Понятие и виды форм внесудебного разрешения административных споров

Первоначально доктрина административного процесса была представлена двумя концепциями - юрисдикционной и управленческой. В первом случае административный процесс представляется как «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». Как указывает А.И. Каплунов, здесь актуализирован содержательный аспект административного процесса, ограничивающий его рассмотрением споров и применением административного принуждения. Во втором случае административный процесс трактуется в качестве урегулированного правом порядка разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами.^[57] Эта концепция сформировалась в трудах В.Д. Сорокина и получила свое дальнейшее развитие в работах ряда авторов^[58].

Развитие отечественного законодательства обусловило формирование трех концепций административного процесса - управленческой, судебной и комплексной. Судебная концепция получила свое развитие, в частности, в работах Ю.Н. Старилова^{[59] [60] [61]. Комплексная концепция описана в последних работах Н.Г. Салищевой и ряда других авторов . При этом следует отметить, что внесудебное рассмотрение административного спора не может рассматриваться в рамках судебной концепции, поскольку с этой точки зрения такого рода производство может трактоваться исключительно как управленческая деятельность уполномоченных субъектов, реализуемая в установленных процедурных формах.}

В доктрине административного права также описана видовая спецификация форм внесудебного разрешения административного спора. В частности, авторы указывают на досудебные, несудебные, негосударственные, неюрисдикционные, доюрисдикционные, претензионные или согласительные, неформальные или квазиюридические формы^[62]. Д.Л. Давыденко предлагает «использовать следующие категории: дружественное урегулирование споров», «внесудебные способы разрешения и урегулирования споров», «автономное урегулирование споров» и «частные (негосударственные) процедуры разрешения и урегулирования споров»^[63]. Имеют место и иные подходы.

В соответствии с современными реалиями правовой теории и практики можно говорить о различных формах разрешения административных споров во внесудебном порядке. Как представляется, к таковым можно отнести: внесудебное разрешение административного спора государственными или муниципальными органами и их должностными лицами, медиацию (посредничество), деятельность омбудсмена, процедуру примирения сторон. При этом ограничения в возникновении новых форм нет.

Внесудебное разрешение споров государственными органами или органами местного самоуправления и их должностными лицами, как правило, осуществляется, когда вмешательство суда не требуется или если эта процедура обязательна до судебного вмешательства в соответствии с законом. Так, например, согласно п.2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации, акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц (за исключением актов ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб, апелляционных жалоб, актов ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, действий или бездействия его должностных лиц) могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ^[64].

Примирение сторон - тема, которой уделяется немало внимания в научных исследованиях. Примирение сторон рассматривается учеными в различных аспектах: в свете принципов диспозитивности и законности, как основание для прекращения производства, способ урегулирования споров т.д. На современном этапе почва для исследований процедуры примирения сторон существенно обогатилась за счет распространения идей использования альтернативных способов урегулирования споров, внедрения в судопроизводство примирительных процедур, допустимости альтернативного урегулирования административных споров, примирения в исполнительном производстве. Данная тема весьма перспективна для исследований, разработки инновационных предложений для совершенствования законодательства и правоприменительной практики.

Процедура примирения сторон представляет собой способ мирного урегулирования спора, возникшего из определенных административных правоотношений, в форме письменного соглашения.

Медиация (посредничество), в аспекте административного спора, должна заслужить особое внимание отечественных ученых и специалистов. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» процедурой медиации является способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решении, а медиатором признается независимое физическое лицо, независимые физические лица, привлекаемые сторонами в качестве посредников в урегулировании спора для содействия в выработке сторонами решения по существу спора^[66]. Стоить отметить, что в науке процессуального права существуют как сторонники (В. Яковлев, В. Анохин), так и противники (Н. Сердюкова, М. Рожкова) альтернативной процедуры урегулирования споров путем медиации.

Омбудсмен (швед. ombudsman - представитель чьих-либо интересов) - специально избираемое (назначаемое) должностное лицо для контроля за соблюдением прав человека разного рода административными органами, а в некоторых странах - также частными лицами и объединениями^{[67] [68]. Деятельность омбудсмена регулируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской}

-э

Федерации» . Согласно данному закону омбудсмен «осуществляет контроль, а также ведет расследование с позиций законности, эффективности, целесообразности, справедливости, рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов или органов местного самоуправления и их должностных лиц, если ранее субъект обжаловал эти решения или действия (бездействие), но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе»^[69]. В зарубежных странах такое должностное лицо имеет различные наименования, за исключением скандинавских стран, где название подобного должностного лица осталось без изменений, пути назначения на должность (может быть избран народом или назначен уполномоченным лицом). Так, например, в Колумбии и Испании (избирается на 5 лет парламентом) наименование этой должности - народный защитник; в Румынии - адвокат народа; во Франции - посредник (назначается Советом министров); в Намибии - назначается президентом. В большинстве стран граждане вправе обратиться к омбудсмену непосредственно. Он, в свою очередь, обнаружив упущение или злоупотребление, указывает на это соответствующему органу или должностному лицу и предлагает их устранить. В противном случае он вправе обратиться в органы правосудия или парламент.

В Российской Федерации подобный институт носит название уполномоченного по правам человека. Однако институт омбудсмена, реализованный в отечественной правовой системе, никак не позволяет отнести омбудсмена к полноценной форме разрешения административно-правовых споров. Только в случае, когда исчерпаны все административные и судебные способы защиты нарушенных прав, граждане могут обратиться к уполномоченному по правам человека. Но в компетенцию уполномоченного по правам человека не входит функция разрешения административных споров и он не вправе принимать самостоятельного решения по жалобе лица, а лишь только дает свои заключения, но он может содействовать пересмотру выводов по конкретному делу.

Также полагаем возможным упомянуть об административной юстиции как о форме разрешения административного спора, реализация которой возможна в административном порядке. В отечественной теории и практике под административной юстицией следует понимать систему специальных судебных и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, а также (в более узком смысле) особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между гражданином или юридическим лицом, с одной стороны, и органом государственного управления - с другой. В ряде зарубежных стран система административной юстиции сложилась еще во второй половине XIX в. В настоящее время ее органами являются либо специальные административные суды (Франция, ФРГ, Швейцария и др.), либо общие суды в сочетании с ведомственными административными судами (США, Великобритания и др.). Иногда административная юстиция реализуется особыми структурными подразделениями в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции. Но на нынешнем этапе развития правовой системы Российской Федерации административная юстиция сформирована в основном в части судебной формы разрешения споров. И чаще синонимом административной юстиции выступает судебная деятельность, судебный процесс или судебное разбирательство в рамках административного судопроизводства. При этом следует отметить, что сформированная в настоящее время законодательная конструкция административного судопроизводства вызывает определенные сомнения с точки зрения допустимости ее отнесения к административному процессу, что является поводом для научной дискуссии.^[70]

Таким образом, под внесудебным разрешением административного спора следует понимать основанную на нормах административно-процессуального права деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных субъектов, направленную на преодоление разногласий, вытекающих из административных правоотношений, вне (без) судебного производства.

Производство по внесудебному разрешению административных споров - одна из форм административного процесса, которая реализуется вне участия судебного органа. Отличительными чертами внесудебного разрешения административных споров от иных видов процесса являются упрощенность и ускоренность отдельных процессуальных действий, большое число субъектов, уполномоченных принимать решения по административному спору. Специфической версией внесудебного разрешения административного спора является производство по делу об административном правонарушении, поскольку в соответствии с КоАП РФ осуществление соответствующих процессуальных действий возможно без участия суда. Посредством такого производства выражается негативная реакция государства и общества на противоправные деяния, совершаемые в сфере государственного управления и функций исполнительной власти - административные правонарушения, что является основанием административной ответственности, реализуемой в административно - процессуальной форме^[71].

Производство по делам об административных правонарушениях является одной из форм административно-процессуальной деятельности, осуществляемой широким кругом исполнительных органов на федеральном и субфедеральном уровнях организации публичной власти и их должностных лиц. Процессуальный характер выражается в реализации норм права, устанавливающих

административную ответственность физических и юридических лиц за совершаемые ими административные правонарушения. Задачи этого

производства сводятся к обеспечению всестороннего и объективного разрешения полномочными органами или должностными лицами дела об административном правонарушении в соответствии с законом. Разрешение административноделиктного спора выражается в принятии мотивированного постановления о назначении административного наказания, либо в отказе от его назначения, и его исполнении по итогам его рассмотрения.

Внесудебное производство по делам об административных

правонарушениях направлено на разрешение административных споров между сторонами административно-процессуальных отношений по поводу правомерности (неправомерности) применения мер административной

ответственности. Соответственно, полномочия по разрешению административных споров и по применению правовых санкций характеризуются как юрисдикционные.

В отношении административного производства юрисдикция означает определение круга уполномоченных на разрешение вопросов исполнительных органов и их должностных лиц, а также перечня конкретных дел, отнесенных к их компетенции. Она вытекает из административной правосубъектности уполномоченных органов и лиц, которая включает, в том числе, функциональные обязанности применять нормы материального административного права к конкретным ситуациям, возникающим в подведомственной им сфере¹.

Эффективность реализации внесудебных процедур при разрешении административно-деликтных споров неоднозначна, поскольку существенное количество внесудебных постановлений о привлечении к административной ответственности отменяются посредством последующего судебного контроля в силу нарушений норм материального права и неправильного их применения органами власти и должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, а равно в силу нарушения процессуальных правил при производстве по делам об административных правонарушениях.

1.3.