ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В условиях глобализации миграционных процессов, существующего экономического и демографического кризисов и эволюции мировой экономики такое явление, как трудовая миграция, выходит на совершенно новый уровень развития.
Традиционно трудовую миграцию связывают с желанием человека изменить в лучшую сторону условия своего труда, перемещаясь либо внутри своей страны, либо пересекая границы других государств. Так или иначе, трудовая миграция населения есть и остается сложным социальным процессом на протяжении последних десятков лет.На сегодняшний день трудовую миграцию можно охарактеризовать следующими особенностями: вовлечение в миграцию всех стран мира; реагирование потоков миграции на изменения в мировой экономике и возникновение лучших условий труда и его оплаты, чем в стране пребывания работника; рост нелегальной миграции; вынужденная трудовая миграция; увеличение значимости притоков мигрантов для принимающей страны; расширение масштабов трудовой миграции. Национальные рынки труда становятся открытыми для потока мигрантов, а сама трудовая миграция приобретает систематический характер для соответствующего государства.
По данным Федеральной миграционной службы Российской Федерации (далее - ФМС России) за 4 месяца 2015 г. на территорию России въехало 6 026 774 иностранных граждан, из них около 2 млн. человек осуществляют трудовую деятельность нелегально, хотя и встали на миграционный учет[I].
В 2014 г. территориальными органами ФМС России в целях осуществления федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием, проживанием иностранных граждан в Российской Федерации
и трудовой деятельностью иностранных работников проведено 759 330 мероприятий по выявлению фактов нарушения миграционного законодательства, выявлено 744 733 административных правонарушения в сфере миграции (гл. 18, ст.
19.27 КоАП РФ), выдворено в административном порядке за пределы Российской Федерации 136 488 иностранныхгражданина, депортировано 2 546 мигрантов[II].
Впервые для современной России вопрос трудовой миграции стал актуален после подписания так называемого Беловежского соглашения2, подтвердившего создание Содружества Независимых Государств (СНГ). На фоне общего экономического и внешнеполитического кризиса гражданам бывшего государства пришлось решать проблему поиска иных условий для жизни и работы за пределами своей страны. Это привело к крупномасштабной вынужденной миграции населения.
Вскоре Российская Федерация стала территорией, принимающей большой поток трудовых мигрантов из СНГ. Соответственно, перед Россией встал вопрос о правовом регулировании миграционных процессов и об ответственности за нарушение правил трудовой миграции, в том числе об административной ответственности.
Следует признать, что юридическая наука административного права и административное законодательство не были в полной степени готовы к установлению административной ответственности в данной сфере в связи с отсутствием должного правового регулирования трудовой миграции.
Конституция Российской Федерации создала правовую основу для формирования законодательства о трудовой миграции, регулирующего статус отдельных категорий иностранных работников. Права и обязанности лиц, оказавшихся под юрисдикцией России в результате добровольной или
вынужденной миграции, правовые гарантии их политических,
экономических и социальных прав закреплены в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ и обеспечиваются
международными обязательствами России в этой области. Однако действующее законодательство окончательно не сформировано и не отвечает вызовам, которые существуют в Российской Федерации1.
Наиболее важным шагом на пути к решению проблем административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции явилось принятие Кодекса Российской Федерации об административных
Л
правонарушениях (далее - КоАП РФ), который содержал ряд статей, устанавливавших административную ответственность за нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.
За последние годы административная ответственность в сфере трудовой миграции усилена путем принятия новых составов административных правонарушений, таких как: осуществление трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выданы разрешительные документы; повышение штрафов за нарушения, совершенные трудовым мигрантом в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области; нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства срока обращения за выдачей патента.
Особенность административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции состоит в том, что КоАП РФ предусмотрел меру наказания, которая применяется только в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, - административное выдворение за пределы Российской Федерации. [III] [IV] КоАП РФ не выделяет отдельной главы, посвященной правонарушениям в области законодательства о трудовой миграции. Вышеуказанные составы включены в гл. 18 КоАП РФ - «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации». Однако в связи с общей тенденцией к ужесточению административной ответственности в данной сфере, появлением новых составов правонарушений и становлением нового этапа миграционной политики следовало бы расширить перечень составов административных правонарушений в области законодательства о трудовой миграции. Актуальность выбранной темы подтверждается еще и тем, что главой государства предложено не только ужесточить наказания за незаконную миграцию и за нарушения в сфере регистрационного учета, но и установить въезд для граждан СНГ только по заграничным паспортам[V]. В качестве основной проблемы названо неудовлетворительное состояние рынка труда, а отсутствие должного порядка не только деформирует структуру занятости, но и вызывает дисбалансы в социальной сфере, провоцирует национальные конфликты, обостряет криминогенную обстановку2. В 2013 г. принята Концепция государственной миграционной политики -э Российской Федерации на период до 2025 года , которая базируется на российских и зарубежных исследованиях в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации. Несовершенство законодательства привело к систематическому несоблюдению его требований как со стороны самого государства в лице его органов и должностных лиц, так и со стороны граждан, организаций- работодателей и самих работников. Последние несколько лет правовое регулирование трудовой миграции стремительно меняется. Это вызвано значительным притоком трудовых мигрантов в Россию, большая часть которых составляет нелегальную иностранную рабочую силу; уклонением работодателей от должного оформления данной категории работников; отсутствием разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности у иностранных граждан и сложностью процедуры их получения; внедрением электронных ресурсов при миграционном учете. Только за четыре года было принято шесть федеральных законов, вносящих изменения в Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - ФЗ «О правовом положении...»), несколько изменений в КоАП РФ[VI]. В решении задач административной ответственности за нарушения законодательства о трудовой миграции ключевую роль играет ФМС России, которая является специально уполномоченным органом исполнительной власти на осуществление функций по регулированию отношений межгосударственных перемещений людей, в том числе с целью их трудоустройства. Изменение подведомственности ФМС России и непосредственное ее подчинение Правительству Российской Федерации требует глубокого изучения взаимодействия ФМС России с иными органами исполнительной власти, осуществляющими функции в сфере трудовой миграции. В связи с этим необходимо комплексное изучение института административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции, что позволит найти решения для создания правильного механизма реализации привлечения к ответственности, а также разработать ряд предложений по совершенствованию законодательства в данной отрасли права. Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что изучение административной ответственности в области законодательства о трудовой миграции представляется актуальным. Степень научной разработанности темы исследования и теоретикоправовая основа исследования. Теоретическую основу настоящей работы составляют труды ученых в области теории государства и права: С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, А.М. Васильева, Г.А. Гаджиева, А.Ф. Ефремова, Д.А. Липинского, В.С. Нерсесянца, Л.С. Явича и других. Понятие трудовой миграции в целом и отдельных ее аспектов изучали Б.Д. Бреев, В.А. Волох, Г.С. Витковская, О.Д. Воробьева, О.К. Дадаев, А.П. Егоршин, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, В.А. Ионцев, А.Н. Каменский, А.Я. Кибанов, Е.С. Красинец, Т.И. Куценко, Е.Л. Мотрич, B. И. Мукомель, П.Ю. Островский, А.В. Топилин, Т.Я. Хабриева, Р.И. Цивилев, Т.Н. Юдина и др. Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых, посвященные административной ответственности, административному процессу и производству по делам об административных правонарушениях: А.Б. Агапова, Е.А. Агеевой, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Ю.В. Герасименко, В.В. Головко, Г.Г. Гольдина, В.В. Денисенко, Е.В. Додина, А.С. Дугенца, А.И. Елистратова, C. М. Зырянова, Л.А. Калининой, А.А. Кармолицкого, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, А.А. Кочина, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, В.А. Лории, А.Е. Лунева, Н.В. Макарейко, В.М. Манохина, В.И. Майорова, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Е.Н. Пастушенко, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, А.С. Прудникова, Т.А. Прудниковой, В.Г. Розенфельда, И.А. Романова, Б.В. Н.Г. Салищевой, А.Н. Сандугея, Ю.П. Соловья, С.В. Семенцова, П.П. Серкова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, М.Л. Тюркина, В.С. Харламова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др. Рассмотрению административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции посвящены диссертационные исследования Н.П. Азарова (2010), К.Ю. Архиповой (2012), Я.Б. Гетман (2007), О.В. Катаевой (2007), К.П. Кондрашиной (2007), П.В. Коновалова (2007), А.А. Мишуниной (2004), Н.В. Поляковой (2008), Е.А. Симонова (2010), Е.Е. Шабуровой (2011). Следует отметить, что большинство перечисленных исследований было выполнено до внесения существенных изменений в законодательство о трудовой миграции и в гл. 18 КоАП РФ, посвященную административной ответственности в сфере трудовой миграции, в период с 2013 по 2015 г. В научных трудах последних лет анализируются административные составы правонарушений, которые на сегодняшний день дополнены новыми составами; часть исследований делает упор только на административно - правовое регулирование трудовой миграции в России, не уделяя должного внимания административной ответственности. Таким образом, можно утверждать, что наука во многом исследовала проблемы административной ответственности, но тем не менее требуется фундаментальное и обобщающее изучение проблем административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции с учетом новелл законодательства Российской Федерации и обстановки в сфере трудовой миграции в целом. Объект диссертационного исследования. Объектом настоящей работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и применения норм административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции. Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы административного права, устанавливающие административную ответственность за нарушение законодательства о трудовой миграции, а также практика применения этих норм. Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих новое представление об административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции, об эффективности функционирования механизма ее реализации. Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи: 1) сформулировать понятие административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции, выявить особенности ее содержания и оснований; 2) дать характеристику основным принципам административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции; 3) охарактеризовать систему основных нормативных правовых актов Российской Федерации по данной теме; 4) рассмотреть нормы, определяющие административно-правовой статус иностранного трудового мигранта и предложить пути их совершенствования; 5) сформировать систему норм, устанавливающих административную ответственность за нарушения законодательства о трудовой миграции; 6) исследовать порядок реализации административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции и предложить меры по его совершенствованию; 7) выявить проблемы административной ответственности, возникающие при осуществлении контрольной и надзорной функций органами исполнительной власти в сфере миграции и судами, разработать варианты решения данных проблем; 8) обобщить практику работы органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции, разработать предложения по совершенствованию их деятельности; 9) сформулировать рекомендации по совершенствованию КоАП РФ и практики его применения, отвечающие реалиям законодательства о трудовой миграции. Методология и методика исследования. Методологической основой исследования явились общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительноправовой, логико-юридический, конкретно-социологический, статистический, исторический методы исследования. Приоритет в использовании того или иного метода определяется в зависимости от поставленных задач исследования. Нормативная и эмпирическая основа исследования. Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эмпирическую базу исследования составляют решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховных Судов республик Карелия, Марий Эл, Тыва, Камчатского краевого суда, Ленинградского областного суда, Московского городского суда, Оренбургского, Тамбовского, Ярославского областных судов, Санкт-Петербургского городского суда, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа, Арбитражного суда Уральского округа, Девятого арбитражного апелляционного суда по вопросам, связанным с привлечением к административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции. В диссертации использовались материалы по статистическим данным и программам, разработанным ФМС России за последние годы, обзоры миграционной и социальной политики, информационные и аналитические материалы научно-исследовательских учреждений, информационных служб и агентств. Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе новейшего законодательства о трудовой миграции проведено комплексное и системное научное исследование административной ответственности в данной сфере. Критерию новизны соответствуют следующие теоретические положения исследования: - расширены теоретические представления о трудовой миграции как о социально-правовом явлении и объекте административных правонарушений; - выявлены особенности содержания и основания возникновения административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции, дано авторское определение такой ответственности; - выявлены специфические признаки составов административных правонарушений в сфере трудовой миграции; - определен круг соответствующих правонарушений и предложена классификация составов административных правонарушений в данной сфере; - предложены пути совершенствования законодательства об административных правонарушениях в сфере трудовой миграции в части установления новых составов административных правонарушений, в связи со вступившими в силу изменениями в ФЗ «О правовом положении.. - обобщена практика работы органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции за период с 2012 по 2015 гг., разработаны предложения по совершенствованию их деятельности. Положения, выносимые на защиту: 1. Трудовая миграция представляет собой процесс перемещения иностранного гражданина или лица без гражданства через границу принимающего государства или по его территории в рамках установленного законодательством административно-правового режима, с целью заключения трудового (гражданско-правового) договора с работодателем (нанимателем) на осуществление трудовой деятельности в пределах процедур и на сроки, установленные принимающим государством. 2. Для административного правонарушения в области законодательства о трудовой миграции обязательным признаком является общественная опасность такого деяния, юридическим выражением которого выступает его противоправность. В связи с этим дается авторское определение административного правонарушения в области законодательства о трудовой миграции - это общественно опасное, противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения, связанные с режимом осуществления иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность. 3. Обоснование необходимости принятия Федерального закона «О миграции», определяющего основные направления миграционной политики Российской Федерации, принципы миграции, ключевые понятия в данной сфере, права и обязанности мигрантов (в том числе трудовых мигрантов), что должно способствовать выработке единой позиции государства в сфере внутренней и внешней миграции. Вариант структуры такого закона представлен в диссертации. 4. Предложение об установлении на федеральном уровне обязанности включения в документ, подтверждающий право иностранного гражданина на временное осуществление на территории субъектов Российской Федерации трудовой деятельности (патент), сведений о профессии трудовых мигрантов. Это позволит отслеживать количество иностранных работников, занятых по определенной профессии, а также установит границы для поиска работы только по указанной профессии. 5. Обоснование необходимости установления в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» единого срока для продления патента или разрешения на работу, а именно не позднее 15 рабочих дней до окончания срока действия разрешительного документа. 6. Предложение о необходимости дополнения КоАП РФ новыми составами в сфере трудовой миграции, устанавливающими административную ответственность с наказанием в виде штрафа: - за осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности не по профессии, указанной в разрешении на работу или патенте, и привлечение работодателем (заказчиком услуг) иностранного гражданина не по профессии, указанной в разрешении на работу или патенте; - за неуведомление организацией, оказывающей услуги по трудоустройству, в течение трех дней со дня трудоустройства иностранного гражданина территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции; - за непредоставление иностранным работником в территориальный орган исполнительной власти в сфере миграции копии трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) в течение двух месяцев со дня выдачи патента для иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность у работодателей, если данная обязанность предусмотрена Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; - за нарушение работодателем обязанности по возмещению расходов РФ, связанных с административным выдворением за пределы РФ или депортацией привлекаемого иностранного гражданина; - за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства, осуществляющим трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу или патент, в соответствии с установленным на федеральном уровне списком должностей сроков осуществления трудовой деятельности вне пределов указанного субъекта Российской Федерации; - за привлечение работодателем иностранного гражданина или лица без гражданства, осуществляющим трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу или патент, в соответствии с установленным на федеральном уровне списком должностей с нарушением сроков осуществления трудовой деятельности вне пределов указанного субъекта Российской Федерации. 7. Обосновывается необходимость дальнейшей систематизации законодательства об административных правонарушениях в области трудовой миграции, в частности, целесообразность объединения всех составов (как новых, предложенных автором в п. 6, так и закрепленных в настоящее время в разных главах Особенной части КоАП РФ) в самостоятельную гл. 18 КоАП РФ под названием «Административные правонарушения в области защиты Г осударственной границы Российской Федерации и нарушения законодательства о миграции». 8. С учетом последних изменений Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» для гл. 18 КоАП РФ с обновленным названием предложена авторская классификация статей, подлежащих применению за нарушения законодательства о трудовой миграции: - нарушения иностранным гражданином или лицом без гражданства установленного порядка осуществления трудовой деятельности в РФ; - нарушения работодателями правил привлечения к трудовой деятельно - сти в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; - нарушения организациями, оказывающими услуги по трудоустройству иностранным гражданам, правил уведомления территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции; - нарушения правил привлечения к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах); - нарушения установленных в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности; - предоставление трудовыми мигрантами или работодателями ложных сведений при осуществлении миграционного учета. В основу данной классификации положены объект посягательства и субъектный состав. Обозначенная классификация позволяет выявлять проблемы законодательства об административных правонарушениях в сфере трудовой миграции и находить способы его совершенствования. 9. Вывод о необходимости исключения положений об установлении повышенных штрафов по административным правонарушениям, совершенным в сфере трудовой миграции в городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской областях (ч. 2 ст. 18.10, ч. 4 ст. 18.15, ч. 3 ст. 18.16 КоАП РФ). Указанные положения нарушают принцип юридического равенства, поскольку вводят на территории данных субъектов РФ повышенные штрафы по сравнению с остальными за совершение одних и тех же административных правонарушений. Вне зависимости от места их совершения, установленные КоАП РФ наказания должны быть единообразными на всей территории РФ. 10. Предложение о применении к работодателям, нарушившим обязанность по возмещению расходов РФ, связанных с исполнением административного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ или депортацией привлекаемых ими иностранных граждан, помимо наказания в виде административного штрафа такого наказания, как административное приостановление деятельности юридического лица. 11. Активизация работы по созданию многофункциональных миграционных центров во всех субъектах РФ будет способствовать улучшению условий для получения государственной услуги по оформлению разрешительных документов и позволит трудовому мигранту снизить денежные затраты, а также сэкономить время и незамедлительно приступить к осуществлению трудовой деятельности на территории РФ без нарушения сроков, установленных для оформления разрешительных документов. Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена его актуальностью и новизной. Настоящая работа является комплексным исследованием проблем административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции после принятия ряда существенных изменений в правовом регулировании данной области общественных отношений. Предложения, выносимые на защиту, сформулированы с учетом существующей правоприменительной практики и направлены на развитие теоретических знаний об административной ответственности и улучшение практики ее применения. Полученные выводы и практические рекомендации диссертанта могут быть учтены в процессе дальнейшего совершенствования законодательства об административных правонарушениях в сфере трудовой миграции. Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Основные идеи диссертации нашли свое отражение в семи опубликованных статьях, три из которых представлены в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки РФ. Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в работе, осуществлена в различных формах, как то: участие в научно-практических конференциях, семинарах, учебном процессе. Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования данной проблематики и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, 12 приложений.
Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:
- Раздел I ВВЕДЕНИЕ В КРИМИНАЛИСТИКУ. Лекция 1. ПРЕДМЕТ, ЗАДАЧИ, СИСТЕМА И МЕТОДЫ КРИМИНАЛИСТИКИ.
- Введение к фазовым диаграммам. Образование твердых растворов (Низкие концентрации – идеальные твердые растворы).
- ВВЕДЕНИЕ И ТЕРМИНОЛОГИЯ
- 45. Введение подушной подати и правовое положение крестьян 18в.
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение.
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ