Основные направления и правовые средства государственной поддержки сельскохозяйственного производства.

Институт финансово-экономической государственной под­держки производителя сельскохозяйственной продукции — пра­вовое явление, свойственное всем капиталистическим странам с развитой экономикой (кроме Австралии и Новой Зеландии, где условия сельскохозяйственного производства оптимальны), кото­рое получило особую значимость и масштабность в последние три десятилетия.

Сельскохозяйственное производство в мире, по сути, стало традиционно дотационным. Причины тому — технологические особенности данной отрасли экономики (высокая трудо- и энерго­емкость, зависимость от природно-климатических и других усло­вий), влекущие за собой низкую доходность (и даже убыточность) сельскохозяйственной деятельности, а также неизмеримо важная социально-экономическая значимость ее для всего человечества. Доля государственной поддержки в стоимости валовой продукции сельского хозяйства в США, Европейском союзе в целом до и по­сле вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) со­ставляла 25-50%, а в отдельных странах (Япония, Финляндия, Швейцария) достигала 70% и более.

В современной России до 1997 г. системы государственной под­держки сельского хозяйства практически не существовало. Более того, отдельные правовые решения, принимаемые на федераль­ном уровне, при отсутствии необходимых правовых инструмен­тов их осуществления вместо поддержки на практике причиняли значительный экономический ущерб производителям сельскохо­зяйственной продукции. Так, полная либерализация цен на про­мышленные товары, используемые в сельском хозяйстве в каче­стве средств производства, при обязательной реализации части сельскохозяйственной продукции в порядке государственных за­купок по низким установленным государством закупочным ценам в 1992-1993 гг. обусловили неимоверные «ножницы цен» на ука­занные виды продукции и, как следствие, глобальную убыточность сельскохозяйственного производства, т.

Система финансовой государственной поддержки производи­телей сельскохозяйственной продукции начала складываться лишь после принятия Федерального закона от 14 июля 1997 г. «О госу­дарственном регулировании агропромышленного производства», который ввел:

- закупочные и товарные интервенции как институт вмешатель­ства в ценообразование на рынке сельскохозяйственной продукции в интересах как ее производителя, так и потребителя (позаимство­ван из многолетней практики Европейского союза);

- льготное краткосрочное кредитование сельскохозяйственных организаций из специального фонда, формируемого за счет средств федерального бюджета, с пониженной ставкой за кредит в размере 25% учетной ставки Банка России;

- лизинг на основе лизингового фонда, формируемого из средств федерального бюджета;

- государственную поддержку страхования урожая сельскохо­зяйственных культур в размере 50% страховых платежей;

- принцип протекционизма во внешнеэкономической деятельно­сти государства;

- основные направления бюджетного финансирования ряда ме­роприятий как инвестиционного (повышение плодородия почвы, развитие науки и др.), так и текущего характера, направленных на поддержание отдельных подотраслей сельского хозяйства.

Во исполнение данного Закона был принят ряд постановлений Правительства РФ.

Система государственной поддержки сельского хозяйства полу­чила развитие в первые годы XXI в. Это касается прежде всего кре­дитования. Льготное кредитование расширяется: в 2001 г. — крат­косрочное (на один год), в 2002 г. — среднесрочное (на три года), в 2003 г. — долгосрочное (на пять лет), затем предусматривается кредитование крупных инвестиционных проектов (строительство животноводческих комплексов и пр.) сроком до восьми лет. При­чем коренным образом изменяется формула участия государства в кредитовании сельскохозяйственного производства. По сути это четвертая модель кредитования. Ранее применялись следующие три модели:

первая модель относится к 1992-1993 гг., когда государство установило уплату заемщикам льготного процента для колхозов и совхозов — 28% (для фермеров — 8% в 1992 г.), разницу между ними и высокими процентами коммерческих банков возмещало государство; практика не оправдала эту модель из-за отсутствия должного контроля за деятельностью банков по целевому- исполь­зованию бюджетных средств;

вторая модель — товарное кредитование, существовавшее в 1994-1996 гг., также себя не оправдало по указанным причинам;

третья модель — поистине льготное кредитование, практико­вавшееся в 1997-2000 гг. из средств федерального бюджета с низ­ким процентом (25%-й ставкой рефинансирования Банка России). Она также оказалась неэффективной, и значительные суммы бюд­жетных средств не были возвращены в срок государству;

Новый порядок участия государства в кредитовании сельско­го хозяйства, действовавший в 2001 г. и в последующие го-ы, осно­ван не на использовании государственного бюджета как источника кредитных средств, а лишь на возмещении части затрат заемщиков (сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на уплату процентов за кредиты, полученные в коммерчес­ких кредитных организациях, в размере не более двух трет ей ставки рефинансирования Банка России.

Важную роль сыграла реализация мероприятий в рамках на­ционального проекта «Развитие АПК» (2004-2006 гг.).

Вместе с тем общие размеры финансовой поддержки государством сельского хозяйства были незначительны (доля этой отрахли в рас­ходной части государственного бюджета составила 1,38% в 2002 г., 1,25% — в 2003 г.). Широкий размах получило банкротство сельско­хозяйственных организаций и крестьянских (фермерских^ хозяйств. В целях предотвращения столь негативного явления 9 июля 2002 г. был принят Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сель­скохозяйственных товаропроизводителей»¹ (с последующим пакетом нормативных правовых актов Правительства РФ), в котором преду­смотрена реструктуризация просроченной задолженности по одному из трех возможных вариантов: 1) списание пеней и штрафов; 2) от­срочка и рассрочка (на четыре и пять лет с начислением 0,5% на сум­му долга); 3) списание основного долга и процентов по нему. В про­грамме финансового оздоровления участвовали по разным оценкам 12-13 тыс. сельскохозяйственных организаций. Значительная часть из них к началу 2007 г. (т. е. ко времени принятия Федерального за­кона «О развитии сельского хозяйства» и соответствующей програм­мы) вышла из программы финансового оздоровления. Однако Феде­ральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» в соответствии с Государственной програм­мой продолжает действовать.

В системе государственной поддержки производителей сельско­хозяйственной продукции особо важная роль принадлежит льгот­ному режиму налогообложения. Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 147-ФЗ в Налоговый кодекс РФ была введена специаль­ная система налогообложения для сельскохозяйственных товаро­производителей (единый сельскохозяйственный налог), применяемая наряду с иными режимами налогообложения.

1) плательщиками ЕСХН являются организации и индивиду­альные предприниматели, которые признаются сельскохозяйст­венными товаропроизводителями согласно критериям, установ­ленным в ст. 346² НК;

2) переход на уплату ЕСХН добровольный;

3) организации, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобож­даются от обязанности по уплате налога на прибыль, на имущество, единого социального налога, а также не признаются плательщиками налога на добавленную стоимость;

4) организации, перешедшие на уплату ЕСХН, уплачивают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

5) иные налоги и сборы уплачиваются организациями, пере­шедшими на уплату ЕСХН, в соответствии с общими иными режи­мами налогообложения;

6) индивидуальные предприниматели, в том числе крестьянские (фермерские) хозяйства, являющиеся плательщиками ЕСХН, осво­бождаются от обязанности по уплате налога на доходы физических лиц (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности), налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для осуществления предприниматель­ской деятельности), а также единого социального налога (в отноше­нии доходов, полученных от предпринимательской деятельности, а также выплат и иных вознаграждений, начисляемых ими в пользу физических лиц). Все остальные параметры режима ЕСХН для этой категории налогоплательщиков те же, что и для организаций;

7) объектом налогообложения признаются доходы, уменьшен­ные на величину расходов (ст. 346 НК РФ). При этом названные в Налоговом кодексе РФ разные виды доходов являются не чем иным, как денежными поступлениями (выручка от реализации продукции и пр.), а расходы — материальные затраты, оплата труда и другие расходы, обычно включаемые в себестоимость единицы каждого вида полученной продукции.

8) налоговая ставка — 6%;

9) налоговый период — календарный год.

Таким образом, плательщиками ЕСХН становятся только те сельскохозяйственные организации и крестьянские (фермерские) хозяйства, которые ведут сельскохозяйственное производство рен­табельно (с прибылью), и они, как и все остальные сельскохозяй­ственные товаропроизводители, освобождаются от уплаты суще­ственного по величине налога на добавленную стоимость и единого социального налога, что в совокупности составляет значительную сумму льгот (несколько десятков миллиардов рублей).

Государственная поддержка сельскохозяйственного производ­ства согласно Государственной программе существенно расширена по направлениям и количественным параметрам, о чем свидетельст­вуют следующие положения данной программы.

1. Бюджетное финансирование отдельных отраслей животно­водства и растениеводства направлено на развитие:

- племенного животноводства;

- северного оленеводства и табунного коневодства;

- овцеводства и козоводства;

- элитного семеноводства;

- сельского хозяйства в районах Крайнего Севера и приравнен­ных к ним местностях;

- производства льна;

- производства рапса;

- закладки многолетних насаждений.

Финансирование осуществляется путем предоставления суб­сидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации при долевом участии последних для целевого исполь­зования указанных средств сельскохозяйственными организа­циями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. При этом из федерального бюджета выделяются средства в размере не бо­лее 30% затрат на приоритетное развитие указанных подотраслей сельского хозяйства при непременном условии субсидирования за счет средств бюджета субъекта Федерации в размере не менее 30% объема средств, предоставляемых за счет средств федераль­ного бюджета (т. е. в сумме это составляет не менее 40% произ­водственных затрат). Получателями субсидий являются не только производители продукции названных подотраслей, но и ее потре­бители (племенная продукция, элитные семена). Особенно су­щественна государственная поддержка производителей сельско­хозяйственной продукции (кроме личных подсобных хозяйств) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, которая осуществляется путем субсидирования в размере не бо­лее 80% средств из федерального бюджета и не менее 10% от этой суммы за счет средств бюджета субъекта Федерации (т. е. всего — не менее 88%). Субсидии используются на приобретение семян для выращивания трав, зерновых и зернобобовых культур, а также на возмещение части затрат на производство продукции растение­водства на низкопродуктивных пашнях.

2. Расширен доступ к кредитам (займам):

сельскохозяйственным организациям, а также организациям, осуществляющим ее первичную и последующую (промышленную) переработку, двумя путями: а) повышением размера возмещения части затрат на уплату процентов по кредиту (займу), полученному в кредитных организациях или сельскохозяйственных потреби­тельских кооперативах, до двух третей ставки рефинансирования (учетной ставки) Банка России (но не более фактических затрат) — за счет средств федерального бюджета при условии финансирования из бюджетов субъектов Федерации в пределах одной трети учетной ставки; б) предоставлением не только краткосрочных (до одного года), но и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет;

малым формам хозяйствования, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сель­скохозяйственным потребительским кооперативам, а также всем сельскохозяйственным товаропроизводителям на развитие несель­скохозяйственной деятельности (туризм, народные промыслы и пр.): а) повышением сумм возмещения затрат на уплату процентов за кредит (заем) за счет федерального бюджета до 95% на условиях финансирования их из бюджетов субъектов Федерации в размере не менее 5% учетной ставки Банка России (по указанным креди­там, оформленным после 1 января 2000 г., — возмещение в преде­лах половины учетной ставки); б) предоставлением краткосрочных (до двух лет) и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет (для граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, а также на развитие несельскохозяйственной деятельности — сроком до пяти лет).

В программе дан конкретный исчерпывающий перечень целе­вого использования средств, получаемых заемщиками по каждому виду кредита (займа).

Таким образом, производители сельскохозяйственной продук­ции и организации, осуществляющие ее переработку, получают возможность, по существу, беспроцентного кредитования (в преде­лах их фактических затрат на уплату процентов).

3. Государственная программа вновь закрепляет правила госу­дарственной финансовой поддержки страхования урожая сельско­хозяйственных культур, которая впервые была установлена Фе­деральным законом «О государственном регулировании агропро­мышленного производства» (1997 г.) и ежегодно реализовывалась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. «Об осуществлении государственной поддержки страхо­вания урожая сельскохозяйственных культур».,Государственная поддержка сельскохозяйственных предприятий осуществляется предоставлением субсидий за счет средств федерального бюдже­та бюджетам субъектов Федерации для возмещения 40% затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату взносов по договорам страхования на условиях финансирования расходов за счет средств бюджета субъектов Федерации в размере не менее 10% затрат на уплату страховых взносов.

Кроме того, учитывая слабое финансовое состояние сельско­хозяйственных организаций и сезонность поступления денежных средств от реализации их продукции, в состав затрат, осуществляе­мых за счет краткосрочных кредитов, включается и уплата страхо­вых взносов при страховании сельскохозяйственной продукции.

4. Механизм реализации Государственной программы следу­ющий:

а) реализация осуществляется Минсельхозом России и органа­ми, уполномоченными высшими исполнительными органами госу­дарственной власти субъектов Федерации;

б) субъектам Федерации рекомендуется на основе Государ­ственной программы разработать и утвердить региональные про­граммы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции;

в) реализация Государственной программы осуществляется на основе заключения ее государственным заказчиком — Минсельхозом России — соглашений с исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, которые должны предусматривать обя­зательства субъектов по финансированию мероприятий программы за счет своих бюджетов и привлеченных внебюджетных средств;

г) уполномоченные органы субъектов Федерации в свою очередь заключают соглашения с участниками мероприятий Государст­венной программы в пределах субъекта Федерации;

д) Минсельхоз России совместно с Федеральной службой го­сударственной статистики ежеквартально обобщает, анализирует статистическую отчетность по реализации программы и представ­ляет соответствующие доклады в Минэкономразвития России и Минфин России;

ж) Минсельхоз России ежегодно до 15 мая готовит национальный доклад о реализации Государственной программы и представляет его в Правительство РФ, а после утверждения направляет в Федеральное Собрание РФ и публикует в средствах массовой информации;

з) специальная экспертная комиссия составляет заключение по результатам реализации Государственной программы, которое направляется в органы государственной власти Российской Феде­рации и публикуется в средствах массовой информации.

5. Государственная программа предусматривает также поставки на условиях лизинга высокотехнологичных комплексов сельскохо­зяйственных машин и оборудования для внедрения интенсивных агротехнологий. Правовые основы лизинга освещены в следующем параграфе.

6. Важное значение имеют разделы Государственной программы:

а) об устойчивом развитии сельских территорий;

б) о поддержании почвенного плодородия;

в) о создании системы информационного обеспечения сельско­го хозяйства;

г) об оказании консультационной помощи сельскохозяйст­венным товаропроизводителям и переподготовки специалистов для сельского хозяйства.

По каждому из указанных разделов предусмотрены конкретные объемы бюджетного финансирования. \

Содержание понятия «устойчивое развитие сельских террито­рий» в Государственной программе и Федеральном законе «О раз­витии сельского хозяйства» отсутствует¹. Программа предусматри­вает лишь одно из направлений устойчивого развития сельских территорий, а именно повышение уровня и качества жизни сельского населения, которое включает в себя мероприятия:

по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений;

поддержки комплексной компактной застройки и благоустрой­ства сельских поселений в рамках пилотных проектов. В связи с этим внесены изменения в федеральную целевую программу «Со­циальное развитие села до 2010 года», утвержденную постановле­нием Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. № 858².

Государственная программа предусматривает реализацию ме­роприятий по поддержанию почвенного плодородия в рамках феде­ральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодо­родия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроланд-шафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99³, учитывая при этом предполагаемое продолжение про­граммных мероприятий до 2012 г.

7. Реализация Государственной программы может обеспечить определенное уменьшение числа убыточных сельскохозяйствен­ных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Одна­ко значительная их часть (30% от всего количества организаций) к 2012 г. сохранится. Поэтому государство установило особенности банкротства указанных субъектов, которые освещены в § 4 настоя­щей главы.

3.