<<
>>

Право на административную жалобу и порядок его реализации

Право на административную жалобу в общем и специальном порядке, наряду с правом на судебную жалобу, является одним из элементов права граждан на обращение. Соответственно, административная жалоба является составной частью института обращений граждан и видом обращения.

Право граждан на обращение в нашей стране развивалось на протяжении многих веков. Впервые право на обращение выразилось в виде права обращаться с челобитной до государя и было закреплено в ст. 2 Судебника Ивана III 1497 года, где говорилось оправе подачи иска в судебные органы[105]. Это был первый (из многочисленных) этапов в формировании современного института обращений граждан.

В Судебнике 1550 года были уточнены и конкретизированы такие положения, как право на обращение, субъекты обращений, порядок работы с обращениями, ответственность лиц, рассматривающих обращение, и иных участников правоотношений. В соответствии со статьями Соборного уложения 1649 года запрещалось обращаться напрямую к царю, была установлена субординация при подаче челобитных, и «только в случае отказа в приеме челобитной или нерешении принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к монарху»[106].

При проведении реформ Петр I учитывал проблематику работы с жалобами челобитников. Прогрессивным шагом явилось впервые учреждение службы по работе с челобитными. Образовав Сенат и коллегии, у него не вышло избавиться от большого потока челобитных и челобитчиков. В процессе он ввел должность рекетмейстера. Основными обязанностями, которого являлась работа с жалобами, о которой впоследствии докладывалось Правительствующему Сенату.

Позднее, Екатериной II был принят важный правовой документ. Манифест от 14 июня 1763 г. «был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу; впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы»[107] [108] [109].

Последующие изменения по обращениям граждан ввел М.М. Сперанский Манифестом «Об образовании Государственного Совета» от 1 января 1810 г., согласно которому создавалось специальное подразделение, принимавшее жалобы, прошения наград и милостей на высочайшее имя.

Октябрьская революция 1917 г. привела к прекращению действия всех ранее установленных правил по работе с обращениями граждан, из чего вышло, что не было ни одного специального нормативного акта, которые могли бы регламентировать работу с жалобами и заявлениями граждан. Вскоре, выход был найден «основные принципы этой деятельности, начиная с приема граждан до

Л

вынесения решений по ним, разработал В.И. Ленин» . Первый акт, в котором отразился порядок обращений граждан, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов» ,в котором определялась обязанность всех участников, уполномоченных рассматривать обращения, принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных

3

притязаниях затруднения» .

Позднее были приняты основные нормативные акты, закрепившие право граждан на обжалование и регулировавшие порядок производства по жалобам.

Такими актами являлись:

постановление ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер»[110];

постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся»[111];

постановление Комиссии Советского Контроля при СНК СССР, утвержденное СНК СССР 22-26 мая 1936 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся»[112] [113].

В августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся». Этот акт привлек общественность к работе с жалобами и заявлениями трудящихся.

Основным нормативным актом, регламентирующим порядок обращений граждан, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года

«О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» , который явился попыткой законодателя впервые классифицировать все виды обращений граждан в СССР.

Право граждан на обращения было внесено в Конституцию в 1977 году в статью 49 впервые за историю существования Советского Союза, где было установлено, что «граждане имеют право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе»[114]. Это же положение было перенесено в статью 47 Конституции РСФСР 1978 г., где было закреплено право граждан «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе»[115].

В дальнейшем также осуществлялись иные попытки развития института обращений граждан, но успеха они не возымели. Например, «в 1990 году Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан был подготовлен и опубликован для обсуждения на страницах журнала «Народный депутат» проект Закона СССР об обращениях граждан, однако, законопроект принят не был»[116] [117].

После развала Советского Союза значительным этапом в развитии института обращений граждан стало развитие положения ст. 33 Конституции РФ 1993 г. в виде принятого Федеральным Собранием Российской Федерации в апреле 2006 г. и подписанного 2 мая 2006 г. Президентом Российской Федерации Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который в определенной степени заполнил правовой вакуум, возникший в этой сфере.

В соответствии с п. «а» ч. 2 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и

Л

свобод человека и гражданина . Это обусловлено конституционной нормой о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов вопросами защиты прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, права и свободы человека и гражданина обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

После принятия на федеральном уровне данного закона возникла волна принятия нормативных актов по процедуре рассмотрения обращений граждан субъектами Российской Федерации. Например, были приняты следующие нормативные акты: Закон Астраханской области от 10 апреля 2012 г. № 14/2012- ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Астраханской области», Закон Амурской области от 6 июля 2011 г. № 510-ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Амурской области и органы местного самоуправления», закон Калужской области от 27 марта 2008 г. № 419-ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение», Закон Мурманской области от 9 июля 2010 г № 1249-01- ЗМО «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Мурманской области», Закон Архангельской области от 15 марта 2012 г. № 436- 29-ОЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области», Закон Орловской области от 2 ноября 2013 г. № 1554-ОЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Орловской области», Закон Чеченской Республики от 5 июля 2006 г № 12-РЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Чеченской Республике», Закон Томской области от 11 января 2007 г. № 5-ОЗ «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления», Закон Саратовской области от 9 октября 2006 г. «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти Саратовской области и органы местного самоуправления», Закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. № 540-ЗС «Об обращениях граждан», Закон Краснодарского края от 8 июня 2007 г. № 1270-КЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае», Закон Омской области от 11 июня 2006 г. № 58-ОЗ «О дополнительных гарантиях прав граждан на обращение», Закон Московской области от 27 сентября 2006 г. № 10/191-П «О рассмотрении обращений граждан» и многие другие. Также было принято большое количество подведомственных актов, регулирующих деятельность по рассмотрению обращений граждан в различных органах государственной власти.

Так, к настоящему моменту юридически сформировался один из важнейших способов информирования органов власти о положении дел в государстве - обращение граждан.

Обращение гражданина - это всегда свободное волеизъявление субъекта либо группы субъектов. Как правило, такое обращение детерминировано неблагоприятными обстоятельствами. Даже в случае предложения явно проявляется неудовлетворенность гражданина положением дел.

Институт обращений граждан нельзя считать способом самозащиты ими своих прав, так как он дает лишь возможностью обращаться к органам государственной власти и органам местного самоуправления для получения такой возможности. Защита прав и свобод представляет собой деятельность компетентных органов и должностных лиц, нацеленную на выполнение и обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Институт обращений выдвигается как общее начало любой формы защиты, поскольку проблематично получить государственную поддержку, не обратившись за ней.

«Институт обращений граждан в государственные органы власти и органы местного самоуправления - независимый, самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на базе которого утверждается право человека и гражданина, объединений граждан непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления, к должностным лицам в целях обеспечения реализации и защиты или восстановления своих прав»[118], свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов иных лиц и повышения эффективности деятельности по управлению делами государства. Исходя из представленной формулировки, можно выделить следующие признаки института обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления:

- право граждан на обращение в органы государственной власти или органы местного самоуправления имеет конституционный статус, т.к. данное право прямо закреплено в статье 33 Конституции РФ. Это означает, что гражданин не может быть никем, ни при каких обстоятельствах лишен этого права, за исключением некоторых ограничений, предусмотренных российским законодательством;

- законная возможность реализации института обращений гарантируется прямым участием в приеме должностным лицом органа власти либо посредством направления в соответствующий орган, его должностному лицу обращения. Таким образом, законная возможность человека беспрепятственно искать, приобретать, передавать, осуществлять и расширять данные (ч. 4 ст. 29)[119] реализуется с помощью «направления обращений в органы государственной власти с предъявлением требований о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны[120] [121]. «Институт обращений, являясь одним из вариантов выражения свободы мнений, в любом случае используется для разрешения конкретного вопроса, в силу чего носит определенную правовую форму.

Выражение мнения в общей форме не вправе относить к институту обращений» ;

- механизм реализации института обращений может запускаться в действие как индивидуальными, так и коллективными обращениями в зависимости от выбранных юридических форм контакта;

- институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления обладает собственной правовой базой, которую составляет национальное законодательство.

Анализ статистических данных подтверждает важность и востребованность этого института. Так, например, в Правительство Ростовской области в 2016 году поступило 34337 обращения, что на 8% меньше больше чем в 2015 году (в 2015 году поступило 37144 обращения, что на 22% больше чем в 2014 году, в котором поступило 30522 обращения).

По сравнению с 2015г., в 2016г. прослеживается рост на 47 % обращений, отнесенных к предметам ведения Ростовской области, а также небольшой рост числа обращений по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения с субъектом РФ. Так, граждане чаще всего обращаются по вопросам,

относящимся к предметам ведения органов местного самоуправления 19611 (26678), субъекта Российской Федерации 11506 (7803), субъекта Российской Федерации и Российской Федерации 1952 (1691), Российской

Федерации 1268 (972).

По видам обращений в 2015 и 2016 годах поступило: заявлений 35631 (33554); предложений 1214 (463); жалоб 299 (144)(см.: приложение № 1).

По итогам 2016 года, наибольшее количество обращений в Правительство Ростовской области поступило по разделу «Жилищно-коммунальная сфера» - 13482 вопроса. В иные разделы поступило следующее число вопросов, требующих рассмотрения: «Экономика» - 8280; «Социальная сфера» - 7995; «Государство, общество, политика» - 4190[122].

По данным нашего исследования, можно сделать вывод, что внесудебная форма взаимодействия гражданина и публичной власти в целом достаточно эффективна, поскольку 50% заявителей фактически остаются удовлетворенными, и таким образом спор разрешается, исключая вопросы судебной перспективы. В то же время, сохраняются большие возможности по повышению этой эффективности, ведь 50% жалоб остаются неудовлетворенными. Например, из таких 50% жалоб - 37% переходят в судебно-правовую плоскость (см.: приложение № 4).

«Сущность института обращений в органы власти заключается в комплексном характере и выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы»[123], применять как канал обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве метода их реализации.

Институт обращений является одним из самых важных правовых институтов, гарантирующих конституционные права граждан участвовать в сфере государственной деятельности, реализовывать свободу слова, быть защищенным от нарушения своих прав, свобод и законных интересов.

«Правомочиям субъектов института обращений корреспондирует обязанность органов власти - адресатов данного института»[124], содержащаяся в том, чтобы: принять, зарегистрировать, рассмотреть и ответить на обращение в установленные законом сроки и порядке; понести юридическую ответственность уполномоченными органами власти и их должностными лицами за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, вытекающих из регламентированных законодательством в сфере обращений граждан.

Законодатель в действующем Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» выделяет три вида обращений граждан - предложение, заявление и жалобу.

«Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества»[125]. В том числе, предложения направляются по поводу совершенствования правовой основы общественной жизни, а также политической, культурной и других сфер жизни общества, но при этом предложения граждан не связаны с нарушением их прав и законных интересов.

«Заявление определяется законом как просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц»[126].

Этот тип обращения может быть «позитивным» или «негативным». В первом случае целью является просьба оказать содействие в реализации конституционных прав или свобод (например, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния). Во втором случае негативной целью является сообщение о нарушении нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов или органов местного самоуправления и их должностных лиц либо критика в отношении названных лиц (например, заявление в органы полиции о нарушении закона или прав и свобод гражданина). Негативной цель названа условно, так как конечной целью является оптимизация, улучшение законодательства и работа органов и их должностных лиц[127] [128].

Определение жалобы дает понимание этого вида обращения как просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или

законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц . Соответственно, жалоба является просьбой материально-правового характера, которая вытекает из спорного правоотношения и обращена к государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу.

В юридической доктрине имеет место понимание жалобы как требования[129]. В. Кобалевский определял жалобу как ходатайство и выступал противником использования термина «требование», поскольку административная жалоба может преследовать цель воспротивиться не только незаконным, но и нецелесообразным действиям органа власти[130]. При этом ходатайство и просьбу в семантическом значении можно рассматривать как синонимичные термины.

Если исходить из терминологии действующего законодательства, то административная жалоба - это вид обращения и просьба. Причем правовая сущность жалобы может быть самостоятельно оценена и в контексте понятия обращения, и в контексте просьбы. Как представляется, административная жалоба одновременно выступает как просьба и как обращение. Материально-правовая просьба имманентно взаимосвязана с процедурой обращения в компетентный орган. Жалоба как обращение транслирует, собственно, сферу ее реализации только одной стадией жалобного производства в общей системе производства по обращениям граждан, - стадией подачи. Но при этом очевидно, что юридическое значение просьбы, которая является содержанием жалобы, сохраняется до момента окончания разрешения административного спора и принятия решения либо отказа от жалобы. Соответственно, предъявление просьбы, ее содержание и объем являются элементами права на административное обжалование и, одновременно, детерминируют возможность последующего судебного контроля. Просьба о защите или восстановлении нарушенного права индивидуализирует административную жалобу, а обращение является условием для начала жалобного производства. Иными словами, процедурная составляющая жалоба выражается в форме обращения в компетентный орган или к должностному лицу, уполномоченному его рассматривать, материальная - в форме просьбы о защите или восстановлении нарушенного права. Таким образом, жалоба невозможна без обращения, а равно обращение, которое не содержат просьбы о защите или восстановлении нарушенного права не может быть признано жалобой.

Жалоба опосредует уже состоявшуюся неправомерную реализацию права, поскольку правовой акт или юридически значимое действие по реализации права являются проявлением одностороннего волеизъявления, приобретают юридическую силу и свойство обязательности независимо от волеизъявления их адресатов. Соответственно, адресат приобретает право на жалобу уже состоявшегося акта, реализуя цель защиты или восстановления нарушенного права. При этом специфика общей административной жалобы предполагает возможность наделить признаками потерпевшего неопределенный круг лиц, в защиту интересов которого может выступать жалобщик. Таким образом, Федеральный закон об обращениях не дает четких критериев идентификации жалобщика. По сути, системное толкование норм указанного Закона позволяет установить только субъективный критерий такой идентификации - представление самого гражданина о состоявшемся нарушении права. Объективно гражданин может быть идентифицирован как жалобщик только при фактическом наличии неправомерного правового акта или действия, т.е. нельзя обжаловать не имевший место правовой акт или не совершенное действие. При этом субъективная идентификация может быть оценена только на стадии разрешения жалобы.

Право жалобы предполагает свободное волеизъявление индивида по поводу инициирования жалобного производства или отказа от жалобы (неподача жалобы либо ее отзыв). При этом универсальный характер общей административной жалобы и прерогативы волеизъявления гражданина на обращение с жалобой дополняются и усиливаются отсутствием сроков подачи общей административной жалобы, а также отсутствием полномочий органа власти или должностного лица проверять основания отказа от жалобы и выносить решение по отозванной жалобе. Единственное ограничение, которое в связи с этим можно отметить, имеет временной характер и предполагает возможность отзыва жалобы только до вынесения решения по ней. Но в то же время право отказа от жалобы в любой форме представляет собой своего рода механизм защиты от невыгодных или неблагоприятных для жалобщика последствий ее подачи. Также следует отметить, что отказ от жалобы представляет собой односторонний акт, исключающий конфликт интересов между жалобщиком и государством в лице уполномоченных субъектов, и подтверждающий заявленную законодателем возможность самостоятельно распоряжаться правом жалобы по субъективному усмотрению.

Таким образом, с помощью жалобы гражданин стремится обеспечить защиту своих прав, свобод и законных интересов, или устранения уже произошедших нарушений прав. «Гражданин может действовать в чужих интересах или в интересах неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является неотчуждаемым правом личности. С целью реализации этого права не нужно чьего-либо согласия или издания актов управления»[131]. Таким образом, жалоба выполняет правозащитную функцию. Так, Н.А. Ямпольская утверждала, что формой защитных действий (цель - защита и устранение последствий нарушенных прав) является именно жалоба[132] [133].

Административная жалоба имеет свои особенности. В частности, административная жалоба подразделяется на общую и специальную. Общая

административная жалоба фактически регулируется ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан». Данный тип жалобы характеризуется, в частности, тем, что может подаваться без ограничения возраста и без учета ценза дееспособности.

Специальная административная жалоба всегда регулируется отдельными правовыми актами. К примеру, если речь касается налогового спора, то актуальным будет применение налогового законодательства. Такая жалоба может быть подана строго определенными лицами, как правило, такие лица являются участниками соответствующих правоотношений. Например, подача жалобы на постановление об административном правонарушении в соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ допускается строго определенным кругом субъектов. Или, например, жалобы, поданные в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012г. № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также государственной корпорации по атомной энергии «РОСАТОМ» и ее должностных лиц»[134]. В данном случае, специальный характер жалобы определяется особенностью содержания правоотношений, возникающих при ее подаче.

Поскольку вышеназванное постановление принято в развитие норм, предусмотренных статьями 11.1-11.3 ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[135], оно определяет правила подачи и рассмотрения жалоб в целях детальной регламентации процедуры обжалования решения и действия(бездействие) субъектов в сфере оказания государственных услуг. Таким образом, предмет жалобы может быть связан только лишь с правоотношениями, возникающими в сфере оказания государственных услуг. Далее, в рассматриваемом постановлении указывается исчерпывающий перечень субъектов, чьи действия (бездействие) можно обжаловать. Таковыми являются федеральные органы исполнительной власти и их должностные лица, федеральные государственные служащие, должностные лица государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также государственные корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее должностные лица. Особый интерес вызывает практика рассмотрения жалоб в адрес Госкорпорации «Росатом». В целях эффективного рассмотрения жалоб были созданы Центральный арбитражный комитет и арбитражные комитеты дивизионов. Согласно статистическим данным(см.: приложение № 3), их деятельность носит системный и весьма эффективный характер. Также, в соответствии с вышеназванным постановлением подаются жалобы и во внебюджетные фонды РФ, например, в Пенсионный фонд России (см.: приложение № 2).

Специальная административная жалоба подается только в письменной или в электронной форме, где зачастую устанавливаются требования о приложении определенного перечня документов, содержащих информацию, необходимую для разрешения спора. Также отличительной чертой специальной административной жалобы является установление специального перечня решений.

При подаче жалобы гражданин имеет право: обратиться в органы власти индивидуально, так и в группе с другими лицами; направить свою жалобу в любой установленной законом форме; прекратить рассмотрение обращения по собственной инициативе; обжаловать в вышестоящий орган или в суд принятое решение или действие (бездействие) в связи с рассмотрением жалобы; не оплачивать подачу жалобы, так как они рассматриваются бесплатно.

Организация работы по рассмотрению жалоб и подготовке ответов должна соответствовать следующим требованиям:

рассмотрение жалоб должно быть всесторонним и объективным; при положительном решении вопроса, в ответе должны быть определены конкретные сроки. Если решить вопрос в рамках действующего законодательства не представляется возможным, ответ на жалобу должен содержать обоснованные разъяснения;

ответ на жалобу направляется за подписью руководителя органа исполнительной власти или органа местного самоуправления.

В рамках развития информационного общества и повышения эффективности рассмотрения жалоб в Ростовской области в 2015 году возникла система «Народный контроль Ростовской области» — это инструмент взаимодействия между гражданами и органами власти в части разрешения различных жизненных ситуаций и проблем. В системе можно создать электронную жалобу, которая будет доставлена в органы власти, отвечающие за решение проблемы гражданина. Имеется возможность приложить фотографии и видеоматериалы к тексту, указать место возникшей проблемы и адрес на карте[136].

При подаче жалобы в электронной форме в тот или иной орган исполнительной власти или орган местного самоуправления могут возникнуть проблемы в виде отсутствия возможности определения личности лица, подающего жалобу. Такой недостаток может повлечь различного рода негативные юридические последствия, в лучшем случае, жалобу могут оставить без внимания, или получатель не сможет восстановить нарушенные права. Для устранения такого недостатка необходимо дополнить статью 8 Закона об обращениях частью 2.1 следующего содержания:

«В случаях, когда электронное обращение направлено на осуществление законных прав гражданина или исполнения им своих обязанностей, либо рассмотрение заявления может затронуть права и интересы других лиц, электронное обращение должно подаваться способом, позволяющим достоверно установить личность обратившегося гражданина. Порядок предъявления таких электронных обращений, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования сайтами, посредством которых подаются электронные обращения граждан, устанавливаются Правительством Российской Федерации».

В настоящее время административная жалоба на действия государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц может быть подана в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации рассматривается сейчас как универсальный, однако институт судебной жалобы не исключает реализацию конституционных основ внесудебного административного рассмотрения жалоб.

В рамках жалобного производства достаточно часто возникают различного рода проблемы, препятствующие своевременному, всестороннему и полному рассмотрению жалоб, что неблагоприятно сказывается на защите прав и законных интересов граждан.

В частности, И.В. Панова указывает на то, что при подаче административной жалобы явно такие препятствия проявляются в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц\Жалобы рассматриваются должностными лицами разных государственных органов и органов местного самоуправления, которые, зачастую, не являются специалистами в области административного права и имеют общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении, что влечет за собой ситуацию, в которой вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) вряд ли отменит вынесенное постановление по делу об административном правонарушении. Соответственно, сложно говорить о беспристрастности при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении. Данные обстоятельства порождают бюрократическую волокиту, а также ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном внесудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы выполняют функции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по делам об административных правонарушениях, носящих незначительный характер.

Административную жалобу можно полагать основной формой обращения в административный орган с целью инициирования пересмотра решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении или защиты законных прав и свобод граждан. Исключением является прокурор, для которого КоАП РФ, согласно ст. 30.10, предусматривает иную форму обращения - протест. [137]

В КоАП РФ требования к форме и содержанию жалобы, впрочем, не установлены (за исключением требований, установленных в ч. 2 и 3 ст. 30.14 КоАП РФ), что обусловило споры по данному вопросу. Одни авторы считают, что «подача жалобы с соблюдением требований, установленных в ст. 30.2, 30.3 КоАП РФ, автоматически влечет за собой обязанность уполномоченного органа на ее рассмотрение»1. Другие авторы считают, что «недостатки содержания жалобы должны влечь приостановление или прекращение производства по делу»[138] [139] [140]. Третьи выбирают другой подход, указывая, что «не может служить основанием для

отказа в принятии жалобы только лишь отсутствие правовой мотивации» .

Следует отметить, что в правоприменительной практике отсутствует единая позиция в отношении требований к жалобе. Так, органы исполнительной власти считают, что требования, излагаемые в жалобе, следует делить на существенные, а именно, отсутствие которых предполагает возврат жалобы, и несущественные. Например, жалоба подлежит возврату, если в ней отсутствует обжалуемое постановление или не указан обращающийся. В свою очередь, не признается существенным недостатком жалобы отсутствие в ней причин и оснований обжалования постановления по делу об административном правонарушении, и органы исполнительной власти, как правило рассматривают такую жалобу в полном объеме.

В связи с этим представляется интересным предложение некоторых авторов о законодательном закреплении сведений, которые необходимо указывать в жалобе, при этом такая необходимость аргументируется статьями 30.1, 30.3 КоАП РФ[141]. К таким сведениям следует отнести указание на решение, которое обжалуется, данные обращающегося, его адрес для направления ему извещений.

«Наиболее сложным является вопрос об установлении такого требования к жалобе, как указание в ней доводов заявителя и оснований обжалования решения по делу. Данный вопрос взаимосвязан с поиском сбалансированного подхода к пониманию того, насколько активная роль должна быть в производстве по делам об административных правонарушениях у лица»[142], в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, административного органа, возбудившего дело, и органа, уполномоченного на рассмотрение дела.

На основании изложенного представляется целесообразным в целях совершенствования механизмов защиты прав участников производства по делам об административных правонарушениях установление в КоАП РФ перечня требований к жалобе на решения органов исполнительной власти и их должностных лиц по делу об административном правонарушении.

2.2.

<< | >>
Источник: РЫСАЙ Борис Георгиевич. Внесудебные формы разрешения административного спора. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме Право на административную жалобу и порядок его реализации:

  1. Тема 3. Система личных неимущественных прав.
  2. § 4.2. Правовая определенность правовых позиций и итоговых выводов актов ЕСПЧ для системы российского уголовно-процессуального права
  3. § 5.2. Правовая определенность актов высших судебных инстанций России как необходимое условие оптимальности нормативного регулирования и единства правоприменительной практики
  4. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел как вид административно-юрисдикционной деятельности
  5. § 2. Общеотраслевые презумпции в административной деятельности милиции
  6. §3. Отраслевые презумпции в административной деятельности милиции
  7. § 1. Виды административных правонарушений в области законодательства о трудовой миграции
  8. § 2. Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции
  9. § 2.1. Административно-правовые основы защиты прав и законных интересов сотрудников полиции Монголии
  10. Эффективный механизм разрешения административных споров как признак правового государства
  11. Право на административную жалобу и порядок его реализации
  12. Порядок рассмотрения административной жалобы
  13. Процедура медиации как форма разрешения административного спора
  14. § 1. Формы конституционно-правового регулирования конституционного права на информацию
  15. § 1. Проблемы теории конституционного государства в отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века