­ние автором термина «агенты» продиктовано договорной, добровольной осно­вой служебных отношений. Полагаем, что подобный подход несколько неуда­чен, поскольку по своей правовой природе служебные отношения должны быть основаны на методе подчинения, чёткой регламентации поведения участников служебных отношений. В связи с этим предлагаем заменить слово «агенты» словами «лица, замещающие должность государственной службы».

Отметим, что в XIX веке правовая регламентация государственно- слу­жебных отношений была несколько изменена по сравнению с предыдущими периодами становления и развития государственно- служебных отношений, что, как следствие, привело к трансформации концепций о правовой природе

института государственной службы. Подобные изменения были вызваны вве­дением на законодательном уровне образовательного ценза. В указанный вре­менной период руководством Российской империи была сделана ставка на по­вышение качества государственного управления посредством обязательного наличия высшего образования у должностных лиц. Более того, преследовалась цель обеспечить постоянную сменяемость кадрового состава государственных служащих, а также отбор лиц, претендующих на занятие той или иной должно­сти государственной службы.

Своё эволюционное развитие правовая дефиниция «государственная служба» продолжила и в ХХ веке. Известный дореволюционный государство- вед Н.И.

В советский период развития отечественной правовой системы (после ре­волюции 1917 года) исследованию правовой природы института государствен­ной службы уделялось меньше внимания^[49][50]. Т.И. Метушевская полагает, что это объясняется «отсутствием собственного законодательства» о государственной службе^[51] . В развитие указанного вопроса Б.М. Лазарев отмечал, что представи­тели научной доктрины в советский период предпочитали размышлять о том, «как хороша государственная служба в СССР, чем она отличается от службы в буржуазных государствах»^[52].

В юридической литературе 90-х годов ХХ века в достаточной степени

уделено внимание исследованию правовой природы института государствен­ной службы, в том числе исследованию ключевого, центрального понятия «государственная служба». Например, в работах Д.Н. Бахраха¹, Ю.Н. Стари- лова^[53][54] и других уделено специальное внимание определению понятия «государ­ственная служба».

Ю.Н. Старилов определяет государственную службу как особый вид тру­довой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе служащими государственных органов с целью исполнения задач и функций государства^[55]. Поддерживая данный концептуальный подход, отметим, что достоинством данного определения является, в первую очередь, подчёркивание особенности государственной службы как вида деятельности, направленного на служение интересам государства. Кроме того, в исследовании Ю.Н.

Другого мнения придерживается Д.Н. Бахрах, предлагающий исследовать понятие «государственная служба» как вид общественно- полезной деятельно­сти, который базируется на принципе возмездности (платности) и осуществляет государственное управление во всех сферах общества^[56].

Представители современной научной правовой доктрины^[57] по-разному исследуют правовую природу понятия «государственная служба». Условно мнения учёных можно подразделить на две правовые концепции: политиче­

скую и правовую.

Государственная служба как профессиональная деятельность по обеспе­чению реализации полномочий государственных органов¹ - позиция, использу­емая при характеристике политической концепции. Граждан В.Д. отмечает, что институт государственной службы выполняет функцию административной поддержки политическому руководству страны. Таким образом, государствен­ная служба обеспечивает реализацию политических задач при помощи кадро­вых, экономических, организационных механизмов^[58][59]. Согласно данному подхо­ду именно профессионализм является отличительным признаком служебной деятельности. В связи с этим государственные служащие наделяются особым административно-правовым статусом, необходимым для достижения государ­ственных задач.

Представляет интерес и вторая правовая концепция государственной службы. Её сторонником является профессор Г.В. Атаманчук^[60] . Он полагает, что в настоящее время использование политической концепции невозможно в силу того, что действующее служебное законодательство чётко регламентирует деятельность государственной администрации и обеспечивает взвешенную ре­ализацию интересов как государственного органа, так и государственных слу­жащих, наделяя последних особым административно-правовым статусом.

Следуя указанному подходу в статье «В поисках исти- ны»^[61]Г.В. Атаманчук определяет следующие признаки института государствен­ной службы:

- является специальным правовым институтом, определяющим порядок осуществления целей и функций государства;

- является публичным;

- его деятельность регламентирует особая совокупность норм права;

-центральным компонентом института государственной службы явля­

ются государственные служащие, т.е. граждане Российской Федерации, обла­дающие специальными знаниями и др¹.

Обратим внимание на то, что в научной литературе правовая концепция нашла сторонников в лице Ю.Н. Старилова^[62][63], Д.М. Овсянко^[64], А.В. Оболонского^[65]и других. Поддерживая рациональное мнение сторонников правовой концеп­ции государственной службы, отметим, что необходимо продолжать поэтапное реформирование служебной деятельности основываясь на принципах планово­сти, экономической оптимизации затрат на содержание государственного аппа­рата, детальной регламентации статуса субъектов государственного управле­ния, формирования системы управления государственной службой.

Современное служебное законодательство даёт определение государ­ственной службы. Разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливающий, что государственная служба Российской Федерации - «про­фессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Рос­сийской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполне­ния полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уста­

вами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного ис­полнения полномочий государственных органов субъектов Российской Феде- рации»^[66].

На основании выше изложенного определим следующие отличительные свойства правовой дефиниции «государственная служба»:

1) носит комплексный характер нормативного обеспечения служебной деятельности, проявляющийся в том, что служебные отношения регулируются нормами различных отраслей российского права (конституционного права, ад­министративного права, трудового права, уголовного права, гражданского пра­ва);

2) является публично-правовым институтом, выражающим право наро­да как единственного источника государственной власти на профессиональное ведение его государственных дел в интересах всего населения;

3) опосредует общественные отношения в особой сфере - сфере госу­дарственного управления, связанной с непрерывным исполнительно­распорядительным характером деятельности органов исполнительной власти по организации и практическому исполнению общих предписаний, федераль­ных законодательных актов и нормативных правовых актов субъектов Россий­ской Федерации;

4) осуществляет правовое установление статуса лиц, обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов. Указанная особенность сводится к тому, что правовое положение (статус) государственных служащих регулируется исключительно нормами административного права, за исключе­нием тех случаев, когда отношения урегулированы нормами иных отраслей права (например, при привлечении государственного гражданского служащего к дисциплинарной или уголовной ответственности). Статус государственных служащих регулируется как рамочными федеральными законами о конкретных видах государственной службы, так и законодательными актами, устанавлива­ющими статус отдельных органов исполнительной власти (например, Феде­

ральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»¹ , Федераль­ный закон от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасно- сти»^[67][68]);

5) профессионализм и компетентность служебной деятельности сво­дится к тому, что лицо, претендующее на поступление на государственную гражданскую службу, обязано иметь высшее образование, соответствующее профилю служебной деятельности, а также опыт работы по специальности. Данный признак также означает то, что государственные гражданские служа­щие обязаны регулярно повышать уровень профессиональной подготовки, ква­лификации, проходить аттестацию, сдавать квалификационные экзамены, про­ходить стажировку. Соблюдение данных императивных правил обеспечивает высокую профессиональную компетенцию чиновников и соответствующее ка­чество государственного управления;

6) открытость (публичность) деятельности предполагает осуществ­ление служебной деятельности публично, органы исполнительной власти регу­лярно отчитываются перед населением о результатах проделанной работы, граждане вправе свободно знакомиться с содержанием актов органов исполни­тельной власти, за исключением случаев, если такие акты отражают информа­цию о государственной или иной охраняемой законом тайной.

Таким образом, можно дать следующее определение.

Государственная служба - это особый, комплексный, публично- право­вой институт, осуществляющий нормативную регламентацию правового статуса лиц, обеспечивающих реализацию полномочий государственных орга­нов, основываясь на профессионализме, компетентности и открытости дея­тельности.

Исследуя юридическую природу института государственной службы, следует обратить внимание на правовую природу понятия «государственная

должность»¹.

В Российской империи отсутствовало легальное определение термина «государственная должность». Данное обстоятельство указывает на низкий уровень нормотворческой техники. Кроме того, отсутствие надлежащего дефи­нитивного обеспечения рассматриваемой категории права создавало ситуацию двоякого толкования и, как следствие, неоднозначного применения на практи­ке. Примером может служить может институт совместительства на государ­ственной службе, порочную практику реализации которого неоднократно пы­тались прекратить. Очевидно, что совместительство, будучи запрещённым на нормативном уровне, оказывало негативное влияние на состояние законности в сфере государственного управления в XVIII - XIX веках.

В работах дореволюционных учёных-юристов Б.Н. Чичерина^[69][70] , А.Д. Градовского^[71][72] уделено особое внимание исследованию правовой природы государственной должности.

Например, Б.Н. Чичерин определял должность как «постоянные, уста­новленные законом учреждения, находящиеся под юрисдикцией государствен-

4

ных органов» .

В начале XX века точка зрения учёных о понятии «государственная должность» несколько изменилась. Елистратов А.И. полагал, что понятия «государственный служащий» и «должностное лицо» являлись идентичными^[73]. Автор подкреплял свою точку зрения тем, что статья 636 Уголовного Уложе­ния 1903 года признавала государственным служащим любое лицо, которое наделено обязанностями или исполняет временное поручение на государствен­

ной службе в качестве должностного лица.

Таким образом, синтезируя вышеуказанные подходы учёных к исследо­ванию категории «государственная должность», определим её как особое пра­вовое состояние лица, наделённого специальным правовым статусом, осу­ществляющего свои полномочия срочно и в соответствии с законом. На осно­вании выше изложенного предлагаем выделить следующие признаки государ­ственной должности в XIX - начале XX века:

- в отдельных случаях государственная должность представляла собой постоянно действующий орган;

- должностные лица обладали специальным правовым статусом;

- лица, занимающие государственную должность имели нормативную основу деятельности;

- лицо, занимающее государственную должность исполняло свои должностные обязанности в течении определённого срока.

Следует отметить, что нормативное регулирование понятия «государственная должность» в дореволюционной России в XIX - начале XX века отличалось отдельными недоработками. Данная ситуация, на наш взгляд, сказывалась отрицательным образом на состоянии законности в сфере государственного управления. Усугубляло ситуацию и то, что на протяжении всего периода с конца XVII до XIX века численность чиновничьего состава из года в год увеличивалась. В 1693 году число чиновников в центральных госу­дарственных учреждениях на должностях государственной службы составля­ло 2739 человек, что больше на 954 человека по сравнению с 1682 го- дом^[74].

Тенденция численного увеличения государственных служащих с каждым годом только набирала обороты:

1) к концу XVIII века число чиновников превышало отметку 15000 человек;

2) 1851 год - 74330 чиновников;

3) 1903 год - 385000 чиновников¹.

Таким образом, к 1903 году на 1 должностное лицо приходилось 335 человек населения страны^[75][76].

Безусловно, неуклонный рост чиновничьего аппарата был спровоцирован проведением ряда реформ государственного аппарата, изменением структуры органов исполнительно-распорядительной власти, судебной системы, развити­ем губерний и т.д. Кроме того, особый отпечаток накладывал и геополитиче­ский фактор. Активное расширение границ Российского государства неизбежно влекло за собой и увеличение штата государственных служащих всех катего­рий.

Полагаем, что введение в нормативный оборот дефиниции «государ­ственная должность» в дореволюционной России в XIX - начале XX века обеспечило бы единообразный подход к правовому регулированию статуса государственных служащих гражданского ведомства, что, как следствие, оказа­ло бы положительное влияние на состояние законности и правопорядка на гос­ударственной службе.

Исследуя вопрос юридической природы института государственной службы, надо обратить внимание на основы её организации и деятельности, ко­торые установлены в его правовых принципах. Принципы государственной служ­бы имеют определяющее влияние на формирование правового статуса государ­ственных служащих, обеспечивая их правовую поддержку и защиту, в то же время они сохраняют своё приоритетное значение для самой государственной службы^[77].

В науке теории государства и права под принципами понимаются «законодательные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования , организации и функционирования того или иного правового

явления»¹.

Л.П. Рассказов справедливо отмечает, что принципы - это основополага­ющие идеи, руководящие начала, лежащие в основе права, выражающие его сущность и определяющие его функционирование^[78][79]. Они могут быть установ­лены как в нормативных актах, но могут, не будучи закреплёнными, логически вытекать из совокупности правовых норм^[80].

Принципами института государственной службы называются те фунда­ментальные идеи, установления, которые отражают объективные законо­мерности, ключевые пути реализации компетенции государственных служа­щих, раскрывают сущностные характеристики института государственной службы, его важнейшие особенности, концептуальные начала, устои, сформи­ровавшиеся в ходе многовекового развития института государственной службы в Российском государстве.

Прежде чем исследовать исторический путь формирования принципов института государственной службы, обратим внимание на то, что принципы государственной службы требуют особого, глубокого анализа, поскольку каж­дый конкретный принцип по своей правовой природе - самостоятельный эле­мент системы государственной службы.

Кроме того, отсутствие чётко сформированных и установленных законом принципов института государственной службы, процессуальных механизмов реализации полномочий государственных служащих может являться основани­ем для признания той или иной модели управления государственной службой непрофессиональной, низкоэффективной, что, как следствие, отразится на со­стоянии уровня законности и доверия к государственной власти.

Думается, что историко-правовое исследование принципов института государственной службы даст возможность по-новому взглянуть на его генезис в рассматриваемый исторический период развития Российского государства.

Первоначально следует обратить внимание на то, что в законодательных актах XVIII - XIX веков принципы института государственной службы прямо не перечислялись в законодательстве, а лишь вытекали из смысла и содержания нормативных правовых актов.

Анализ содержания Табеля о рангах 1722 года позволяет определить прин­цип публично-правового характера государственной службы. В Российском госу­дарстве была создана единая система государственной службы, что послужило фактором её укрепления и развития. Данный факт отмечает Н. Филиппов: «Судьба наглядно показывает, как государственная идея службы, строго в табели проходившая, столкнувшись на практике с принципом породы, отступила перед по­следним. Но несомненную заслугою Петра В. было именно это возвышение чисто государственного начала над частноправовым. Чем едва ли не целое столетие ре­форматор опережал свое время»^[81].

Принцип приоритета личной выслуги и профессиональных качеств чиновни­ков. Данный принцип преследовал цель привнести «свежий дух» в систему органов государственного аппарата. При этом установление принципа приоритета профес­сиональных качеств служащих побуждал дворян постоянно самосовершенствовать­ся, поскольку они претендовали на служебное продвижение. С этого момента лич­ные заслуги перед государством и царём стали выходить на второстепенный план. Введение данного принципа заложило основу новой процедуры отбора кадров, главной целью которой стало привлечение, создание условий для продвижения по карьерной лестнице, отбор достойных кадров и избавление от малоквалифициро­ванных чиновников. Думается, что реализация рассматриваемого принципа должна была осуществляться согласно разработанной системе критериев отбора, поощре­ния и продвижения гражданских служащих, в основе которой лежали критерии вы­сокой квалификации и деловых качеств. Подобные критерии отбора чиновни­ков начали прослеживается в Табели и Генеральном регламенте. Например, для государственных служащих, прошедших стажировку за границей, устанавливалось льготное продвижение по службе.

Принцип привилегированности государственной службы.

Привилегированность служебной деятельности чётко прослеживалась в обществе в силу установленного правового статуса чиновников Табелью о рангах. Полагаем, что это было одной из ключевых особенностей дореволюционной системы государ­ственной службы, отличающейся от модели, используемой в Московском государ­стве. Так, было установлено правило, по которому чиновники низшего ранга долж­ны были почитать чиновников более высокого ранга. В случае нарушения дан­ного правила к виновному лицу применялась санкция в виде штрафа. Отметим, что с введением данного принципа формировалась прекрасная возможность для соци­альной мобильности чиновников, тем самым укреплялись позиции правящего клас­са посредством притока новых лиц в систему органов государственного аппарата. При этом учёные справедливо отмечают, что сама по себе государственная служба не была столь привлекательна для дворян, поскольку последние обладали возмож­ностью получения доходов из других источников, что, в свою очередь, отвлекало от ведения хозяйства¹. По имеющимся данным, на начало ХІХ века всего 40 % чинов­ников принадлежало дворянству, а в столичном аппарате еще меньше 24,2 %. К се­редине ХIХ века этот показатель остался на прежнем уровне, хотя для столичных чи­новников и возрос до 52,4 %^[82][83].

Принцип приоритета прямых денежных выплат. Существовавший в России принцип прямых денежных выплат укреплял правовой и социальный статус чиновников, усиливал публичные начала самого института государственной служ­бы XVIII века. Система «кормления от дел» привела к чрезмерным злоупотреблени­ям чиновников на местах и создавала условия для децентрализации государствен­ной власти. Руководство страны преследовало цель поставить чиновников в условия, при которых они бы нуждались в экономической поддержке государ­ства. С точки зрения законодателей подобный подход способствовал бы укреп-

лению центральной власти и формированию более функционально развитой си­стемы контроля за деятельностью чиновничьего аппарата дореволюционной России. В этих условиях Петр I внедрил в основу служебной деятельности принцип плат­ности служебной деятельности, с этого периода служба осуществлялась за жалова­нье. Необходимо отметить, что подобная практика просуществовала не столь долго и постепенно привела к прежней системе оплаты служебной деятельности «за счёт населения в связи с тем, что финансовая система государства испытывала опреде­лённые трудности»¹. Лишь при Екатерине II финансирование служебной деятельно­сти стало возможным из бюджета государства согласно нормам Манифеста «О по­становлении штатов разным присутственным местам...»^[84][85] 1763 года. С введением принципа прямых денежных выплат укрепляется правовой и социальный статус чиновника, усиливаются публичные начала самой государственной службы.

Принцип иерархичности и чинопочитания. Введение данного принципа - за­слуга Табели о рангах 1722 года^[86]. Данный нормативный правовой акт установил си­стему должностей и чинов гражданского, военного и придворного ведомств на ос­нове принципа иерархичности и принципа продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от личной выслуги. В 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые были разбиты на три параллельных ряда чинов: военные - 126, гражданские - 94 и придворные - 42. При этом преференции предо­ставлялись военным чинам. Таким образом, Табель о рангах устанавливала прио­ритет военной службы перед иными видами службы в первую очередь перед граж­данской. Петром I была поставлена задача увеличить интерес дворян к государственной службе, в том числе путём введения нового вида службы - гражданской. Иерархичность отношений распространялась и на членов семьи государственных служащих и сохранялась в обычной общественной жизни. Например, в церковных и общественных учреждениях места занимались согласно рангу. Чинопочитание в современной России ассоциируется с беспрекословным подчинением любым решениям начальника, принижением своего достоинства в

угоду вышестоящему чиновнику. Изначальный смысл, заложенный законодателем, иной. Петр I считал, что человек, заслуживший свой ранг «летами» и личными за­слугами перед отечеством, имеет право на уважительное и почтительное отношение к нему.

Принцип верности государству и монарху сводился к тому, что чиновник должен был способен встать на защиту интересов государства, отстаивая интересы и авторитет монарха. Исполнение принципа верности монарху стало возможным с введением института присяги на государственной службе. Принесение присяги бы­ло обязательным и при продвижении по служебной лестнице. Так, например, во времена правления Екатерины II чиновники давали клятву в «верной службе», обе­щали хранить тайну, следовать «инструкциям, указам и регламентам» и присяги не нарушать¹. Преданность - та сила, которая обеспечивает прочность «пирамидаль­ной» конструкции власти. Такова общая характеристика принципа «преданности», характерного для иерархических систем^[87][88] . «Основными инструментами принципа «служебной преданности являются льготы и привилегии. Они определяют статус чиновников в иерархической системе государственного управления, ибо каж­дому статусу «положены» определенные льготы. Собственно льготы и привилегии выступают как ожидаемые личные цели индивида. Но удовлетворенные ожидания приводят к потере социальной активности, поэтому другим важным моментом яв­ляется поддержание ожиданий. Отличительной особенностью «служебной предан­ности» (в сравнении с «частной инициативой») является сохранение со­стояния «зависимости». Зависимость подчиненных от начальника, начальника от воли монарха - инструмент мобилизации активности государственных служащих. Зависимость вытекает из ожиданий: чем сильнее ожидание члена коллектива, кото­рое может удовлетворить лидер, тем больше его зависимость, а значит, и выше ав­торитет лидера. Сама же зависимость часто проявляется не в стремлении что-то по­лучить, а не потерять то, что есть»^[89].

Принцип законности. Установление принципа законности на нормативно- пра­

вовом уровне произошло благодаря преобразованиям государственного аппарата в ХѴШ - XIX веках. Основная цель сводилась к тому, чтобы исполнение государ­ственных полномочий происходило на основе единых, унифицированных правил, строго регламентированных законом. Именно руководство законом должно было быть обязательным критерием работы всех чиновников. В связи с этим известный государствовед А.Д. Градовский писал, что «вся система учреждений Петра Вели­кого имела в виду главную цель - обеспечить законность в управлении. По мнению Петра I, установление принципа законности в сфере государственного управления было возможным при условии соблюдения следующих критериев:

1) система государственного управления должна быть организована на ос­нове коллегиального начала, поскольку единоличное принятие решения без соответ­ствующего контроля могло выступать условием для возникновения произвола;

2) наличие системы надзорных органов;

3) совершенствование системы законодательства посредствам кодифика- ции»¹.

Необходимо отметить, что все критерии, кроме третьего, были успешно ис­пользованы на практике. Во-первых, на законодательном уровне введён принцип управления на началах коллегиальности. Во-вторых, учреждены должности фиска­лов и генерал-прокурора, основными задачами которых являлось осуществление надзорных мероприятий в сфере служебной деятельности. Помимо этого, петров­ское законодательство в обязательном порядке предписывало чиновникам знать со­держание указов и регламентов в коллегиях, за «неведение» их наказывали. Напри­мер, в Указе от 20 января 1724 года говорилось следующее: «Всем подчиненным, как в Сенате и Синоде, так и во всех коллегиях, канцеляриях и во всех местах всего государства.. быть в послушании у своих командиров, во всем, что не противно указу... »^[90][91].

Определив основные принципы института государственной службы в XVIII - начале XIX века, отметим, что их содержание было установлено различными норматив­ными правовыми актами и с течением времени это содержание изменялось.

Рассмотрим систему принципов института государственной службы в первой поло­вине XIX века.

Принцип единоначалия пришёл на смену принципу коллегиальности. В начале XIX века коллегиальное устройство превращается в господство канцеляризма, в бюрократический элемент, от задуманного Петром I не остается и следа. Александр I и его окружение были в поиске варианта модернизации административного аппа­рата. Обратим внимание на то, что М.М. Сперанский, проводя реформирование системы государственно-служебных отношений, изменил систему управления государственной службой на единоначальную, поскольку отдельными отраслями управления стали руководить профильные министры. Поступая так, М.М. Сперан­ский внёс необходимую и принципиальную поправку в ту систему административ­ных учреждений, которая действовала в XVIII веке. Недостатки коллегиальной си­стемы уже очевидны: волокита, недостаточная ответственность чиновников, фор­мализм. Как отмечал в записке граф Кочубей, «медленность, в делах нетерпимая, составляет ... существо коллегиального обряда;...директор никак не может управлять ею. Как только внешним образом... сколько излишней и ничего в себе существеннаго не заключающей переписке»¹ . Кроме того, в XVIII - XIX веках в качестве поправки к коллегиальной организации постоянно возни­кают личные административные органы. Речь идёт о членах тайного совета при Екатерине II, кабинета и конференции - в следующие царствования и т.д. Все эти «личные» органы стояли вне контроля Сената и строили свою деятельность на личной ответственности перед монархом. Справедливо будет заметить, что об­щественное мнение после учреждения министерств разделилось на сторонников министерского и коллегиального устройства. Так, в 1827 году появилась записка не­известного автора, в которой критиковались реформы М.М. Сперанского^[92][93]. В за­писке говорилось следующее: «учреждение в России министерств разрушило един­ство надзора; ... с переменою министров беспрестанно изменяется система правле­ния, чего в государстве благоустроенном допускать не должно и чему коллегиаль­ное учреждение служит препятствием; что слабый министр в разрешении подлежа­

щих ему предметов бывает подвержен ошибкам, а слишком на себя надежный пе­рейдет границу ему вверенной власти; ...что каждое вступление нового министра влечет за собою удаление многих чиновников...наконец. Коллегиальное управление я считаю полезнейшим потому, что Россия к нему привыкла и что оно сообразно с духом учреждения об управлении губерний»¹ . В обоснование своего мнения М.М. Сперанский подготовил сочинение «О государственных установлениях». В нём аргументированно приведены доводы о целесообразности установления еди­ноначалия как наиболее оптимального формата работы органов власти в Россий­ском государстве. Формирование министерств и результаты их деятельности под­твердили факт правильного выбора принципа единоначалия взамен принципа кол- легиальности^[94][95].

Принцип законности. На протяжении XVIII века неоднократно создавались кодификационные учреждения (всего их было 9). Задачей комиссий было упоря­дочивание отечественного законодательства. Результатом их работы стала государ­ственно-правовая модернизация в первой четверти ХІХ века, повлекшая создание Госсовета, издание Свода законов Полного собрания (1830 год) и Свода зако­нов (1833 год) Российской империи. В последствии было систематизировано и законодательство о военной службе, объединённое в Свод военных постановлений (1839 год).

Принцип системности кадрового обеспечения института государственной службы. Формирование принципа системности кадрового обеспечения служебной деятельности было обусловлено необходимостью соблюдения законности и осу­ществления служебной деятельности образованным в сфере права чиновничьим ап­паратом. Коллегии и Сенат не покрывали кадровых потребностей института госу­дарственной службы. Преподавание юридических основ в Московском государ­ственном университете, кадетских корпусах не решало недостатка кадрового соста­ва в необходимом объёме^[96]. Реформирование системы государственного управления в первой четверти и середине ХІХ века плавно подвело законодателей к идее

формирования профессионального служебного аппарата посредством обуче­ния юридическим основам чиновников всех уровней, поскольку служебная де­ятельность чиновников становилась всё менее мобильной и способной к эф­фективной работе вследствие их низкой профессиональной подготовки. В пер­вой половине ХІХ века начинает складываться система подготовки чиновников с юридическим образованием для: Министерства юстиции, МВД, армии. Для систе­мы МВД юристов готовил Александровский (Царскосельский) лицей, открытый в 1811 году. В 1803-1816 годах, а затем с 1835 года в столице работало Высшее учи­лище правоведения¹ . Необходимо отметить, что государство, заинтересованное в своём качественном функционировании, создало систему подготовки государствен­ных служащих, в которой основное внимание уделялось изучению отечественного законодательства^[97][98].

Принцип социально-экономических гарантий государственных служащих. В ХІХ веке данный принцип достиг своего максимального расцвета в правопри­менении, поскольку для чиновников всех уровней легальным источником су­ществования стало жалованье.

Принцип субординации. Сохраняет своё действие Табель о рангах, попытки пересмотреть или отменить её не принесли результата, следовательно, иерархич­ность и чинопочитание в отношениях между чиновниками сохраняется. Замена кол­легиального начала принципом единоначалия усилила вертикаль власти и сохранила иерархичность взаимоотношений на государственной службе.

Особой положительной оценки заслуживает установление принципа юриди­ческой ответственности государственных служащих. В ХІХ веке законодатель­ная основа института юридической ответственности государственных служащих претерпела качественные изменения. Однако в указанный период отсутствовало чёткое разграничение должностных проступков и преступлений, продолжало действовать Соборное Уложение 1649 года, которое не соответствовало требова­

ниям времени. Положения указов противоречат друг другу по вопросам видов наказания за одно и тоже преступление. Преследуя цель повысить уровень закон­ности в сфере государственного управления, правительство в 1845 году включило в новое Уложение о наказаниях уголовных и исправительных обширную главу «Особенные наказания за преступления и проступки по службе»¹.

Таким образом, в XIX - начале XX века эволюционирование принципов института государственных служащих было продолжено. Несомненным достоин­ством преобразований в указанной сфере стало то, что перечень принципов был расширен принципами социально-экономических гарантий статуса государствен­ных служащих и юридической ответственности государственных служащих за со­вершение противоправных деяний в процессе осуществления должностных обязан­ностей. Подобная ситуация стала возможной только за счёт того, что был сделан значительный шаг вперёд в развитии нормативно-правовой базы, правовой культуры чиновников.

Правовое регулирование принципов института государственной службы по­следовательно происходило и в конце ХХ века. В середине 90-х годов ХХ века принципы государственной службы стали чётко устанавливаться в источниках служебного права. Так, статьёй 5 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[99][100] был установлен исчерпывающий перечень принципов государственной службы к которым относились принципы:

«1) верховенства Конституции Российской Федерации и Федеральных за­конов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструк­циями при исполнении государственными служащими должностных обязанно­стей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосред­ственного действия: обязанности государственных служащих признавать, со­

блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы: отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах»¹.

В настоящее время в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»^[101][102] уста­новлен перечень принципов построения и функционирования системы государ­ственной службы:

« - федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органа­ми государственной власти субъектов Российской Федерации;

- законность;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

- равный доступ граждан к государственной службе;

- единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

- взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

- открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государ­ственных служащих;

- профессионализм и компетентность государственных служащих;

- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц»¹.

Данные принципы являются общими для всей системы государственной службы Российской Федерации, их реализация обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы (Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Россий­ской Федерации)»^[103][104].

В силу важности принципов государственной службы их исследование при­влекает внимание учёных и не утратило своей актуальности и в настоящее время^[105].

Реализация принципов государственной службы находит своё непосред­ственное отражение в правовом положении (статусе) государственных служа­щих. Термин «статус» (от лат. status) означает положение, состояние¹.

В специальной юридической литературе отсутствует единое мнение в от­ношении термина «правовой статус». Рассмотрение юридической природы ка­тегории «статус» возможно как в широком, так и узком значении. Причём в широком значении под статусом предлагают понимать правоспособность, га­рантии, ответственность, принципы, соответствующие права и обязанности служащего. В узком значении правовое положение (статус) гражданского слу­жащего является совокупностью его прав и обязанностей^[106][107].

Представляет интерес мнение профессора Л.П. Рассказова, отмечающего, что правовой статус - это юридически закреплённое положение личности в обществе. Его базисом выступает фактический социальный статус. При этом социальный и правовой статусы соотносятся, как содержание и форма^[108]. Разде­ляя подобную точку зрения, отметим, что правовой статус позволяет объектив­но выявить как достоинства, так и недостатки реально действующей политиче­ской системы общества.

Более пристальное исследование правовой природы статуса государ­ственного служащего позволяет выделить его характерные признаки:

а) наличие правового статуса гражданина государства;

б) владение государственным (национальным) языком;

в) нахождение лица на государственной должности;

г) наличие прав, обязанностей, специфики юридической ответственности перед государством и обществом^[109].

Поддерживая точку зрения Е.В. Охотского, отметим, что категория «ста­тус» выступает в качестве сущностной характеристики правового положения

чиновников в связи с тем, что они относятся к категории особых субъектов права. Их статус характеризуется наличием отличных от статуса простого че­ловека статусных параметров и критериев¹.

Статус государственного служащего является ключевым компонентом института государственной службы в связи с тем, что иные его компоненты выполняют обслуживающую функцию государственной службы в целом, и непосредственно государственных служащих. Остальные элементы института государственной службы лишь конкретизируют правовой статус государствен­ного служащего, тем самым обеспечивая развитие его потенциала и сущности^[110][111].

По мнению М.Б. Добробабы, особая юридическая природа правового ста­туса различных категорий государственных служащих объясняется особенно­стями целей и задач, а также реализуемых властных полномочий государствен­ных служащих^[112][113].

Также следует подчеркнуть, что общественно-политическая, государ­ственно-правовая ситуации оставляют свой отпечаток на формировании право­вого статуса государственных служащих, поскольку в зависимости от тех или иных факторов статус служащих изменяется. Например, на служащих возлага­лись дополнительные обязанности, полномочия, определялись особые условия прохождения службы.

В дореволюционной, советской, современной России нет и не было еди­ного правового акта, который бы устанавливал административно-правовой ста­тус государственного служащего в целостном комплексе норм. Вопрос о стату­се государственного служащего в соответствии с принципами открытого, демо-

4 кратического, правового государства и в настоящее время не решён .

В связи с этим будут целесообразными разработка и принятие Кодекса государственной службы Российской Федерации, который бы в целом ком­плексе норм сформировал правовую основу для проведения преобразований в

системе государственной службы. «Однако следует констатировать, что на сего­дняшний день в условиях широкомасштабной административной реформы идея принятия Кодекса государственной службы отходит на второй план»¹ в силу как политических, так и финансово-экономических причин, поскольку повлечёт значи­тельные финансовые затраты на реформирование указанной сферы^[114][115].

Таким образом, поД правовым положением (статусом) государственных служащих гражданского ведомства в XIX- начале XX века слеДует понимать упоряДоченную совокупность их публичных прав, обязанностей, запретов, ограничений, гарантий, юриДической ответственности.

1.2.