<<
>>

§ 2. Принципы административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции

Принципы права представляют собой руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе.

Они являются наиболее общими нормами, действующими в сфере правового регулирования и распространяющими свое действие на всех субъектов1.

К какому бы виду ни относилась юридическая ответственность (будь то административная, уголовная, дисциплинарная и т.д.), она преследует три главные цели: защита правопорядка; воспитание граждан в духе уважения закона; общая и частная превенция, т.е. предупреждение совершения правонарушений со стороны других людей и новых правонарушений со стороны данного лица. Реализации указанных целей служат принципы юридической ответственности[43] [44] [45] [46].

Проблема понятия принципов юридической ответственности широко исследована, но трактовка этого понятия не однозначна.

Б.Т. Базылев считает, что «принципы юридической ответственности можно определить как основополагающие идеи, выражающие сущность, природу и назначение института ответственности, содержащиеся в законодательстве в виде норм, определяющих характер правового регулирования деликтных отношений»3.

А.Н. Чураков определяет принципы юридической ответственности как «идеи, закрепленные в системе норм материального права, составляющих институт юридической ответственности, находящие свое проявление во всех субинститутах юридической ответственности»4.

Говоря о принципах административной ответственности, необходимо обратиться к трудам И.А. Галагана. Он считает, что «принципами административной ответственности являются отражающие ее объективную сущность основополагающие и руководящие идеи, положения, закрепляемые или отражаемые нормами права, в соответствии с которыми строится вся деятельность компетентных должностных лиц по применению и осуществлению ее мер и регулированию общественных отношений, связанных с борьбой, предупреждением и искоренением правонарушений»1.

Под принципами административной ответственности как правового института понимаются основополагающие начала, в соответствии с которыми определяется содержание законодательства об административных правонарушениях. Что касается системы принципов административной ответственности, то здесь единства мнений нет не только о количестве самих принципов административной ответственности, но и об их качественной характеристике. Разные ученые вкладывают различное содержание в понятие того или иного принципа административной ответственности.

К принципам административной ответственности как правового института Л.Л. Попов относит, например: 1) презумпцию невиновности; 2) равенство перед законом; 3) обеспечение законности; 4) ответственность только на основании закона, который действовал во время и по месту совершения административного правонарушения[47] [48].

По мнению О.И. Цыбулевской принципами являются: гуманизм, равноправие граждан, единство прав и обязанностей, сочетание убеждения и принуждения в праве, социальная справедливость, демократизм[49].

И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин выделяют следующие принципы: ответственность лишь за поведение, а не за мысли; ответственность только за вину людей и организаций; законность; справедливость; целесообразность; неотвратимость и быстрота наступления; индивидуализация[50].

С.С. Алексеев называет принципы законности, ответственности за вину, справедливости, юридического равенства, социальной свободы, социального, гражданского долга, объективной истины1.

В рамках данного исследования внимание сконцентрировано на принципах административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции. В 2012 г. на территорию РФ въехало свыше 11,5 млн иностранных граждан, а выехало 9,3 млн человек. В настоящий момент в России находится примерно 10,5 млн мигрантов, из них около 200 тыс нелегальных. Свыше 4 млн мигрантов живут и работают в Москве и Московской области.

Территориальные органы ФМС России в 2012 г. составили 2 470 686 протоколов об административных правонарушениях,

Л

совершенных данной категорией граждан . При таких масштабах глобальной трудовой миграции в РФ правовые принципы не могут оставаться прежними. Они должны реформироваться в соответствии с реальными потребностями правового общества и динамично отражать актуальную ситуацию.

На сегодня основополагающими остаются следующие принципы:

Принцип законности. Законность в широком понимании можно охарактеризовать как комплексное политико-правовое явление, отражающее правовой характер организации общественно-политической жизни, органическую связь права и власти, права и государства . Принцип законности заложен в высшем нормативном правовом акте Российской Федерации - Конституции.

Согласно этому принципу административная ответственность должна быть основана на нормах Конституции РФ и соответствовать законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Это придает данному принципу особое статусное значение среди остальных принципов. [51] [52] [53]

Законность должна пронизывать весь механизм реализации административной ответственности - от момента установления материальных норм, в рамках которых гражданин осуществляет свою жизнедеятельность, до строгого следования соблюдения процессуальных норм при привлечении к административной ответственности.

Административная ответственность за нарушения законодательства о трудовой миграции может иметь место лишь за те противоправные деяния, которые образуют составы административных правонарушений, определенных законом.

Реализации принципа законности способствует совершенствование российского миграционного законодательства.

В плане мероприятий по реализации в 2012-2015 гг. первого этапа Концепции миграционной политики (см. § 1 данной главы диссертации) на II квартал 2013 г. предусмотрено внесение изменений в КоАП РФ в части совершенствования административной ответственности за правонарушения в области миграции.

Наглядным примером нарушения данного принципа является включение Федеральным законом от 23.07.2013 № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение»[54] в ст. 18.10 КоАП РФ частей 2 и 3, касающихся соответственно совершения правонарушения по ч. 1 указанной статьи в городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской областях и повторного в течение одного года совершения правонарушения.

Принцип равенства перед законом. Закрепление в КоАП РФ принципа равенства перед законом имеет важно, поскольку это один из основополагающих принципов правового статуса человека и гражданина.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г.1 устанавливает, что все люди равны перед законом и имеют право без какого-либо различия на равную защиту закона. Конституция РФ гласит, что все равны перед законом и судом[55] [56].

Содержание принципа равенства определяется ст. 1.4 КоАП РФ, устанавливающей признаки, наличие которых не должно влиять на квалификацию административного правонарушения. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Статья 18.9 КоАП РФ закрепляет нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации.

Презумпция невиновности. Данный принцип административной ответственности, закрепленный в ст. 1.5 КоАП РФ, состоит в том, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Некоторые авторы, например А.И. Стахов, называют данный принцип принципом вины, уточняя, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных КоАП РФ.

Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, который наблюдает за соблюдением Международной конвенции ООН

о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей[57], в 1990 г. отметил в п. 4. ст. 16 указанной Конвенции, что «трудящиеся-мигранты и члены их семей не могут быть подвергнуты произвольному аресту или содержанию под стражей, индивидуально или коллективно; они не должны лишаться свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такими процедурами, какие установлены законом». Это означает, что презумпция невиновности является одним из основополагающих принципов во всем мире и поддерживается большинством стран и международных организаций.

Представляется интересным как с практической, так и с теоретической точки зрения более подробно рассмотреть такой принцип законодательства об административных правонарушениях в сфере законодательства о трудовой миграции, как принцип разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

В статьях 71-73 Конституции РФ закреплены предметы исключительного ведения Российской Федерации, разграничены предметы ведения и полномочия между Федераций и ее субъектами по вопросам совместного ведения.

Миграционное законодательство как самостоятельная совокупность нормативных правовых актов не включено в предметы ведения РФ и/или субъектов РФ. Есть лишь отдельные вопросы предметов ведения, которые можно отнести к миграции:

пункт «в» ст. 71 Конституции РФ, устанавливающий предметы ведения Российской Федерации - «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита»;

пункт «б» ст. 72 Конституции РФ, устанавливающий предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон».

Категория защиты прав и свобод трудовых мигрантов отсутствует в предметах ведения.

В связи с этим на практике возникали такие моменты, когда помимо федерального регулирования субъекты РФ определяли свои правила пребывания трудовых мигрантов на территории данного субъекта, что в корне нарушает порядок установления миграционных норм. В субъектах РФ, куда прибывает основная часть трудовых мигрантов, были введены нормы по ограничению их въезда. Ярким примером является миграционная политика в Южном федеральном округе. Там были изданы нормативные правовые акты, которые напрямую касались регистрации лиц по месту пребывания и жительства: Закон Ростовской области от 19.09.1994 № 2-ЗС «О мерах по усилению контроля за миграционными процессами на территории Ростовской области», Иммиграционный кодекс Ставропольского края от 31.12.1996 № 45-КЗ, Закон Краснодарского края от 23.06.1995 № 9-КЗ «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края» (ставший модельным для подготовки подобных правовых актов в других субъектах Российской Федерации). После принятия ряда нормативных актов данный субъект РФ стал осуществлять незаконную политику в отношении прибывших трудовых мигрантов, на что незамедлительно отреагировал Конституционный Суд РФ.

В Законе Ставропольского края от 24.06.2002 № 27-КЗ «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край», который был отменен Законом Ставропольского края от 02.06.2011 № 40-КЗ «О признании утратившими силу законов Ставропольского края о мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край»[58], глава 3 «Ответственность за нарушение миграционного законодательства» закрепляла в ст. 20 следующую ответственность: «Предоставление незаконным мигрантам льгот и преимуществ в жилищно-бытовом, трудовом, социальном обустройстве, если это нарушает законные права и интересы лиц, проживающих на территории Ставропольского края, влечет наложение на должностных лиц государственных и муниципальных органов и организаций административного штрафа в размере от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда».

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на незаконность действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ограничению свободы передвижения в пределах Российской Федерации. Стремясь воспрепятствовать приему мигрантов, власти на местах вводят запреты на регистрацию, приобретение жилья, получение земли и т.п. Таким образом, возникает вопрос однозначного установления норм миграционного законодательства только на федеральном уровне. Но что именно включает в себя понятие миграционного законодательства?

Возникновение миграционного законодательства России определяется 90-ми гг. XX в. Именно в это время, когда потоки мигрантов из бывших республик СССР стали прибывать в Россию для осуществления трудовой деятельности, стало необходимо установить законные правила легального пребывания и трудоустройства иностранных граждан на территории страны. Тем не менее до сегодняшнего дня нет четкого определения, что включает в себя миграционное законодательство и на каком уровне оно регулируется.

По мнению автора диссертационной работы, миграционное законодательство - это совокупность нормативных правовых актов в области миграции, состоящая из федерального законодательства и принятых в соответствии с ним законов субъектов РФ. При этом представляется правильным вывод о необходимости установления административной ответственности за нарушения в области трудовой миграции только на федеральном уровне.

При наличии достаточно большого объема федерального законодательства РФ в области трудовой миграции на первый план на современном этапе выдвигается задача по упорядочиванию нормативно-правовой базы в

сфере законодательства о трудовой миграции. Важно привести его к структурному единообразию, отследить внутреннюю согласованность различных норм, а также регулярно осуществлять мониторинг возможных пробелов и противоречий между федеральными законами и

общепризнанными принципами и нормами международного права.

Что касается административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции, то согласно Конституции РФ (п. «к» ст. 72) административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. По общему правилу, изложенному в ст. 1.1 КоАП РФ, законодательство, в том числе и о нарушениях в области законодательства о трудовой миграции, состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Статьи 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ раскрывают перечень предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях. Из данных норм следует, что, к примеру, общие положения, принципы законодательства об административных правонарушениях и виды административных наказаний вправе устанавливаться только на федеральном уровне.

По-видимому, заинтересованность субъектов РФ в принятии собственных законов, устанавливающих административную ответственность за нарушение законодательства о трудовой миграции, обусловлена не только особенностями данного субъекта, но и поступлением денежных средств от уплаты административных штрафов в его бюджет.

Принцип соблюдения прав человека и гражданина. Установив права и свободы человека как высшую ценность в ст. 2 Конституции РФ, Российская Федерация определила в качестве основы вышеуказанного принципа общепризнанные нормы международного права (Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.1 и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. , Европейской конвенции «О защите прав

человека и основных свобод» 1950 г. и др.).

На основании указанных актов можно сделать вывод, что государство является гарантом защиты прав и свобод, принадлежащих как гражданам Российской Федерации, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим в Российскую Федерацию. При этом иностранные граждане, пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Работодатели должны обеспечивать трудовым мигрантам равные условия для реализации трудовых прав, как и национальным работникам, не подвергая их дискриминации. Статья 3 ТК РФ гласит: «Никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника

Одним из принципов административной ответственности на фоне масштабных миграционных процессов внутри и вне страны является принцип учета родного языка при административном производстве с участием иностранного гражданина. Согласно Конституции РФ (ст. 26) каждый гражданин Российской Федерации имеет право пользоваться родным языком. Лицам, привлекаемым к административной ответственности, в соответствии [59] [60] [61] со ст. 24.2 КоАП РФ обеспечивается право выступать и давать объяснения на родном языке. Безусловно, данный принцип на федеральном уровне закреплен в качестве процессуального начала. К сожалению, многие трудовые мигранты, пребывая в Российской Федерации и работая достаточное количество лет для адаптации (в том числе и языковой), не способны полностью воспринимать русскую речь. Таким образом, указанный принцип приобретает особую важность. На решение этой проблемы направлены нормы, закрепляющие возможность воспользоваться услугами переводчика. Участие переводчика в административном процессе обусловлено объективными потребностями, потому что, во-первых, каждый имеет право на пользование родным языком (ст. 26 Конституции РФ), а во-вторых, лицам, не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать, давать объяснения, заявлять ходатайства на родном языке, а также пользоваться услугами переводчика (ст. 24.2 КоАП РФ).

На сегодня практика применения принципов административной ответственности за нарушения законодательства о трудовой миграции не только основывается на особенностях реализации норм внутри государства, но и учитывает актуальные мировые проблемы в области трудовой миграции. Безусловно, это должно повлиять на формирование новых принципов и должно быть принято во внимание при их формировании. К примеру, на международном уровне выделяют такие трудности, как рост нелегальной и вынужденной миграции, глобализация мировых миграционных потоков. Без сомнения, вышеуказанные задачи в ближайшее время должны быть решены и закреплены в принципах.

<< | >>
Источник: Рыжкова Алина Николаевна. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Принципы административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. § 1. Правовые основы регулирования трудовой миграции
  4. § 2. Принципы административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции
  5. § 3. Нарушение законодательства о трудовой миграции как основание административной ответственности
  6. § 1. Виды административных правонарушений в области законодательства о трудовой миграции
  7. § 3. Административные наказания за нарушение законодательства о трудовой миграции
  8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  9. БИБЛИОГРАФИЯ
  10. ПРИЛОЖЕНИЯ
  11. § 1. Коллизионные привязки «последнее место жительства» и «гражданство» наследодателя как статут наследования
  12. 2.1. Переводы на другую работу
- Авторское право России - Аграрное право РФ - Адвокатура РФ - Административное право РФ - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс РФ - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Избирательное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство России - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Корпоративное право РФ - Муниципальное право РФ - Право социального обеспечения России - Правоведение РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Семейное право России - Таможенное право России - Теория государства и права РФ - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Экологическое право России -